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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Examen des articles

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'EXERCICE 2017

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

CHAPITRE IER - Mesures de simplification et de modernisation des prélèvements sociaux

Article 6 (art. 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, art. L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale, section 1 du chapitre Ier du livre Ier de la cinquième partie, art. L. 5141-1, L. 5141-3 et L. 5141-4 du code du travail) - Plafonnement des revenus éligibles à l'exonération applicable aux BER et à l'ACCRE

Objet : Cet article prévoit le plafonnement de deux dispositifs d'exonération de cotisations sociales ouverts jusqu'à présent sans condition de plafond, les bassins d'emploi à redynamiser (BER) et l'aide à la création ou reprise d'entreprise (ACCRE).

I - Le dispositif proposé

Cet article tire très partiellement les conséquences de l'examen et de l'évaluation, par une mission Igas/IGF, des quelque 92 dispositifs spécifiques d'exonération, allègements ou exemption d'assiette de cotisations dans le cadre d'une revue de dépenses publiée en juin 2015.

Il s'agit, pour les dispositifs visant à soutenir l'emploi, de tenir compte du renforcement des allègements généraux et de la mise en oeuvre du crédit d'impôt compétitivité emploi (Cice) pour réexaminer des dispositifs plus anciens et concentrés sur certaines zones, en s'appuyant sur le postulat que « les caractéristiques de l'élasticité de la demande de travail par rapport à son coût doivent encourager, par souci d'efficacité de la dépense publique, un ciblage des allègements sur les rémunérations les plus basses ».

Le Gouvernement avait ainsi proposé, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, la mise en extinction de certains dispositifs zonés (ZRD, BER et ZRR) qui partagent la caractéristique d'avoir un seuil de sortie relativement élevé : 2,4 Smic, ou aucun seuil de sortie, dans le cas des BER, ce dispositif figurant parmi les cinq dont le « niveau d'alerte » est le plus élevé au regard des indicateurs retenus par la mission (existence de mesures concourant au même objectif, caractère très restreint du champ des bénéficiaires, nombre des bénéficiaires très restreint, coût moyen par individu bénéficiaire élevé, complexité et manque de lisibilité, évaluation négative depuis le dernier changement substantiel).

Le dispositif BER, instauré par la loi n° 2006-1771 de finances rectificative pour 2006, est une franchise de cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fnal et du versement transport qui s'applique aux salariés pour la fraction de leur rémunération, quel qu'en soit le niveau, inférieure à 1,4 Smic. Elle s'applique aux entreprises qui s'implantent dans la zone entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2017, pour une durée qui varie en fonction de la date d'installation : 7 ans pour les entreprises installées avant le 31 décembre 2013, 5 ans pour les entreprises installées à partir du 1er janvier 2014. Initialement conçue comme une mesure limitée, elle a été prolongée chaque année depuis 2012. Comme la durée s'applique à compter de la date d'embauche pour les salariés recrutés au cours de cette période, l'extinction du dispositif est prévue en 2025.

Il n'existe que deux zones de BER, la vallée de la Meuse dans les Ardennes (361 communes) et Lavelanet dans l'Ariège (56 communes), le zonage n'ayant pas été actualisé depuis la création du dispositif en 2007.

En 2014, ce dispositif a coûté 21 millions d'euros pour 3 683 bénéficiaires, avec un avantage social moyen de 4 643 euros, ce qui est très largement supérieur au coût des autres dispositifs de soutien à l'emploi, notamment à des niveaux de salaire éloignés du Smic. L'estimation de l'avantage différentiel à 1,3 Smic par rapport aux allègements généraux est estimée par la revue de dépenses à 4 000 euros. Il s'ajoute à un dispositif fiscal qui comprend une exonération totale d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés, de taxe foncière et de cotisation foncière des entreprises pendant cinq ans.

Pour le dispositif de BER, le I du présent article maintient une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fnal et du versement transport pour les rémunérations inférieures à 1,4 Smic. Au-delà de ce seuil, l'exonération devient dégressive et s'annule pour les rémunérations égales à 2 Smic. D'après l'étude d'impact, 17 % des rémunérations actuelles sont comprises entre 1,4 et 2 Smic et 7 % sont supérieures à 2 Smic. L'impact de la mesure est relativement limité, moins de 1 million d'euros, dans la mesure où elle ne s'appliquera qu'aux entreprises dont l'implantation en BER sera postérieure au 1er janvier 2017. Le régime applicable aux entreprises déjà présentes reste inchangé.

Créée en 1979, le dispositif d'aide à la création et à la reprise d'entreprise (ACCRE) est une exonération applicable à la fraction des revenus comprise 0 et 1,2 Smic, quel que soit le niveau des revenus, des cotisations d'assurance maladie et maternité, d'assurance invalidité et décès, d'assurance vieillesse et d'allocations familiales des travailleurs indépendants au cours de leur première année d'activité, ou au cours des trois premières années selon un mécanisme dégressif s'agissant des personnes bénéficiaires du régime micro-social. Pour un revenu équivalent à 1,2 Smic, l'exonération représente 7 455 euros en 2016.

Initialement conçu pour les demandeurs d'emploi indemnisés, le bénéfice de l'ACCRE a été progressivement étendu à neuf autres catégories, sans condition relative au niveau de rémunération. Plus de 450 000 personnes en bénéficiaient en 2015, pour un coût global de 263 millions d'euros pour la sécurité sociale. Le dispositif étant antérieur à la loi de 1994, il ne fait pas l'objet d'une compensation. Il sera compensé à partir de 2017 dans le cadre de la compensation du pacte de responsabilité, comme le prévoit l'article 21 du présent projet de loi. La revue de dépenses de juin 2015 avait estimé que les résultats du dispositif étaient négatifs et qu'il se cumulait avec de très nombreux dispositifs ayant le même objet.

Le II du présent article propose, pour les nouveaux bénéficiaires du dispositif à compter du 1er janvier 2017, à la fois d'abaisser le plafond de l'exonération, dont le montant maximal atteindrait 6 815 euros pour les revenus inférieurs à 50 % du PASS (19 308 euros) et d'instaurer une dégressivité au-delà de ce plafond, l'exonération s'annulant à 1 plafond annuel de la sécurité sociale (38 616 euros). Le plafond était précédemment fixé par décret.

Comparaison de la mesure proposée avec le droit en vigueur

Source : Etude d'impact PLFSS 2017

Le III du présent article élargit parallèlement le bénéfice de l'ACCRE aux salariés ou personnes licenciées d'une entreprise en redressement ou en liquidation judiciaire au-delà de la reprise de leur seule entreprise, afin de leur permettre de mettre en oeuvre un autre projet d'entreprise sans devoir attendre d'être au chômage. Il supprime la condition d'éligibilité selon laquelle les bénéficiaires « s'engagent à investir en capital la totalité des aides et à réunir des apports complémentaires en capital au moins égaux à la moitié des aides accordées ». Le coût de cette mesure est évalué à 3 millions d'euros.

Le plafonnement de l'exonération ACCRE à 50 % du PASS et l'instauration d'une dégressivité jusqu'à 1 PASS devrait représenter à terme un gain net pour la sécurité sociale de 30 millions d'euros. En 2017, la mesure ne s'appliquant qu'aux nouveaux entrants dans le dispositif, le gain serait de 15 millions d'euros.

L'étude d'impact précise que 13 % des bénéficiaires actuels ont des revenus qui excèdent le nouveau plafond. 2 % ont des revenus supérieurs à 1 PASS tandis que plus de 10 % ont des revenus compris entre 50 % et 1 PASS.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Saisie de deux amendements identiques présentés par le Gouvernement et par Jean-Luc Warsmann et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions relatives aux bassins d'emploi à revitaliser.

À l'initiative de Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté un amendement plafonnant les revenus éligibles à l'ACCRE à 75 % du plafond de la sécurité sociale, au lieu de 50 %, soit 28 972 euros annuels en 2016.

La dégressivité interviendrait à partir de ce plafond, pour s'annuler, comme initialement prévu par l'article, à 1 plafond de la sécurité sociale. Cet aménagement du plafond est une solution de compromis par rapport à la position de la commission des affaires sociales qui a avait donné, contre l'avis de son rapporteur, un avis favorable à un amendement de suppression du plafonnement.

Sur 100 000 bénéficiaires hors auto-entrepreneurs, le nombre de personnes concernées par la dégressivité serait de moins de 8 000, tandis que 3 000 personnes bénéficieraient d'une aide plus élevée que dans le cadre du dispositif antérieur, le maximum de l'exonération passant de 7 455 euros à près de 10 300 euros une fois prise en compte l'augmentation du PASS en 2017. La dégressivité de l'aide est en revanche beaucoup plus forte que dans le dispositif proposé par le Gouvernement.

Le profil du dispositif adopté par l'Assemblée nationale serait le suivant :

D'après les informations fournies à votre rapporteur général, le gain attendu de cet article resterait globalement de l'ordre de 16 millions d'euros en année pleine, et de 7 millions d'euros en 2017, le coût représenté par une augmentation de l'exonération pour certains bénéficiaires étant compensé par une dégressivité plus forte. L'effet de seuil à 0,75 PASS devient cependant très fort.

A l'initiative de Gérard Bapt, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement élargissant le bénéfice de l'ACCRE aux personnes reprenant une entreprise implantée au sein d'un quartier prioritaire de la politique de la ville. Le coût de cette extension est estimé à 2 millions d'euros.

Sur proposition du rapporteur, elle a également adopté trois amendements rédactionnels.

III - La position de la commission

Rapporté au volume global des niches sociales, l'aménagement prévu au présent article, qui permettait une économie de 13 millions d'euros en 2017, est d'une ampleur très limitée.

La nature des dispositifs est très différente : si BER vise au développement de l'emploi salarié pour lequel l'élasticité du travail à son coût est plus forte au voisinage du Smic, l'ACCRE concerne la création d'entreprise et est beaucoup plus limitée dans le temps.

Votre rapporteur général considère que ces dispositifs doivent être considérés au regard des autres dispositifs d'aide à l'emploi, ce à quoi la compensation, à partir de 2017, par la mission budgétaire « travail et emploi », devrait inciter.

Il propose, dans l'immédiat, de s'en tenir à la solution de compromis élaborée à l'Assemblée nationale, tout en y apportant quelques modifications rédactionnelles (amendement n° 48).

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau) (art. 28 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 - Affiliation au RSI des personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit une affiliation au RSI et le bénéfice de l'ACCRE pour les personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion.

I - Le dispositif proposé

L'article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a mis en place un régime social particulier pour les personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion.

Ces personnes, dont les revenus tirés de cette activité ne doivent pas dépasser le salaire de base annuel retenu pour le calcul des prestations familiales (soit 4 874 euros pour l'année 2015), sont affiliées aux assurances sociales du régime général pendant une période de 5 ans. Elles sont redevables d'une cotisation forfaitaire de 5 % de leurs revenus déclarés pour la couverture des assurances sociales et une cotisation de 8 % au titre de la CSG et CRDS. Enfin, elles reçoivent l'aide d'une association agréée pour la déclaration de leur activité et qui assure leur accompagnement en matière administrative et financière.

L'entrée dans le dispositif devant prendre fin au 31 décembre 2011, il a été prolongé une première fois jusqu'au 31 décembre 2012 par la LFSS pour 2010, puis à nouveau de deux ans à la suite d'un amendement du Gouvernement par la LFSS pour 2013. Après avoir expiré le 31 décembre 2014, il a été réactivé à compter du 1er janvier 2016 par la loi de financement pour 2016 pour une durée de trois ans en prévoyant une expiration au 31 décembre 2018, « quelle que soit la date à laquelle le contrat d'accompagnement a été conclu ».

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, le présent article modifie l'article 28 de la loi de financement pour 2016 pour prévoir une affiliation des personnes concernées au régime social des indépendants et leur ouvrir le bénéfice de l'ACCRE.

II - La position de la commission

Votre commission avait accepté la réactivation de ce dispositif qui concerne une centaine de personne, tout en soulignant qu'après 7 ans d'existence à titre dérogatoire et transitoire, une décision devait être prise rapidement sur son abandon ou sa pérennisation.

Elle avait demandé à ce qu'une évaluation soit rapidement menée afin qu'une décision soit prise sur le devenir de ce dispositif.

Cet article apporte une réponse à cette demande et l'affiliation au RSI semble logique s'agissant de travailleurs indépendants.

Si la solution envisagée doit être pérenne, ce qui est a priori le cas, il semble préférable à votre rapporteur général d'en codifier les dispositions.

Votre commission a adopté un amendement n°49, codifiant cette disposition dans le code du travail et le code de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 756-2 à L. 756-5 du code de la sécurité sociale) - Réforme des dispositifs d'exonérations spécifiques et harmonisation des règles de recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants en outre-mer

Objet : Cet article tend à réformer le dispositif spécifique d'allègement de prélèvements sociaux dont bénéficient les travailleurs indépendants exerçant leur activité dans les territoires ultramarins, ainsi que les modalités de recouvrement de ces prélèvements.

I - Le dispositif proposé

Le présent article poursuit deux objectifs : d'une part, rationaliser les dispositifs d'exonérations et d'abattement d'assiette qui bénéficient aux travailleurs indépendants outre-mer ; d'autre part, rapprocher les règles de calcul et de recouvrement des cotisations et contributions sociales versées en outre-mer de celles applicables dans l'hexagone.

Il est par ailleurs procédé à un toilettage légistique global du chapitre VI du titre V du livre III de la partie législative du code de la sécurité sociale, relatif au régime des travailleurs non salariés non agricoles dans les départements d'outre-mer.

A. plafonnement des allègements de prélèvements sociaux en fonction du revenu


· Les travailleurs indépendants ultramarins bénéficient de deux dispositifs spécifiques de réduction des cotisations et contributions sociales :

- pendant les 24 premiers mois de l'exercice d'une activité, une exonération totale des cotisations et contributions sociales (art. L. 756-5 du code de la sécurité sociale), à l'exception des cotisations vieillesse des professions libérales ;

- au-delà des 24 premiers mois, et de manière pérenne, un abattement d'assiette égal à 50 % de leurs revenus pour la partie des revenus inférieurs au plafond annuel de la sécurité sociale (art. L. 756-4 du code de la sécurité sociale).

En l'état actuel du droit, les exonérations de cotisations sociales spécifiquement applicables aux travailleurs indépendants ultramarins ne sont donc pas conditionnées en fonction du niveau de ressources.


· Tout en relevant que ces dispositifs sont « globalement pertinents d'un point de vue économique », dans la mesure où « ils visent à pallier les difficultés structurelles liées à l'étroitesse des marchés [...] et la plus forte exposition à des risques exogènes (climatiques, géographiques) induisant des coûts de production et des coûts de structure plus élevés qu'en métropole », l'étude d'impact souligne deux défauts dans ce régime.

En premier lieu, l'ouverture d'un avantage social conséquent quel que soit le niveau de revenu n'apparaît pas justifiée dans la mesure où « le coût des prélèvements sociaux ne détermine qu'à la marge la compétitivité des activités générant de très hauts revenus ».

En second lieu, la disparition brutale de l'exonération totale à partir de la troisième année de l'activité indépendante crée un effet de seuil dommageable, qui se traduit sur la durée de vie des entreprises : près de 30 % des entreprises cessent en effet leur activité avant la fin de leur troisième année d'existence.

C'est pourquoi le paragraphe I du présent article propose plusieurs aménagements destinés à renforcer l'efficience de ces dispositifs d'allégement, en les orientant plus nettement vers les bas et moyens salaires, et à définir une meilleure progressivité dans le temps des niveaux de prélèvement.


· Le du paragraphe I prévoit l'abrogation des articles L. 756-2 à L. 756-5 du code de la sécurité sociale.

Le les rétablit dans une rédaction nouvelle, au sein d'une section 3 intitulée « Cotisations et contributions des employeurs et travailleurs indépendants ».

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 756-2 prévoit de limiter l'exonération totale des deux premières années d'activité aux revenus inférieurs à 2,5 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) - ce qui représente, en 2016, un seuil de 96 500 euros. L'exonération sera par ailleurs dégressive linéairement à partir de 1,1 PASS. Sont exclues de ce dispositif les cotisations vieillesse des professions libérales et des avocats, ainsi que les cotisations aux régimes de retraite complémentaires obligatoires.

Le paragraphe II prévoit que cette mesure de plafonnement ne s'appliquera pas aux indépendants ayant débuté leur activité avant le 1er janvier 2017.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 756-4, qui porte sur l'exonération applicable après les deux premières années d'exercice, ajoute une exception supplémentaire pour les cotisations aux régimes obligatoires d'assurance invalidité-décès. Elle prévoit, pour la troisième année d'exercice, un abattement dégressif de 75 %, puis un abattement de 50 % dans la généralité des cas. Ces deux abattements sont dégressifs entre 1,1 et 2,5 fois le niveau du PASS.

Il est précisé que cet abattement n'est cumulable qu'avec deux dispositifs : l'exonération totale de cotisations vieillesse pour les revenus inférieurs à 390 euros, ainsi que l'exonération prévue au titre des deux premières années d'activité. L'article L. 756-5 prévoit par ailleurs l'exonération des cotisations maladie lorsque les revenus d'activité sont inférieurs à un montant fixé par décret (actuellement 13 % du PASS).

Selon l'étude d'impact, l'économie attendue de ces différentes évolutions est de 30 millions d'euros annuels à compter de 2017.

B. Alignement des modalités de recouvrement des prélèvements sociaux des indépendants ultramarins sur celles applicables dans l'hexagone


· En application de l'article L. 756-5 du code de la sécurité sociale (dans sa rédaction actuelle), le mode de recouvrement des cotisations et contributions sociales des indépendants non agricoles exerçant dans les outre-mer diffère fortement du régime applicable dans l'hexagone.

Ces prélèvements y sont en effet calculés sur la base des revenus de l'année n-2, tandis que les indépendants métropolitains bénéficient de la méthode de régularisation dite du « 3 en 1 » (article 131-6-2 du code de la sécurité sociale tel que modifié par l'article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014). Un recalcul est ainsi prévu dès lors que le revenu de l'année n-1 est définitivement connu. Une régularisation intervient en outre dès que le revenu de l'année au titre de laquelle les cotisations sont dues est connu. Enfin, le cotisant peut également demander leur calcul sur la base du revenu estimé en cours.

Cette solution a permis d'améliorer la « contemporanéité » des cotisations des indépendants, tandis que persiste en outre-mer un décalage temporel entre le mouvement où le revenu est perçu et le calcul des cotisations assises sur ce revenu.

Cette situation, aux termes de l'étude d'impact, « est préjudiciable aux assurés du fait des fortes variations que peuvent connaître les revenus des indépendants ». Il peut en effet être très difficile aux travailleurs ultramarins de s'acquitter de leurs cotisations sociales dès lors que leurs revenus connaissent une fluctuation à la baisse. Selon l'étude d'impact, il s'agit là de l'un des facteurs explicatifs du taux important d'impayés de cotisations sociales dans les territoires ultramarins.


· Pour remédier à cette situation, le présent article propose un alignement des modalités de recouvrement des prélèvements sociaux en outre-mer sur la méthode du « 3 en 1 ». Cet alignement général résulte de la suppression de l'actuel premier alinéa de l'article L. 756-5 du code de la sécurité sociale, qui prévoit une dérogation à l'application de l'article L. 131-6-2 dans les départements d'outre-mer.

Par exception à cette méthodologie de recouvrement, la rédaction proposée pour l'article L. 756-3 prévoit que le calcul des cotisations et contributions au titre des deux premières années civiles d'activité sera établi sur la base d'un revenu forfaitaire fixé par décret. Ainsi, selon l'étude d'impact, « le plafonnement n'aura [...] aucun effet défavorable en trésorerie pour les travailleurs indépendants au moment où ils débutent leur activité dans la mesure où il n'interviendra qu'a posteriori (...) après que les revenus d'activité au titre des années considérées seront connus ».

Le 2° du paragraphe II prévoit un dispositif transitoire pour l'application de ces nouvelles dispositions aux prélèvements dus au titre de 2017. Les cotisations seront appelées sur la base des revenus de 2015, comme dans le régime actuel, mais une régularisation sera possible au cours de l'année 2018, une fois connus les revenus de 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté 16 amendements à cet article.

15 d'entre eux, présentés par son rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, notre collègue député Gérard Bapt, procèdent à diverses modifications rédactionnelles, de précision ou de cohérence.

Le seizième, adopté à l'initiative du Gouvernement, prévoit un palier d'exonération pour les travailleurs indépendants dont les revenus annuels sont compris entre 42 500 euros (110 % du PASS) et 58 000 euros (150 % du PASS). Selon l'objet de l'amendement, « cette souplesse permettra à près de 3 500 travailleurs indépendants en outre-mer de ne pas se voir appliquer l'effet de la dégressivité de l'exonération ».

III - La position de la commission

Votre commission relève que les aménagements proposés s'inscrivent dans la ligne des recommandations formulées par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (Igas) dans le cadre de la revue de dépenses de juin 2015 sur les exonérations et exemptions de cotisations sociales spécifiques.

Elle souligne que la question spécifique des allègements sociaux dans les outre-mer a fait l'objet de plusieurs évolutions au cours des dernières années, notamment dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, qui a recentré les exonérations de cotisations sociales patronales consenties aux entreprises ultramarines vers les bas et moyens salaires.

Tout en approuvant ces différents aménagements, qui permettent de rationaliser les allègements ultramarins tout en préservant un différentiel de compétitivité avec l'hexagone au profit des territoires ultramarins, elle déplore que ces réformes par coups de pinceaux successifs ne permettent en rien d'améliorer la lisibilité globale de ces différents dispositifs, dont l'IGF et l'Igas soulignait qu'elle devait être renforcée.

Enfin, sans remettre en question le compromis trouvé à l'Assemblée nationale pour la détermination du niveau de ressources à partir duquel est déclenchée la dégressivité des allègements, elle souligne que cet assouplissement du dispositif fera porter les économies réalisées de 30 à 23 millions d'euros.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8 (art. 612-5 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Réduction de cotisations des travailleurs indépendants à faibles revenus

Objet : Cet article a pour objet d'instaurer une réduction dégressive du taux des cotisations d'assurance-maladie des travailleurs indépendants à faibles revenus.

I - Le dispositif proposé

La mesure proposée par le présent article constitue le pendant, pour les travailleurs indépendants, de l'annonce par le président de la République, le 29 juin 2016, de la reconfiguration de la troisième phase du pacte de responsabilité au profit du relèvement du taux du CICE.

Les travailleurs indépendants acquittant des cotisations et contributions sociales au premier euro de revenus, ces cotisations ont fait l'objet de plusieurs aménagements sur la période récente pour les personnes aux revenus les plus faibles. Pour les travailleurs indépendants dont le chiffre d'affaires est faible ou nul, une cotisation minimale permet de garantir l'acquisition de droits. Les droits aux prestations en espèces de l'assurance maladie, de même que les droits à retraite dépendent en effet directement des cotisations effectivement versées.

La première étape du pacte de responsabilité et de solidarité comprenait la réduction du taux des cotisations d'allocations familiales des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles de 3,1 points pour les cotisants dont les revenus sont inférieurs à 110 % du PASS (42 500 euros), cette réduction étant dégressive pour ceux dont les revenus sont situés entre 110 % et 140 % du PASS (54 000 euros). Cette mesure a représenté une baisse d'un milliard d'euros des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants aux revenus les plus faibles.

La cotisation minimale d'assurance-maladie et maternité des travailleurs indépendants a été diminuée, puis supprimée dans le cadre de la mise en oeuvre de la protection universelle maladie, en contrepartie d'un relèvement des cotisations minimales d'assurance vieillesse afin de porter de deux à trois l'acquisition minimale de trimestres de retraite par an.

Le présent article prévoit la réduction dégressive du taux des cotisations d'assurance-maladie des travailleurs indépendants affiliés au régime social des indépendants (RSI) dont les revenus annuels sont inférieurs à 70 % du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), soit 27 000 euros. Ce seuil correspond au niveau de revenus moyens des travailleurs indépendants du RSI en 2014 (hors micro-entrepreneurs).

Le niveau maximum de réduction de taux serait de 3,5 points, soit un taux de cotisation de 3 %. Le taux de la cotisation augmenterait linéairement de 3 % à 6,50 % pour les revenus allant jusqu'à 70 % du PASS (27 000 euros).

Pour les micro-entrepreneurs, le taux global unique de cotisations et de contributions est adapté afin de tenir compte de la réduction de taux de cotisations d'assurance-maladie. La réduction appliquée correspond au différentiel de taux qu'aurait supporté le micro-entrepreneur au niveau du seuil de perte du bénéfice du dispositif micro-social (soit 82 200 euros de chiffre d'affaires pour les activités de vente et les prestations de services de fourniture de logement et 32 900 euros de chiffre d'affaires pour les autres prestations de services) pour un revenu équivalent. Le taux unique de cotisations des artisans micro-entrepreneurs passerait de 23,1 % à 22,4 % en 2017, celui des commerçants passerait de 13,4 % à 13,3 % et celui des micro-entrepreneurs professionnels libéraux de 23 % à 22,4 %.

Cette mesure concerne 1,8 million de cotisants au RSI (dont 600 000 micro-entrepreneurs), soit près de 58 % des artisans, commerçants et professions libérales de droit commun et tous les micro-entrepreneurs, pour un coût annuel de 150 millions d'euros dès 2017, dont 22 millions d'euros pour les micro-entreprises.

Les taux de cotisations sont actuellement les suivants :

Cotisations des travailleurs indépendants

Cotisations

Bases de calcul

Taux

Maladie-maternité

Totalité du revenu professionnel

6,5 %

Indemnités journalières

Revenu dans la limite de 193 080 €

0,70 %

Invalidité-Décès

Revenu dans la limite de 38 616 € (100 % du Pass)

1,30 %

Retraite de base

Revenu dans la limite de 38 616 € (100 % du Pass)

17,65 %

Au-delà de 38 616 € (100 % du Pass)

0,50 %

Retraite complémentaire

Revenu dans la limite de 37 546 €

7 %

Revenu entre 37 546 € et 154 464 €

8 %

Allocations familiales*

Totalité du revenu professionnel

2,15 % à 5,25 %

CSG -CRDS

Totalité du revenu
+ cotisations sociales obligatoires

8 %

Formation professionnelle**

Sur la base de 38 616 € (100 % du Pass)

0,25 %

Source : RSI

L'étude d'impact du présent article annonce également une adaptation du régime des cotisations provisionnelles forfaitaires, acquittées par les travailleurs indépendants au cours de leurs deux premières années d'activité, lorsque leur revenu d'activité n'est pas encore connu. Ces cotisations sont actuellement calculées sur des assiettes respectivement fixées à 19 % du PASS (7 340 euros) pour la première année et 27 % du PASS (10 430 euros) pour la deuxième année d'activité. Elles donnent lieu à régularisation une fois les revenus de ces deux exercices connus.

La réforme dite du « 3 en 1 » a permis de rapprocher le calcul des cotisations de la perception des revenus : les cotisations provisionnelles sont désormais calculées sur la base du revenu de l'année N-1, et non plus N-2, avec une possibilité d'ajustement en cas d'évolution des revenus. Dans ce cadre, le taux des cotisations forfaitaires de deuxième année d'activité n'est utile qu'au début de cette deuxième année, jusqu'à la déclaration des revenus réels de la première année, au plus tard en juin, qui permet une régularisation. Un barème unique de cotisations forfaitaires, à 19 % du PASS, permettra d'établir un échéancier unique de cotisations provisionnelles en début d'activité. L'étude d'impact estime à 75 millions d'euros l'effet global de cette mesure sur la trésorerie des indépendants au début de deuxième année d'activité.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur la proposition de Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

III - La position de la commission

La dispersion et l'hétérogénéité des revenus des travailleurs indépendants sont beaucoup plus importantes que celles des revenus des salariés. En l'absence de revenu minimum, le poids des cotisations dans le revenu peut être important. C'est pourquoi votre commission est favorable à cette mesure qui complète les dispositions prises au profit des travailleurs indépendants à faibles revenus.

Cette mesure pourrait contribuer à une meilleure acceptation des prélèvements sociaux dans un contexte difficile.

Au-delà, il semble à votre rapporteur général que les cotisations des travailleurs indépendants restent globalement complexes et peu lisibles pour les intéressés.

Afin de simplifier la rédaction de cet article, il vous propose d'en inscrire les dispositions à l'article L. 612-4 du code de la sécurité sociale, relatif à la cotisation-maladie des travailleurs indépendants, et d'y apporter quelques modifications rédactionnelles (amendement n°50).

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau) (art. L. 731-15, L. 731-16, L. 731-19, L. 731-21 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 136-4 du code de la sécurité sociale et art 33 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015) - Clarification de l'assiette sociale des exploitants agricoles ayant opté pour le régime du micro-bénéfice agricole

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'adapter les dispositions transitoires prévues pour la mise en oeuvre du régime micro-social agricole.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 de la loi de finances rectificative pour 2015 a simplifié le régime social applicable aux revenus agricoles les plus faibles en supprimant le régime forfaitaire agricole, dont la mise en oeuvre était particulièrement complexe, et en créant, dans le même temps, un régime micro-fiscal et un régime micro-social agricole.

Ce régime est applicable aux exploitants agricoles dont les recettes sont inférieures à une moyenne de 82 200 euros hors taxes sur trois ans. Les bénéficiaires potentiels du dispositif conservent toutefois la possibilité de déterminer leur bénéfice imposable en application du régime réel, cette option étant valable deux ans et reconduite par tacite reconduction.

Dans le cadre de ce régime micro-social, l'assiette des cotisations sociales est la même que celle calculée dans le cadre du régime micro-fiscal. Elle correspond au bénéfice imposable déterminé, en application de l'article 64 bis du code général des impôts, par la moyenne des recettes de l'année d'imposition et des deux précédentes, diminuées d'un abattement de 87 % qui ne peut être inférieur à 305 euros. Comme en matière fiscale, les exploitants peuvent opter pour une assiette de cotisations constituée des recettes afférentes à l'année précédant celle au titre de laquelle les cotisations sont dues, diminuées du même abattement.

Un fonds d'accompagnement est par ailleurs prévu pour les agriculteurs concernés par une augmentation significative des cotisations sociales dues au titre des années 2017 à 2021.

Le régime micro-social est applicable aux cotisations et contributions dues à compter du 1er janvier 2017.

Dans l'attente de l'entrée en vigueur du régime micro-fiscal pour les revenus de 2016 au titre de l'impôt sur le revenu dû en 2017, le bénéfice imposable est calculé de la façon suivante :

- pour 2017, il est égal à la moyenne des bénéfices forfaitaires agricoles de 2014 et 2015 et des recettes de 2016 diminuées d'un abattement de 87 % ;

- pour 2018, il est égal à la moyenne du bénéfice forfaitaire agricole de 2015 et des recettes 2016 et 2017, diminuées d'un abattement forfaitaire de 87 %.

Le régime micro-social agricole était décrit à l'article L. 731-20 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoyait différentes situations : régime de droit commun, régime de début d'activité, régime de l'option pour une assiette de cotisations fondée sur les recettes de l'année précédente et régime de la cotisation de solidarité.

Le présent article supprime le III de l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 2015 qui traitait ces différentes situations en insérant, à chacun des articles concernés, la mention « sous réserve de l'article L. 731-20 ».

Il insère, dans chacun des articles concernés, l'article L. 731-15 pour le régime de droit commun, l'article L. 731-16 pour le régime de début d'activité, l'article L. 731-19 pour le régime de l'option pour une assiette de cotisations fondée sur les recettes de l'année précédente et l'article L. 731-23 pour le régime de la cotisation de solidarité, des dispositions relatives à l'application du régime micro-social agricole.

Cette rédaction permet, par référence aux revenus professionnels définis à l'article L. 731-14 du code, d'inclure dans l'assiette d'éventuels autres revenus non-pris en compte dans l'assiette micro-sociale.

Il complète l'article L. 136-4 du code de la sécurité relatif à l'application de la CSG aux revenus agricoles pour préciser que les revenus imposés au titre du régime micro-fiscal agricole « s'entendent des recettes afférentes à l'année précédant celle au titre de laquelle la contribution est due, diminuées de l'abattement ».

Il précise les dispositions transitoires afin d'inclure dans l'assiette des cotisations les autres revenus professionnels mentionnés à l'article L. 731-14.

II - La position de la commission

Cet article permet de clarifier le régime micro-social agricole.

La commission a adopté un amendement rédactionnel n° 51 à cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 ter (nouveau) (art. L. 136-1 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) - Fait générateur des cotisations et contributions sociales, habilitation du Gouvernement à simplifier et à harmoniser les définitions des assiettes des cotisations et contributions de sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de modifier le fait générateur des cotisations et contributions sociales et d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives à la définition des assiettes.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par un amendement présenté par le Gouvernement, modifie les articles du code de la sécurité sociale relatifs aux cotisations sociales et à la CSG pour indiquer que le fait générateur des cotisations et contributions sociales est constitué par l'emploi ou l'activité des personnes considérées, et non par le versement des rémunérations.

Il propose d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, « toute mesure relevant du domaine de la loi afin de simplifier et d'harmoniser les définitions des assiettes des cotisations et contributions de sécurité sociale ».

II - La position de la commission

La jurisprudence de la Cour de cassation établit de façon constante « qu'il résulte de l'article L. 242-1 du Code de la sécurité sociale que c'est le versement des rémunérations par l'employeur et non l'exercice de l'activité à l'origine de l'assujettissement qui détermine le fait générateur de son obligation de cotiser au régime général de la sécurité sociale ».

Il en résulte que celles-ci doivent être acquittées sur la base du taux applicable à la date de ce versement et dans la limite du seul plafond prévu pour l'année au cours de laquelle il est intervenu. Dans le cas d'espèce de l'arrêt cité4(*), il s'agissait de sommes versées à des salariés qui devaient partir en expatriation ou qui en revenaient. Dans ce dernier cas, ils pouvaient ne plus être affiliés au régime général de sécurité sociale, c'est pourquoi l'entreprise contestait le versement de cotisations sociales.

Le présent article représente donc une modification très importante du droit applicable aux cotisations, en revenant sur une règle stable depuis plusieurs décennies.

Le présent article a également pour conséquence de rompre l'unité du droit applicable à l'ensemble des prélèvements obligatoires : en matière fiscale, comme en matière sociale, c'est la date du versement qui détermine la règle applicable. Un salarié ayant conclu une négociation sur son départ en décembre avec un versement effectif des sommes en janvier se verrait ainsi appliquer deux règles différentes, une en matière sociale, l'autre en matière fiscale.

La même règle est également appliquée en matière de droit aux prestations sociales où les organismes de sécurité sociale examinent les revenus effectivement perçus et non ceux qui auraient dû l'être.

Il ne semble donc pas assuré que cet article représente le gage d'une plus grande sécurité juridique ni d'une plus grande simplicité.

Concrètement, il a pour effet de modifier les règles applicables au décalage de paie ou au versement tardif de certains éléments de rémunération. Ainsi que l'indique l'exposé sommaire, les éléments de rémunération seront rattachés aux périodes d'emploi qui ont généré ces droits et les dispositions qui leur seront applicables seront celles en vigueur pendant cette période, et non lors du versement du salaire.

Une entreprise amenée à verser des éléments de rémunération acquis au cours de l'année N-1 sera ainsi conduite à appliquer les taux de cette même année, alors que son logiciel de paie aura été paramétré avec un nouveau plafond de la sécurité sociale et, le cas échéant, de nouveaux taux de cotisations, voire différents taux pour la même cotisation. On peut rappeler ici que le taux du forfait social a par exemple été modifié en août 2012, non seulement en cours d'année, mais aussi en cours de trimestre.

Appliqué à certaines contributions, comme le versement transport, la nouvelle règle conduirait également à « historiser » dans le logiciel de paie le nombre de salariés.

Votre rapporteur général considère par conséquent que la simplification avancée par le Gouvernement n'est pas démontrée par cet article qui, déposé en séance publique, n'a pas été débattu en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale. Il lui paraît au contraire donner tous les gages d'une complexité démultipliée, de contentieux et de risques de fraude.

Tout en reconnaissant le besoin d'un toilettage du code de la sécurité sociale, votre rapporteur général considère qu'une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance ne peut être autorisée si elle a pour effet d'harmoniser les règles applicables en fonction de celle proposée par le I de cet article. Les harmonisations nécessaires lui semblent en outre pouvoir intervenir, en matière de cotisations sociales, très largement par voie règlementaire.

L'objectif d'« harmoniser l'état du droit » lui semble en outre trop vague pour figurer dans une habilitation.

En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 52 visant à supprimer le I du présent article et à restreindre l'énumération de l'habilitation du Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 quater (nouveau) (art. L. 136-2 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) - Rétablissement du seuil d'assujettissement à cotisations et contributions sociales des indemnités de rupture du contrat de travail

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de rétablir le seuil d'assujettissement au premier euro des indemnités versées aux salariés, supprimé à l'occasion de l'abaissement du seuil pour les dirigeants et mandataires sociaux.

I - Le dispositif proposé

Le régime fiscal et social des indemnités de fin de contrat de travail et de cessation forcée d'activité des mandataires sociaux, qui étaient totalement exonérées d'impôts et de contributions et cotisations sociales jusqu'en 2006, a fait l'objet de plusieurs modifications depuis pour aboutir à un double plafonnement : un plafond d'exonération de cotisations et de contributions sociales et un plafond d'indemnités au-delà duquel elles sont assujetties, au premier euro, à l'ensemble des cotisations et contributions sociales.

Depuis 2009, les indemnités d'un montant supérieur à un multiple du plafond de la sécurité sociale (30 fois en 2009), y compris lorsque ce montant correspond aux indemnités légales ou conventionnelles, sont assujetties dans leur totalité, dès le premier euro, aux cotisations de sécurité sociale et à la CSG-CRDS.

La loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 a réduit cette limite à dix fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 386 160 euros en 2016.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a fixé à deux plafonds de la sécurité sociale, soit 77 232 euros en 2016, le niveau du plafond de l'exonération totale de contributions et de cotisations sociales. Pour la CSG-CRDS, l'exonération s'applique dans la limite du montant de l'indemnité légale ou conventionnelle, sans qu'elle puisse être supérieure au seuil fixé pour la réintégration des indemnités dans l'assiette des cotisations sociales.

Introduit en séance publique par un amendement de Laurent Grandguillaume, avec l'avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, un article du projet de loi de financement pour 2016 révisait les plafonds d'exonération de CSG et de cotisations sociales des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail ou de la cessation forcée d'activité des mandataires sociaux et dirigeants. Il abaissait à 5 plafonds annuels de la sécurité sociale, soit 193 080 euros en 2016, le montant d'indemnités au-delà duquel ces indemnités sont assujetties au premier euro.

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet article, considérant qu'une distinction claire devait être établie entre impôts et cotisations sociales qui présentent la spécificité d'ouvrir des droits.

Lors de son rétablissement à l'Assemblée nationale, l'article, modifié pour ne concerner que les seuls mandataires sociaux, a parallèlement supprimé le seuil d'assujettissement au premier euro des indemnités de rupture supérieures à 386 160 euros versées à des salariés.

A la suite de la LFSS pour 2016, les règles applicables aux indemnités de rupture sont les suivantes :

Régime social des indemnités de fin de contrat
et de cessation forcée d'activité

 

Salariés

Dirigeants
et mandataires sociaux

Exonération

2 PASS (77 232 euros)

2 PASS (77 232 euros)

Assujettissement
à CSG CRDS

Fraction qui excède l'indemnité légale ou conventionnelle dans la limite de 10 PASS (386 160 euros)

Assujettissement au 1er euro au-delà de 10 PASS

Fraction qui excède l'indemnité légale ou conventionnelle dans la limite de 5 PASS (193 080 euros)

Assujettissement au 1er euro au-delà de 5 PASS

Assujettissement
à cotisations
et contributions sociales
au premier euro

Plus de seuil de réintégration au 1er euro

5 PASS

Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, rétablit le seuil d'assujettissement au premier euro à cotisations et contributions sociales des indemnités de rupture de contrat de travail à partir de dix plafonds annuels de la sécurité sociale, soit 386 160 euros.

Il précise également, puisque les seuils sont différents, qu'en cas de cumul du statut de salarié avec celui de dirigeant ou de mandataire social, le seuil à retenir pour l'assujettissement au premier euro, lorsqu'il est fait masse des indemnités, est celui applicable aux indemnités versées aux mandataires sociaux, soit cinq plafonds annuels de la sécurité sociale.

II - La position de la commission

Saisie l'an dernier de cette même question, votre commission avait considéré que le niveau de certaines indemnités de départ fortement médiatisées, qui, suscitant une réprobation largement partagée, avait motivé l'amendement, ne devait pas faire oublier la nature d'indemnités des sommes concernées : destinées à compenser un préjudice, elles ne sont pas des rémunérations, ce qui fondait à l'origine leur exclusion de l'assiette des cotisations.

Votre commission avait également souligné que la cessation forcée des mandataires sociaux et dirigeants n'est indemnisée par l'assurance chômage que dans la mesure où ces dirigeants étaient, par ailleurs, titulaires d'un contrat de travail, ce qui n'est pas systématiquement le cas.

Elle avait également mis en relief le caractère relativement « brutal » de la mesure puisqu'il s'agit d'une réintégration au premier euro, dans l'assiette des cotisations sociales, qui se traduit par un effet de seuil considérable.

Elle avait également exprimé son scepticisme quant à la capacité de la mesure proposée de limiter l'indécence de certaines indemnités de départ.

Par conséquent, en cohérence avec la position prise par le Sénat en 2015, la commission a adopté l'amendement n° 53 visant à rétablir un seuil d'assujettissement à cotisations et contributions sociales au premier euro de 10 plafonds annuels de la sécurité sociale, à la fois pour les salariés et les mandataires sociaux.

Pour ce qui concerne l'entrée en vigueur de l'article, afin de ne pas modifier les termes des négociations ayant abouti à la signature de conventions de ruptures conventionnelles et par parallélisme avec la notification du licenciement, la commission vous propose par le même amendement, de retenir pour l'application de cet article, la date de signature de la convention de rupture conventionnelle.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 quinquies (nouveau) (art. L. 241-6 du code de la sécurité sociale) - Bénéfice pour les arbitres amateurs d'une exemption d'assiette de cotisations et de contributions sociales

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de tirer les conséquences de la possibilité, pour certains arbitres, d'être titulaires d'un contrat de travail les liant à leur fédération.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Au regard du droit social, les arbitres sont affiliés au régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, article qui attrait au régime du salariat, diverses professions qui n'ont pas le statut de salarié. Aux termes de l'article L. 223-3 du code du sport, « Les arbitres et juges ne peuvent être regardés, dans l'accomplissement de leur mission, comme liés à la fédération par un lien de subordination caractéristique du contrat de travail au sens des articles L. 1221-1 et L. 1221-3 du code du travail ».

Depuis 1994, en application d'une instruction ministérielle, les arbitres bénéficiaient d'une exonération de cotisations sociales dans la limite d'un plafond mensuel de la sécurité sociale.

En application de la loi n° 2006-1294 du 23 octobre 2006 portant diverses dispositions relatives aux arbitres, les sommes versées aux juges et arbitres sportifs bénéficient d'une exemption d'assiette lorsque leur montant annuel n'excède pas, en 2016, 5 599 euros.

Cette mesure est prévue par l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale qui dispose : « Les sommes versées aux arbitres et juges mentionnés au 29° de l'article L. 311-3 sont exonérées des cotisations et contributions sociales lorsque leur montant n'excède pas, pour une année civile, la limite définie au présent alinéa, plafonné à 14,5 % du montant annuel du plafond mentionné à l'article L. 241-16 »

Le coût annuel de cette mesure, qui n'est actuellement pas compensée à la sécurité sociale mais le sera, à compter de 2017, représente 35 millions d'euros en 2015, pour un nombre d'arbitres estimé à 172 300.

Dans une insertion à son rapport annuel 2011, intitulée « les exonérations des indemnités versées aux arbitres et juges sportifs, un instrument inadapté », la Cour des comptes, avec d'autres rapports publics, estimait que l'objectif de cette exemption d'assiette était imprécis et que la visée incitative du dispositif était limitée par le fait que 40 % des arbitres sont bénévoles. Elle a jugé les règles et les procédures du dispositif complexes et limitant les possibilités de contrôle. Elle soulignait que le dispositif bénéficiait en réalité aux fédérations sportives et aux organisateurs de compétition mais marginalement aux arbitres eux-mêmes et qu'il offrait un effet d'aubaine en faveur des arbitres professionnels. Elle recommandait la suppression du dispositif.

La proposition de loi présentée par nos collègues Dominique Bailly et Didier Guillaume visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs, adoptée par le Sénat en première lecture le 26 octobre 2016, prévoit, dans son article 8, la possibilité pour les juges et arbitres sportifs, comme pour les sportifs et les entraineurs, d'être salariés de leur fédération sportive par un contrat à durée déterminée spécifique, dont les conditions sont fixées par le code du sport. En tant que salariés, leurs rémunérations ont vocation à être soumises aux cotisations et contributions sociales de droit commun et sont ainsi éligibles, le cas échéant, aux allègements généraux de cotisations.

C'est pourquoi le présent article, inséré à l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par Gouvernement, réserve le bénéfice de l'exemption d'assiette aux seuls arbitres qui ne sont pas titulaires d'un contrat de travail.

II - La position de la commission

Dans sa réponse à l'insertion de la Cour précitée, le ministère des sports indiquait en 2010 que 90 000 arbitres touchaient une indemnité globalement inférieure au plafond, tandis que 110 000 ne percevaient aucune indemnité.

Le plafond fixé par l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale équivalant à une rémunération mensuelle brute inférieure à 570 euros par mois, il est légitime de penser que peu des arbitres éligibles à l'exemption d'assiette opteront pour un statut de salarié.

Votre commission est donc favorable à cette clarification qui réserve effectivement le bénéfice de cette exemption aux arbitres amateurs.

Elle a adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 54) à cet article, dans la mesure où il lui semble préférable de maintenir l'affiliation dérogatoire au régime général de la sécurité sociale au titre de l'article L. 311-3, aux seuls arbitres qui ne sont pas titulaires d'un contrat de travail.

Elle propose, par le même amendement, de simplifier la rédaction de l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale afin de clarifier les obligations déclaratives des fédérations.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 133-1-1 à L. 133-1-6 [nouveaux], art. L. 133-5-2 [nouveau], section 2 du chapitre III bis du titre III du livre Ier, art. L. 133-6-9, art. L. 136-5, art. L. 213-1, art. L. 225-1-1, art. L. 611-4, art. L. 611-8, art. L. 611-16, art. L. 611-20, art. L. 136-5 du code de la sécurité sociale, art. L. 6331-51 du code du travail, art. 13 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 et ordonnance n° 2005-1529 du 8 décembre 2005 instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants - Organisation du recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Objet : Cet article a pour objet de mettre en place une nouvelle organisation du recouvrement des cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs indépendants.

I - Le dispositif proposé

Institué par l'ordonnance du 8 décembre 2005, le même jour que l'ordonnance créant le RSI, l'Interlocuteur social unique (ISU) unifiait, à compter du 1er janvier 2008, le recouvrement des cotisations et contributions des artisans et commerçants. Celui-ci était précédemment réparti entre les Urssaf pour la CSG-CRDS et les cotisations d'allocations familiales, les caisses de retraites (Cancava et Organic) pour les cotisations de retraite et les organismes conventionnés avec la Canam pour les cotisations de maladie.

Plutôt que de créer une fonction « recouvrement » autonome au sein du RSI, il a été décidé de s'appuyer sur les moyens et les outils des Urssaf, qui recouvraient déjà 45 % des cotisations et contributions des indépendants, pour assurer la mission du recouvrement.

Ce recours aux Urssaf est organisé par délégation, en application de l'article L. 133-6 du code de la sécurité sociale, sous le timbre et la responsabilité du RSI, le régime conservant en propre certains aspects de la gestion du recouvrement.

Ainsi que l'ont souligné nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy dans leur rapport5(*), la ligne de partage ainsi définie entre le RSI et les Urssaf s'apparentait plus à une « ligne d'armistice », cette répartition des compétences ayant été plus subie que choisie.

Au-delà des questions de structures, le recouvrement et le service des prestations ont un lien étroit dans le cadre de la protection sociale des indépendants dont le droit aux prestations maladie en espèces et les retraites est directement lié aux cotisations effectivement acquittées.

Dans le cadre de l'ISU, le RSI assure :

- l'affiliation des cotisants ;

- la gestion des déclarations de revenus ;

- le recouvrement contentieux ;

- l'action sociale ;

- le contentieux.

Par délégation du RSI et sous sa responsabilité, les Urssaf assurent :

- le calcul et l'encaissement des cotisations ;

- le recouvrement amiable ;

- le contrôle.

Pour parvenir à faire fonctionner cette organisation sans outil informatique intégré et adapté, les deux structures n'ont eu d'autre choix que de rapprocher géographiquement leurs équipes au sein d'une « organisation commune ISU », déployée progressivement à partir du printemps 2014, en application d'une convention entre l'Acoss et le RSI signée le 31 juillet 2013. Cette organisation commune est placée sous le double pilotage d'agents des Urssaf et du RSI.

Le présent article met en place une organisation nouvelle du recouvrement des cotisations sociales des indépendants. Il abroge l'ordonnance ayant créé l'ISU, abroge la section II du chapitre III bis relative à l'ISU et rétablit une section 2 au sein du chapitre III du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale outre-mer.

Il unifie la mission du recouvrement des cotisations et contributions des indépendants. Cette mission relève tout à la fois de la compétence des Urssaf, de l'Acoss, de la caisse nationale du RSI, des caisses de base du RSI, et des caisses générales de sécurité sociale.

Le champ du recouvrement est plus large que celui de l'ISU puisqu'il s'étend aux cotisations maladie des professions libérales, dont le recouvrement est actuellement assuré par les organismes conventionnés du RSI et dont le transfert aux Urssaf était prévu par l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016. Le présent article ne préserve de cet article 33 que le principe de l'indemnisation des organismes conventionnés en raison du préjudice subi à l'occasion de ce transfert et abroge l'article L. 611-20 du code de la sécurité sociale, qui prévoit une délégation aux organismes conventionnés. Seules les cotisations de retraite versées à la Cnavpl, caisse des professions libérales réglementées et à la Caisse nationale des barreaux, pour les avocats, ne relèvent pas de cette nouvelle organisation.

Le présent article vise à unifier le pilotage et la responsabilité du recouvrement en prévoyant la nomination, au niveau national, d'un directeur national du recouvrement agissant sur nomination conjointe et sur délégation du directeur de l'Acoss et du directeur général de la Caisse nationale du RSI et, au niveau local, de responsables locaux du recouvrement, agissant sur délégation du directeur de la caisse locale du RSI et du directeur de l'Urssaf régionale.

L'article précise que le directeur national du recouvrement est associé à la préparation et au suivi de l'exécution de la convention d'objectifs et de gestion du RSI.

Le directeur national du recouvrement serait également compétent en matière de systèmes d'information liés au recouvrement.

Sous l'autorité d'un responsable unique, les deux réseaux assureraient une mission intégrée ainsi définie par le nouvel article L. 133-1-2 du code de la sécurité sociale :

- la collecte et le traitement des déclarations de revenus ;

- le calcul et l'encaissement des cotisations et contributions sociales ;

- le recouvrement amiable et contentieux ;

- le traitement des demandes et des réclamations ;

- le traitement des demandes de décisions explicites relatives aux exonérations de cotisations sociales ;

- la gestion du contentieux du recouvrement des cotisations et contributions, à l'exclusion du contentieux général de la sécurité social, confié aux commissions de recours amiable du RSI ;

- l'accueil et l'information.

Le recouvrement forcé et le contentieux du recouvrement, qui relevaient juridiquement des caisses du RSI, deviennent des compétences partagées par les deux réseaux.

L'affiliation des cotisants, l'action sociale et le contentieux général de la sécurité sociale restent de la compétence exclusive du RSI tandis que les Urssaf deviennent seules compétentes pour le contrôle et les opérations comptables. Le présent article en tire les conséquences pour la définition des missions respectives de la caisse nationale du RSI, des caisses locales, de l'Acoss et des Urssaf.

L'article L. 611-16 attribuait la responsabilité du contrôle des travailleurs indépendants aux caisses de base du RSI et, le cas échéant à la caisse nationale. Dans le cadre de l'ISU, le RSI en définissait les orientations et le contrôle était délégué aux Urssaf. Le présent article confie la mission de contrôle aux Urssaf, dans les conditions de droit commun, la référence au contrôle en matière de recouvrement est, en conséquence, supprimée à l'article L. 611-16.

Le nouvel article L. 133-1-4 reprend le principe fixé par l'ancien article L. 133-6-4 en cas de recouvrement partiel ; la CSG et la CRDS sont prélevées par priorité, avant les cotisations, dont l'ordre de prélèvement est fixé par décret.

Le nouvel article L. 133-5-1 reprend les dispositions de l'article L. 133-6-6 relatives au fonds national d'action sociale dont la composition et les missions au sein du RSI restent inchangées.

Le nouvel article L. 133-1-6 confie aux Urssaf et aux caisses générales de sécurité sociale outre-mer la comptabilisation des produits et des charges, précédemment assurée par délégation du RSI. L'Acoss est chargée de les combiner et de les notifier à la Caisse nationale du RSI qui procède à leur enregistrement dans ses comptes.

Les dispositions relatives à la déclaration de revenus des indépendants, dont la collecte et le traitement relèvent désormais de l'organisation commune, y compris pour les professions libérales, sont simplifiées. Le nouvel article L. 133-5-2 se borne à en poser le principe mais sans reprendre la disposition relative à la transmission à la Cnavpl et à la CNB.

Les conséquences du nouveau partage des responsabilités entre les questions d'affiliation, pour lesquelles les caisses du RSI sont compétentes et les questions d'exonérations, pour lesquelles les caisses du RSI et les Urssaf sont compétentes, sont tirées à l'article L. 133-6-9 relatif aux demandes explicites des cotisants.

A l'article L. 213-1, relatif au recouvrement par les Urssaf, le présent article tire les conséquences de la compétence partagée avec les caisses locales du RSI pour le recouvrement et son contentieux.

Les conséquences en sont également tirées à l'article L. 225-1-1 relatif aux missions de l'Acoss.

L'article L. 611-4, relatif aux missions de la caisse nationale du RSI, est modifié « en miroir » pour prévoir une coordination avec l'Acoss dans la définition des orientations en matière de recouvrement et pour ajouter l'affiliation des travailleurs indépendants au nombre des missions de la caisse nationale.

Le présent article modifie également les missions des caisses de base du RSI, définies à l'article L. 611-8 du code de la sécurité sociale.

L'entrée en vigueur de l'article est prévue le 1er janvier 2017, à l'exception des dispositions liées à l'entrée en vigueur de la réforme des régimes de retraite des artisans, commerçants et professions libérales relevant de la Cipav , ainsi que celles qui sont relatives au recouvrement des cotisations maladie des professions libérales , qui s'appliquent pour les cotisations dues à compter du 1er janvier 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté dix-huit amendements à cet article.

Sur proposition du Gouvernement, elle a précisé que le recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants s'effectuait selon les dispositions des chapitres pertinents en termes de recouvrement et de contentieux applicables au régime général, « sous réserve d'adaptations par décret en Conseil d'État ».

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté un amendement clarifiant la rédaction de l'article L. 213-1, relatif au recouvrement par les Urssaf, qui visait à la fois, avec certaines redondances, des cotisations visées par risque couvert et par catégories de cotisants. Cet amendement rétablit la base juridique de la délégation aux organismes conventionnés du versement des prestations en espèces de l'assurance-maladie, supprimé par l'article 59 de la LFSS pour 2016. Il précise que le transfert du recouvrement des cotisations maladie des professions libérales comprend aussi les créances antérieures et couvre donc l'ensemble des sommes dues au 1er janvier 2018.

Sur la proposition de Gérard Bapt, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le transfert du recouvrement des cotisations et des contributions sociales des professions libérales à la nouvelle organisation interviendrait le 1er janvier 2018. La LFSS pour 2016 prévoyait que la date du transfert aux Urssaf serait fixée par décret, au plus tard le 1er janvier 2018.

Sur la proposition de Fabrice Verdier et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale adopté un amendement prévoyant qu'un rapport est remis par l'Acoss aux ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, relatif au « découplage des systèmes d'information utilisés pour le recouvrement respectivement des cotisations des travailleurs salariés et des cotisations personnelles des travailleurs indépendants ».

À l'initiative de Gérard Bapt, elle a également adopté quatorze amendements rédactionnels.

III - La position de la commission

A la suite du rapport de nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy6(*), votre commission est attentive à la situation du RSI.

Ce rapport mettait particulièrement en relief les difficultés liées au caractère inadapté des systèmes d'information au recouvrement des cotisations du RSI, difficultés qui restent à régler depuis la création du régime.

Les systèmes d'information sont donc une question majeure pour laquelle les questions de pilotage et d'animation de la réforme seront décisives et nécessiteront un engagement politique constant de la part du Gouvernement. Pour autant, votre rapporteur général ne pense pas qu'un rapport sur le découplage des systèmes d'information soit nécessaire, ni qu'une disposition législative soit indispensable pour que le Gouvernement obtienne de l'Acoss les informations qui lui sont nécessaires. Il lui semble préférable que les ressources de l'Acoss soient mobilisées par la conception et le suivi de ce projet. Votre commission a adopté un amendement (n° 56) supprimant cette demande de rapport.

Pour ce qui concerne l'organisation proposée, il semble à votre rapporteur général qu'elle formalise et traduit en droit, l'organisation d'ores et déjà prévue dans le cadre de l'organisation commune de l'ISU et qu'un tel pilotage est effectivement nécessaire à la bonne marche du recouvrement.

Il émet toutefois une réserve sur l'organisation proposée en ce qu'elle transfère à la nouvelle structure le recouvrement des cotisations dues par les professions libérales, à l'exception des cotisations de vieillesse, dont le transfert aux Urssaf était prévu par la LFSS pour 2016.

A la différence des autres travailleurs indépendants, les professions libérales n'ont jamais relevé de l'interlocuteur social unique pour le recouvrement de leurs cotisations, qui relevait des Urssaf pour la plus grande part (cotisations famille et contributions sociales) ou des organismes conventionnés pour les cotisations de maladie. Les cotisations de retraite restent, quant à elles, hors du champ de la nouvelle organisation.

A la différence des autres travailleurs indépendants, les professions libérales ne bénéficient pas d'indemnités journalières, ce qui n'implique pas de lien indissociable entre cotisations et prestations comme c'est le cas pour le service des prestations en espèces des artisans et des commerçants.

Cette nouvelle charge risque de compliquer la mise en place de la nouvelle organisation au bénéfice des artisans et des commerçants, alors que la nouvelle structure devra organiser le transfert des cotisations de retraite d'une partie des micro-entrepreneurs précédemment affiliés à la Cipav, en application de l'article 33 du présent projet de loi.

On peut rappeler ici que le recouvrement des cotisations dues par les entrepreneurs relevant du régime micro-social relève des Urssaf et que la nouvelle organisation n'a donc pas vocation à inclure l'ensemble des affiliés au régime social des indépendants.

Votre commission approuve par conséquent le délai proposé par Gérard Bapt, qui rétablit une unité dans la date de transfert des cotisations des professions libérales à la nouvelle organisation.

Elle a adopté un amendement n°55 apportant des modifications rédactionnelles à cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 613-1 et art. L. 133-6-7-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Distinction entre revenus du patrimoine et revenus professionnels. Affiliation des personnes exerçant une activité via les plateformes collaboratives

Objet : Cet article a pour objet de clarifier le droit applicable aux revenus tirés des activités de location de locaux d'habitation meublés et de biens meubles.

I - Le dispositif proposé

Le développement des plateformes collaboratives offre un support et un stimulant à la réalisation de certaines activités grâce à une mise en relation facilitée entre particuliers ou entre un prestataire et un usager.

La croissance du volume de ces activités est rapide : l' étude d'impact du présent article évoque un volume d'affaires de 7 milliards d'euros tandis qu'une étude PWC, publiée en septembre 2016, évaluait le montant des transactions réalisées en France dans ce cadre à 28 milliards d'euros.

Ce développement nécessite de clarifier la nature des sommes concernées au regard des obligations fiscales et sociales. Actuellement peu déclarées et peu contrôlées, elles échappent très largement de fait aux prélèvements alors qu'elles y sont très clairement assujetties en droit.

En matière fiscale, une instruction du 30 août 20167(*) a défini les limites de l'économie du partage : il est admis de ne pas imposer les revenus tirés d'activités de « coconsommation » qui correspondent à un partage de frais à condition qu'ils respectent des critères cumulatifs liés à la nature de l'activité et aux frais partagés. Il doit s'agir d'une prestation de service dont le particulier qui la propose bénéficie également, dont les revenus tirés n'excèdent pas le montant des coûts directs engagés et les frais partagés ne doivent pas inclure la part de la personne qui propose le service. Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, les revenus sont inclus dans l'assiette de l'impôt sur le revenu qui agrège la totalité des revenus des membres du foyer fiscal et sont imposables au premier euro.

Cette solution semble très largement transposable au champ social.

En matière sociale, il est d'ordre public que les revenus d'activités professionnelles sont soumis à cotisations sociales.

Encore faut-il pouvoir qualifier ce qu'est un revenu d'activité professionnelle. Si tout revenu est taxable à l'impôt sur le revenu, il n'en est pas pour autant assujetti à cotisations sociales. L'assujettissement des revenus à cotisations est une opération plus complexe dans la mesure où il suppose de disposer d'un statut professionnel de travailleur indépendant, obligatoire dans certaines conditions, mais pour lequel il appartient à la personne d'effectuer les démarches.

Ainsi que le souligne l'étude d'impact, les plateformes collaboratives peuvent donc permettre à des particuliers de réaliser des activités lucratives relativement développées sans respecter, de manière consciente ou non, leurs obligations sociales alors qu'elles recoupent des activités habituellement réalisées par des travailleurs indépendants. L'évitement des prélèvements sociaux ainsi réalisé relève du travail dissimulé par dissimulation d'activité, au même titre que pour des travailleurs indépendants, qui, régulièrement immatriculés, ne déclareraient pas les revenus tirés des activités réalisées par l'intermédiaire d'une plateforme.

L'article 87 de la loi de finances pour 2015 a instauré une obligation d'information des utilisateurs par les plateformes sur leurs obligations en matière fiscale et sociale.

Le présent article vise, quant à lui, à clarifier les règles sociales applicables aux revenus dégagés des activités de locations de courte durée et de biens meubles.

L'article L. 613-1 du code de la sécurité sociale pose d'ores et déjà le principe de l'affiliation obligatoire au régime d'assurance-maladie et d'assurance maternité du RSI des travailleurs indépendants lorsque certaines conditions sont remplies.

Le 8° de cet article vise actuellement « les personnes exerçant une activité de location directe ou indirecte de locaux d'habitation meublés ou destinés à être meublés à titre professionnel ». Le critère de l'affiliation sociale est celui de l'activité professionnelle lorsqu'elle est qualifiée au sens fiscal.

L'article 155 du CGI prévoit trois conditions cumulatives pour définir l'activité de loueur à titre professionnel :

- un membre du foyer fiscal est inscrit au registre du commerce et des sociétés en qualité de loueur professionnel ;

- les recettes annuelles retirées de cette activité excèdent 23 000 euros ;

- ces recettes ont un caractère prépondérant par rapport aux autres revenus du foyer soumis à l'impôt sur le revenu.

Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, ces revenus ne sont pas considérés comme étant tirés d'une activité professionnelle et constituent des revenus du patrimoine. Ils sont soumis à ce titre aux prélèvements sociaux de 15,5 % sur les revenus du patrimoine (CSG, CRDS, prélèvement social et prélèvement de solidarité) et à l'impôt sur le revenu.

Certaines personnes peuvent atteindre le seuil fixé par le CGI, et donc tirer de leur activité un revenu substantiel, sans pour autant remplir les autres activités constitutives d'une activité professionnelle.

C'est pourquoi le présent article modifie les conditions d'affiliation au RSI au titre d'activités de location meublée et instaure une obligation d'affiliation pour les loueurs de biens meubles.

Pour les locations de courte durée « lorsque ces locaux sont loués à une clientèle y effectuant un séjour à la journée, à la semaine ou au mois et n'y élisant pas domicile », le critère unique d'affiliation est le dépassement d'un seuil de recettes de 23 000 euros. Il reste bien sûr possible, pour des personnes dont les recettes seraient inférieures à ce seuil de s'inscrire en tant que loueur de meublé professionnel et d'être affilié, à ce titre, au RSI.

Pour les autres locations, l'affiliation par référence aux conditions définies au IV de l'article 155 du code général des impôts reste valable.

Pour les personnes exerçant une activité de location directe ou indirecte de biens meubles, le présent article instaure une obligation d'affiliation lorsque les recettes annuelles tirées de l'activité sont supérieures à un seuil fixé par décret. Ce seuil serait fixé à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 3 850 euros.

Au-delà de ces seuils, l'assujettissement à cotisations sociales se ferait au premier euro.

Parallèlement, le présent article vise à faciliter les démarches des personnes exerçant une activité par l'intermédiaire de plateformes en ligne en prévoyant la possibilité de donner mandat à la plateforme pour déclarer leur début d'activité auprès du centre de formalités des entreprises et, lorsqu'ils relèvent du régime de la micro-entreprise, pour procéder à leur déclaration de chiffre d'affaires et payer leurs cotisations sociales. Dans ce dernier cas, les cotisations sont précomptées par la plateforme sur les transactions effectuées par son intermédiaire.

Elles s'élèvent forfaitairement, compte-tenu des dispositions de réduction de cotisations de l'article 8 du présent projet de loi à 22,4 %. S'y ajoutent, selon les cas, un prélèvement libératoire pour l'impôt sur le revenu et les contributions à la formation professionnelles.

L'entrée en vigueur de l'article est prévue le 1er janvier 2018 pour les dispositions relatives aux plateformes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de suppression de cet article présentés par Pascal Terrasse, Dominique Tian, Jean-Louis Roumégas et Francis Vercamer et plusieurs de leurs collègues.

Saisie, avant la mise aux voix de l'ensemble de la troisième partie, d'une demande de seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement visant à rétablir cet article dans une rédaction qui, reprenant l'amendement déposé par Gérard Bapt, double le seuil d'assujettissement pour les personnes exerçant une activité de location directe ou indirecte de biens meubles en le portant de 10 % à 20 %du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 7 723 euros.

III - La position de la commission

Votre rapporteur général partage l'idée selon laquelle le développement d'activité par l'intermédiaire de supports nouveaux ne soulève pas de questions de principe nouvelles en droit de la sécurité sociale, notamment en ce qui concerne l'affiliation des personnes et le paiement des cotisations et contributions sociales y afférentes, mais pose plutôt la question de l'effectivité des règles.

A revenus équivalents pour un même type d'activité, le respect de la concurrence implique un niveau de prélèvement identique.

Ainsi que l'ont souligné nos collègues Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas lors de leur communication à la Mecss sur le travail dissimulé, la question est aussi celle de l'équilibre économique de ces activités lorsqu'elles sont amenées à supporter des prélèvements fiscaux et sociaux de droit commun.

Le financement de la protection sociale et son poids sur les revenus du travail sont particulièrement interrogés par le phénomène des plateformes collaboratives où certaines activités ont pu démarrer hors du cadre normal des prélèvements sociaux supportés par les travailleurs indépendants et où certaines ne sont viables et durables que dans ces conditions.

Les interrogations et les réactions suscitées par le présent article mettent en relief plusieurs aspects de notre protection sociale : elle est coûteuse et pèse sur l'activité, elle est complexe, en particulier pour les pluriactifs, elle peut être inéquitable pour certains publics qui acquittent ou ont acquitté des prélèvements sociaux au titre d'une autre activité et ne bénéficieront pas forcément d'un degré de protection sociale plus élevé. C'est le cas des personnes en situation de cumul emploi-retraite qui acquittent des cotisations retraite de solidarité ou de certaines situations de pluriactivité.

A la différence de l'impôt, la cotisation sociale est censée avoir une contrepartie. C'est pourquoi l'assujettissement à cotisations sociales, quand la contrepartie n'est pas identifiée par les intéressés, suscite plus de réticences que l'imposition.

Il n'en demeure pas moins que ces questions s'adressent à l'ensemble de notre système de protection sociale et que rien ne justifie, sauf à rompre l'égalité devant les prélèvements sociaux, qu'un sort différent soit fait aux revenus tirés des plateformes collaboratives.

Si le critère d'affiliation à retenir est un seuil de revenus, votre rapporteur général considère qu'il ne doit pas varier en fonction de l'activité considérée.

Par référence avec une activité salariée, le niveau du Smic constitue un seuil aisément compréhensible. Rapporté au plafond de la sécurité sociale et, fortement, arrondi, sa transposition aboutit à proposer un seuil de 40 % du PASS, soit 15 691 euros en 2017.

Si le respect de la concurrence exige l'application des prélèvements sociaux, la simplicité des formalités est une autre exigence.

Sur ce point, il n'est pas certain que le présent article atteigne ses objectifs.

Il est tout à fait légitime d'envisager que les informations proviennent des plateformes et non des particuliers eux-mêmes : tous les flux y sont retracés en temps réel et certaines intègrent le paiement.

Il semble en revanche illusoire d'envisager que les plateformes effectuent la totalité des opérations de déclarations et de paiement des cotisations à partir d'un certain seuil si elles ne sont pas en mesure d'apprécier ce seuil, notamment dans les cas où une même personne est inscrite sur plusieurs plateformes.

Pour les mêmes raisons, les plateformes ne seront pas davantage en mesure de mettre en oeuvre des dispositions d'exonérations ou de réductions de cotisations ou d'apprécier l'éventuel dépassement du seuil de la micro-entreprise.

Devant cette difficulté, il appartient à la branche recouvrement de proposer une offre de services qui permette aux plateformes de déposer, en tant que tiers-déclarant, des fichiers, comparables à la DSN pour les entreprises, permettant d'agréger les données concernant une seule et même personne et de lui appliquer éventuellement des seuils.

La transmission serait dématérialisée, selon une norme à définir et selon une périodicité mensuelle. Pour votre rapporteur général, le modèle est la plateforme Cesu, qui pourra intégrer une fonctionnalité de paiement des salariés. Une fonctionnalité de paiement pourrait à terme être offerte pour le recours à des sites d'annonces qui ne la prévoient pas.

Les plateformes devraient en outre disposer des moyens de s'assurer que la déclaration de début d'activité n'a pas déjà été faite, soit par le particulier lui-même, soit par l'intermédiaire d'une autre plateforme et ce d'autant plus que, dans certains cas, ces formalités s'accompagnent du paiement de frais (frais de chambre). À défaut, les Urssaf pourraient ainsi recevoir plusieurs flux CFE pour la même personne et la même activité.

Votre commission considère cependant qu'en dépit de ces nombreuses imprécisions, il convient de « laisser une chance » à ce dispositif qui constitue une première étape.

Enfin, cet article ne traite que des revenus considérés comme tirés d'une activité professionnelle, ce qui pourrait être interprété comme exonérant de tout prélèvement les revenus qui n'atteindraient pas les seuils fixés et laisse entière la question de ceux qui ne sont pas des travailleurs indépendants.

Les prélèvements obligatoires sur les revenus du capital ayant été rapprochés, par l'actuelle majorité, de ceux sur les revenus d'activité, il semble à votre rapporteur général que le recouvrement des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine pourrait être sécurisé via leur collecte par les plateformes, à l'exemple de ce que l'article 67 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances prévoit en matière de taxe de séjour.

L'article L 136-6 du code de la sécurité sociale, relatif à la CSG sur les revenus du patrimoine serait modifié dans ce sens.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n°57 prévoyant un seuil unique de 40 % du plafond de la sécurité sociale et ouvrant la possibilité d'une collecte par les plateformes de la CSG sur les revenus du patrimoine.

La collecte de cette contribution relevant de l'administration fiscale, cet amendement illustre la nécessité d'un traitement global, fiscal et social, de cette question des revenus tirés des plateformes collaboratives. Un abattement, tel que proposé par la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, pourrait représenter un levier important d'incitation à la déclaration.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. 1010 et 1010 B du code général des impôts) - Modification de la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de société

Objet : Cet article a pour objet d'aligner la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de société sur l'année civile et de créer une taxation exceptionnelle au titre du dernier trimestre de l'année 2017.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

L'article 1010 du code général des impôts (CGI) prévoit une taxe, communément appelée taxe sur les véhicules de société (TVS), due par les sociétés à raison des véhicules de tourisme qu'elles utilisent en France, quel que soit l'Etat dans lequel ils sont immatriculés, ou qu'elles possèdent et qui sont immatriculés en France. Il est précisé que, dans le cas de véhicules pris en location, la taxe est à la charge de la société locataire.

La TVS n'est pas applicable aux véhicules destinés exclusivement à la vente, à la location de courte durée ou à l'exécution d'un service de transport public lorsque ces opérations correspondent à l'activité normale de la société. Sont également exonérés certains véhicules accessibles en fauteuil roulant.

Cette taxe est affectée à la branche famille de la sécurité sociale (art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale), bien qu'une fraction de son produit soit depuis 2014 affectée à l'Etat, à hauteur de 150 millions d'euros8(*). En 2016, le produit de la TVS affecté à la branche famille devrait s'élever à 543 millions d'euros.

Le montant de la TVS est la somme de deux composantes, l'une liée soit aux émissions de dioxyde de carbone (CO2) soit à la puissance fiscale du véhicule et l'autre, créée par la loi de finances pour 20149(*), liée aux émissions de polluants atmosphériques.

Le montant de la première composante dépend, pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire, immatriculés à compter du 1er juin 2004 et qui n'étaient pas utilisés ou possédés par la société avant le 1er janvier 2006, du taux d'émission de dioxyde de carbone, selon un barème progressif présenté dans le tableau ci-après.

Taux d'émission de dioxyde de carbone

(en grammes par kilomètre)

Tarif applicable

par gramme de dioxyde de carbone

(en euros)

Inférieur ou égal à 50

0

Supérieur à 50 et inférieur ou égal à 100

2

Supérieur à 100 et inférieur ou égal à 120

4

Supérieur à 120 et inférieur ou égal à 140

5,5

Supérieur à 140 et inférieur ou égal à 160

11,5

Supérieur à 160 et inférieur ou égal à 200

18

Supérieur à 200 et inférieur ou égal à 250

21,5

Supérieur à 250

27

Les véhicules « hybrides » dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures à 110 grammes par kilomètre parcouru sont exonérés de cette composante pendant une période de huit trimestres à compter de leur première mise en circulation.

Pour les véhicules plus anciens ou n'ayant pas fait l'objet d'une réception communautaire, le montant de cette composante dépend de la puissance fiscale du véhicule, selon un barème comprenant cinq tranches présenté dans le tableau ci-après.

Puissance fiscale

(en chevaux-vapeur)

Tarif applicable

(en euros)

Inférieure ou égale à 3

750

De 4 à 6

1 400

De 7 à 10

3 000

De 11 à 15

3 600

Supérieure à 15

4 500

Le montant de la composante relative aux émissions de polluants atmosphériques est déterminé selon le type de carburant utilisé (essence et assimilé ou diesel et assimilé10(*)) et l'année de la première mise en circulation du véhicule. Les véhicules fonctionnant exclusivement au moyen de l'énergie électrique sont exonérés de cette composante11(*).

Année de première mise en circulation du véhicule

Essence

et assimilé

Diesel

et
assimilé

Jusqu'au 31 décembre 1996

70

600

De 1997 à 2000

45

400

De 2001 à 2005

45

300

De 2006 à 2010

45

100

A compter de 2011

20

40

Le II de l'article 1010 précise que la TVS est acquittée sur déclaration dans des conditions fixées par décret et qu'elle n'est pas déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés. Il renvoie enfin à un décret définissant les conditions d'application de l'article dans le cas des véhicules pris en location.

Conformément aux dispositions de l'article 1010-0 A du CGI, les véhicules possédés ou loués par les salariés ou les dirigeants de la société sont considérés comme des véhicules de société dès lors que celle-ci procède au remboursement des frais kilométriques.

Pour ces véhicules, le montant de la taxe est obtenu en appliquant au montant liquidé en application de l'article 1010 un coefficient variant selon le nombre de kilomètres remboursés, selon le barème présenté dans le tableau ci-après.

Nombre de kilomètres
remboursés par la société

Coefficient applicable
au tarif liquidé
(en %)

De 0 à 15 000

0

De 15 001 à 25 000

25

De 25 001 à 35 000

50

De 35 001 à 45 000

75

Supérieur à 45 000

100

Le montant total de la taxe due au titre de ces véhicules est réduit d'un abattement forfaitaire de 15 000 euros.

L'article 1010 B du CGI dispose que les règles applicables au recouvrement et au contrôle de la TVS ainsi qu'à l'instruction des réclamations sont celles applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires. Toutefois, il est précisé que les dispositions relatives à la transmission par voie électronique des déclarations et au télérèglement, prévues aux articles 1649 quater B et 1695 quater ne sont pas applicables.

Les dispositions règlementaires auxquelles renvoie l'article 1010 sont contenues dans les annexes du CGI.

L'article 310 E de l'annexe 2 du CGI précise notamment que la TVS est liquidée par trimestre, la période d'imposition s'étendant du 1er octobre au 30 septembre de l'année suivante.

L'article 406 bis de l'annexe 3 précise que la déclaration relative à la TVS est souscrite sur des imprimés fournis par l'administration (il s'agit de la déclaration n° 2055-SD) et déposée dans les deux premiers mois de chaque période d'imposition (soit les mois d'octobre et de novembre). Le paiement s'effectue lors du dépôt de la déclaration par les moyens de paiement ordinaires. Cet article précise enfin que, pour les véhicules loués, la taxe n'est due que si la durée de la location excède un mois civil ou trente jours consécutifs et n'est due qu'au titre d'un seul trimestre si cette durée n'excède pas trois mois civils ou quatre-vingt-dix jours consécutifs.

B. Les dispositions du projet de loi de financement

1. Modification de la période d'imposition

Le  du A du I du présent article modifie la rédaction du I de l'article 1010 du CGI.

A l'instar de ce qui est prévu aujourd'hui dans le cas des véhicules pris en location, la nouvelle rédaction précise que, dans le cas d'une mise à disposition, c'est l'entreprise qui en bénéficie qui est redevable de la TVS.

Les renvois à des décrets fixant les modalités d'application de l'exonération dont bénéficient les véhicules accessibles aux personnes handicapées d'une part et les modalités d'assiette de la TVS d'autre part sont supprimés.

L'exonération des véhicules tenant à l'activité de la société propriétaire est maintenue dans les mêmes termes. En outre, une nouvelle indexation I bis est créée, comprenant les dispositions relatives au calcul du montant de la taxe, qui ne sont pas modifiées.

Le  du même A modifie le II de l'article 1010. Son premier alinéa, qui dispose que la taxe est acquittée sur déclaration dans des conditions fixées par décret est remplacé par huit alinéas dont les dispositions tendent à déterminer les modalités selon laquelle la TVS est collectée. Il est précisé que la période d'imposition de la taxe s'étend du 1er janvier au 31 décembre, contrairement à ce que prévoit actuellement l'article 310 E de l'annexe 2 du CGI.

Par ailleurs, le présent article confère une valeur législative à des dispositions qui sont actuellement prévues dans les annexes du CGI.

Il est ainsi prévu, conformément aux dispositions actuelles de l'article 406 bis de l'annexe 3 du CGI, que la TVS est liquidée par trimestre, en appliquant le tarif prévu aux véhicules possédés au premier jour du trimestre ou utilisés par celle-ci au cours de ce trimestre. Il est également rappelé que la taxe n'est pas due pour les véhicules pris en location pour une durée inférieure à un mois et qu'elle n'est due qu'au titre d'un seul trimestre si la location ne dépasse pas trois mois consécutifs.

Enfin, la disposition selon laquelle le montant dû au titre d'un trimestre pour un véhicule est égale au quart du tarif annuel est également reprise

2. Modalités de déclaration

Le même 2° du I du présent article crée un III au sein de l'article 1010, définissant les modalités selon lesquelles la taxe est déclarée et liquidée, en remplacement des dispositions actuelles qui prévoient qu'elle est acquittée chaque année au moment de la déclaration. Les modalités de liquidation de la taxe dépendront ainsi du statut de la société redevable au regard de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) :

- les redevables de la TVA soumises au régime normal d'imposition, qui transmettent une déclaration de TVA (document n° 3310 CA3) chaque mois ou chaque trimestre12(*) par voie électronique transmettront leur déclaration de TVS en annexe de la dernière déclaration de TVA de l'année ;

- les non-redevables de la TVA, qui transmettent néanmoins à l'administration la déclaration n° 3310 CA3, par voie électronique, au cours du mois de janvier suivant l'année d'imposition, déclareront également leur TVS en annexe de ce document, dans les délais prévus en matière de taxe sur le chiffre d'affaires ;

- les redevables de la TVA soumis à un régime simplifié13(*) devront transmettre leur déclaration de TVS avant le 15 janvier de l'année suivante, sur un formulaire conforme à un modèle établi par l'administration.

Les sociétés redevables de la TVA soumises au régime normal et celles qui ne sont pas redevables de la TVA, c'est-à-dire la très grande majorité des redevables de la TVS devront donc procéder à la déclaration et au paiement de cette taxe par voie dématérialisée. L'étude d'impact précise qu'une fiche de calcul sera mise à disposition des entreprises concernées sur le site impots.gouv.fr afin de les aider à liquider le montant de la taxe qu'elles doivent acquitter. Les sociétés soumises à un régime simplifié continueront de transmettre une déclaration sous format papier et de s'acquitter de la TVS par virement.

Enfin, l'absence de déductibilité de la TVS pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés est maintenue, sous une nouvelle indexation « IV ». Le renvoi à un décret définissant les modalités d'application de la taxe pour les véhicules pris en location disparaît.

Par coordination avec les nouvelles modalités de liquidation et de paiement, le B du I du présent article supprime le dernier alinéa de l'article 1010 B du CGI qui prévoit que les dispositions relatives à la transmission par voie électronique des déclarations et au télérèglement, prévues aux articles 1649 quater B et 1695 quater ne sont pas applicables à la taxe sur les véhicules de société.

3. Entrée en vigueur et taxation exceptionnelle

Le II du présent article prévoit les modalités d'entrée en vigueur des nouvelles règles applicables à la TVS.

Le A précise que le I s'applique à compter du 1er janvier 2018. Ainsi, à l'issue de la période d'imposition courant d'octobre 2016 à fin septembre 2017, les entreprises redevables de la TVS s'acquitteront de cette taxe selon le droit actuel. Au 1er janvier 2018 s'ouvrira une nouvelle période d'imposition courant jusqu'à la fin du mois de décembre de la même année. Le dernier trimestre 2017 échapperait donc à toute taxation.

Pour remédier à cela, le B du même II crée une taxe exceptionnelle, calculée et recouvrée selon les modalités issues de la nouvelle rédaction de l'article 1010 et applicable au dernier trimestre 2017. S'agissant des véhicules pour lesquels la société prend en charge les frais kilométriques, le nombre de kilomètres pris en compte conformément au barème prévu par l'article 1010 B et le montant de l'abattement prévu par le même article sont divisés par quatre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels de son rapporteur.

III - La position de la commission

Le présent article est à mettre en relation avec l'article 26 du projet de loi de finances pour 2017, qui prévoit que la branche famille bénéficie de l'intégralité du produit de la TVS, soit 640 millions d'euros, en abrogeant le B du IV de l'article 20 de la loi de finances pour 2014.

Votre rapporteur estime que la simplification des modalités de liquidation de la TVS et le recours accru à la dématérialisation vont dans le bon sens. Par ailleurs, le présent article inscrit au niveau législatif des dispositions qui figuraient dans les annexes du CGI, à valeur règlementaire. Les dispositions en question devront être abrogées par voie règlementaire.

Votre rapporteur est donc favorable aux dispositions de cet article bien qu'il estime qu'il résulte au moins autant d'une volonté de dégager artificiellement une recette exceptionnelle que de simplifier les démarches des entreprises.

En effet, l'alignement de la période d'imposition sur l'année civile, apparaît comme un prétexte pour la création d'une taxe exceptionnelle non pérenne, qui doit rapporter à la branche famille une recette supplémentaire de 160 millions d'euros en 2017, soit plus de 15 % de la réduction espérée de son déficit.

Après le décalage du versement de la prime à la naissance du septième mois de grossesse au deuxième mois après la naissance, qui avait permis un sursaut de trésorerie de 200 millions d'euros en 2015, votre rapporteur constate donc que le retour à l'équilibre de la branche famille passe par un recours à des subterfuges qui ne garantissent pas un réel assainissement de ses comptes.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel n° 58 de votre rapporteur.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau) - Augmentation des seuils de revenu fiscal de référence ouvrant droit à l'exonération et au taux réduit de contributions sociales
sur les revenus de remplacement

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de relever les seuils de revenu fiscal de référence en dessous desquels les bénéficiaires de revenus de remplacement bénéficient de l'exonération et du taux réduit de la CSG et de la CRDS.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. Le droit en vigueur

Les revenus de remplacement, pensions de retraite, d'invalidité et allocations chômage, n'ont jamais été soumis à cotisations sociales de droit commun, à l'exception de la cotisation maladie, initialement au taux de 1 %, assise sur les pensions de retraite et les allocations de chômage et instaurée par la loi du 28 décembre 1979.

Lors de l'instauration de la CSG, en 1991, les revenus de remplacement ont été assujettis, comme l'ensemble des revenus, quelle qu'en soit l'origine, conformément au principe d'universalité de cette contribution, au taux de 1,1 %.

En 1996, la création de la CRDS a de même frappé l'ensemble des revenus au taux, inchangé depuis, de 0,5 %.

En loi de financement pour 1997, lorsque le taux de CSG a été porté à 3,4 %, un taux réduit de 1 % a été instauré sur les revenus de remplacement, alors que le taux de la contribution d'assurance maladie était porté à 2,8 %, soit un taux global de prélèvement, avec la CRDS, de 6,7 % sur les pensions, ou de 4,3 % pour le taux réduit applicable aux personnes redevables d'un montant d'impôt inférieur au seuil de recouvrement.

En loi de financement pour 1998, le taux normal de la CSG a été porté à 7,5 %. Le taux global de prélèvement sur les retraites n'a pas changé, la cotisation maladie de 2,8 % ayant été supprimée alors que le taux de la CSG sur les retraites passait à 6,2 %, ou à 3,8 % pour le taux réduit. Une exonération a en revanche été instaurée pour les pensions les plus faibles.

Sans modifier les taux de CSG, la loi de financement pour 2015 a réformé les seuils applicables qui dépendaient du montant de l'impôt dû pour l'exonération (seuil d'assujettissement à la taxe d'habitation) et l'application du taux réduit (seuil de mise en recouvrement), en leur substituant un seul critère, le revenu fiscal de référence.

Cette mesure avait pour objectif d'éviter les changements de taux, qui concernaient chaque année plus d'un retraité sur dix, et de garantir que deux foyers de retraités aux revenus identiques sont assujettis au même taux de CSG, nonobstant les crédits d'impôts dont ils peuvent bénéficier.

Cette réforme avait ainsi pour objet et pour effet de décorréler le taux de CSG applicable aux revenus de remplacement de la politique menée en matière d'impôt sur le revenu. Elle se combinait en effet avec une mesure de réduction forfaitaire de l'impôt sur le revenu de 350 euros pour une personne seule pour les foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence était inférieur à 14 145 euros.

Afin de limiter les pertes pour la sécurité sociale tout en permettant à certains foyers de bénéficier, de manière cumulée, de la réduction d'impôt et du taux réduit de CSG, cette réforme ne s'est pas contentée de traduire les anciens seuils en revenu fiscal de référence mais les a relevés, de 4 % pour le seuil d'exonération et de 14 % pour le seuil du taux normal.

Prélèvements sociaux selon le revenu fiscal de référence (LFSS 2015)

 

CRITÈRE

CSG

CSG déductible

CASA

CRDS

Exemption d'assiette

Revenu fiscal de référence inférieur à 10 633 € pour la 1ère part + 2 839 € pour chaque ½ part supplémentaire

0

0

0

0

Taux réduit

Revenu fiscal de référence supérieur à 10 633 € pour la 1ère part + 2 839 € pour chaque ½ part supplémentaire et inférieure à 13 900 €

3,8 %

3,8 %

0

0,5 %

Taux normal

Revenu fiscal de référence supérieur à 13 900 € pour la 1ère part + 26,7 % (3 711 €) pour chaque ½ part supplémentaire

Allocations de chômage

6,2 %

3,8 %

0

0,5 %

Pensions de retraite

6,6 %

4,2 %

0,3 %

0,5 %

Sont exonérées les personnes dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 10 633 euros pour la première part de quotient familial et bénéficient du taux réduit les personnes dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 10 633 euros et inférieur à 13 900 euros. Ce montant est revalorisé chaque année en fonction de l'inflation.

Le critère est bien le revenu fiscal de référence, c'est-à-dire le revenu net après abattement de 10 % et, le cas échéant, pour un retraité de plus de 65 ans, après abattement forfaitaire.

Dans l'étude d'impact associée à la réforme de 2015, le Gouvernement ne chiffrait pas le nombre de personnes passant du taux réduit à l'exonération ou inversement. Il estimait à 700 000 le nombre de personnes concernées par le passage du taux normal au taux réduit et à 460 000 le nombre de personnes concernées par le passage du taux réduit au taux normal.

Ainsi que l'a souligné votre rapporteur général dans son rapport sur la mise en oeuvre de la loi de financement pour 201514(*), le nombre de personnes passées d'un taux à l'autre est équivalent, de l'ordre de 500 000, tandis que 380 000 personnes sont entrées dans l'exonération en 2015.

Il est malaisé de distinguer, dans ces mouvements, la part respective de la réforme des taux de CSG, des réformes intervenues en matière d'impôt sur le revenu et de l'évolution des pensions, appelée effet « de noria », qui conduit à ce que les nouveaux retraités aient en moyenne des pensions plus élevées que les retraités de plus longue date. Il est en effet logique, et souhaitable, que l'exonération et le taux réduit s'appliquent à un nombre plus faible de retraités15(*). De fait la part des retraités bénéficiant de l'exonération est passée de 38 % en 2008 à 32,2 % en 2014. Elle était de 29 % en 2015, ce qui représente une baisse importante.

Votre rapporteur général ne peut que constater que le produit de la CSG sur les revenus de remplacement a progressé de 4 % en 2015, passant de 15,6 milliards d'euros à 16,2 milliards d'euros. L'annexe 4 indique que « ce dynamisme est en partie lié à la fiscalisation des majorations de pensions, décidée en LFI pour 2014, qui fait entrer ces revenus dans le revenu fiscal de référence (...) il pourrait s'expliquer également par les changements de règles d'assujettissement à la CSG à taux plein. ».

Pour les bénéficiaires d'une pension de retraite du régime général, la situation est actuellement la suivante.

Assujettissement aux contributions sociales
des bénéficiaires de pensions de retraite du régime général en 2015

 

Effectif

en %

rendement

en %

Assiette

en %

Taux effectif

CSG taux plein

8 050

58 %

4 800

90 %

72,7

67 %

6,6 %

CSG taux réduit

1 800

13 %

530

10 %

13,8

13 %

3,8 %

CSG exonérée

4 010

29 %

-

-

21,3

20 %

0 %

CRDS

9 840

71 %

430

100 %

86,5

80 %

0,5 %

CRDS exonérée

4 010

29 %

-

-

21,3

20 %

0 %

Casa

8 050

58 %

220

100 %

72,7

67 %

0,3 %

Casa exonérée

5 810

42 %

-

-

35,2

33 %

0 %

Total

13 850

5 980

107,9

5,5 %

Source : Annexe 5 PLFSS 2017

Pour les chômeurs, la part des indemnités exonérées est importante et la part des indemnités assujetties à un taux réduit est très restreinte Seuls 11% des chômeurs sont assujettis à un taux plein.

Assiette des différents taux de CSG acquittée par les chômeurs en 2015

Assiette

Exonération

Taux réduit

(3,8 %)

Taux plein

(6,2 %)

Total

2015

(en Md €)

19,8

0,8

6,5

27,1

(en %)

73 %

3 %

24 %

100 %

Source : PLFSS 2017

B. Les dispositions du projet de loi de financement

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques, présentés par Gérard Bapt, rapporteur, et plusieurs de ses collègues et par Roger-Gérard Schwartzenberg et plusieurs de ses collègues.

Il majore de 3 % les seuils d'exonération et de taux réduit de la CSG et CRDS pour les revenus de remplacement (allocations de chômage, pensions de retraite et pensions d'invalidité).

Prélèvements sociaux après majoration du revenu fiscal de référence

 

Critère

CSG

CSG déductible

CASA

CRDS

Exemption d'assiette

Revenu fiscal de référence inférieur ou égal à 10 996 € pour la 1ère part + 2 936 € pour chaque ½ part supplémentaire

0

0

0

0

Taux réduit

Revenu fiscal de référence supérieur à 10 996 € pour la 1ère part + 2 839 € pour chaque ½ part supplémentaire et inférieure à 14 375 €

3,8 %

3,8 %

0

0,5 %

Taux normal

Revenu fiscal de référence supérieur ou égal à 14 375 € pour la 1ère part + 26,7 % (3 838 €) pour chaque ½ part supplémentaire

Allocations de chômage

6,2 %

3,8 %

0

0,5 %

Pensions de retraite

6,6 %

4,2 %

0,3 %

0,5 %

Source : Art. 11 bis

L'article revalorise également les seuils définis pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, d'une part, et la Guyane et Mayotte, d'autre part.

D'après les auteurs des amendements, il permettrait à 290 000 ménages retraités supplémentaires de bénéficier d'une exonération pour une moindre recette de 160 millions d'euros, 260 000 ménages supplémentaires ayant accès au taux réduit pour une moindre recette d'environ 120 millions d'euros. Le coût total de cette mesure serait donc de 280 millions d'euros.

Pour les chômeurs, la mesure bénéficie à 20 000 personnes dont 10 000 bénéficieraient de l'exonération.

II - La position de la commission

Cet article se donne pour objectif de corriger les effets collatéraux en matière de fiscalité locale et d'assujettissement à la CSG-CRDS pour les retraités à bas revenus, du cumul de plusieurs réformes fiscales intervenues au cours des dernières années.

La suppression de la « demi-part des veuves » à partir de 2008 pour un plein effet en 2014 et la fiscalisation de la majoration de pensions pour les parents ayant élevé trois enfants en 2013 se sont traduites respectivement par 800 millions d'euros et 1,5 milliard d'euros de prélèvements supplémentaires.

Il est en revanche plus douteux que la fiscalisation de la contribution employeur au financement de la complémentaire santé ait pu avoir un effet sur les bénéficiaires de revenus de remplacement.

Pour les ménages à faibles revenus, ces mesures ont été pour partie compensées par des mesures générales relatives au bas de barème de l'impôt sur le revenu. Les retraités qui bénéficiaient de l'exonération, n'étant pas imposables, n'ont pas bénéficié de ces mesures.

En matière de taxes locales, la loi de finances rectificative pour 2015 a majoré de 483 millions d'euros les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements au titre de la reconduction en 2015 des exonérations de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public, prévues en 2014. Cette mesure ayant l'intérêt de cibler précisément les personnes ayant perdu le bénéfice des exonérations de taxes locales.

Le présent article ne peut, en revanche, cibler les ménages qui auraient vu, à revenu inchangé, leur taux de CSG augmenter, ni distinguer, au sein des ménages bénéficiant de revenus de remplacement, ceux qui perçoivent une pension de retraite et ont été potentiellement concernés par les mesures de fiscalisation de revenus qui ne l'étaient pas précédemment.

La perte de recette liée à l'exonération et au taux réduit de CSG, CRDS ne fait actuellement pas l'objet d'une compensation à la sécurité sociale. Les auteurs de l'amendement indiquent que le manque à gagner pourrait être compensé par la révision du régime social applicable aux attributions d'actions gratuites, adopté dans la loi relative à la croissance et l'activité qui se traduit par une moindre recette pour la sécurité sociale de 0,2 milliard d'euros. La compensation à la Cades de la moindre recette de CRDS n'est, en revanche, pas précisée.

Tout en comprenant et en partageant les objectifs de soutenir le pouvoir d'achat des bénéficiaires des revenus de remplacement les plus modestes, votre rapporteur général s'interroge sur l'accroissement de l'écart de taux de prélèvement, pour un même revenu, entre les actifs et les bénéficiaires de revenus de remplacement.

En 2016, le nombre de foyers fiscaux comportant au moins un actif salarié et dont le revenu fiscal de référence est situé en dessous du seuil d'exonération de CSG pour les revenus de remplacement (10 676€ + 2 850€ par demi-part supplémentaire), est estimé à environ 5,4 millions pour la France entière. L'assiette de CSG correspondante (salaires bruts corrigés de l'abattement de 1,75%) est d'environ 62 milliards d'euros. Si ces ménages devaient être exonérés, la moindre recette pour la sécurité sociale serait de 5 milliards d'euros, soit une grandeur macroéconomique. Pour un même revenu, ces ménages acquittent un différentiel de 7,86 % de prélèvements.

Votre commission souligne cependant que cet article a pour objectif de corriger les effets non maîtrisés de certaines mesures, en particulier de la fiscalisation de la majoration pour enfants.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n° 59 rédactionnel à cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.


* 4 Cour de cassation, deuxième chambre civile, 25 mai 2004, 02-31083.

* 5 N° 597, 2013-2014.

* 6 Rapport d'information n° 597, 2013-2014.

* 7 BOI-IR-BASE-10-10-10-10-20160830.

* 8 L'article 30 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a prévu l'affectation d'une partie du produit de la TVS à l'Etat pour l'année 2014. L'article 82 de la loi n° 2014-1655 de finances rectificative pour 2014 a pérennisé ce partage.

* 9 Article 30.

* 10 La catégorie « diesel et assimilé » désigne les véhicules dont la motorisation fonctionne exclusivement au gazole et les véhicules hybrides gazole-électricité émettant plus de 110 grammes de CO2 par kilomètre. La catégorie « essence et assimilé » comprend les autres véhicules, hors véhicules totalement électriques, y compris les véhicules hybrides gazole-électricité dont les émissions de CO2 sont inférieures à 110 grammes par kilomètre, les véhicule fonctionnant au gaz et les véhicules fonctionnant à l'éthanol BOI-TFP-TVS-30-20141001).

* 11 Ainsi, les véhicules électriques sont dans les faits totalement exonérés de TVS à moins d'émettre plus de 50 grammes de CO2 par kilomètre.

* 12 La déclaration peut être déposée trimestriellement lorsque le montant de TVA du est inférieur à 4 000 euros.

* 13 Le régime dit du « réel simplifié » est prévu à l'article 302 septies bis du CGI et le régime simplifié de l'agriculture à l'article 298 bis.

* 14 Rapport d'information n°740 (2015-2016).

* 15 La pension moyenne brute de droit directe est ainsi passée de 1 174 euros en 2008 à 1 322 euros en 2014.