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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Famille

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Famille ( rapport - première lecture )

N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 novembre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2017,

Par Mme Caroline CAYEUX,

Sénateur,

Rapporteur.

Tome IV :

Famille

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau, secrétaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mmes Anne Émery-Dumas, Corinne Féret, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Évelyne Yonnet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

4072, 4150, 4151 et T.A. 829

Sénat :

106, 108, 114 tomes I à VIII (2016-2017)


Les observations du rapporteur pour la branche famille

La crise économique a entraîné une forte dégradation des comptes de la branche famille entre 2008 et 2010. Après s'être légèrement réduit en 2011 et 2012, le déficit a atteint un niveau record de 3,2 milliards d'euros en 2013 puis s'est nettement réduit pour s'établir à 1,5 milliard d'euros en 2015, dernier exercice clos.

Cette trajectoire résulte essentiellement, en dehors du transfert vers l'Etat d'un certain nombre de dépenses, de mesures d'économie pesant sur les familles et dont l'ampleur est nettement supérieure à celle des revalorisations ciblées de prestations. L'effort global demandé aux familles au travers des mesures mises en oeuvre depuis 2013 représenterait ainsi près de 2 milliards d'euros en 2017.

En 2016, le déficit se réduit à nouveau, mais moins que ne l'avait prévu la loi de financement, atteignant 1 milliard d'euros ou lieu de 800 millions d'euros. Hors mesures nouvelles, le solde de la branche se dégraderait à nouveau en 2017 pour atteindre - 1,3 milliard d'euros. Le présent projet de loi table néanmoins dès 2017 sur un retour à l'équilibre largement artificiel, résultant essentiellement d'une taxe exceptionnelle sur les véhicules de société et de l'évolution de la répartition des recettes fiscales affectées aux différentes branches de la sécurité sociale.

Si, sous l'effet des mesures mises en oeuvre depuis 2013, la politique familiale apparaît plus redistributive, c'est davantage sous l'effet d'une restriction globale des ressources affectées aux familles que d'un effort accru en faveur des ménages modestes, qui ne sont au demeurant pas épargnés par les mesures d'économie. Par ailleurs, cette concentration accrue tourne le dos à l'universalité de la politique familiale, qui était un des fondements de notre modèle de protection sociale, et l'a réduit à un outil de lutte contre la pauvreté.

Votre rapporteur note par ailleurs que les objectifs fixés pour la période 2013-2017 en matière de développement du nombre de places d'accueil du jeune enfant ne pourront pas être remplis, compte tenu du retard pris en la matière.

Enfin, alors qu'une nouvelle convention d'objectifs et de gestion (COG) doit être conclue à l'été prochain entre l'Etat et la Cnaf, votre rapporteur note que de nombreuses réformes intervenues depuis la conclusion de la dernière COG en 2013 sont venues modifier les missions et les besoins des caisses d'allocations familiales.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Il y a un an, votre commission exprimait ses doutes quant aux prévisions du Gouvernement, qui affirmait vouloir ramener le déficit de la branche famille à 800 millions d'euros, niveau qui aurait été le plus bas depuis 2008. Force est de constater que ce scepticisme était justifié, puisque la branche famille devrait finalement voir son déficit s'établir cette année à 1 milliard d'euros.

Pour autant, le Gouvernement conserve son optimisme, et la résorption du déficit qui devait, selon les prévisions de l'année dernière, intervenir en 2018, est désormais programmée pour 2017. Cette prévision, tributaire des hypothèses macroéconomiques retenues, ne résulterait pas de mesures d'économie nouvelles mais de la création d'une recette exceptionnelle de 160 millions d'euros au titre de la taxe sur les véhicules de société et d'un jeu complexe d'affectations et de transferts de recettes fiscales calibré pour aboutir à un solde nul. Cet équilibre apparaît donc largement artificiel.

La réduction marquée du déficit de la branche, qui avait atteint un niveau sans précédent en 2013, résulte d'une part du transfert vers le budget de l'Etat du financement des aides au logement, qui dépasse les baisses de recettes résultant du pacte de responsabilité et de solidarité et d'autre part de de la modulation des allocations familiales, décidée de manière improvisée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 et effective depuis juillet 2015. A ces mesures s'ajoutera en 2017 l'effet de la réforme du congé parental qui revient, dans les faits, à le réduire d'un tiers, pénalisant les ménages qui y ont recours en l'absence de solutions suffisantes d'accueil du jeune enfant. L'objectif de dépense proposé est construit sur ces mesures d'économie et ne paraît donc pas acceptable à votre commission qui l'a rejeté.

Ces mesures accroissent la concentration de la politique familiale sur les ménages modestes, ce qui appelle deux remarques. D'une part, cette concentration résulte davantage d'efforts importants demandés aux familles aisées et aux classes moyennes que des mesures ciblées de revalorisation des prestations accordées aux ménages modestes. Au demeurant, les ménages modestes ne sont pas épargnés par les mesures d'économie. Ainsi, la plus grande concentration de la politique familiale ne résulte pas d'une redistribution plus équitable des ressources accordées aux familles mais d'une restriction globale de ces ressources.

D'autre part, la concentration de la politique familiale, qui l'inscrit dans une logique de lutte contre la pauvreté, contredit sa nature originelle. En effet, telle qu'elle a été conçue, la politique familiale visait à compenser la charge représentée pour les familles par l'éducation d'un enfant, quelles que soient par ailleurs les ressources du foyer. En n'accordant qu'une place résiduelle aux éléments d'universalité de la politique familiale, les réformes intervenues depuis 2012 reviennent par petites touches sur cette conception et menacent, en créant une distinction croissante entre contributeurs et bénéficiaires, de fragiliser l'adhésion de nos concitoyens à un modèle qui a pourtant fait notre singularité et notre fierté.

A cette évolution regrettable de la politique familiale s'ajoutent les résultats décevants enregistrés en matière de développement des solutions d'accueil du jeune enfant. L'objectif de créer 275 000 places nouvelles entre 2013 et 2015 ne sera pas atteint et, si les résultats en matière d'accueil collectif ont été moins mauvais en 2015 qu'au cours des deux années précédentes, on observe une régression inquiétante de l'accueil individuel et de la scolarisation.

Les mesures prévues en 2017 n'auront pas d'impact budgétaire. Votre rapporteur salue l'approfondissement du dispositif de garantie contre les impayés de pension alimentaire prévu à l'article 27, tout en notant qu'il s'agit essentiellement d'ajustements juridiques dont l'importance doit être relativisée. Notamment, si le Gouvernement annonce la création d'une agence nationale de recouvrement, il ne s'agit en fait que de donner un nom au service dédié que la Caisse nationale des allocations familiales a d'ores et déjà créé pour remplir des missions d'aide au recouvrement des pensions alimentaires.

La simplification du mode de versement du complément de libre choix du mode de garde (CMG) et, plus largement, de la rémunération des salariés du particulier employeur (article 28), semble elle apporter une simplification bienvenue.