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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Examen des articles

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES

Article additionnel avant l'article 56 - Rapport sur l'évaluation des taux de réfaction contenus dans les règles de calcul des prises en charges des cotisations au titre des périodes assimilées par le Fonds de solidarité vieillesse

Objet : Cet article additionnel vise à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport évaluant la pertinence des taux de réfaction contenus dans les règles de calcul des prises en charge, par le Fonds de solidarité vieillesse, des cotisations au titre des périodes assimilées.

Depuis sa création en 1993, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) finance la prise en charge, par les régimes de base, des cotisations correspondant à certaines périodes d'inactivité ou non cotisées d'un assuré.

Les catégories de périodes dites « assimilées » se sont multipliées : en plus des périodes de chômage et de service militaire (jusqu'en 2003), le FSV prend désormais en charge les périodes d'arrêt de travail pour cause de maladie, de maternité, d'accident du travail ou d'invalidité (depuis 2010), les périodes de volontariat (civils jusqu'en 2012 et désormais civique et associatif) et enfin les périodes de stage ou de formation (depuis 2014).

Les prises en charge des cotisations représentent la première dépense du FSV puisqu'elles atteignent, en 2016, un montant de 17,2 milliards d'euros sur un budget de 21 milliards d'euros environ. Les dépenses au titre du chômage s'élèvent à elles seules à plus de 11 milliards d'euros.

Or, les modalités de calcul de ces prises en charge ne s'appuient pas sur la dépense réelle des régimes, comme c'est le cas pour la prise en charge des prestations financées par le FSV168(*), mais sur une base forfaitaire dont les principales règles de calcul sont résumées dans l'encadré ci-contre.

Les règles de calcul, en 2016, des prises en charge de cotisations
par le FSV pour les « périodes assimilées »

- ... au titre du chômage

Assiette annuelle forfaitaire [90 % Smic x 1 820 h (durée annuelle du travail sur la base de 35 heures hebdomadaires) x taux de cotisation d'assurance vieillesse de base (en 2016 : 17,65 %)]

X

Nombre de chômeurs selon le FSV [nombre de chômeurs indemnisés (communiqué par Pôle emploi et calculé en moyenne annuelle des effectifs en fin de mois) + 29 % du nombre de chômeurs non indemnisés]

- ... au titre du service national (puis services civil, civique et associatif)

Moyenne annuelle des effectifs mensuels x [90 % Smic
x 1 820 h x taux de cotisation retraite]

- ... au titre d'un arrêt de travail

*pour maladie : nombre d'indemnités journalières (IJ) x [taux de cotisation x 18 % Smic horaire x 7 h (durée quotidienne théorique de travail)] ;

*pour maternité : nombre d'IJ x [taux de cotisation x 11 % Smic horaire x 7 h]

*pour invalidité : nombre d'assurés concernés par une pension sur une année x [33 % Smic horaire x 1 820 h (durée annuelle théorique de travail) x taux de cotisation]

*pour accident du travail - maladie professionnelle :

si courte durée (IJ) : nombre d'IJ x [32 % Smic horaire x 7 h
x taux de cotisation]

si longue durée (rente) : nombre d'assurés concernés x [22 % Smic horaire
x 1 820 h x taux de cotisation]

- ... au titre d'un stage

81 % des effectifs x [90 % Smic x 1 820 h x taux de cotisation]

- ... au titre d'un apprentissage

Nombre de trimestres x [taux de cotisation x 50 % plafond de sécurité sociale]

Source : Rapport d'information sur l'avenir du FSV, Mecss du Sénat, juin 2016

Ces règles prennent pour base le calcul d'une assiette forfaitaire, qui comprend le Smic horaire auquel est appliqué un taux de réfaction différent selon le type de prise en charge et fixé par décret (ils sont soulignés dans l'encadré).

L'assiette est ensuite multipliée par un nombre d'heures de travail théorique, annuelle ou quotidienne en fonction de l'unité de calcul retenue (une période, un nombre de personnes concernées par une situation...), le tout soumis au taux de cotisation d'assurance vieillesse en cours.

Comme l'expliquait le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat sur l'avenir du FSV169(*), « ces règles très complexes révèlent en fait l'impossibilité d'évaluer précisément le montant des charges induites par la prise en charge des périodes assimilées ». Les taux de réfaction permettent de prendre en compte le fait qu'un assuré peut valider théoriquement plus de quatre trimestres par an puisque les périodes d'activité mêmes inférieures à un an peuvent être suffisantes pour valider quatre trimestres. Or, seuls quatre trimestres par an peuvent être pris en compte. Dans certains cas, les périodes assimilées restent donc subsidiaires et ne sont pas utilisées dans le calcul de la retraite d'un assuré.

Ces règles, dont toutes les personnes auditionnées dans le cadre de la Mecss ont convenu qu'elles représentaient une « cote mal taillée », déterminent donc un montant de dépenses théorique à la charge du FSV et au profit des régimes de base.

Du fait de leur niveau, l'enjeu financier est considérable.

Reprenant la recommandation n° 8 du rapport de la Mecss, cet article additionnel vise à demander au Gouvernement un rapport évaluant la pertinence de ces taux de réfaction contenus dans les règles de calcul des prises en charge de cotisations au titre des périodes assimilées.

Ce rapport devra expliciter les bases statistiques sur lesquelles se fonde la détermination de ces taux et évaluer les différences éventuelles entre le coût réel supporté par les régimes de base pour la prise en charge de ces cotisations et les financements apportés par le fonds.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel (amendement n° 119) dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 56 - Prévisions de charge du FSV pour 2017

Objet : Cet article détermine les prévisions de dépenses du Fonds de solidarité vieillesse pour 2017.

I - Le dispositif proposé

Aux termes de l'article L.O. 113-3 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est actuellement le seul organisme concerné.

En conformité avec le tableau d'équilibre présenté à l'article 24 du présent projet de loi, cet article fixe le montant des charges prévisionnelles du FSV pour l'exercice 2017 à 19,6 milliards d'euros.

Les dépenses prévisionnelles rectifiées prévues à l'article 4 pour l'exercice 2016 s'établissent à 20,3 milliards d'euros contre 20,5 milliards d'euros pour 2015 (article 1er).

Il est donc prévu une diminution de 3,45 % des dépenses du FSV entre 2016 et 2017.

La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat a récemment documenté l'évolution du rôle du FSV depuis sa création en 1993170(*). Le rapport sur le PLFSS pour 2017 pour la branche vieillesse171(*) présente également de façon détaillée les comptes du FSV pour les années 2016 à 2020 et commente les mesures contenues dans ce projet de loi qui affectent l'équilibre du Fonds.

L'évolution à la baisse des charges du FSV entre 2016 et 2017 s'explique exclusivement par le transfert progressif du financement du minimum contributif (Mico) du FSV vers les régimes de base172(*) à raison d'un milliard d'euros cette année. Ce transfert constitue la principale préconisation du rapport de juin 2016 de la Mecss du Sénat et votre rapporteur se félicite de sa mise en oeuvre.

Le Mico représentera une charge dégressive pour le FSV : après 3,5 milliards d'euros en 2016, elle s'élèvera à 2,5 milliards d'euros en 2017, 1,7 milliard d'euros en 2018, 940 millions d'euros en 2019. Elle disparaitra à partir de 2020.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission s'alarme, cette année encore, de la persistance inquiétante du déficit de FSV qui s'élèvera en 2017 à 3,8 milliards d'euros, ce qui représentera presque l'intégralité du déficit de la sécurité sociale (- 4,1 milliards d'euros).

Elle rappelle sa position constante : permettre au FSV de financer, avec des ressources suffisantes et stables, les avantages vieillesse relevant de la seule solidarité nationale.

Or, si ce PLFSS conduit à clarifier la mission du FSV avec le transfert progressif du Mico aux régimes de base, il procède à la diminution de près de 1,8 milliard d'euros des recettes du FSV :

en réduisant la part affectée au FSV dans les recettes du prélèvement social sur les revenus du capital173(*) (soit - 286 millions d'euros), pour augmenter le financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ;

en supprimant la section 2, progressivement au niveau des charges (Mico) mais intégralement au niveau des recettes (- 618 millions d'euros) ;

en transférant les réserves financières accumulées
de la section 3
174(*) du compte du FSV, non pas à la réduction du déficit de la branche vieillesse mais à la constitution d'un fonds de financement pour l'innovation pharmaceutique, contournant ainsi les prévisions de dépenses contenues dans l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie (Ondam).

En amendant l'article 20 de ce projet de loi, votre commission s'est opposée à ce transfert des réserves financières, estimant qu'elles devaient prioritairement servir à la réduction du déficit du FSV.

Votre commission a donc adopté un amendement n° 120 de suppression de cet article.

Elle vous demande de supprimer cet article.


* 168 C'est le cas notamment de l'allocation spécifique de solidarité aux personnes âgées (ASPA), anciennement appelée « minimum vieillesse ».

* 169 Rapport d'information sur l'avenir du Fonds de solidarité vieillesse, Catherine Génisson et Gérard Roche, juin 2016.

* 170 Voir le rapport d'information n° 668 fait au nom de la Mecss du Sénat sur l'avenir du Fonds de solidarité vieillesse, Catherine Génisson et Gérard Roche, 8 juin 2016.

* 171 Voir tome V du présent rapport.

* 172 Prévu à l'article 20 de ce projet de loi.

* 173 Cette part passera de 3,35 % à 3,12 % en 2017.

* 174 Qui étaient destinées au financement le maintien du départ à la retraite à 65 ans pour les parents de trois enfants ou les parents d'enfants handicapés mais dont le coût total ne s'élèverait qu'autour de 250 millions d'euros.