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Projet de loi de finances pour 2017 : Égalité des territoires et logement

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Après deux années d'importants changements de périmètre, la mission « Égalité des territoires et logement » bénéficierait cette année d'un budget stabilisé, avec 18,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 18,4 milliards d'euros en crédits de paiement. Elle représente ainsi environ 4 % du budget général tel que déposé par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale.

2. Derrière cette apparente stabilité, d'importants mouvements sont constatés sur certains programmes, avec une hausse de 15 % des crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » tandis que ceux du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » sont considérablement réduits (- 36,7 % en autorisations d'engagement et - 13,5 % en crédits de paiement comparé à 2016).

3. Les crédits budgétaires ne constituent qu'une partie des financements accordés au titre de la politique du logement de l'État. À ce titre, il importe que celui-ci traite convenablement ses partenaires, en particulier Action logement qui se voit désormais privée d'une ressource pérenne de 133 millions d'euros par an (en vertu de l'article 17 du projet de loi de finances pour 2017), en contradiction avec la convention quinquennale conclue le 2 décembre 2014 pour la période 2014-2019.

4. Si leur situation reste saine pour le moment, il convient de rester vigilant sur l'avenir et la préservation des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations alors le taux du livret A s'avère déconnecté de ceux du marché.

5. Le coût des dépenses fiscales demeure, par ailleurs, élevé, avec 12,8 milliards d'euros, dont la moitié correspond à l'application des taux réduit de TVA. On assiste à la fois à l'extinction de certains dispositifs et à la montée en puissance du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement locatif intermédiaire, dit « Pinel » (360 millions d'euros en 2017), par ailleurs reconduit pour un an.

6. Dans le projet de loi de finances pour 2017, le Gouvernement propose une budgétisation enfin plus sincère du secteur « accueil, hébergement et insertion », avec près de 230 millions d'euros supplémentaires sur le programme 177. Si 40 millions d'euros concernent en réalité un « rebudgétisation » du financement de l'allocation versée aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT 1), les efforts de rebasage ne peuvent être contestés, alors que chaque année, votre rapporteur spécial ne manquait pas de condamner la sous-budgétisation chronique des crédits consacrés à l'hébergement d'urgence et à la veille sociale en particulier.

7. Toutefois, la dotation initiale devrait uniquement permettre de couvrir l'équivalent de la dépense déjà prévue pour 2016, dans un contexte de demande toujours aussi forte, de crise migratoire et alors que le programme 303 « Immigration et asile » demeure par ailleurs sous doté pour couvrir les besoins des demandeurs d'asile, créant ainsi un effet de report sur l'hébergement d'urgence généraliste.

Il est d'ores et déjà probable que, sans évolution économique majeure, l'exécution budgétaire soit même supérieure à la prévision encore une fois cette année.

8. Au regard de ces constats, votre rapporteur spécial s'interroge sur la soutenabilité financière de ce programme, considérant qu'un important travail reste à faire en termes de pilotage, d'informations et de données disponibles sur l'offre et la demande et de maîtrise des coûts.

9. La dépense liée aux aides personnelles au logement continue de progresser, avec un besoin de financement en hausse de 1,4 % entre 2015 et 2017, pour atteindre 18,3 milliards d'euros en 2017, malgré les mesures d'économie adoptées au cours des derniers projets de loi de finances.

Il apparaît donc que celles-ci permettent de contenir la tendance haussière de cette dépense, sans parvenir à la réduire. Comme l'an dernier, votre rapporteur spécial considère que d'autres mesures restent à prendre, notamment s'agissant de la prise en compte d'un véritable taux d'effort minimal des ménages et de l'établissement d'une « base de données logements » qui, commune aux caisses d'allocations familiales, au ministère du logement et à la direction générale des finances publiques, permettrait à la fois, d'introduire la notion de plafond de loyer par mètre carré ou de plafond de surface par occupant, ainsi que de renforcer la lutte contre la fraude.

10. Avec 15,4 milliards d'euros, la prévision pour la subvention d'équilibre de l'État au Fonds national d'aide au logement (Fnal) reste stable par rapport à 2016, grâce à l'affectation d'une nouvelle ressource, à savoir une partie du produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France.

Tout en concédant qu'il est nécessaire pour l'État de contenir, voire de réduire, le montant de la contribution de l'État compte tenu de la contrainte budgétaire, et tout en assurant un financement pérenne au Fnal, votre rapporteur spécial condamne le choix du gouvernement qui consiste à attribuer cette nouvelle ressource au détriment d'Action logement.

11. Avec seulement 200 millions d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, le budget consacré aux aides à la construction (« aides à la pierre ») confirme que celles-ci sont désormais majoritairement portées par les bailleurs sociaux, d'autant que, parallèlement, l'État prélève une nouvelle fois 50 millions d'euros sur le fonds de roulement de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

12. La création du Fonds national des aides à la pierre (Fnap), approuvée l'an dernier par votre rapporteur spécial et désormais concrétisée, devrait apporter des modalités de financement et de gestion plus saines et plus transparentes des aides à la pierre. Votre rapporteur spécial restera toutefois vigilant sur les règles retenues pour la programmation des crédits, en particulier sur leur territorialisation. Il importe de maintenir une priorité sur la construction des logements sociaux dans les zones les plus tendues et d'appuyer les projets sur les territoires où les besoins sont les plus importants.

13. Les prêts dits de « haut de bilan », équivalant à 2 milliards d'euros - 1 milliard d'euros supplémentaire ayant par ailleurs été annoncé par le Gouvernement -, devraient constituer une modalité de financement utile et bienvenue pour la réhabilitation de logements sociaux et le soutien à la constitution d'une offre nouvelle. Pour autant, il convient de rappeler qu'il s'agit d'emprunts qui, même à faible taux et dans des conditions intéressantes, devront être remboursés et constituent, en tout état de cause, une dette certaine pour les bailleurs.

14. La situation financière de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) reste très préoccupante, les hypothèses actuellement retenues pour le budget de 2017 ne permettant pas de couvrir les besoins. Au-delà du fait que les objectifs fixés à l'agence, en particulier la rénovation de 100 000 logements financés, semblent démesurés au regard des moyens dont elle dispose, il paraît désormais contestable que l'essentiel de son budget repose sur une ressource aussi volatile que le produit des cessions de quotas carbone, d'autant qu'à compter de 2018 le programme d'investissement d'avenir (PIA) ne devrait plus être en mesure de compléter ses subventions par le biais du Fonds d'aide à la rénovation thermique (Fart).

Au 10 octobre 2016, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, seules 21 % des réponses portant sur la mission « Égalité des territoires et logement » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.