Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Examen des articles

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE II - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 20 (art. L. 131-8, L. 135-2, L. 135-3, L. 136-8, L. 223-1, L. 241-2, L. 241-3, L. 245-16, L.413-6, L. 413-10, L. 413-11-2, L. 437-1, L. 635-1, L. 651-2-1, L. 862-4 et L. 134-15 du code de la sécurité sociale, art. L. 731-2, L. 731-3, L. 732-58, L. 753-1, L. 753-2, section 2 et 3 du chapitre III du titre V du livre VIII, L. 753-4, L. 753-5, L. 753-6, L 753-7, L. 753-12, L. 753-15, L. 753-19, L. 753-20 et L. 753-22 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 14-10-1 et L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles, art. 1609 vicies, art. 1618 et art. 1622 du code général des impôts, art. 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999, art. 9 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.) - Prise en charge par l'État des mesures d'exonérations précédemment compensées à la sécurité sociale, réaffectation de recettes, suppression du FCAT et du FCATA, transferts de charges et sécurisation du versement des retraites complémentaires des artisans du BTP

Objet : Cet article tire les conséquences, pour la répartition des recettes entre branches et entre régimes, des mesures de compensation de l'État à la sécurité sociale, procède à une nouvelle réforme du financement du FSV, supprime deux fonds de la branche AT-MP et sécurise le versement des pensions du régime des artisans du BTP.

I - Le dispositif proposé

De façon habituelle, cet article trouve sa place avant les tableaux d'équilibre en fin de troisième partie. Il procède aux classiques réaffectations de recettes entre branches afin de lisser les effets, pour les différentes branches des mesures de compensation des allègements de cotisations, de limiter les partages de recettes et de tenter d'assurer une certaine cohérence entre le risque couvert et la recette affectée.

Les principaux changements sont les suivants.

La C3S, précédemment répartie entre la branche maladie, la branche vieillesse et la branche maladie du régime des exploitants agricoles, est affectée en totalité à la branche vieillesse.

La branche maladie se voit de nouveau affecter la quasi-totalité des recettes des droits de consommation sur les tabacs ainsi que la taxe de solidarité additionnelle (TSA) sur les contrats d'assurance complémentaire qui assurera également la totalité du financement du fonds CMU-C.

La perte des droits tabacs est compensée à ses différents bénéficiaires. La CNSA se voit ainsi affecter une part du prélèvement social sur les revenus du capital, précédemment affectée au FSV, ce qui a pour effet de mettre en déficit sa section I, proche de l'équilibre.

La taxe sur les salaires fait l'objet d'une nouvelle répartition pour compenser ces changements, la fraction affectée au FSV est supprimée.

Ces différents mouvements de recettes sont récapitulés par l'étude d'impact, dans le tableau suivant :

Source : Annexe 10

Votre rapporteur général propose, pour plus de clarté, une lecture linéaire de cet article.

Le I de l'article modifie le code de la sécurité sociale.

Le ajoute à la liste des exonérations non-compensées à la sécurité sociale la réduction de cotisation accordée aux travailleurs indépendants à faibles revenus, instaurée à l'article 8 du présent projet de loi. Cette compensation est assurée, comme celle des allègements généraux, par les équilibres généraux et non par un transfert budgétaire.

Le modifie l'affectation de la taxe sur les salaires entre les branches vieillesse, famille et maladie et supprime la part affectée au Fonds de solidarité vieillesse. Il modifie également l'affectation des droits de consommation sur les tabacs qui revient à la branche maladie dans sa quasi-totalité à l'exception de 0,25 % qui restent affectés au régime d'allocations viagères des débitants de tabac.

Le redéfinit les charges du Fonds de solidarité vieillesse en supprimant les différentes sections définies par la LFSS pour 2016 et en préservant les seuls transferts du FSV au titre de mécanismes de solidarité entendus au sens strict (ancienne section I). Le FSV ne serait donc plus chargé de participer, pour moitié, au financement du minimum contributif ni de financer le coût pour les régimes du maintien à 65 ans de l'âge d'annulation de la décote pour les parents proches de la retraite ayant élevé trois enfants ou parents d'enfants handicapés.

Le modifie en conséquence les produits affectés au FSV. Il supprime l'affectation des produits précédemment dévolus aux mécanismes dont le Fonds n'aura plus la charge.

Le modifie les conditions de l'affectation aux différents régimes maladie de la CSG sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement. La LFSS pour 2016 avait fixé un principe d'affectation aux régimes de ces produits « au réel », en fonction des sommes effectivement versées au titre des revenus d'activité par leurs affiliés. Le présent article préserve le principe pour la CSG sur les revenus d'activité mais affecte la Cnam le produit de la contribution assise sur les autres revenus. Les taux restent inchangés.

Le a pour objet le transfert à la Caisse nationale d'allocations familiales la charge du remboursement au régime des majorations de pensions pour enfant accordées par le régime des exploitants agricoles. En application de la loi de financement pour 2016, la Cnaf rembourse directement ces sommes, qui ne transitent plus par le Fonds de solidarité vieillesse, aux différents régimes. Le fondement législatif de cette mesure est ainsi rétabli.

Le supprime l'affectation à la Caisse nationale d'assurance maladie de :

- la contribution sur les médicaments remboursés (L. 245-1 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution sur les dispositifs médicaux remboursés (L. 245-5-1 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution sur les premières ventes de dispositifs médicaux (L. 245-5-5-1 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques (L. 245-6 du code de la sécurité sociale).

Le affecte à l'assurance maladie la totalité du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés et de la contribution additionnelle.

Il lui affecte également le produit :

- des contributions sur les retraites-chapeaux (articles L. 137-11 et L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale) ;

- des sommes non-réclamées issues des dispositifs de participation, d'intéressement et d'épargne salariale ;

- des pénalités versées en cas de non-respect des négociations annuelles obligatoires (article L. 2242-5-1 du code du travail) ;

- des parts fixes des redevances payées pour l'utilisation de certaines fréquences attribuées pour l'exploitation d'un réseau mobile ;

- de 35 % des parts variables des redevances payées pour l'utilisation de certaines fréquences attribuées pour l'exploitation d'un réseau mobile.

Le modifie l'affectation du produit du taux de 4,5 % des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, la part affectée à la Cnsa passant de 1,15 % à 1,38 % et celle affectée au FSV passant de 3,35 % à 3,12 %.

Le 10° supprime la référence au Fonds commun des accidents du travail à l'article L. 413-6 du code de la sécurité sociale relatif au versement des prestations versées au titre des accidents du travail intervenus avant le 1er janvier 1947 et confie aux Carsat la mission de verser les prestations correspondantes.

Le 11° supprime les références au Fonds commun des accidents du travail et au fonds commun des accidents du travail agricole à l'article L. 413-10 du code de la sécurité sociale relatif au versement des prestations versées au titre des accidents du travail intervenus en Algérie avant le 1er juillet 1962 et confie aux Carsat la mission de verser les prestations correspondantes.

Le 12° transfère la charge des allocations versées au titre d'accidents du travail ou de maladies survenues dans un État tiers sous administration française avant son accession à l'indépendance du FCAT aux Carsat.

Le 13° supprime la référence au FCAT à l'article L. 437-1 du code de la sécurité sociale, la réparation des AT-MP supportée par les caisses primaires d'assurance maladie devenant le droit commun.

Le 14° complète l'article L. 635-1 du code de la sécurité sociale relatif au régime complémentaire de retraite des professions artisanales, industrielles et commerciales pour prévoir qu'il assure le financement des pensions versées aux bénéficiaires du régime d'assurance vieillesse complémentaire des entrepreneurs du bâtiment.

Le 15° modifie l'affectation du produit de la C3S et de la C3S additionnelle, précédemment dévolu à la Cnam (27,3 %), à la Cnav (41,7 %) et à la CCMSA (31 %) pour affecter la totalité à la branche vieillesse.

Le 16° modifie l'affectation du solde du produit de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance (TSCA), précédemment réparti à parts égales entre la Cnam et la Cnaf, au profit du fonds CMU-C qui en est le bénéficiaire à titre principal, pour 20,18 % et de la branche vieillesse pour 79,82 %.

Le II de l'article modifie le code rural et de la pêche maritime sur trois points : il modifie les ressources des régimes de base et complémentaire de protection sociale des non-salariés agricoles et supprime les références au Fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA).

Le modifie les recettes affectées à la branche maladie du régime des exploitants agricoles : la fraction du produit du droit de consommation sur les alcools qui lui est affectée passe de 57,8 % à 56,50 % tandis que l'attribution du produit d'une fraction des droits de consommation sur les tabacs, du produit de la taxe sur les huiles végétales, de la taxe sur les farines et du produit d'une fraction de la C3S est supprimée.

Le modifie les recettes affectées à la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles : la fraction du produit du droit de consommation sur les alcools qui lui est affectée passe de 42,2 % à 39,25 % tandis que la branche se voit affecter le produit de la taxe sur les farines.

Le modifie le financement du régime vieillesse complémentaire obligatoire des exploitants agricoles en remplaçant la fraction attribuée du droit de consommation sur les tabacs par le produit de la taxe sur les farines et une fraction du droit de consommation sur les alcools.

Les à 13° sont relatifs à la suppression du Fonds commun des accidents du travail agricole, dont les missions sont transférées aux caisses départementales et pluridépartementales de la Mutualité sociale agricole. Les références à la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du fonds, sont remplacées par des références à ces caisses locales de la MSA.

Le III de l'article modifie les articles du code de l'action sociale et des familles relatifs aux recettes de la CNSA ainsi qu'à la répartition de ces recettes entre les différentes sections de la caisse.

Le prévoit que la répartition de la part du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et des produits de placement entre les différentes sections du budget de la CNSA est prévue par arrêté conjoint des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées et du budget. Il supprime l'affectation de droits sur les tabacs à la CNSA.

Le supprime en conséquence les références à la part des prélèvements sociaux dans le détail du financement des différentes sections. Il supprime, du même coup, la garantie de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Le IV de l'article modifie le code général des impôts afin d'opérer les coordinations nécessaires à la suite de la réallocation des recettes au sein des organismes de protection sociale des exploitants agricoles et de la suppression du FCATA.

L'attributaire des taxes sur les huiles et les farines n'est plus précisé par le code général des impôts.

Le modifie la rédaction de l'article 1622 relatif à la contribution des organismes assureurs aux dépenses précédemment prises en charge par le FCATA.

Le V de l'article supprime l'affectation d'une fraction du produit des droits de consommation sur les tabacs au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA).

Le VI de l'article supprime les références à la Cnaf et aux droits de consommation sur les tabacs au V. de l'article 9 de la loi de financement pour 2014 relatif au versement au profit du régime d'assurance vieillesse complémentaire des exploitants agricoles.

Le schéma suivant récapitule les différentes mesures, par recette et par branche :

Source : Acoss

Le VII de l'article met à la charge du régime de retraite complémentaire des indépendants (RCI) les engagements du régime de retraite complémentaire des artisans du BTP (RCE-BTP). Ce régime, fermé en 1998 et dont la gestion est assurée par la caisse nationale du RSI, était précédemment financé par la C3S. Les pensions dues à ses 11 000 pensionnés sont versées depuis le 1er janvier 2015, date à laquelle le RSI n'a plus été attributaire de la C3S, par la branche vieillesse du régime de base en l'absence de texte, pour un montant annuel d'environ 30 millions d'euros. Outre les 11 000 pensionnés, 13 000 personnes encore en activité ont acquis des droits au sein du régime complémentaire des artisans du BTP. Le total des engagements au titre du régime est de l'ordre de 230 millions d'euros. En l'absence de recette affectée, ces engagements seront financés par la solidarité au sein du RCI, géré à l'équilibre par les cotisations.

Le VIII de l'article prévoit le prélèvement, au profit de la branche maladie, des recettes mises en réserve au sein du Fonds de solidarité vieillesse, en application de la réforme des retraites de 2010, pour le financement, à compter de 2016, du maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à 65 ans pour les parents de trois enfants les plus proches de l'âge de la retraite ainsi que pour les parents d'enfants handicapés.

Le coût total de cette mesure pour les différents régimes a été estimé par la Cnav en 2014 à 373 millions d'euros en 2020, ce qui a justifié, à compter du 1er janvier 2014, la fin de l'affectation de recettes à des réserves qui représentaient près d'un milliard d'euros. Le coût de cette mesure ne représenterait plus que 250 millions d'euros, dont 10 millions d'euros en 2016 et 40 millions d'euros en 2017.

Le IX de l'article prévoit le transfert progressif et renvoie au décret le soin de fixer la fraction du minimum contributif financée par le FSV. Il supprime la mention du financement d'au moins 50 % et prévoit que cette prise en charge sera retracée dans une section distincte jusqu'au 31 décembre 2019 au plus tard.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de Marie-Françoise Clergeau, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à prévoir, pour les régimes d'assurance maladie dont les comptes ne sont pas intégrés à ceux de la Caisse nationale d'assurance maladie, une affectation à ces régimes de la CSG sur les revenus de remplacement, comme c'est le cas en application de la loi de financement pour 2016. À défaut, une mesure de compensation pour préserver les équilibres de ces régimes, qui ne bénéficient pas de l'équilibrage par la Cnam, aurait été nécessaire.

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l'article L. 251-6-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit l'affectation au fonds de réserve des retraites des excédents de la Cnav de l'année écoulée ou, en cours d'année d'une fraction des excédents prévisionnels. Un tel transfert n'interviendrait que lorsque le solde moyen de trésorerie de l'Acoss pour le dernier exercice clos est positif. Cette mesure permettra de couvrir une partie des déficits des autres branches par les excédents de la branche retraite, ses déficits anciens ayant tous été transférés à la Cades. Dès 2016, le déficit du FSV sera porté par l'Acoss et pourra bénéficier de cette mesure.

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, l'Assemblée nationale a modifié les clés de répartition du droit de consommation sur les alcools entre la branche maladie, la branche vieillesse et le régime de retraite complémentaire des non-salariés agricoles. Le même amendement a rétabli une répartition du produit de la fraction du prélèvement social sur les revenus du capital, comme c'était le cas précédemment entre certaines sections de la CNSA. Ce rétablissement permet notamment de garantir le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Sur proposition de Gérard Bapt, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant les conditions du transfert à l'assurance maladie des réserves de la section III du FSV, le montant, qui était discordant avec celui prévu à l'article 49, n'est plus précisé mais il sera « à hauteur du montant constaté au 31 décembre 2016 » et la date, initialement fixée au 1er avril, serait « au plus tard le 30 juin 2017 ».

Sur proposition du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prélevant 50 millions d'euros sur les réserves de la CNSA pour constituer un fonds d'appui à la définition de la stratégie territoriale dans le champ de l'aide à domicile, de soutien aux bonnes pratiques et d'aide à la restructuration des services d'aides à domicile.

L'Assemblée nationale a également adopté, sur proposition de Gérard Bapt, sept amendements rédactionnels ou de coordination.

III - La position de la commission

Votre commission est favorable à la simplification opérée au sein de la branche AT-MP, par la suppression du FCAT et du FCATA.

De la même manière, il fallait apporter une solution au tarissement du financement du régime RCE-BTP. Cette solution est apportée en faisant porter cette charge, sans contrepartie, sur le régime complémentaire du RSI. Elle met cependant fin à une situation peu satisfaisante dans laquelle le régime de base supportait des dépenses du régime complémentaire alors que la Cour des comptes souligne précisément qu'une distinction plus claire doit être faite entre les comptes des régimes de base et complémentaire.

Votre commission ne peut en revanche se satisfaire, à la suite de la profonde refonte opérée l'an dernier, du montage proposé par cet article pour le financement du Fonds de solidarité vieillesse.

Pour tenter d'apporter une réponse à l'arrêt de Ruyter de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), selon lequel il n'est pas possible de faire supporter à une personne déjà affiliée au régime de sécurité sociale d'un autre État membre, des prélèvements sur les revenus du capital destinés au financement de la sécurité sociale en France, le Gouvernement avait fait le choix d'affecter les prélèvements ainsi contestés au FSV, considéré comme ne servant pas de prestations contributives et échappant de ce fait au règlement de 197138(*).

Votre rapporteur général avait souligné la fragilité de ce montage au regard de l'arrêt de la CJUE dans la mesure où une partie de ces prélèvements sont affectés à la Cades qui a pour objet d'amortir la dette des organismes de sécurité sociale, dont la moitié est constituée de dettes de l'assurance-maladie.

Cette solution avait conduit à imaginer un cloisonnement strict des charges et des produits du Fonds de solidarité vieillesse en trois sections afin de garantir, au sein de la section I, une affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital à des dispositifs de solidarité. Elle avait du même coup fait apparaître un déficit concentré sur la section II du fonds consacrée à la prise en charge de 50 % du coût du minimum contributif (Mico) qui recevait 600 millions d'euros de produits pour une charge de 3,5 milliards d'euros. La section III comprend les réserves constituées pour le financement du maintien à 65 ans de l'âge d'annulation de la décote des parents ayant élevé trois enfants ou un enfant handicapé, déjà isolée précédemment dans une section comptable distincte.

Le présent article supprime les sections II et III en prévoyant le transfert de leur charge, progressivement pour le Mico et immédiatement pour la section III, aux régimes de base. Votre rapporteur général rappelle que ce transfert est conforme aux préconisations du rapport de la Mecss, présentés par nos collègues Gérard Roche et Catherine Génisson et que la charge du Mico n'a été portée par le FSV qu'à partir de 2010. Cette orientation est donc conforme au souhait de la Commission, celle-ci n'ayant toutefois pas préconisé le transfert concomitant des produits.

Cette suppression fait tomber du même coup le fragile paravent érigé à la suite de l'arrêt de Ruyter, le FSV n'ayant plus qu'un seul compte de résultat qui mêlera dépenses de solidarité et dépenses assurantielles. En 2017, 1 milliard de charges de minimum contributif serait ainsi transférées, laissant 2,5 milliards d'euros de charges au FSV. Les produits affectés au financement du Mico sont en revanche transférés immédiatement à la Cnav, ce qui ne réduit le déficit sur cette section que de 400 millions d'euros. Cette solution permet de préserver une amélioration de 500 millions d'euros du solde de la branche vieillesse.

Parallèlement, les diverses réaffectations de recettes issues du présent article ont pour effet de réduire les produits du fonds de 0,3 milliard d'euros et de mettre structurellement en déséquilibre le financement des dépenses de solidarité.

Enfin, le Gouvernement prélève, au profit de l'assurance maladie, les réserves de la section III du FSV. Ce prélèvement a pour objet de constituer l'amorçage du fonds pour le financement de l'innovation pharmaceutique, créé par l'article 49 du présent projet de loi.

Au total, si les charges du FSV sont réduites, par le présent article, d'un milliard d'euros, ses produits sont également réduits de près de 900 millions d'euros ce qui a pour effet d'améliorer le solde du FSV de 100 millions d'euros par rapport à son tendanciel, c'est-à-dire de le maintenir à l'identique, au niveau, très élevé et remarquablement persistant de - 3,8 milliards d'euros. C'est en ce sens, comme le souligne l'exposé des motifs, que « cet article engage une dynamique de redressement de la situation financière du Fonds de solidarité vieillesse tout en poursuivant la rationalisation de son financement ».

Sauf à considérer que le FSV reste l'angle mort du PLFSS, le Gouvernement communiquant sur le solde de la sécurité sociale hors FSV, et à vouloir afficher à tout prix un redressement significatif des deux principales branches du régime général, ce que votre rapporteur général ne peut envisager, il est pour le moins surprenant de ponctionner les réserves d'un organisme présentant un déficit récurrent de près de 4 milliards d'euros, pour alimenter un fonds prudentiel destiné à financer des dépenses à venir. C'est au demeurant cette logique qui préside au « débouclage » de la section III ainsi que l'argumente l'étude d'impact du présent article : « l'accumulation de réserves de la section 3 du FSV est non seulement très excessive ... mais également dérogatoire par sa logique de provisionnement au principe général du financement global des dépenses annuelles du régime général et du FSV par les recettes de l'année en cours, par répartition ».

Votre rapporteur général propose par conséquent d'affecter au financement du solde du minimum contributif restant à la charge du FSV en 2017, le montant des réserves de la section III, ce qui permettrait, conformément à l'objectif poursuivi par l'article d'engager effectivement « une dynamique de redressement de la situation financière du Fonds de solidarité vieillesse », en réduisant son déficit de 800 millions d'euros en 2017 (amendement n° 69).

Dans cette grande réorganisation des charges et des produits du FSV, un élément, contesté dès l'origine par votre commission, n'a pas disparu. Il s'agit du 10° de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, selon les termes duquel le FSV assure : « le financement d'avantages non contributifs instaurés au bénéfice des retraités de l'ensemble des régimes lorsque les dispositions les instituant le prévoient ». Votre commission considère qu'il s'agit d'un droit de tirage sur le fonds formulé dans des termes particulièrement vagues et qui permettrait de solliciter le financement du fonds pour des dispositifs instaurés par voie règlementaire. Comme les années précédentes, elle vous demande de supprimer cet alinéa (amendement n° 67).

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel n° 68.

Votre rapporteur général est bien conscient que le déficit du FSV, notamment celui, créé par cet article, du financement des dépenses de solidarité, n'est pas réglé de ce fait. Les dépenses de solidarité en matière de vieillesse resteront encore, pour plusieurs années, financées par un déficit que le Gouvernement juge sans doute plus acceptable ou plus présentable que celui des branches du régime général mais avec le même résultat : l'alimentation de la dette sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 21 - Approbation du montant des exonérations compensées

Objet : Cet article a pour objet d'approuver le montant de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale qui font l'objet de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les exonérations et exemptions d'assiette applicables aux cotisations et contributions sociales, communément appelées « niches sociales », représentent un volume global de 44,5 milliards d'euros pour l'année 2016 et un volume prévisionnel de 45,9 milliards d'euros en 2017.

Les exonérations de cotisations (allègements généraux et exonérations ciblées) représentent, en 2015, 9 % des cotisations dues aux Urssaf.

Le montant global recouvre des exonérations, allègements et exemptions d'assiette de différentes natures que l'on peut distinguer comme suit :

Mesures en millions d'euros

2012

2013

2014

2015

2016 (p)

2017 (p)

Allègements généraux

20 610,0

20 724,0

20 886

25 775

28 781

29 650

Exonérations compensées

6 055,6

3 856,5

3 694

3 479

3 648

6 376

Exonérations non-compensées

3 822,3

3 207,3

3 694

3 741

3 794

1 228

Exemptions d'assiette

8 340,0

6 444,4

6 746

8 407

8 297

8 691

Total

38 827,9

34 232,2

35 020

41 402

44 520

45 945

Source : Annexe 5 PLFSS

Ces montants, réévalués de près d'un milliard d'euros en raison de l'adoption d'une méthodologie plus fine d'évaluation des exemptions d'assiette, traduisent la mise en oeuvre du pacte de responsabilité, le renforcement des allègements généraux et surtout, même si elle ne constitue pas, à proprement parler, un allègement, la baisse du taux de cotisation famille (3,5 milliards d'euros en 2015, 6,6 milliards d'euros en 2016, 7,7 milliards d'euros en 2017). S'agissant des autres dispositifs, ceux qui concernent les services à la personne, le soutien à l'emploi et les exemptions d'assiette sont dynamiques, tandis que le soutien à des territoires spécifiques se stabilise.

Depuis 2011, les mesures d'allégements généraux font l'objet d'une compensation par affectation de recettes et n'entrent donc pas dans le champ de cet article.

Ces dernières années, le mode de compensation des exonérations ciblées a évolué au profit de compensations budgétaires se substituant à l'affectation de recettes fiscales : les exonérations résiduelles applicables aux heures supplémentaires font désormais l'objet d'une compensation budgétaire (LFSS 2015), tout comme les déductions forfaitaires pour les services à la personne (LFSS 2016).

Ce mouvement se poursuit avec la compensation, en 2017, d'exonérations jusqu'à présent non compensées, pour un montant de 2,8 milliards d'euros, dont la part la plus importante, 1,7 milliard d'euros est représentée par les aides à domicile pour les publics fragiles. S'y ajoutent 250 millions d'euros au titre de l'ACCRE, 156 millions d'euros au titre des chantiers d'insertion, 85 millions d'euros au titre des associations intermédiaires et 38 millions d'euros au titre des arbitres sportifs.

Le montant global prévu à cet article intègre la baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles décidée et applicable en 2016 et compensée à partir de 2017.

Le montant de la compensation pour l'ensemble des régimes serait donc de 6,1 milliards d'euros en 2017, après 3,6 milliards d'euros en 2016 et 3,7 milliards d'euros en 2015. A champ constant, le montant des exonérations compensées aurait baissé de 2,2 %.

Les six premiers postes d'exonérations compensées sont les suivants en prévisions pour l'année 2017 :

- aide à domicile pour publics fragiles (particuliers et associations ou entreprises : 1,7 milliard d'euros) ;

- contrats d'apprentissage (907 millions d'euros) ;

- entreprises en outre-mer (891 millions d'euros) ;

- baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles (480 millions d'euros) ;

- déductions sur les heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés (457 millions d'euros) ;

- déduction forfaitaire de 2 euros par heure déclarée pour les services à la personne (386 millions d'euros) ;

Les exonérations qui resteront non-compensées concernent principalement les contrats aidés (contrat d'accompagnement dans l'emploi et contrat unique d'insertion, stagiaires, apprentis) pour un montant de 1,2 milliard d'euros. A champ constant, ces exonérations baissent de 200 millions d'euros en 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission considère que la compensation budgétaire des dispositifs d'exonération conduit à une meilleure responsabilisation des autorités en charge des différentes politiques publiques auxquelles ces exonérations sont censées contribuer.

Elle estime par conséquent que l'augmentation du montant des exonérations compensées est un élément positif pour la sécurité sociale.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 22 - Tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2017

Objet : Cet article détermine, par branches, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2017 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2017.

Ce tableau, qui agrège pour la première fois les régimes obligatoires de base et le FSV, fait apparaître une prévision de déficit de 4,1 milliards d'euros en 2017.

Comme l'indique le tableau ci-après, ce montant représente une amélioration du solde de l'ensemble des régimes obligatoires de :

-  6,1 milliards d'euros par rapport au déficit constaté en 2015 figurant à l'article 1er du présent projet de loi de financement ;

-  2,8 milliards d'euros par rapport aux prévisions pour 2016 figurant à l'article 4 du présent projet de loi de financement.

Évolution des soldes, par branche, des régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2012

Constaté 2013

Constaté 2014

Constaté 2015

Prévisions 2016

Prévisions 2017

Maladie

- 5,9

- 6,9

- 6,5

- 5,8

- 4

- 2,6

Vieillesse

- 6,1

- 3,6

- 0,8

0,2

1,2

1,6

Famille

- 2,5

- 3,3

- 2,7

- 1,5

- 1

0

AT-MP

- 0,6

0,7

0,7

0,8

0,7

0,7

Total

- 15,1

- 13,1

-9,3

- 6,3

- 3,1

- 0,3

FSV

- 4,1

- 2,9

-3,5

- 3,9

- 3,8

- 3,8

Tous régimes +FSV

- 19,2

- 16

-12,8

- 10,2

- 6,9

- 4,1

Par rapport au solde de l'année 2012 (19,2 milliards d'euros), le déficit des régimes obligatoires de base se réduirait d'un montant cumulé de 15,1 milliards d'euros en 2017.

Dépenses et recettes de l'ensemble des régimes
obligatoires de base et du FSV en 2017

En millions d'euros

Prévisions de recettes

Objectifs
de dépenses

 

2016

2017

écart

2016

2017

écart

Maladie

197

204,5

7,5

201,1

207,1

6

Vieillesse

228,3

232,2

3,9

227,8

230,6

2,8

Famille

48,7

49,9

1,2

49,6

49,9

0,3

AT-MP

14,1

14,2

0,1

13,4

13,5

0,1

Toutes branches hors transferts

474,4

487,1

12,7

477,6

487,4

9,8

FSV

16,5

15,7

-0,8

20,1

19,6

-0,5

Toutes branches avec FSV

471,1

483,7

12,6

478,7

487,8

9,1

Source : PLFSS 2017

Pour 2017, le solde se redresse grâce à une forte dynamique des recettes (+ 12,6 milliards d'euros et + 2,7%), supérieure à la croissance des dépenses (+2,1 % et + 9,1 milliards d'euros).

La prévision de recettes repose sur une hypothèse de croissance de 1,5 %, sur une progression de la masse salariale de 2,7% dont 1 % d'effet « emploi » avec une évolution du chômage de 0,7 %.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission constate une réduction des déficits plus tardive et moins massive que ce qu'aurait dû permettre l'augmentation massive des prélèvements obligatoires sur la période récente, singulièrement sur la branche vieillesse.

La branche famille s'est redressée au prix de la réduction des droits de certaines familles et grâce à des transferts importants en 2017.

La branche AT-MP fait une nouvelle fois l'objet, après 2016, d'un transfert de taux de 0,05 point vers la branche maladie, qui représente un montant de 250 millions d'euros et qui est contraire au principe assurantiel de la branche.

Tout concourt enfin à un redressement artificiel de la branche maladie qui bénéficie d'un surcroît de recettes et d'une construction discutable de l'Ondam.

Votre commission est en désaccord avec ces différentes orientations. En cohérence avec sa position sur les différentes branches, elle a adopté un amendement n° 70 de suppression de cet article.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 23 - Tableau d'équilibre du régime général pour 2017

Objet : Cet article détermine, par branche, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2017 du régime général de la sécurité sociale

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de l'article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale rappelées à l'article 22 ci-dessus.

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime général pour 2017.

En 2017, le déficit du régime général se réduirait de 2,9 milliards d'euros par rapport à 2016 et de 6,6 milliards par rapport à 2015.

La branche maladie connaîtrait une amélioration sensible de son solde, de 1,5 milliard d'euros, de même que la branche famille, de 1 milliard d'euros, tandis que le solde de la branche vieillesse s'améliore de 500 millions d'euros. Pour la quatrième année consécutive, le solde de la branche AT-MP serait stable, à 700 millions d'euros.

Dépenses et recettes de l'ensemble du régime général et du FSV en 2017

(en millions d'euros)

 

Prévisions de recettes

Objectifs de dépenses

 

2016

2017

écart

2016

2017

écart

Maladie

195,8

203,2

7,4

199,8

205,9

6,1

Vieillesse

124

126,5

2,5

122,9

125

2,1

Famille

48,7

49,9

1,2

49,7

49,9

0,2

AT-MP

12,7

12,8

0,1

12

12,1

0,1

Toutes branches hors transferts

368,2

379,5

11,3

371,6

379,9

8,3

FSV

16,5

15,7

- 0,8

20,3

19,6

- 0,7

Toutes branches avec FSV

366,3

377,6

11,3

373,5

381,8

8,3

Source : PLFSS 2017

Les recettes progresseraient de plus de 3 %, soit un rythme beaucoup plus élevé qu'en 2016. C'est particulièrement le cas de la branche maladie dont les produits enregistreraient une progression de près de 3,8 %, supérieure à la progression prévue pour la branche vieillesse (+ 2,4 %) dont les augmentations de cotisations se poursuivent. En l'absence de mesures, d'après le rapport de la commission des comptes, le déficit du régime général serait de 6,3 milliards d'euros. Avec le FSV, le déficit serait de 10,3 milliards d'euros, soit seulement 500 millions d'euros de moins qu'en 2015 et 3,4 milliards d'euros de plus que le solde prévu pour 2016.

Comparaison des soldes, par branche, du régime général
par rapport au tendanciel

(en milliards d'euros)

 

Prévisions 2016

Tendanciel 2017

Prévisions 2017

Écart 2017 au tendanciel

Maladie

- 4,1

- 8,3

- 2,6

5,7

Vieillesse

1,1

2,7

1,6

- 1,1

Famille

- 1

- 1,3

0

1,3

AT-MP

0,7

0,6

0,7

0,1

Total

- 3,4

- 6,3

- 0,4

5,9

FSV

- 3,8

- 4

- 3,8

0,2

Tous régimes +FSV

- 7,1

- 10,3

- 4,2

6,1

Source : Rapport de la commission des comptes de septembre et PLFSS 2017

Le solde de l'assurance maladie serait particulièrement dégradé mais aussi celui de la branche famille en raison de l'extension en année pleine de la baisse de cotisations prévue dans le cadre du pacte de responsabilité. En revanche, l'excédent de la branche vieillesse serait plus important, avant redéploiement des recettes et transfert du minimum contributif. L'amélioration du solde de l'assurance-maladie est due à 3,5 milliards d'euros d'économies dans le périmètre de l'Ondam, à 1,8 milliard d'euros de transferts de recettes et de recettes nouvelles, dont l'augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.

L'annexe 9 détaille le passage du tendanciel au solde prévisionnel.

Tableau d'équilibre financier du PLFSS 2017

(en milliards d'euros)

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Par cohérence avec la position prise sur l'article précédent ainsi que sur les différentes branches, votre commission exprime son désaccord avec les différents soldes. Sur proposition de son rapporteur général, elle a adopté un amendement n°71 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 24 - Approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires (FSV), fixation de l'objectif d'amortissement de la dette sociale, des prévisions de recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites et des prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse

Objet : Cet article détermine, pour l'année 2017, le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base (FSV), l'objectif d'amortissement de la dette sociale, le montant des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et de celles mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

· L'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Le I du présent article propose d'approuver le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

Ce tableau ne concerne de facto que le fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont le déficit devrait s'élever à 3,8 milliards d'euros en 2017, au même niveau qu'en 2016.

Tableau d'équilibre du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

2016

2017

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

16,5

20,3

- 3,8

15,7

19,6

- 3,8

Source : Projet de loi

Après avoir connu, en 2016, une refonte complète des produits qui lui étaient affectés, le fonds n'avait enregistré aucune évolution de leur volume, ce qui explique, avec des charges identiques ou en croissance, son installation dans un déficit persistant.

En 2017, le FSV est affecté par de profondes modifications de ses charges et de ses produits, prévues par l'article 20 du présent projet de loi qui supprime les sections II et III en prévoyant le transfert de leur charge, progressivement pour le minimum contributif et les majorations pour conjoint à charge et immédiatement pour la section III, aux régimes de base. En 2017, 1 milliard de charges de minimum contributif serait ainsi transférée, laissant 2,5 milliards d'euros de charges au FSV.

Les produits affectés au financement du minimum contributif sont en revanche transférés immédiatement à la Cnav, ce qui ne réduit le déficit sur l'ancienne section II que de 400 millions d'euros malgré un transfert de charges d'un milliard. Cette solution permet de préserver une amélioration de 500 millions d'euros du solde de la branche vieillesse.

Parallèlement, les diverses réaffectations de recettes issues de l'article 20 ont pour effet de réduire les produits du fonds de 0,3 milliard d'euros et de mettre structurellement en déséquilibre le financement des dépenses de solidarité. La compensation des transferts de recettes entre branches s'arrête au FSV qui perd, au profit de la CNSA, une part du prélèvement social sur les revenus du capital.

Enfin, le Gouvernement prélève, au profit de l'assurance maladie, les réserves de la section III du FSV. Ce prélèvement a pour objet de constituer l'amorçage du fonds pour le financement de l'innovation pharmaceutique, créé par l'article 49 du présent projet de loi.

Au total, si les charges du FSV sont réduites d'un milliard d'euros, ses produits sont également réduits de près de 900 millions d'euros, ce qui a pour effet d'améliorer le solde du FSV de 100 millions d'euros par rapport à son tendanciel, c'est-à-dire de le maintenir à l'identique, au niveau très élevé et remarquablement persistant, de - 3,8 milliards d'euros. C'est ainsi que « cet article engage une dynamique de redressement de la situation financière du Fonds de solidarité vieillesse tout en poursuivant la rationalisation de son financement », selon son exposé des motifs.

Votre rapporteur général a exposé dans son commentaire de l'article 20, l'ensemble des réserves que lui inspire ce montage, auxquelles il lui faut ajouter une remarque : non content de transférer à la branche maladie des sommes accumulées pour le risque vieillesse, le Gouvernement les comptabilise comme un produit nouveau qui participe à la compensation, à la sécurité sociale, des mesures d'allègements de cotisations, ce qui paraît pour le moins contestable.

· La fixation de l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades

Le II du présent article propose de fixer à 14,9 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2017. Cet objectif enregistre une nouvelle progression par rapport à 2016, grâce à l'amélioration du rendement des recettes de la Caisse et au maintien à un niveau bas de la charge des intérêts.

Cet amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées à la Cades, attendu pour l'année à venir39(*) (soit 17,2 milliards d'euros), et le montant des frais financiers nets payés par la Caisse (soit 2,4 milliards)40(*).

Il s'améliore sous le double effet d'une progression des produits, en particulier de la CRDS, et d'une diminution des charges.

Comptes de résultat prévisionnel de la Cades

(en millions d'euros)

 

2016 (p)

2017 (p)

CRDS

6 987

7 171

CSG

7 764

7 946

Versement FRR

2 100

2 100

Total produits

16 851

17 217

Frais financiers et autres charges

2 422

2 388

Résultat

14 429

14 829

Source : Annexe 8 du PLFSS.

Depuis sa création en 1996, la Cades aura repris une dette totale de 236 milliards d'euros au 31 décembre 2015. Elle en aura amorti 110 milliards d'euros et doit encore rembourser 126 milliards d'euros.

Texte

Montant plafond

Déficits concernés

LFSS 2011

130 milliards d'euros
dont 62 milliards d'euros de 2011 à 2018
dans la limite de 10 milliards d'euros par an

Cnav + FSV 2011 à 2018

Famille et maladie 2011

LFSS 2014

Même plafond

CNAV+ FSV en priorité

Maladie et famille par ordre d'ancienneté

En application de ces dispositions, la Cades a repris les déficits suivants pour les années 2011 à 2016 :

(en milliards d'euros)

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Régime général

65,3

9,7

8,9

10

10

23,6

Déficit

Cumul Cnav + FSV

Cnav
+ FSV
2011

Cnam + FSV
2012

Cnav
(3,3)
+
FSV
(2,7)
2013

Cnam 2012
(4)

Cnav
+ FSV
(5,3)

Cnam 2012
(1,9)

Cnaf
2012
(2,5)

Cnam 2013
(0,3)

Cnav
+FSV
(3,9)

Cnam 2013
(6,5)

Cnaf
2013
(3,2)

Cnam 2014
(6,5)

Cnaf
2014
(2,7)

Cnam 2015

(1,2)

Régularisations

 

-3,1

-1,2

     

CCMSA

2,5

         

Le plafond prévu par la LFSS pour 2011 pour les années 2011 à 2018 ayant été saturé en 2016, aucune reprise n'est désormais prévue.

Resteront par conséquent à l'Acoss à fin 2016 :

- le reliquat du déficit 2015 de la Cnam (4,6 milliards d'euros) ;

- le déficit de la branche famille pour 2015 (1,5 milliards d'euros) ;

- les déficits de l'année 2016 (7,1 milliards d'euros) ;

- les déficits de la branche vieillesse des salariés agricoles et du régime des mines.

La dette de la branche AT-MP serait en revanche totalement résorbée en 2016 et la branche dégagerait un léger excédent cumulé de 59 millions d'euros.

Compte tenu de l'allongement, de quatre ans, de la durée de vie de la Cades, permis par la loi organique relative à la gestion de la dette sociale votée en 2010, l'horizon final de remboursement de la dette sociale reste actuellement prévu en 2024.

La question de la dette résiduelle logée à l'Acoss reste entière à la fin de l'année 2016.

· L'affectation de recettes au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le III du présent article procède à l'affectation de recettes au FRR.

Comme en 2014, aucune recette ne sera affectée à ce Fonds en 2015. En effet, conformément au cadre arrêté lors de l'examen de la loi portant réforme des retraites, votée en 2010, les recettes courantes du Fonds ont été transférées à la Cades pour contribuer au financement de la reprise des dettes de la Cnav et du FSV, et au FSV.

Au 31 décembre 2015, la valeur de marché des actifs du FRR était de 36,3 milliards d'euros après des versements cumulés de 8,4 milliards d'euros à la Cades. En 2015, le FRR a dégagé un résultat financier de 1,6 milliard d'euros.

La nature du FRR évolue, de fait, vers un outil de financement de l'économie dans un contexte où le Gouvernement assure que des versements au régime de retraite ne sont pas envisagés.

Il serait, dès lors, souhaitable de redéfinir les orientations données à ce Fonds dans les années à venir et d'envisager les moyens nécessaires à son développement.

· La mise en réserve de recettes par le FSV

Le IV du présent article prévoit enfin le montant des recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse.

La loi portant réforme des retraites votée en 2010 a confié au FSV la charge du financement, à compter de 2016, du maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à 65 ans pour les parents de trois enfants les plus proches de l'âge de la retraite ainsi que pour les parents d'enfants handicapés.

Aux termes de l'article L. 135-3-1 du code de la sécurité sociale, l'équilibre financier de cette mesure devait être assuré par la mise en réserve par le Fonds, au sein d'une section comptable spécifique, du produit issu de 0,5 point de forfait social, de 0,2 point des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement et des produits financiers résultant du placement des disponibilités excédant les besoins de trésorerie de la section.

A compter de 2014, en application de la loi de financement pour 2015, le montant de la réserve constituée (0,89 milliard d'euros à fin 2015) ayant été jugé suffisant pour financer le dispositif jusqu'à son extinction, les produits financiers sont le seul produit de cette section dont les autres recettes ont été basculées sur la section 1.

Le montant des mises en réserve de recettes est donc nul et cette section est supprimée par l'article 20 du présent projet de loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Avec l'insertion des objectifs de dépenses, des prévisions de recettes et de la prévision de solde du FSV au sein des tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général, l'apport de cet article est, de fait, la fixation de l'objectif d'amortissement de la Cades.

Votre commission ne peut cependant se satisfaire du tableau d'équilibre du FSV Sur la proposition de son rapporteur général, elle a adopté un amendement n° 72 de suppression des alinéas relatifs à ce tableau.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 25 - Habilitation des organismes et régimes à recourir à des ressources non permanentes et plafonds de trésorerie pour 2017

Objet : Cet article habilite cinq organismes à recourir, en 2017, à des ressources non permanentes destinées à couvrir leurs besoins de trésorerie.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

Comme l'indique le tableau présenté ci-après, le I du présent article autorise cinq organismes à recourir en 2017 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

L'Acoss assure une gestion de la trésorerie de plus en plus mutualisée entre les régimes, qui concerne le régime des mines et celui des exploitants agricoles, pour lesquels un plafond spécifique permet de tracer les opérations.

Une autorisation est reconduite pour le régime des mines, la Cnieg et le régime d'entreprise de la Sncf. Pour cette dernière, l'article fixe deux plafonds, le versement des pensions intervenant avant celui de la subvention de l'État dans les premiers jours de l'année. La CPRP Sncf est désormais la seule caisse finançant ses besoins de trésorerie via des financements bancaires.

Le plafond de découvert de la CCMSA augmente une nouvelle fois, pour être porté à 4,45 milliards d'euros. Cette augmentation de 500 millions d'euros est liée à une incertitude sur le calendrier de la compensation par l'État de la baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles dont le principe a certes été acté en 2016 et dont le versement est prévu dans les comptes 2017, mais dont le détail n'est pas encore connu. En 2016, l'Acoss a pu assurer la totalité de la couverture des besoins de trésorerie de la CCMSA. Le II du présent article supprime en conséquence le III de l'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 qui fixait un plafond pour le recours de la CCMSA au financement par l'Acoss pour les années 2015 à 2017. Pour l'avenir, ce plafond sera identique à l'autorisation donnée par la loi de financement.

Évolution des plafonds d'avance de trésorerie

(en milliards d'euros)

2014

2015

2016

2017

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)

34,5

36,3

Jusqu'au 31/07

40

A partir du 01/08

30

33

Régime des exploitants agricoles (CCMSA)

4,2

3,7

3,95

4,45

Caisse nationale de retraite des agents
des collectivités locales (CNRACL)

0,95

0,6

0

0

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

0,9

1

Jusqu'au 31/01

1,05

A partir du 01/02

0,35

0,35

Caisse nationale des industries électriques
et gazières (Cnieg)

0,44

0,2

0,250

0,3

Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRPRATP)

0,015

0,015

0

0

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

0,45

0,4

0,350

Jusqu'au 31/01

0,45

A partir du 01/02

0,2

Fonds spécial des pensions des ouvriers
des établissements industriels de l'État (FSPOEIE)

0

0

0

0

Source : Lois de financement de la sécurité sociale et PLFSS 2017

Le plafond des ressources non permanentes proposé en 2017 pour le régime général (Acoss) s'élève à 33 milliards d'euros, soit un montant élevé malgré la reprise de 23 milliards de dette par la Cades en 2016. Ce montant, certes inférieur au plafond historique de 65 milliards d'euros, atteint en 2010, traduit l'absence de reprise de dette en 2017, le plafond de transfert fixé par la loi de financement pour 2011 ayant été atteint. Avec ce plafond, l'Acoss ne remplit donc pas seulement sa mission de financement de la seule trésorerie infra-annuelle des branches mais porte en trésorerie les déficits cumulés qui n'ont pu être repris par la Cades, ce qui représenterait un solde prévisionnel de - 16,3 milliards d'euros au 1er janvier 2017.

En raison du niveau atypique des taux d'intérêt, l'Acoss devrait présenter un résultat net de trésorerie positif d'environ 70 millions d'euros en 2016, après 16,4 millions d'euros en 2015.

Pour 2017, le profil de trésorerie de l'Acoss fait apparaître un besoin maximal de 31,4 milliards d'euros brut, au 19 septembre 2017 ; le besoin moyen brut s'établirait à 23,4 milliards d'euros et le besoin au 31 décembre 2016 à 21,9 milliards d'euros.

Le plafond de 33 milliards d'euros permet de couvrir également les besoins de financement du régime vieillesse des exploitants agricoles, du régime des mines ainsi que du régime d'assurance vieillesse des industries électriques et gazières.

Évolution du plafond de découvert de l'Acoss

(en milliards d'euros)

Source : LFSS

Le plafond de découvert de l'Acoss permet de financer, à court terme, trois catégories de déficits :

- le déficit de la branche famille constaté en 2015 et le reliquat du déficit 2015 de la branche maladie non repris par la Cades ;

- la trésorerie de l'ensemble des branches dont les déficits en fin d'année 2016 ne pourront être repris par la Cades et resteront dans les comptes de l'Acoss ;

- les déficits cumulés de la branche vieillesse de la CCMSA et du régime des mines.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 26 - Approbation du rapport de l'annexe B (trajectoire 2017 à 2020)

Objet : Cet article soumet à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale ainsi que de l'Ondam pour les années à venir.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

- Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

- Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances 

Le rapport qu'il est proposé d'approuver à l'annexe B du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale détaille, pour les années 2017 à 2020, les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et les soldes par risque pour les régimes obligatoires de base et par branche pour le régime général. Il présente également les recettes, les dépenses et les soldes du Fonds de solidarité vieillesse pour la même période.

Le Gouvernement anticipe une consolidation de la reprise économique qui permettrait d'atteindre l'équilibre des comptes sociaux en 2018 avec un excédent de 1,9 milliard d'euros pour les régimes obligatoires de base et le FSV en 2019, et de 2,1 milliards d'euros pour le régime général et le FSV.

Le scénario retenu est celui d'une reprise progressive de la croissance selon un rythme plus modéré que celui anticipé l'an dernier.

Les hypothèses macro-économiques

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

PIB en volume

1,3 %

1,5 %

1,5 %

1,8 %

1,9%

1,9%

Inflation

0,0%

0,1

0,8 %

1,4%

1,8%

1,8%

Masse salariale du secteur privé

1,7 %

2,6 %

2,7%

3,6 %

3,8%

4,1%

Ondam

2%

1,8 %

2,1%

2%

2%

2%

Source : annexe B

La croissance du PIB en volume s'établirait à 1,5 % en 2017, comme en 2016, avant d'atteindre 1,8 % en 2018 et 1,9 % en 2019 et 2020. Le ministre de l'économie, Michel Sapin a estimé, le 3 novembre, que la prévision de croissance pourrait être moins forte en 2016, de l'ordre de 1,3 %, sans toutefois réviser la prévision du Gouvernement pour 2017.

Quasi nulle en 2016 (0,1 %), l'inflation hors tabac s'élèverait à 0,8 % en 2017, 1,4 % en 2018 puis 1,8 % en 2019 et 2020.

Principal déterminant des recettes de la sécurité sociale, la masse salariale du secteur privé connaîtrait une accélération plus nette à partir de 2018, où elle s'établirait à 3,6 %, avant d'atteindre 3,8 % en 2019 et 4,1 % en 2020.

Fixé à 2,1 % en 2017, le taux de progression de l'Ondam s'établirait à 2 % par an pour les années 2018 à 2020, soit une progression très maitrisée des dépenses.

Régime général

2016

2017

2018

2019

2020

Maladie

Recettes

195,8

203,2

209,1

215,4

221,9

Dépenses

199,8

205,9

209,9

214,1

218,2

Solde

-4,1

-2,6

-0,9

1,3

3,7

AT/MP

Recettes

12,7

12,8

13,8

14,1

14

Dépenses

12

12,1

12,2

12,3

12,5

Solde

0,7

0,7

1,6

1,8

1,6

Famille

Recettes

48,7

49,9

51,4

52,6

53,9

Dépenses

49,7

49,9

50,7

51,7

53

Solde

-1

0

0,7

0,8

1

Vieillesse

Recettes

124

126,5

129,1

133,4

138,7

Dépenses

122,9

125

128,5

132,7

137,6

Solde

1,1

1,6

0,6

0,7

1,1

Toutes branches du régime général

Recettes

368,2

379,5

390,3

402,1

415

Dépenses

371,6

379,9

388,2

397,5

407,6

Solde

-3,4

-0,4

2,1

4,6

7,4

FSV

Recettes

16,5

15,7

16,2

16,7

17,3

Dépenses

20,3

19,6

18,8

18

17

Solde

-3,8

-3,8

-2,6

-1,3

0,3

Solde ensemble RG+FSV

-7,2

-4,2

-0,5

3,3

7,7

Pour ce qui concerne le régime général, la branche maladie atteindrait un résultat positif, à partir de 2019, grâce à la progression modérée de ses dépenses, de l'ordre de 4 milliards d'euros par an à partir de 2018, après une hausse de plus de 6 milliards d'euros en 2017 et une croissance des recettes, supérieure à celle des dépenses dès 2017. Ces évolutions permettraient une amélioration du solde de 2,2 milliards d'euros en 2019 et de 2,4 milliards d'euros en 2020.

La branche AT-MP consoliderait son excédent grâce à une croissance modérée de ses dépenses et un ressaut d'un milliard d'euros de ses recettes à partir de 2018.

La branche famille retrouverait l'équilibre en 2017 puis consoliderait un excédent à partir de 2018 pour atteindre un milliard d'euros en positif en 2020.

A l'équilibre en 2015, la branche vieillesse serait excédentaire en 2016 et 2017, cet excédent se réduisant en 2018 pour progresser à nouveau et s'établir à 1,1 milliard d'euros en 2020.

Recettes, dépenses et solde de l'ensemble des régimes obligatoires de base

Régimes obligatoires de base

2016

2017

2018

2019

2020

Maladie

Recettes

197

204,5

210,3

216,6

223,2

Dépenses

201,1

207,1

211,2

215,3

219,5

Solde

-4

-2,6

-0,9

1,3

3,7

AT/MP

Recettes

14,1

14,2

15,3

15,5

15,5

Dépenses

13,4

13,5

13,6

13,7

13,9

Solde

0,7

0,7

1,7

1,8

1,6

Famille

Recettes

48,7

49,9

51,4

52,6

53,9

Dépenses

49,7

49,9

50,7

51,7

53

Solde

-1

0

0,7

0,8

1

Vieillesse

Recettes

228,3

232,2

236,8

243,5

251,4

Dépenses

227,1

230,6

236,4

243,3

251,3

Solde

1,2

1,6

0,4

0,1

0,1

Toutes branches des régimes obligatoires de base

Recettes

474,4

487,1

499,9

514,1

529,7

Dépenses

477,6

487,4

498

510,1

523,3

Solde

-3,1

-0,3

1,9

4

6,4

FSV

Recettes

16,5

15,7

16,2

16,7

17,3

Dépenses

20,3

19,6

18,8

18

17

Solde

-3,8

-3,8

-2,6

-1,3

0,3

Solde ensemble RG+FSV

-6,9

-4,1

-0,7

2,7

6,7

Source : Annexe B PJLFSS 2016

Le scénario est comparable, pour les régimes obligatoires de base, avec une différence pour la branche vieillesse dont l'excédent de 1,6 milliard d'euros en 2017 se réduirait notablement à partir de 2018 pour atteindre 100 millions d'euros en 2019 et 2020 en raison d'une croissance des dépenses, supérieure à celle des recettes à partir de 2018.

L'annexe B programme une trajectoire de retour à l'équilibre du Fonds de solidarité vieillesse en 2020. À la suite de la réorganisation du Fonds en différentes sections, le déficit se concentre particulièrement sur la section II, consacrée pour l'essentiel au financement, d'une part, du minimum contributif qui représente une charge annuelle de 3,5 milliards d'euros pour des produits résiduels de l'ordre de 600 millions d'euros, soit un besoin de financement structurel, pour cette section de l'ordre de 2,9 milliards d'euros. Le déficit de la section de solidarité est de 816 millions d'euros en 2016 pour des charges de 17,1 milliards d'euros.

L'article 20 du présent projet de loi prévoit le transfert progressif aux différents régimes de la charge de la part du minimum contributif, actuellement financée par le FSV, à hauteur d'un milliard d'euros en 2017. Comme les produits affectés à cette charge sont également transférés, le déficit y afférent ne se réduit que de 400 millions d'euros. Le même article 20 retire également au FSV 300 millions d'euros de produits du prélèvement social sur les revenus du capital, affectés à la section de solidarité, ce qui a pour effet de creuser son déficit à 1,3 milliard d'euros. Au total, le solde du FSV ne s'améliore que de 100 millions d'euros en 2017 par rapport à son tendanciel pour s'établir, comme en 2016, à - 3,7 milliards d'euros. Il serait de - 2,6 milliards d'euros en 2018 pour un retour à l'équilibre prévu en 2020. Ce retour à l'équilibre est entièrement imputable à l'augmentation de 500 millions d'euros prévue, entre 2019 et 2020, du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine et des produits de placement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission ne peut se satisfaire du scénario proposé par l'annexe B qui repose très largement sur des hypothèses conventionnelles de fin de période. Alors que le Gouvernement reconnaît que la croissance en 2016 ne sera pas à la hauteur des prévisions, il n'en tire aucune conséquence sur la trajectoire 2016-2020.

Elle souligne que le retour à l'équilibre des comptes sociaux, singulièrement du FSV et de la branche maladie, ne peut dépendre uniquement de l'évolution des recettes. Sur proposition de son rapporteur général, elle a adopté un amendement n° 73 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.


* 38 Voir, sur ce sujet, le commentaire de l'article 15 du PLFSS pour 2016.

* 39 Ces ressources se composent de la CRDS, de 0,48 point de CSG et du versement annuel de 2,1 milliards d'euros effectué par le FRR.

* 40 Ce montant correspond au coût de financement de la Cades.