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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

D. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE REPRÉSENTE TOUJOURS À LUI SEUL 90 % DES DÉPENSES FISCALES DES PROGRAMMES « RECHERCHE »

Les programmes « Recherche » de la MIRES comprennent douze dépenses fiscales dont le coût total s'élèverait, selon le projet annuel de performances, à près de 6,0 milliards d'euros en 2017 (soit près de 55 % des crédits budgétaires rattachés à ces programmes).

Les trois principales dépenses fiscales rattachées aux programmes « Recherche » sont :

le crédit d'impôt recherche (CIR), dont le coût est évalué à 5,5 milliards d'euros pour 2017 et qui constitue, de loin, la principale dépense fiscale de la MIRES ;

la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets, dont le coût peut être estimé à 300 millions d'euros47(*) ;

le crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII), institué par la loi de finances pour 201348(*), dont le coût serait de 115 millions d'euros en 2017.

En réalité, le CII constitue une extension du CIR aux dépenses liées à la conception de prototypes de nouveaux produits et aux installations pilotes des petites et moyennes entreprises (PME) dans la limite de 400 000 euros par an et à un taux de crédit d'impôt de 20 %.

Ainsi, alors que le crédit d'impôt recherche (CIR) est souvent considéré isolément, il apparaît que le secteur de la recherche bénéficie également d'autres dispositifs fiscaux dérogatoires correspondant à des montants conséquents, qui, bien que moins visible que les dotations budgétaires, doivent faire l'objet d'une analyse dédiée et d'évaluations régulières.

Tableau récapitulatif des dépenses fiscales rattachées aux programmes relatifs à la recherche de la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en millions d'euros)

Intitulé du programme et de la dépense fiscale

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3 075

3 375

3 274

5 555

5 099

5 425

5 510

Crédit d'impôt en faveur de la recherche (200302)

3 070

3 370

3 269

5 550

5 094

5 420

5 505

Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activité relevant d'une mission de service public (300208)

5

5

5

5

5

5

5

142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

Exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers (300201)

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

968

784

681

608

399

453

458

Crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII) (200310)

-

 -

160

108

110

115

Réduction d'impôt au titre de la souscription de part de fonds communs de placement sur l'innovation (110218)

95

54

32

29

30

32

32

Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les jeunes entreprises innovantes existantes au 1er janvier 2004 ou créées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2019 et les jeunes entreprises universitaires (230604)

18

20

13

13

11

11

11

Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises participant à un projet de recherche et de développement et implantées dans une zone de recherche et de développement (200308 puis 220105)

2

3

1

1

å

å

å

Exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (300207)

å

å

å

å

å

å

å

Imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de prise de brevet et de maintenance (160103)

å

å

å

å

å

å

å

Exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une société unipersonnelle d'investissement à risque (140124)

å

å

å

å

å

å

å

Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets (320139)

850

705

630

400

250

300

nc

Exonérations des plus-values de cession d'actions ou de parts de sociétés agréées pour la recherche scientifique ou technique; de titres de société financières d'innovations conventionnées (230504)

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

Total dépenses fiscales rattachées à titre principal

4 043

4 159

3 955

6 163

5 498

5 878

5 968

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

1. La dépense fiscale relative au crédit d'impôt recherche devrait augmenter légèrement en 2017

Le crédit d'impôt recherche (CIR), créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est devenu la dépense fiscale rattachée à la recherche la plus importante en termes quantitatifs. Depuis la réforme de 2004 qui a introduit une part en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant de la créance ont très fortement augmenté.

Depuis le 1er janvier 2008, le CIR consiste en un crédit d'impôt de 30 % des dépenses de R&D jusqu'à 100 millions d'euros et 5 % au-delà. Entre 2008 et 2013, le nombre d'entreprises déclarantes a augmenté de plus de 50 %, dépassant 21 000, pour un montant de dépenses éligibles de 20,5 milliards d'euros et un crédit d'impôt de 5,6 milliards d'euros en 2013, contre 1,7 milliard d'euros en 2007.

L'augmentation de la créance tend cependant à ralentir, car la quasi-totalité des entreprises éligibles au CIR en bénéficient désormais, ce qui explique d'ailleurs pour une large part la légère baisse des dépenses fiscales liées à la recherche.

Au cours des dernières années, la créance issue du CIR semble évoluer comme la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE).

Évolution de la créance fiscale liée au crédit d'impôt recherche depuis 2009 (créance fiscale)

 

Nombre de déclarants

Montant du CIR en millions d'euros

2009, au titre de 2008

14 052

4 519

2010, au titre de 2009

17 252

4 937

2011, au titre de 2010*

19 426

5 436

2012, au titre de 2011*

21 900

5 408

2013, au titre de 2012*

22 216

5 676

2014, au titre de 2013* (hors CII)

21 494

5 632

2014, au titre de 2013 (avec CII)

22 830

5 707

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les données 2013 et 2014 sont des données provisoires. En effet, pour une année n, les données du CIR sont définitives en décembre n+3 car les entreprises ont trois ans pour déposer des déclarations rétroactives.

Le montant du crédit d'impôt recherche est difficile à anticiper : en effet, la dépense fiscale dépend de la dynamique de la créance, mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de remboursement immédiat des entreprises, dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant le plan de relance, puis avec la généralisation aux PME (au sens communautaire) de la possibilité d'un remboursement immédiat.

La part des entreprises - PME principalement, entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes ou entreprises en difficulté - bénéficiaires du droit au remboursement immédiat et en demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices et expliquer les variations de la dépense fiscale constatées en exécution. Ainsi, la créance fiscale a été systématiquement sous-évaluée entre 2010 et 2012.

Évaluation de la dépense fiscale annuelle relative au CIR de 2010 à 2017

 

2010

2011

2012 (PAP 2013)

2013 (PAP 2015)

2014 (PAP 2016)

2015 (PAP 2017)

2016 (PAP 2017)

2017 (PAP 2017)

Dépense fiscale (millions d'euros)

4 900

3 070

3 070

3 269

5 108

5 094

5 420

5 505

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Évaluée à 5 270 millions d'euros par le projet annuel de performances pour 2016, la dépense fiscale de 2015 s'établit finalement à 5 094 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2017. Cet écart s'explique notamment par le travail qui a été mené pour fiabiliser le montant de la créance à partir de 2010, travail qui a conduit à une reconstatation de la créance à un niveau inférieur à celui retenu antérieurement. Cela conduit mécaniquement à une réévaluation à la baisse de la dépense fiscale.

Pour les mêmes raisons, la dépense fiscale pour 2016 est réévaluée à 5 420 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2017 contre 5 510 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2016.

Pour 2017, la fiabilisation des données permet d'estimer que la dépense augmenterait sensiblement pour atteindre 5 505 millions d'euros, soit une hausse de 1,57 %.

2. Un dispositif qui est devenu la première aide à la R&D des entreprises depuis 2008

Le montant du CIR a dépassé les aides directes à la R&D des entreprises depuis 2008, en se stabilisant autour de 19 % des dépenses intérieures de R&D des entreprises (DIRDE). Les aides directes représentent moins de 10 % de la DIRDE depuis 2009, contre 18 % en 1993. Le cumul des deux types d'aide porte le taux de financement public des dépenses de R&D des entreprises à 27 % en 2013 (soit 0,40 % du PIB).

Ce niveau de soutien public place la France en deuxième position selon les données de l'OCDE, nettement derrière la Russie (dont le soutien public atteint 58 % de la DIRDE), proche du Canada (25 %) et du Portugal (21 %), mais loin devant les États-Unis, l'Allemagne ou le Japon. En Allemagne ou au Japon en particulier, l'intensité en R&D privée est élevée du fait de la structure sectorielle de ces économies où les secteurs comme l'automobile et l'électronique représentent une forte part de la R&D privée.

Le crédit d'impôt recherche a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation. Ces différentes analyses statistiques permettent de conclure à un effet positif de ce crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises : votre rapporteur spécial considère en effet que la part de la recherche privée aurait reculé au cours des dernières années en l'absence de ce crédit d'impôt, qui a permis de stabiliser l'effort de recherche en France.

Toutefois, le coût du dispositif doit être maîtrisé : comme le souligne un rapport de l'OCDE paru en juin 201449(*), le CIR devrait être davantage concentré et ciblé sur les entreprises qui en ont le plus besoin. Il apparaît en particulier que les grandes entreprises bénéficient d'une dépense fiscale coûteuse pour l'État alors même que l'effet incitatif est réduit par rapport aux petites et moyennes entreprises, au vu des montants en jeu.

De plus, le CIR apparaît comme un soutien important pour d'autres dispositifs publics comme les pôles de compétitivité, les instituts Carnot, les jeunes entreprises innovantes ou bien encore les efforts en faveur de l'insertion des docteurs.

Une nouvelle étude d'impact du CIR a été lancée en 2015 par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Elle inclura un plus grand nombre d'années après la réforme de 2008 et devrait permettre de mesurer plus précisément l'incidence du CIR sur l'effort de recherche des entreprises et l'embauche de docteurs. Elle devrait être finalisée pour le début de l'année 2017.

Enfin, le ministère a contribué à la rédaction de l'appel à projet de recherche de la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation (CNEPI) pour « Évaluer les effets du crédit d'impôt recherche », qui a été publié en juin 2016.


* 47 Selon le tome II de l'annexe « Voies et moyens », le coût de cette dépense fiscale n'est pas connu pour 2017; toutefois, pour le calcul du montant des dépenses fiscales rattachées à la MIRES son coût pour 2016 tient lieu d'estimation pour 2017, ce qui est également fait dans le présent rapport.

* 48 Article 71 de la loi n° 2012-509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 49 Rapport du 27 juin 2014 concernant l'évaluation des politiques d'innovation en France.