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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Assurance vieillesse

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. NON, LA BRANCHE VIEILLESSE N'EST PAS À L'ÉQUILIBRE !

La situation financière des régimes de base se consolide. Alors que la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2016 prévoyait un retour à l'équilibre des régimes de base pour 2016, la LFSS 2017 constate un léger excédent dès 2015. Cette évolution favorable ne doit pas masquer la persistance d'un déficit préoccupant du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Évolution des soldes de la branche vieillesse et du FSV de 2011 à 2020

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Régime général

- 6,0

- 4,8

- 3,1

- 1,2

- 0,3

1,1

1,6

0,6

0,7

1,1

Tous régimes de base

- 7,9

- 6,1

- 3,6

- 0,8

0,2

1,2

1,6

0,4

0,1

0,1

FSV

- 3,4

- 4,1

- 2,9

- 3,5

- 3,9

-3,8

-3,8

-2,6

-1,3

0,3

Total branche vieillesse

- 11,3

- 10,2

- 6,5

- 4,3

- 3,7

-2,6

-2,2

-2,2

-1,2

0,4

Source : Annexe B des lois de financement de la sécurité sociale

A. LA SITUATION FINANCIÈRE DES RÉGIMES DE BASE S'AMÉLIORE DU FAIT ESSENTIELLEMENT DE LA RÉFORME DES RETRAITES DE 2010

1. Le solde des régimes de base est à l'équilibre depuis 2015 et devrait s'améliorer encore en 2017

Le PLFSS pour 2017 présente une trajectoire financière des régimes de base de retraite plus favorable que l'année passée pour la période
2015-2020.

· Attendu pour la première fois depuis 11 ans en 2016, le retour à l'équilibre des régimes de base est acté dès 2015 par le présent PLFSS (article 1er) avec un résultat positif de 200 millions d'euros malgré un déficit du régime général de 300 millions d'euros. Les niveaux de recettes et de dépenses des régimes de base sont en légère augmentation par rapport à 2014 en s'élevant respectivement à 223,8 et 223,6 milliards d'euros3(*). Le montant des prestations de retraite servies par les régimes s'élève à 19,2 milliards d'euros (+1,7 % après +1,9 % en 2014), le reste des dépenses étant consacrées aux frais de gestion (qui représentent environ 2 % des dépenses).

· En 2016, le retour à l'équilibre des régimes de base se consolide et s'accentue puisque leur solde devrait atteindre un montant de 1,2 milliard d'euros, le régime général connaissant lui aussi un excédent de 1,1 milliard d'euros (article 4). Les recettes (228,3 milliards d'euros) sont en plus forte hausse que les dépenses (227,1 milliards d'euros), principalement tirées par les dépenses de prestations en progression de 1,7 % comme en 2015 (pour un montant de 222,8 milliards d'euros).

· En 2017, le PLFSS prévoit une tendance similaire avec un excédent des régimes de base qui s'élèverait à 1,6 milliard d'euros correspondant à l'excédent du régime général4(*) (articles 22 et 23), les autres régimes devant connaître une situation de strict équilibre. Les volumes de recettes et de dépenses suivent également des évolutions modérées pour s'établir respectivement à 232,2 et 230,6 milliards d'euros. Les prestations (en hausse de + 1,6 %) atteindront
un montant de 226,4 milliards d'euros.

Il est à noter que l'annexe B du PLFSS pour 2017 fait état de prévisions améliorées pour les années 2018 et 2019. La LFSS pour 2016 prévoyait que les régimes de base seraient juste à l'équilibre en 2018 et afficheraient un déficit d'un milliard d'euros en 2019. Dans le présent projet de loi, l'année 2018 verrait un excédent de 400 millions d'euros, qui serait ramené à 100 millions d'euros en 2019. En 2020, le solde des régimes de base se maintiendrait à ce niveau.

Cette amélioration se fonde toutefois sur des hypothèses très optimistes de croissance de la masse salariale, sur laquelle s'appuient les cotisations : + 3,6 % en 2018, + 3,8 % en 2019 et + 4,1 % en 2020, contre + 1,6 % en 2015, + 2,6 % en 2016 et + 2,7 % en 2017.

La dégradation du solde des régimes de base entre 2018 et 2020, par rapport à 2017, s'explique par l'arrêt des hausses de cotisations vieillesse et la fin progressive du relèvement de l'âge légal, sans relais immédiat de l'augmentation de la durée d'assurance prévue par la loi du 20 janvier 20145(*), qui ne porterait ses fruits qu'après 2020.

2. Une situation qui profite encore pleinement de la réforme des retraites de 2010

Comme le constatait déjà l'année dernière votre rapporteur, les régimes de retraite de base bénéficient d'une conjoncture rare : les recettes sont plus dynamiques que les dépenses.

a) Des recettes tirées par la hausse des cotisations décidées en 2012 et 2014 ainsi que par le dynamisme de la masse salariale

Contrairement aux prestations de retraite, votre rapporteur regrette qu'aucun document synthétique global n'existe, ni dans les annexes du PLFSS, ni dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale6(*), sur l'évolution et l'affectation des recettes aux régimes de base des retraites. La publication d'un tel document permettrait une meilleure information sur le poids de chacune des recettes (cotisations, CSG, autre prélèvements...) dans le financement des régimes de base et en particulier des différences entre les régimes du secteur privé et du secteur public. Les commentaires ci-dessous
ne concernent donc que le régime général.

Les recettes de la Cnav progressent de façon dynamique : + 3,9 %
en 2015 (120,1 milliards d'euros), + 3,2 % en 2016 (124 milliards d'euros) et + 3 % en 2017 (126,5 milliards d'euros).

Ce dynamisme s'explique tout d'abord par les hausses progressives
des taux de cotisations
décidées par le décret du 2 juillet 2012
et la loi du 20 janvier 2014. En 2015 et 2016, la hausse annuelle de 0,2 point de ces taux contribue à près de la moitié de la hausse des recettes et a rapporté 1,1 milliard d'euros en plus. En 2017, la hausse plus modérée de 0,1 point des taux de cotisation ne permettra qu'une progression des recettes de 600 millions d'euros supplémentaires. Les taux de cotisation achèveront en 2017 leur progression et s'élèveront à 7,30 % pour la part salariale et 10,45 % pour la part patronale. Ce taux record de cotisation vieillesse de 17,75 % pèse lourdement sur les salaires et donc sur l'emploi7(*).

La progression de la masse salariale du secteur privé sous plafond explique également la progression des recettes de cotisations sociales principalement en 2016 et 2017. Alors qu'elle n'avait été que de 1,5 % en 2015 (soit un niveau identique qu'en 2014), elle s'élève à 2,6 % en 2016 et pourrait atteindre 2,7 % en 2017.

Les recettes tirées des contributions, impôts et taxes évoluent également entre 2015 et 2017 au gré des modifications d'affectation de recettes entre les différents organismes de sécurité sociale dont les rapports législatifs sur les PLFSS successifs tiennent la chronique détaillée8(*).

Il convient de noter ici le poids très important des transferts du FSV à la Cnav, cette dernière percevant à ce titre en 2016 et 2017 près de 18 milliards d'euros, soit un montant supérieur à l'ensemble des contributions sociales, impôts et taxes divers qui lui sont affectés (environ 15 milliards d'euros). Le montant de ces transferts s'explique aux deux-tiers par la prise en charge des cotisations retraite des personnes au chômage (environ 11 milliards d'euros).

b) Des prestations subissant des vents contraires

Deux facteurs structurels de long terme, liés à la génération du « baby-boom », expliquent la pression à la hausse pesant actuellement sur les dépenses de retraite : la dégradation du ratio démographique9(*), passé au sein du régime général de 1,6 entre 2003 et 2005 à 1,3 entre 2013 et 2015
et « l'effet noria », qui qualifie la croissance de la pension moyenne des retraités hors revalorisation liée aux carrières plus favorables et à la participation plus active des femmes au marché du travail pour cette génération. L'effet noria contribue à lui seul à plus d'un quart de l'évolution à la hausse des droits propres de retraite.

Cette hausse structurelle des dépenses de retraite est actuellement modérée par la faiblesse de l'inflation sur laquelle ces dernières sont indexées. En 2015, la contribution de l'effet revalorisation à l'évolution des pensions a été de 0,025 point en raison d'une part, de l'absence de revalorisation au 1er octobre 2014 et d'autre part, d'une revalorisation de 0,1 % au 1er octobre 2015 qui n'a donc eu qu'un effet sur le dernier trimestre. En 201610(*), l'effet revalorisation est également faible, se limitant à 0,075 point (effet de la revalorisation de 2015 sur les trois-quarts de l'année) et à l'absence de revalorisation décidée au 1er octobre 2016. En 2017, le Gouvernement prévoit une remontée de l'inflation progressive qui justifierait une revalorisation des pensions de 0,6 % au 1er octobre 2017. L'effet revalorisation pèsera cependant plus sur les dépenses de l'année 2018.

Au-delà de ces facteurs structurels et conjoncturels, les dépenses de retraite sont soumises à deux vents contraires.

À la baisse, le relèvement de l'âge légal de départ à la retraite à 62 ans
et de l'âge d'annulation de la décote à 67 ans décidé en 2010
11(*) continue de ralentir l'évolution de la population retraitée et contribue puissamment à l'équilibre actuel des régimes de base. En 2015, les flux de départ à la retraite (607 000) ont diminué de 7 % par rapport à 2014, en lien avec la montée en charge de la réforme de 2010. En 2016 et 2017, la commission des comptes de la sécurité sociale prévoit que ce dispositif aura un effet encore plus marqué et engendrerait des économies estimées à 5,9 milliards d'euros par an, sur le seul champ de la Cnav.

Votre rapporteur insiste sur l'effet de cette mesure, qui s'est également appliquée aux catégories sédentaires de la fonction publique.

L'impact de 5,9 milliards d'euros sur la seule Cnav, qui ne représente que 50 % des dépenses de la branche, doit être revalorisé en tenant compte de l'effet du relèvement de l'âge légal sur les autres régimes de base y compris ceux du secteur public et sur les régimes complémentaires.

En se félicitant du retour à l'équilibre des régimes de base, le Gouvernement actuel bénéficie donc d'un véritable effet d'aubaine.

À la hausse en revanche, l'élargissement déraisonnable du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue (RACL) par le décret de 201212(*) pèse très lourdement sur les dépenses des régimes. Il gonfle en effet le flux
de départs à la retraite annuelle, les départs anticipés représentant à eux seuls aujourd'hui plus d'un quart des flux de départs à la retraite (228 000 en 2015, 260 000 en 2016 et 297 000 en 2017).

Son coût devient exponentiel : 2,4 milliards d'euros en 2015, 2,7 milliards d'euros en 2016 et 3,2 milliards d'euros en 2017 au point qu'un risque de perte de contrôle n'est pas exclu13(*).

À compter de 2017, la mise en oeuvre de la liquidation unique des régimes alignés14(*) (LURA), instaurée par la réforme des retraites de 2014, devrait conduire à une légère augmentation des dépenses de retraites. En effet,
un assuré qui aurait cotisé dans plusieurs de ces régimes alignés ne sera plus considéré comme « polypensionné » et bénéficiera donc, ce qui n'est que justice, d'un montant de retraite supérieur à celui qu'il aurait perçu avant la réforme, puisque sa carrière sera prise dans sa globalité et non plus au prorata des années passées dans chacun des régimes.


* 3 En 2014, les dépenses des régimes obligatoires de base s'élevaient à 219,9 milliards d'euros sur les 297 milliards d'euros de dépenses des régimes obligatoires de retraite de base et complémentaire
(soit 13,9 % du PIB).

* 4 Sur l'ensemble des prestations versées par les régimes de base, le régime général représente 50 % de leur montant. L'assurance vieillesse est la branche de la sécurité sociale au sein de laquelle le poids du régime général est le plus faible, ce qui explique l'importance de l'équilibre des autres régimes.

* 5 Loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites

* 6 Dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2016, il existe en effet une fiche (1.1) traitant de l'évolution de l'ensemble des recettes des régimes de sécurité sociale et une autre traitant des prestations des régimes de retraite de base. Aucune toutefois n'analyse les recettes de tous les régimes de base dans leur ensemble.

* 7 Voir le bilan du quinquennat en matière de retraites infra, II-A.

* 8 Voir par exemple le commentaire de l'article 15 du PLFSS pour 2016 ou cette année encore le commentaire de l'article 20 du PLFSS pour 2017...

* 9 Rapport du nombre de cotisants au nombre de pensionnés.

* 10 Les règles de revalorisation ont été modifiées par la LFSS pour 2016 : les pensions ne sont désormais plus revalorisées à partir d'une prévision d'inflation pour l'année en cours (corrigée de l'erreur de prévision au titre de l'année précédente) mais sur la base de l'inflation constatée entre le mois d'août de l'année n-1 et le mois de juillet de l'année n.

* 11 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

* 12 Décret n° 2012-847 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* 13 Pour une analyse plus détaillée de ce dispositif, voir infra le bilan du quinquennat en matière de retraite, II-A.

* 14 Les régimes alignés sont les régimes ayant adopté depuis la loi Royer de 1973 des règles identiques au régime général pour le calcul des droits à la retraite : régime des salariés agricoles (MSA salariés et, des artisans et commerçants (RSI), dont l'article 33 du PLFSS pour 2017 parachève la fusion.