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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Famille

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Famille ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE DE LA BRANCHE FAMILLE PÈSE LOURDEMENT SUR LES FAMILLES

A. LE DÉFICIT DE LA BRANCHE SE RÉSORBE DEPUIS 2013 GRÂCE À DES MESURES D'ÉCONOMIE SANS PRÉCÉDENT IMPOSÉES AUX FAMILLES

1. Le solde s'améliore depuis 2013 mais les résultats pour 2016 devraient être moins bons que prévu
a) Après avoir atteint un niveau sans précédent en 2013, le déficit de la branche famille a commencé à se réduire

La crise économique a entraîné à partir de 2008 une forte dégradation du solde de la branche famille, qui a atteint - 2,7 milliards d'euros en 2010. Après une légère amélioration en 2011 et 2012, le déficit s'est à nouveau creusé en 2013, atteignant le niveau record de 3,2 milliards d'euros en 2013. La branche a toutefois entamé depuis une trajectoire de retour vers l'équilibre, le déficit s'étant établi à 2,69 milliards d'euros en 2014 et 1,52 milliard d'euros en 2015, dernier exercice clos.

b) Bien que le déficit continue à se réduire, les résultats pour l'année 2016 s'avèrent moins bons que prévu

A l'occasion du PLFSS pour 2016, votre rapporteur notait que les résultats de l'année 2015 avaient été nettement meilleurs que les prévisions retenues en loi de financement (- 1,5 au lieu de - 2,3 milliards d'euros). En 2016, à l'inverse, la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) estime que la réduction du déficit devrait être moins forte que prévu.

En effet, alors que la loi de financement prévoyait de ramener le déficit en deçà de la barre symbolique du milliard d'euros pour la première fois depuis 2008, le solde devrait finalement s'établir à - 1 milliard d'euros1(*), soit 200 millions d'euros de plus que les prévisions initialement retenues.

Selon la CCSS, cet écart par rapport aux prévisions s'explique essentiellement par une faible croissance de la masse salariale et des recettes fiscales moins dynamiques que prévu qui contiendraient les produits (48,65 milliards d'euros au lieu de 48,8 milliards d'euros) alors que les dépenses seraient légèrement supérieures aux prévisions (49,7 milliards d'euros au lieu de 49,6), notamment en raison de charges de gestion plus importantes (3 milliards d'euros au lieu de 2,8).

Dépenses, recettes et solde de la branche famille en 2016 :
écart entre les hypothèses du PLFSS 2016 et celles du PLFSS 2017

     

(en milliards d'euros)

 

PLFSS 2016

PLFSS 2017

Ecart

Dépenses

49,6

49,7

+ 0,1

Recettes

48,8

48,7

- 0,1

Solde

- 0,8

- 1

- 0,2

2. Des facteurs conjoncturels et l'évolution du périmètre de la branche contribuent à expliquer la résorption du déficit de la branche
a) La progression des dépenses est freinée par la faible inflation et la baisse du nombre de naissances
(1) Une conjoncture moins défavorable

Le creusement du déficit de la sécurité sociale entre 2008 et 2010 a largement résulté du choc macroéconomique consécutif à la crise financière mondiale. Un premier facteur du retour à l'équilibre de la branche famille réside donc dans une stabilisation de la conjoncture économique. Si l'atonie de la croissance économique a freiné la progression des recettes de la branche, largement assises sur la masse salariale, la faiblesse de l'inflation a fortement contenu l'augmentation des dépenses indexées ainsi que la revalorisation des plafonds de ressources.

(2) Une baisse tendancielle du nombre de naissances

Si le nombre de naissances et le taux de natalité pour 1 000 habitants sont en baisse depuis 2010, cette baisse s'est accentuée à compter de 2015. Cette tendance semble se confirmer en 2016, le nombre de naissances enregistrées sur les huit premiers mois atteignant, selon l'Insee, 494 900, contre 503 548 à la même période en 2015, soit une baisse de 1,7 %.

Source : Insee

Cette baisse récente de la natalité entraine un ralentissement de la progression de la population des moins de 18 ans, et une baisse marquée de la population des jeunes enfants.

Source : Insee

L'effet d'une baisse de la natalité sur les dépenses de la branche famille varie fortement selon les prestations considérées.

S'agissant des prestations d'entretien, qui représentent 57 % des dépenses de la branche et qui concernent les enfants de 0 à 18 ans, cet effet est très marginal, du fait de l'importance du « stock » d'enfants de moins de 18 ans (14,1 millions au 1er janvier 2016), qui continue d'augmenter2(*). L'évolution du nombre de naissances touche en outre avec plusieurs années de décalage les dépenses liées à un certain nombre de prestations, comme par exemple l'allocation de rentrée scolaire (ARS).

La réduction du nombre de naissances influe en revanche davantage sur les dépenses liées à la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), dont les prestations concernent les enfants de 0 à 3 ou 6 ans, dont le nombre baisse depuis 2013.

La CCSS de septembre 2016 a estimé que, pour la première fois au cours de la période récente, l'effet « volume » a pesé à la baisse sur les dépenses de la branche famille (- 0,2 point) et que cette dynamique devrait se poursuivre en 2017.

Si cet effet volume s'explique en partie par un moindre recours au congé parental, sans doute lié au niveau élevé du chômage, la CCSS note que les dépenses liées à la prime à la naissance, directement liées au nombre de naissance, devraient décroître de 1,1 % en 20173(*).

La baisse de la natalité, qui contribue depuis 2010 à contenir la progression des dépenses de la branche famille pourrait, si elle se poursuivait, contribuer à les réduire.

b) Une partie des dépenses de la branche ont été transférées à l'Etat

Le périmètre des dépenses prise en charge par la branche famille a nettement évolué en 2015 et 2016 à la suite des mesures relevant du pacte de responsabilité et de solidarité.

Afin de compenser les baisses de cotisations prévues par le pacte, l'Etat a pris à sa charge les aides au logement qui étaient jusqu'alors financées par la branche famille.

En 2015, la baisse des cotisations familiales patronales de 1,8 point sur les salaires inférieurs à 1,5 Smic et l'allègement dégressif des cotisations versées par les travailleurs indépendants ont été compensés par le transfert vers le budget de l'Etat du financement des aides personnalisées au logement (APL) versées par la branche famille.

En 2016, l'extension aux salaires compris entre 1,5 et 3,5 Smic de la baisse des cotisations a été compensée par la prise en charge par l'Etat du financement de l'allocation logement à caractère familial (ALF) et des mesures de protection des jeunes majeurs.

Enfin, en 2017, le financement de l'allocation de logement temporaire (ALT) achève ce mouvement de budgétisation des aides au logement (40 millions d'euros).

En 2017, la perte de recettes pour la branche famille résultant des mesures du pacte de responsabilité s'élèverait à 8,75 milliards d'euros4(*). La moindre dépense résultant des différents transferts vers le budget de l'Etat s'élèverait à 9,3 milliards d'euros5(*).

L'évolution du périmètre a donc bénéficié à la branche famille à hauteur de plus de 500 millions d'euros même si une partie de cette économie a été compensée par l'évolution de la répartition des recettes affectées.

3. L'essentiel de la réduction du déficit s'explique par les efforts imposés aux familles

Plusieurs réformes touchant la politique familiale sont intervenues depuis 2013. Si certaines mesures ciblées ont entraîné une hausse des dépenses, l'ampleur des mesures d'économie demeure nettement supérieure.

a) Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté

Le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale mis en place à partir de 2013 prévoit notamment une revalorisation du complément familial (CF) de 50 % et de l'allocation de soutien familial (ASF) de 25 % sur 5 ans (2013-2018). Le cumul de ces deux mesures représenterait en 2017 un effort supplémentaire de 590 millions d'euros en direction des ménages modestes et des familles monoparentales6(*).

b) Plan de rénovation de la politique familiale

Le plan de rénovation de la politique familiale, annoncé par le Premier ministre le 3 juin 2013 et qui doit achever sa montée en charge en 2017, comprend plusieurs mesures d'économie.

La modification du système de plafonds des différentes composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), entraîne une économie de 120 millions d'euros en 2017. Près de 51 000 familles perdraient le bénéfice de l'allocation de base (AB) de la Paje en 2017, et 1 500 familles par mois seraient exclues du bénéfice de la prime à la naissance. Par ailleurs, la modulation du montant de l'AB, versé à taux partiel au-delà d'un certain seuil de revenus, représente une économie de 270 millions d'euros en 20177(*).

Par construction, ces mesures ciblées épargnent les ménages les plus modestes. Toutefois, elles s'appliquent à des prestations déjà soumises à conditions de ressources, dont les ménages aisés sont exclus. Les économies en question sont donc supportées par les ménages des classes moyennes.

Enfin, la suppression du CLCA majoré, pesant sur les ménages dont les ressources sont trop élevées pour bénéficier de l'allocation de base de la Paje tout en demeurant relativement faibles représente une économie de 110 millions d'euros en 2017.

Le plan de rénovation de la politique familiale comporte en outre un volet fiscal, avec l'abaissement à 1 500 euros8(*) du plafonnement de la réduction d'impôt résultant de l'application du quotient familial9(*), qui avait déjà été abaissé de 2 236 euros à 2 000 euros par la loi de finances pour 201310(*).

En 2017, le surplus d'imposition résultant du second abaissement du quotient familial représenterait plus de 900 millions d'euros11(*).

c) Modulation des allocations familiales et partage du congé parental

Dans le cadre de la LFSS pour 2015, deux autres mesures d'économie sont intervenues de manière relativement improvisée et sont venues s'ajouter aux efforts déjà demandés aux familles.

Intervenue sans avoir été prévue dans le plan de rénovation de la politique familiale12(*), la modulation des allocations familiales a représenté en 2016 une moindre dépense de l'ordre de 760 millions d'euros. Cette mesure entraîne une division par deux des allocations versées aux ménages dont le revenu annuel dépasse 67 408 euros (soit 5 617 euros par mois) et une division par quatre lorsque ce revenu dépasse 89 408 euros (7 487 euros par mois)13(*).

Si moins de 10 % des allocataires ont vu le montant de leurs allocations familiales diminuer et si, par construction, ces « perdants » ont des revenus élevés, l'effet de la modulation des allocations familiales est venu s'ajouter à l'abaissement du plafond du quotient familial, alors même que cette mesure fiscale avait été présentée comme l'alternative retenue par le Gouvernement à toute modification des allocations familiales. Surtout, la modulation des allocations familiales ne saurait être présentée comme une mesure de justice dans la mesure où les ménages modestes ne profitent nullement de l'effort demandé aux familles dont les allocations sont réduites.

Enfin, la réforme du congé parental dans le cadre de la création de la prestation partagée d'éducation de l'enfant (Préparee)14(*) entraîne une économie qui a été estimée au moment de sa mise en oeuvre à 290 millions d'euros en 2017. Compte tenu de la sociologie des bénéficiaires du congé parental, cette mesure pèse essentiellement sur les ménages modestes.

d) Bilan des mesures d'économie mises en oeuvre depuis 2013

Le bilan des mesures adoptées depuis 2012 fait apparaitre une nette réduction des dépenses publiques en destination des familles, qui contribue fortement à la réduction du déficit de la branche. Ainsi, même en prenant en compte les revalorisations ciblées de prestations sociales, l'effet global est une moindre dépense de près de 1 milliard d'euros sur le champ des prestations familiales et qui approche 2 milliards d'euros si l'on prend en compte le second abaissement du plafond du quotient familial.

Volet

Mesure

Impact
en 2017

(en euros
de 2013*)

Plan de lutte
contre la pauvreté

Majoration de 50 % du CF en deçà du seuil de pauvreté

- 330

Revalorisation de 25 % de l'ASF

- 260

Aménagements
de la PAJE

Modification du système de plafonds pour la PAJE

120

AB de la PAJE à taux partiel

270

Gel du montant de l'AB de la PAJE

30

Gel du montant des primes

4

Suppression du CLCA majoré

110

Modulation des allocations familiales

760

Réforme du congé parental

290

Aménagements
de la fiscalité

Abaissement du plafond du quotient familial

920

Ensemble des mesures

1 914

Source : Questionnaires budgétaires

*A l'exception de l'effet de la modulation des allocations familiales estimée en euros de 2017.

Si les familles ont dans leur ensemble été soumises à des efforts importants, il est vrai que cet effort a davantage été consenti par les familles aisées. La Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) a étudié l'effet des mesures intervenues en 2014 et 2015 selon la composition et les ressources des ménages dans une note publiée en avril 201615(*). Ces travaux font apparaître que 50 % des ménages perdants se situent dans les trois derniers déciles de revenus et que 76 % des gagnants se situent dans les trois premiers. Il n'en demeure pas moins que ce ciblage est imparfait, puisque près d'un quart des perdants se situent parmi les 40 % des ménages les plus pauvres, dont 5 % (soit 160 000 familles) ont un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté.

De plus, l'étude de la Cnaf fait apparaître que le nombre de perdants dépasse le nombre de gagnants à partir du cinquième décile de revenus, confirmant l'idée que les familles des classes moyennes sont mises à contribution.

Source : Cnaf

Enfin, l'étude montre que la baisse des aides accordées aux ménages les plus aisés (de 305 à 230 euros par mois et par enfant pour les familles du dernier décile)16(*) surpasse largement l'augmentation des prestations versées aux ménages modestes (+ 14 euros par mois et par enfant pour les familles du 1er décile).


* 1 Les prévisions de la CCSS se sont même dégradées entre juin et septembre, passant de - 999 à - 1,005 milliard d'euros.

* 2 En 2015, la cohorte atteignant l'âge de la majorité (née en 1997) demeure inférieure à la cohorte des nouveau-nés.

* 3 Le décalage du versement de cette prestation du septième mois de grossesse au second mois suivant la naissance, que votre rapporteur a eu l'occasion de critiquer, a permis une baisse artificielle des dépenses en 2015 et un rebond en 2016 (+ 51,1 %) qui a largement dépassé cette année-là l'effet de la baisse de la natalité.

* 4 Source : Annexe 5, p. 46.

* 5 Source : DSS.

* 6 Le CF est versé aux familles d'au moins trois enfants dont les ressources sont inférieures à un plafond qui varie en fonction de la composition du ménage. L'ASF est versée aux familles monoparentales en cas de décès d'un des parents ou lorsque la filiation de l'enfant à l'égard de l'un au moins de ses parents n'est pas établie et, en cas de séparation, lorsqu'un des parents ne s'acquitte pas de son obligation alimentaire.

* 7 Le montant de l'allocation de base a par ailleurs été gelé à partir de 2014 afin de l'aligner sur celui du complément familial, ce qui représente une économie de 120 millions d'euros.

* 8 Ce montant est revalorisé chaque année en loi de finances et atteindrait 1 512 euros en 2017 (article 2 du PLF pour 2017).

* 9 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 10 Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 11 L'impact du premier abaissement avait déjà été de l'ordre de 400 millions d'euros.

* 12 La modulation des allocations familiale a été introduite par un amendement au PLFSS pour 2015 déposé à l'Assemblée nationale au stade de l'examen en séance publique, sans que cette mesure n'ait été annoncée ou évaluée auparavant.

* 13 Plafonds pour deux enfants à charge, valables du 1er janvier au 31 décembre 2016. Les revenus pris en compte sont les revenus 2014. Un complément dégressif est prévu pour limiter les effets de seuils.

* 14 Le partage du congé parental entre les deux parents a été décidé dans le cadre de la loi du n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes. Toutefois, alors qu'il était initialement prévu de réserver au second parent 6 mois sur les 36 du congé parental, il a finalement été annoncé dans le cadre de l'examen du PLFSS pour 2015 que le partage porterait sur 12 mois. L'économie espérée résulte du fait que les pères ne feront pas valoir leur droit.

* 15 Cnaf, l'e-ssentiel n° 155-2015, avril 2015.

* 16 Tous transferts socio-fiscaux confondus, cette baisse s'explique à hauteur de 53 % par l'abaissement du plafond du quotient familial et à hauteur de 44 % par la modulation des allocations familiales.