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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Famille

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Famille ( rapport - première lecture )

B. LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE PRÉVU POUR 2017 EST LARGEMENT ARTIFICIEL

1. Alors que le solde se dégraderait à nouveau hors mesures nouvelles, le PLFSS prévoit un retour à l'équilibre dès 2017
a) Hors mesures nouvelles, le solde de la branche se dégraderait en 2017

En 2017, compte tenu de la fin de la montée en charge des mesures d'économie et hors mesures nouvelles, le solde de la branche se dégraderait à nouveau pour atteindre un déficit évalué à 1,29 milliard d'euros par la CCSS de septembre 2016, malgré l'économie résultant de la réforme du congé parental.

Cette évolution spontanée résulterait essentiellement d'une hausse des prestations sociales versées (+ 0,7 milliard d'euros), après deux années de forte baisse liée au transfert du financement des aides au logement vers le budget de l'Etat. Les produits ne progresseraient que faiblement (+ 0,2 milliard d'euros), en raison notamment de l'effet en année pleine de la baisse des cotisations sociales sur les salaires compris entre 1,5 et 3,5 Smic, entrée en vigueur le 1er avril 2016, qui représente une baisse de recettes de 1,1 milliard d'euros et de l'extinction de la recette liée au prélèvement à la source sur les caisses de congés payés (100 millions d'euros).

b) Le PLFSS prévoit le retour à l'équilibre dès 2017 et un excédent croissant les années suivantes

Le projet de loi de financement prévoit le retour à l'équilibre de la branche famille dès 2017 et même à un léger excédent de 30 millions d'euros. Votre rapporteur note que cette trajectoire est plus ambitieuse que celle présentée dans le cadre du PLFSS pour 2016, qui prévoyait un déficit de 300 millions d'euros en 2017 et l'équilibre des comptes en 2018, alors même que les résultats observés en 2016 ont été moins bons que les prévisions. Cette perspective de retour à l'équilibre est donc soumise au caractère incertain des hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le PLFSS. Pour les années suivantes, le PLFSS prévoit une trajectoire excédentaire, qui apparaît fictive tant elle est assise sur des hypothèses macroéconomiques irréalistes, notamment en ce qui concerne la croissance de la masse salariale privée.

Source : PLFSS

Prévisions de progression annuelle de la masse salariale privée

(en %)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

1,2

1,6

1,7

2,6

2,7

3,6

3,8

4,1

Source : Annexe B

c) La composition des charges et des produits évolue peu

Les prestations légales (63 %) et extra-légales (11 %) représentent toujours l'essentiel des dépenses de la branche.

Les transferts vers d'autres branches représenteraient 10,2 milliards d'euros en 2017, correspondant notamment au financement de la prise en charge des cotisations au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) pour environ 5 milliards d'euros et des majorations de pensions pour enfant à charge, à hauteur d'environ 4,8 milliards d'euros. Le transfert vers la branche maladie au titre du congé paternité est lui d'ampleur plus modeste (278 millions d'euros). Ces transferts, qui ont nettement augmenté ces dernières années (ils s'élevaient à 6,8 milliards d'euros en 2008), se  justifient par le lien entre les dispositifs qu'ils visent à compenser et la politique familiale.

Si les cotisations sociales représentent encore 61 % des recettes de la branche, la fin de la montée en charge des baisses de cotisations décidées dans le cadre du pacte de responsabilité contribue à réduire légèrement leur poids relatif.

Composition des charges et des produits de la branche famille en 2017

(en milliards d'euros)

Charges nettes

49,9

Produits nets

49,9

Prestations légales nettes

31,3

Cotisations sociales

30,5

Prestations extra-légales nettes

5,4

Cotisations prises en charge par l'Etat

0,7

Transferts versés nets

10,2

CSG

10,2

Charges de gestion courante

2,9

Autres contributions sociales

0,7

Recettes fiscales

7,1

Transferts reçus nets

0,4

Autres produits

0,7

Charges liées au non-recouvrement

- 0,3

Divers

0,1

Source : Annexe 4

2. Les mesures prévues dans le volet famille du PLFSS n'ont pas d'impact budgétaire significatif en 2017

Le volet « famille » du PLFSS comporte deux mesures dont l'impact sur les comptes de la branche en 2017 serait négligeable et qui recueillent globalement l'approbation de votre rapporteur17(*).

a) L'article 27 s'inscrit dans le prolongement de la généralisation de la garantie contre les impayés de pensions alimentaires

L'article 27 du présent PLFSS s'inscrit dans la continuité de la généralisation de la garantie contre les impayés de pension alimentaire (Gipa) prévue par le PLFSS pour 2016.

Votre rapporteur s'était prononcé en faveur de la généralisation de la Gipa l'an passé et estime que la poursuite des efforts en ce sens est bienvenue. L'étude d'impact annexée au PLFSS prévoit un impact financier peu significatif en 2017 (3 millions d'euros) et une montée en charge progressive, qui atteindrait 8,8 millions d'euros par an à partir de 2019.

Si votre rapporteur approuve les mesures prévues par cet article, leur ampleur ne doit pas être exagérée. Votre rapporteur note notamment que si le Gouvernement communique autour de la création d'une « agence de recouvrement », conformément à une annonce faite par le Président de la République, cette agence sera en fait le nom donné à une cellule d'agents de la Cnaf chargés de piloter au niveau national la mission d'aide au recouvrement des caisses locales.

b) L'article 28 vise à simplifier les démarches des particuliers employeurs

L'article 28 vise à simplifier la rémunération des salariés du particulier employeur et des modalités de versement du complément de libre choix du mode de garde (CMG). Cette mesure, qui n'est qu'incidemment une mesure « famille », apparaît à votre rapporteur de nature à améliorer la lisibilité et l'intelligibilité du dispositif pour les bénéficiaires. Là encore, l'impact financier sera nul en 2017, la majeure partie des dispositions de cet article entrant en vigueur en 2018, et négligeable à long terme18(*).

3. L'écart entre le solde tendanciel et les prévisions retenues est largement artificiel

L'écart entre le solde tendanciel et les prévisions retenues par le Gouvernement s'explique essentiellement par l'évolution du panier de recettes affectées à la branche famille ainsi que par une recette exceptionnelle liée à la taxe sur les véhicules de société.

a) Taxe sur les véhicules de société

La branche famille se voit affecter à compter de 2017 la fraction (150 millions d'euros) du produit de la taxe sur les véhicules de société (TVS) qui était affectée au budget de l'Etat19(*) depuis 2014.

Par ailleurs, l'article 11 du PLFSS crée une taxe exceptionnelle au titre du dernier trimestre 201720(*), ce qui permet à la branche d'enregistrer une recette supplémentaire non-pérenne d'un montant évalué dans l'étude d'impact à 160 millions d'euros. Cette recette exceptionnelle représente 16 % de la réduction prévue du déficit en 2017, et 12 % de l'écart par rapport au solde tendanciel.

Votre rapporteur prend acte de cette recette supplémentaire mais déplore ce nouveau subterfuge comptable qui fait suite au décalage du versement de la prime à la naissance intervenu en 201521(*) et qui avait permis une économie artificielle de l'ordre de 200 millions d'euros cette année-là.

b) Compensation d'exonérations existantes

L'article 26 du projet de loi de finances pour 2017 prévoit la compensation par l'Etat de mesures d'exonération ou de réduction de cotisation qui n'étaient jusqu'à présent pas compensées aux organismes de sécurité sociale22(*). A ce titre, la branche famille est destinataire de 270 millions d'euros supplémentaires en 2017, soit 27 % de la réduction espérée du déficit.

La branche famille doit ainsi bénéficier de crédits de l'Etat pour compenser les exonérations relatives, notamment, aux aides à domicile pour les particuliers fragiles (22 millions d'euros), à l'aide aux créateurs et repreneurs d'entreprise (ACCRE ; 20 millions d'euros) et aux personnes employées par des associations intermédiaires ou des ateliers chantiers d'insertion (20 millions d'euros).

Le montant total des exonérations non compensées à la branche famille, présenté dans l'annexe n° 5 du PLFSS (p. 46) passe ainsi de 507,2 millions d'euros en 2016 à 144 millions d'euros en 2017, dont 116 millions au titre de contrats aidés.

c) Budgétisation de l'ALT

Dans la continuité du transfert vers le budget de l'Etat du financement des aides au logement en compensation des mesures du pacte de responsabilité, l'Etat prendra à sa charge la partie du financement de l'aide au logement temporaire (ALT) qui était financée par la branche famille. Ce transfert représente pour la branche une moindre dépense de l'ordre de 40 millions d'euros.

d) Transfert vers les CAF de la gestion des prestations familiales des fonctionnaires dans les DOM

La LFSS pour 2016 a prévu, à compter du 1er janvier 2017, le transfert vers les caisses d'allocations familiales de la gestion des allocations familiales dues aux fonctionnaires en poste dans les départements de la Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique et de la Réunion, qui étaient jusqu'à alors servies directement par l'Etat. À partir de 2017, l'Etat employeur versera donc à la sécurité sociale des cotisations famille dont le montant est estimé à 100 millions d'euros. Si cette mesure est présentée dans les documents annexés au PLFSS comme une mesure nouvelle, il s'agit bien d'une mesure déjà adoptée l'année dernière.

e) Lutte contre la fraude

Le Gouvernement projette que la lutte contre la fraude sur les cotisations pourrait rapporter à la branche 0,1 milliard d'euros en 2017.

f) Évolution de la répartition des recettes affectées à la sécurité sociale

Enfin, l'article 20 du PLFSS prévoit un certain nombre de réaffectations de recettes entre les différentes branches de la sécurité sociale.

Il est ainsi prévu que le produit des droits de consommation sur les tabacs sera intégralement affecté à la branche maladie, ce qui représente une perte de recettes de 1 milliard d'euros pour la branche famille.

La branche perd en outre le bénéfice d'une part de la taxe de solidarité additionnelle sur les contrats d'assurance maladie complémentaire (TSA), transférée vers la branche famille et le fond CMU (- 1,2 milliard d'euros).

A l'inverse, la branche bénéficie à hauteur de 2,7 milliards d'euros de la modification de la clé de répartition de la taxe sur les salaires.

Ce jeu de réaffectations permet, et c'est sans doute l'intention du Gouvernement, d'afficher un solde nul pour la branche famille.

Effet des différentes mesures prévues en 2017
sur le solde de la branche famille

 

(en milliards d'euros)

Solde tendanciel

- 1,3

Budgétisation de l'ALT

0,04

Exonérations nouvellement compensées

0,3

Transfert des prestations familiales dans les DOM

0,1

Affectation de la TVS et taxe exceptionnelle

0,3

Lutte contre la fraude sur les cotisations

0,1

Transferts de recettes
entre branches

Droits tabac

- 1

TSA

- 1,2

Taxe sur les salaires

2,7

Objectif de solde 2017

0

La réduction du déficit par rapport au solde 2016 s'explique donc à hauteur de 16 % par une mesure qui n'aura d'impact que sur l'année 2017 (taxation exceptionnelle des véhicules de société) et à hauteur de 44 % par des mesures de périmètre (compensation d'exonérations existantes, cotisations versées par l'Etat employeur dans les DOM et transfert du financement de l'ALT). Ce retour à l'équilibre est donc largement artificiel.


* 17 La Cnaf est d'ailleurs la seule caisse nationale à avoir donné un avis favorable au PLFSS pour ce qui la concerne.

* 18 L'étude d'impact annexée au PLFSS prévoit un impact de 1 million d'euros par an à compter de 2018.

* 19 La branche famille bénéficie donc à compter de 2017 de la totalité du produit de cette taxe, soit 640 millions d'euros en 2017.

* 20 Cette taxe exceptionnelle vise à éviter que le dernier trimestre 2017 n'échappe à toute taxation du fait de la modification de la période d'imposition de la TVS prévue par l'article 11 à compter de 2018.

* 21 Décret n° 2014-1714 du 30 décembre 2014 relatif à la date de versement de la prime à la naissance modifiant l'article D. 531-2 du code de la sécurité sociale.

* 22 Les mesures d'exonération ou de réduction de cotisations constituent des exceptions au principe fixé par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.