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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Assurance vieillesse

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 novembre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2017,

Par M. Gérard ROCHE,

Sénateur,

Rapporteur.

Tome V :

Assurance vieillesse

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau, secrétaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mmes Anne Émery-Dumas, Corinne Féret, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Évelyne Yonnet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

4072, 4150, 4151 et T.A. 829

Sénat :

106, 108, 114 tomes I à VIII (2016-2017)

Les observations du rapporteur pour la branche vieillesse

Profitant pleinement de la réforme des retraites de 2010 (rapportant encore 6 milliards d'euros d'économies en 2016 et en 2017), la branche vieillesse voit son déficit diminuer à 2,2 milliards d'euros en 2016 et en 2017, après avoir atteint
2,6 milliards d'euros en 2015. Si les régimes de base sont désormais à l'équilibre - leur solde pourrait même atteindre + 1,6 milliards d'euros en 2017, après
+ 1,2 milliards d'euros en 2016 et + 200 millions d'euros en 2015 -, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) demeure avec un déficit très élevé :
3,8 milliards d'euros en 2016 et 2017 contre 3,9 milliards d'euros en 2015. Il représentera même en 2017 près de l'intégralité du déficit de la sécurité sociale
(- 4,1 milliards d'euros).

Votre rapporteur regrette, à ce titre, les mesures contradictoires prises à l'article 20 de ce PLFSS concernant le FSV. S'il salue son recentrage sur les dépenses d'assurance vieillesse relevant de la solidarité nationale en transférant progressivement, entre 2017 et 2020, le financement du minimum contributif aux régimes de base (3,5 milliards de dépenses), il déplore la décision de le priver de près de 1,7 milliard d'euros de ressources résultant de la diminution de près
de 900 millions d'euros de ses recettes et du transfert de ses réserves financières
(876 millions d'euros) pour la création du fonds d'innovation pharmaceutique. Votre commission s'oppose à la réaffectation de ces ressources de l'assurance vieillesse au profit du financement d'autres déficits sociaux alors même que le déficit cumulé du FSV à l'horizon 2020 devrait atteindre 11 milliards d'euros, dont il n'est pas prévu de reprise par la Caisse d'amortissement de la dette sociale.

Alors que le quinquennat s'achève, le bilan du Gouvernement en matière de retraite est maigre. Si les hausses successives du taux de cotisation vieillesse (qui atteint 17,75 % en 2017) ont contribué au retour à l'équilibre des régimes de base en pesant toutefois fortement sur les salaires, elles ne se sont pas accompagnées de mesures structurelles significatives. L'augmentation de la durée d'assurance prévue par la réforme de 2014 s'avère trop timide et sa mise en oeuvre trop lente.

Votre rapporteur ne partage donc pas l'optimisme de la ministre des affaires sociales selon laquelle le système des retraites serait excédentaire pour les trois prochaines décennies. Si les partenaires sociaux ont pris leurs responsabilités, l'an dernier, pour améliorer la trajectoire financière des régimes de retraite complémentaires, il reste encore beaucoup à faire pour préserver durablement notre système de retraite par répartition : nouvelle hausse non punitive de l'âge minimum légal, accélération de la hausse de durée de cotisation, convergence entre les régimes des secteurs public et privé...

Autant d'enjeux qui devront trouver une réponse dans une future et nécessaire réforme des retraites.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En prévoyant, dans ce projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2017, un retour à l'équilibre de la branche vieillesse et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) à l'horizon 2020, le Gouvernement commet une triple imprudence :

- au regard tout d'abord des hypothèses sur lesquelles il fonde ce retour à l'équilibre, qui semblent à partir de 2018 très optimistes. Les excédents des régimes de base reposeraient sur un tendanciel de croissance de la masse salariale proche de 4 % que rien ne justifie. De même, le retour à l'équilibre du FSV prévu en 2020 proviendrait d'une hausse importante (supérieure à 2,5 % annuellement) des recettes tirées des prélèvements sociaux sur les revenus du capital1(*), qui n'a jamais été observée au cours des dix dernières années ;

- au regard ensuite de l'effet d'aubaine dont il bénéficie actuellement alors qu'il n'a pas entrepris de réformes structurelles suffisantes. La réforme des retraites de 2010 continue en 2017 à pleinement porter ses fruits en générant une économie de près de 6 milliards d'euros. L'accord des partenaires sociaux sur les régimes complémentaires Agirc-Arrco2(*) du 30 octobre 2015 améliore également les perspectives financières du système des retraites ;

- au regard enfin de l'analyse qu'il tire des projections
du Conseil d'orientation des retraites (Cor) pour justifier sa vision d'un système de retraites définitivement préservé.
Ces projections soulèvent en effet deux difficultés : elles prévoient certes que le système des retraites serait à l'équilibre à long terme, mais dans un scénario combinant un taux de chômage à 7 % et des gains de productivité supérieurs à 1,5 %, soit des chiffres très éloignés des performances de l'économie française. Elles postulent par ailleurs un équilibre des régimes de retraite du secteur public sans prendre en compte l'effort budgétaire conséquent de l'État pour que cet équilibre soit possible : près de 58 milliards d'euros en 2016 soit 13,3 % du budget de l'État pour les régimes des fonctionnaires auxquels s'ajoutent les subventions d'équilibre aux régimes spéciaux (6 milliards d'euros en 2016).

Pour les trois années couvertes par ce PLFSS (2015, 2016 et 2017), votre rapporteur constate une amélioration de la trajectoire financière des régimes de base qui sont à l'équilibre depuis 2015. Outre la réforme de 2010, ce retour à l'équilibre repose sur les hausses successives, décidées entre 2012 et 2014,
du taux de cotisation vieillesse qui atteindra en 2017 le record de 17,75 %
pour la seule assurance vieillesse, ce qui ne peut que peser sur le coût du travail alors que le chômage est à un niveau très élevé.

Il ne doit toutefois pas masquer la persistance du déficit du FSV
au niveau très élevé de 3,8 milliards d'euros en 2016 et 2017
. Si le transfert de la part du financement du minimum contributif actuellement réalisé
par le FSV vers les régimes de base est une bonne mesure de gestion, ce PLFSS prévoit, cette année encore, une baisse des ressources du fonds allant à l'encontre de l'objectif d'assurer le financement suffisant des dispositifs de solidarité du système des retraites.

Face aux perspectives financières moins favorables que le Gouvernement ne veut bien le laisser entendre, ce rapport dresse le bilan du quinquennat en matière de retraite. Ce dernier tient en trois points: une absence de réformes structurelles suffisantes, un dispositif -celui de la retraite anticipée pour carrière longue- désormais en perte de contrôle
et la grande difficulté de mise en oeuvre du compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P).

Si votre rapporteur ne déposera pas cette année d'amendement visant à relever l'âge légal de la retraite, il considère toujours qu'une réforme durable des retraites reste à mener. Deux leviers doivent être actionnés en même temps : le relèvement de l'âge légal au-delà de 62 ans et l'accélération de la hausse de la durée de cotisation à 43 ans. D'autre part, une révision des modes d'indexation des retraites semble nécessaire pour le rendre moins dépendant à la croissance et plus équitable entre les générations.


* 1 Principales ressources du FSV depuis la LFSS pour 2016.

* 2 L'Association générale des institutions de retraite des cadres (Agirc) et l'Association des régimes de retraite complémentaire des salariés non-cadres (Arrco).