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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Examen des articles

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE VI - DISPOSITIONS COMMUNES AUX DIFFÉRENTES BRANCHES

CHAPITRE I - Gestion

Article 57 (art. L. 815-7 et L. 815-8 du code de la sécurité sociale) - Transfert de la gestion du Service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa) à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)

Objet : Cet article vise à transférer la gestion du Service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa) de la Caisse des dépôts et consignations vers la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

I - Le dispositif proposé

A. La gestion du Service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa) est confiée depuis sa création à la Caisse des dépôts et consignations

Le Service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa) est chargé de la gestion du minimum vieillesse pour les assurés ne relevant d'aucun régime de base obligatoire.

Le minimum vieillesse et sa gestion

Instauré en 1956175(*), le minimum vieillesse constitue historiquement le premier minimum social dans notre pays.

Depuis le 1er janvier 2007176(*), les différentes allocations de solidarité constitutives du minimum vieillesse ont été regroupées au sein de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa).

Versée sous forme d'allocation différentielle, l'Aspa permet de garantir un niveau de vie proche du seuil de pauvreté à toute personne âgée au minimum de 65 ans et qui réside sur le territoire français. Ce seuil est fixé depuis 2014 à 800 euros par mois pour une personne seule et à 1 242 euros mensuels pour un couple. L'Aspa est perçue sur demande et est recouvrable sur succession au-delà d'un actif net supérieur à 39 000 euros.

Lorsqu'un bénéficiaire de l'Aspa perçoit également une pension servie par un régime de base obligatoire, le service de l'Aspa est assuré par son régime.
En revanche, les personnes ne relevant d'aucun régime sont prises en charge par un service spécifique : le service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa) dont la gestion a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

Sur les 3,1 milliards d'euros de prestations que représente l'Aspa en 2016, le SASPA en assure le versement de près de 600 millions d'euros pour 69 000 bénéficiaires (dont 35 % de non-nationaux).

Depuis 1994, le Fonds de solidarité vieillesse assure le financement du minimum vieillesse, auprès des régimes de base et du Saspa, en leur remboursant les dépenses afférentes.

Aux termes de l'article L. 815-7 du code de la sécurité sociale, la gestion du SASPA est confiée à la Caisse des dépôts et consignations. Depuis 1956, l'institution a été chargée successivement du Fonds spécial d'allocation vieillesse (FSAV), remplacé par le Service de l'allocation spéciale vieillesse (SASV) auquel a succédé, après la création de l'Aspa en 2004, le Saspa.

Doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, le Saspa est placé sous la surveillance d'une commission composée de représentants des ministères compétents, de la Caisse des dépôts et du FSV177(*).

Une convention d'objectifs et de gestion, dont les termes pour la période 2015-2018 viennent d'être renégociés, est signée entre la Caisse des dépôts et les ministères de tutelles.

Le Saspa est un service centralisé dont l'activité est assurée, au sein de l'établissement bordelais de la Caisse des dépôts et consignations en charge des retraites, par 75 équivalents temps-plein pour un coût annuel de 9,3 millions d'euros.

B. Un transfert sans préavis de la gestion du Saspa vers la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)

Le présent article visait, dans sa version initiale, à transférer la gestion du Saspa vers la CCMSA à compter du 1er janvier 2018.

Le Gouvernement entend par cette mesure, à la fois, rationaliser la gestion du Saspa et en rapprocher la gestion de ses usagers en s'appuyant sur le réseau des caisses locales de la MSA.

Selon l'étude d'impact, « ce transfert est possible car (la MSA) dispose déjà de personnels compétents et formés et de système d'information adaptés.
La reprise de l'activité du Saspa pourra donc être réalisée sans moyens supplémentaires »178(*)
.

L'article 57 procède donc à la substitution aux termes « Caisse des dépôts et consignations » des termes « Caisse centrale de la mutualité sociale agricole », d'une part, à l'article L. 815-7, qui désigne l'organisme gestionnaire du Saspa (I) et d'autre part, à l'article L. 815-8 qui institue la commission de surveillance du Saspa (II).

Les modalités du transfert, qui doit intervenir à partir du 1er janvier 2018 (IV), seront déterminées par une convention entre les deux organismes (III).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Si la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avait donné un avis favorable à trois amendements de suppression de cet article, les députés ont finalement adopté, en séance publique, un amendement de la rapporteure, visant à reporter la date d'entrée en vigueur du transfert au 1er janvier 2020.

Ils ont jugé en effet un tel report indispensable au regard du temps nécessaire, d'une part à l'adaptation de la MSA à cette nouvelle tâche qui nécessite une formation du personnel et des évolutions informatiques et d'autre part, au redéploiement des effectifs (75 ETP) actuellement dédiés à la gestion du Saspa au sein de la Caisse des dépôts et consignations.

III - La position de la commission

Votre commission constate que cet article soulève de vives inquiétudes à la fois au sein de la Caisse des dépôts et consignations mais aussi de la CCMSA. Le conseil d'administration de cette dernière a d'ailleurs, le 28 septembre dernier, souhaité « compte tenu de l'importance de la population concernée, que ce transfert se fasse avec des moyens humains supplémentaires nécessaires à la reprise de ces nouveaux assurés et à la poursuite de la qualité du service de cette allocation »179(*).

Les résultats affichés par la Caisse des dépôts et consignations en matière de contrôle semblent positifs : 58 000 contrôles réalisés en 2015 pour une population de 69 000 bénéficiaires, entraînant une économie de 20 millions d'euros au FSV.

Le transfert de gestion du Saspa aux caisses locales de la MSA pose également un certain nombre de questions :

- le réseau local de la MSA est particulièrement implanté en milieu rural or, la très grande majorité des allocataires gérés par le Saspa résident en milieu urbain ;

- la gestion centralisée au sein d'un même bureau du Saspa permet actuellement une coordination des expertises pour mener à bien des contrôles spécifiques en particulier celui de la présence sur le territoire national des bénéficiaires. La MSA, qui certes gère l'Aspa pour ses propres assurés, n'est pas familière de ces contrôles spécifiques.

Votre commission est bien évidemment sensible à l'argument de l'économie que pourrait générer ce transfert s'il peut être réalisé sans moyens supplémentaires alloués à la CCMSA. Il ressort cependant des auditions menées par son rapporteur, qu'un tel transfert à moyens constants ne relève pas, à ce stade, de l'évidence.

Afin d'obtenir des garanties de la part du Gouvernement quant à la pertinence de cette mesure, votre commission a adopté un amendement (amendement n° 121) de suppression de cet article.

Elle vous demande de supprimer cet article.

Article additionnel après l'article 57 (art. L. 122-6 et L. 122-7 du code de la sécurité sociale) - Gouvernance des systèmes d'information des organismes chargés du recouvrement et sécurisation des opérations de mutualisation entre organismes de sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel vise à regrouper en un établissement unique les différentes structures rattachées à la branche recouvrement, chargées des systèmes d'information ; il sécurise les opérations de mutualisation entre organismes de sécurité sociale.

La gouvernance des systèmes d'information des organismes chargés du recouvrement est actuellement organisée en neuf structures opérant à la suite de la régionalisation des Urssaf pour 22 organismes utilisateurs.

L'Acoss comprend une direction nationale des systèmes d'information, dont les 180 collaborateurs sont chargés du développement et du maintien en condition opérationnelle de l'informatique du recouvrement.

Sept centres régionaux du traitement de l'information (Certi) sont associés aux opérations de développement et de maintien en condition opérationnelle. Les Certi sont des organismes de sécurité sociale avec des procédures d'achat, des accords collectifs et des institutions représentatives du personnel qui leur sont propres.

L'Urssaf Île de France comprend une direction des systèmes d'information qui exerce également des missions nationales.

Le système d'information des Urssaf tend à se centraliser. Seul le SNV2 est géré au niveau régional mais sa modernisation est engagée avec le projet Cléa.

Dans le cadre de sa convention d'objectifs et de gestion, l'Acoss a engagé un chantier appelé « DSI 2018 » qui vise à disposer, à cet horizon, d'une structure informatique intégrée.

Le conseil d'administration de l'Acoss a adopté, le 22 juin 2016, une délibération prévoyant le transfert des missions et activités exercées par les centres informatiques et l'essentiel de la direction des systèmes d'information de l'Urssaf Île-de-France au sein de l'Acoss, dans un établissement distinct qui comprendrait près de 900 personnes.

Les services resteraient sur leur lieu actuel d'implantation à Montreuil, Valbonne/Biot, Lyon, Marseille, Montpellier, Toulouse, Nantes, Caen, Lille et Nancy.

Cette réforme nécessite un fondement législatif que le présent article tend à lui donner en prévoyant la dissolution des Certi et leur transfert à l'Acoss.

Il s'agit d'une réforme d'ampleur, notamment en matière sociale, qui vise à conférer une meilleure efficacité au pilotage des systèmes d'information du recouvrement, auquel votre commission s'est montrée particulièrement attentive.

Dans une insertion au rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, publié en septembre 2016, la Cour des comptes note « une balkanisation géographique et fonctionnelle » de la fonction informatique de la sécurité sociale ainsi que le recours accru à l'externalisation et préconise d'en renforcer le pilotage en reconnaissant aux organismes nationaux une autorité fonctionnelle et hiérarchique sur l'ensemble des agents et des moyens affectés à la maîtrise d'ouvrage, aux développements et à l'exploitation informatique.

La loi de financement pour 2015 a procédé à l'intégration des Certi de la branche famille au sein de la branche. Le présent article a pour objet d'opérer un mouvement comparable pour ceux de la branche recouvrement.

Le II modifie par ailleurs l'article L. 122-6 pour remplacer les termes « union du recouvrement » par « organisme chargé du recouvrement » ; il modifie l'article L. 122-7 qui prévoit la possibilité de déléguer à un organisme local ou régional la réalisation des missions ou activités liées à la gestion des organismes pour étendre cette possibilité au service des prestations, au recouvrement, et à la gestion des activités de trésorerie.

Votre commission a adopté un amendement n° 122 tendant à insérer un article additionnel après l'article 57 pour prévoir ces mesures.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 57 bis (nouveau) (art. L. 114-9, L. 114-10, L. 114-10-1, L. 114-10-2, L. 114-12, L. 114-12-1 et L. 114-22 du code de la sécurité sociale, art. L. 152 du livre des procédures fiscales) - Amélioration des formalités déclaratives pour l'éligibilité aux prestations versées par les organismes de sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, élargit le champ des échanges d'informations entre organismes de protection sociale et procède à une simplification pour l'usager des formalités déclaratives.

I - Le dispositif proposé

Le droit actuel limite aux seules missions de recouvrement des cotisations sociales, les possibilités offertes aux directeurs d'organismes de sécurité sociale (OSS), de procéder à des contrôles ou à des communications entre services de l'État.

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement, propose d'étendre ces habilitations aux missions de versement des allocations et prestations assurées par les OSS. Dans les faits, cela revient essentiellement à intégrer au périmètre de contrôle et de communication des directeurs d'OSS l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), complément de revenu versé par les caisses de retraite aux retraités ayant cotisé à un régime obligatoire mais dont la pension est inférieure à 801 euros.

Cet ensemble de dispositions, essentiellement d'harmonisation, est en cohérence avec le dispositif de l'article 58 visant à améliorer les conditions de récupération de l'Aspa sur la succession du bénéficiaire180(*), ainsi qu'avec celui de l'article 57 qui prévoit le transfert du Saspa à la MSA.

Par ailleurs, l'alinéa 13 modifie l'article L. 114-12 du code de la sécurité sociale, qui régit les conditions de communication, entre les directeurs d'OSS et les autres services de l'État, de renseignements portant sur les cotisations et les prestations versées. Les informations obtenues lors de ces échanges d'informations auront « la même valeur que les données détenues en propre », ce qui dispensera le bénéficiaire de reproduire à destination de chacun de ces services les informations communiquées à l'OSS.

II - La position de la commission

Votre commission approuve pleinement le dispositif du présent article, notamment pour sa partie simplifiant les démarches de l'usager. Elle a néanmoins adopté un amendement n° 123 de cohérence, qui vise à harmoniser la rédaction de l'article 57 bis avec les dispositions de l'article 59.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 58 (art. L. 114-19, L. 161-1-5, L. 376-4 et L. 454-2 du code de la sécurité sociale) - Amélioration du recouvrement des prestations récupérables sur succession et extension de la sanction aux tiers responsables en cas de règlement amiable sans information de la caisse de l'assuré

Objet : Cet article précise les modalités de recouvrement des prestations récupérables sur succession lorsqu'elles sont versées par des organismes de sécurité sociale et redéfinit le régime de sanction en cas de règlement amiable entre un tiers responsable et l'assuré sans information préalable de la caisse de ce dernier.

I - Le dispositif proposé

A. Faciliter le recouvrement des prestations récupérables sur succession

Cet article propose d'étendre au recouvrement des prestations récupérables sur succession le droit de communication dont disposent les agents des organismes de sécurité sociale (OSS) sans que leur soit opposé le secret professionnel.

1. Le principe de la récupération sur succession

Trois prestations récupérables sur succession sont versées par les OSS, plus particulièrement la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav). Elles ont pour point commun de relever toutes trois d'une logique non contributive de solidarité nationale. Elles assurent à la personne âgée ou à la personne invalide un complément de revenu qui s'agrège à la pension, afin que ses revenus atteignent un niveau minimum. C'est au titre de cette logique non contributive que ces compléments (et uniquement ces compléments) sont récupérables sur succession après le décès du bénéficiaire.

Les modalités de cette récupération peuvent néanmoins être atténuées. Ainsi, les sommes ne sont récupérables que sur la fraction de l'actif net successoral dépassant un certain seuil, fixé par décret à 39 000 euros181(*). De plus, la récupération ne s'opère pas si l'héritier de l'allocataire décédé (souvent son conjoint) présente les mêmes conditions d'éligibilité à ces prestations.

2. Les trois prestations concernées

Sont d'abord concernés les bénéficiaires de l'ancienne allocation supplémentaire du minimum vieillesse. Ce dispositif n'est ouvert depuis le 1er janvier 2008 qu'aux bénéficiaires ayant fait le choix de rester affilié aux anciennes modalités du minimum vieillesse, sans requalification de l'allocation supplémentaire en allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa).

L'Aspa est, au même titre que l'allocation supplémentaire à laquelle elle s'est substituée, un avantage non contributif accordé aux personnes âgées d'au moins 65 ans qui ont fait valoir l'ensemble de leurs droits auprès des différents régimes de retraite auxquels elles ont cotisé. Elle est une allocation différentielle versée aux personnes dont les revenus agrégés n'atteignent pas le niveau minimal de ressources fixé par décret182(*) à 801 euros mensuels.

Enfin, l'allocation supplémentaire d'invalidité (Asi) vient compléter les revenus d'une personne dont la pension d'invalidité ne lui ouvre pas droit au bénéfice de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Elle constitue un minimum de ressources garanti aux personnes invalides percevant un avantage d'invalidité ou de vieillesse relevant d'un régime de sécurité sociale mais dont le montant est inférieur à une somme déterminée.

3. La modification proposée

La récupération sur succession des prestations versées par les OSS peut donner lieu à des contestations de la part de l'héritier de l'allocataire, qui peut avoir intérêt à la minoration de l'actif net successoral. Plusieurs décisions jurisprudentielles sont venues clarifier les modalités de calcul de cet actif183(*) mais son évaluation précise peut échapper en partie aux OSS en raison du secret professionnel que peuvent leur opposer les notaires.

Le présent article s'inscrit dans le mouvement d'ouverture progressive aux OSS d'informations leur permettant le recouvrement effectif des prestations recouvrables sur succession. Le droit de communication s'applique ainsi depuis 2007 aux services fiscaux, à qui les OSS peuvent demander des « renseignements sur la consistance de l'actif successoral et sa valeur184(*) ».

C'est pourquoi le du présent article étend aux prestations recouvrables sur succession le droit de communication sans restriction liée au secret professionnel dont les OSS ne disposent jusqu'à présent que pour les prestations indûment versées.

De plus, le de l'article ouvre la capacité pour un directeur d'OSS de délivrer une contrainte pour le recouvrement d'une prestation recouvrable sur la succession, qui, à défaut d'opposition du débiteur, comportera tous les effets d'un jugement et confèrera le bénéfice de l'hypothèque judiciaire. Ainsi, si l'OSS n'est pas remboursé à l'échéance précisée par la contrainte, il pourra demander la saisie et la vente d'un bien immobilier hypothéqué du débiteur.

B. Une sanction du tiers responsable en cas de règlement amiable sans information de la caisse de sécurité sociale de l'assuré

1. Le recours contre tiers

Le code de la sécurité sociale185(*) prévoit la possibilité pour la caisse de sécurité sociale d'agir en remboursement des prestations versées à un assuré en cas de faute d'un tiers, par subrogation de ce dernier. L'action récursoire permet par la suite à la caisse de sécurité sociale de se retourner contre le tiers responsable débiteur et d'exiger de lui (ou, le plus souvent, de son assureur) le remboursement de ces prestations. Les ressources nettes du recours contre tiers se sont élevées, risques maladie et accidents du travail confondus, à 976 millions d'euros pour la Cnamts en 2013186(*).

2. L'information obligatoire de la caisse de sécurité sociale de l'assuré

La caisse de sécurité sociale ne peut opérer d'action récursoire que lorsqu'elle est informée des circonstances de l'accident et de l'implication d'un tiers responsable. Les articles L. 376-1 et L. 454-1 du code de la sécurité sociale prévoient que la personne victime, le tiers responsable et son assureur - qui doit verser les indemnisations à la victime - ainsi que les établissements de santé, sont tenus d'informer la caisse de sécurité sociale de la victime en cas de lésions causées par un tiers.

L'article L. 376-4 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012187(*), dispose que l'assureur du tiers ayant conclu un règlement amiable sans respecter l'obligation d'information de la caisse d'assurance maladie de l'assuré ne peut opposer à cette dernière la prescription de sa créance. La sanction de cette absence d'information s'élève au versement à la caisse des sommes perçues par l'assuré au titre du recours subrogatoire, assorti d'une pénalité pouvant aller jusqu'à 50 % de ce remboursement, selon la gravité du manquement à l'information. L'article L. 454-2 du même code prévoit les mêmes dispositions dans les cas d'accidents du travail.

3. La modification proposée : une extension du champ de l'action récursoire

Le présent article coordonne le premier alinéa des articles L. 376-4 et L. 454-1 du code de la sécurité sociale avec leurs autres dispositions. Dans les deux cas, l'obligation d'information de la caisse de l'assuré incombe au tiers responsable et à son assureur éventuel mais les sanctions définies par la suite ne sont imputables qu'à l'assureur. Cet article y remédie en étendant le champ de la sanction au tiers responsable. Cette disposition vise à :

- étendre le champ de l'action récursoire de la caisse de sécurité sociale, qui pourra directement se faire rembourser par le tiers responsable sans passer par son assureur ;

- prévenir les accidents par une meilleure dissuasion des tiers responsables, qui ne pourront désormais plus s'abriter derrière les prestations de leurs assureurs.

L'objectif de l'article est toutefois de concentrer l'action récursoire sur les tiers responsables dont le degré de solvabilité peut assurer un remboursement de prestations importantes (dans la grande majorité des cas, il s'agira davantage de personnes morales que de personnes physiques) ; ainsi, les deux articles prévoient un plafonnement de la pénalité à 30 000 euros au tiers responsable s'il s'agit d'un particulier.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications rédactionnelles à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission se montre très favorable aux dispositions visant à étendre le champ de l'action récursoire au tiers responsable en cas de défaut d'information de la caisse de sécurité sociale de l'assuré.

Les dispositions relatives à la récupération des prestations recouvrables sur succession, même si elles concernent des montants plus modestes et surtout des publics souvent fragiles, emportent également son adhésion.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 175 Loi n° 52-799 du 10 juillet 1952 assurant la mise en en oeuvre du régime de l'allocation de vieillesse des personnes non salariées et la substitution de ce régime à celui de l'allocation temporaire.

* 176 Date d'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 204-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse.

* 177 Sa composition est fixée à l'article D. 815-9 du code de la sécurité sociale.

* 178 Etude d'impact, p. 429.

* 179 Relevé de délibérations de la réunion du conseil d'administration du 28 septembre 2016.

* 180 Voir commentaire de l'article 58.

* 181 Article D. 815-4 du code de la sécurité sociale.

* 182 Décret n° 2014-1215 du 20 octobre 2014 portant revalorisation de l'allocation de solidarité aux personnes âgées.

* 183 Cour de cassation, 2e civ., 22 janvier 2015, Caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Midi-Pyrénées c/ Delballe, n° 13-26.257, 87.

* 184 Bulletin officiel des finances publiques, DJC-SECR-10-20-70, « Dérogations prévues au profit des autorités et des organismes chargés de l'application de la législation sociale ».

* 185 Articles L. 376-1 et L. 454-1.

* 186 Igas, « Évaluation du dispositif des recours contre tiers menés par les caisses d'assurance maladie », janvier 2015.

* 187 Loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, article 120.