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Projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique

11 janvier 2017 : Égalité réelle outre-mer ( rapport - première lecture )

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME ERICKA BAREIGTS, MINISTRE DES OUTRE-MER

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(MERCREDI 13 DÉCEMBRE 2016)

M. Philippe Bas, président. - Nous recevons Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer, qui va nous présenter le projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, que nous examinerons en janvier prochain.

Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer. - Malgré des politiques volontaristes et ambitieuses conduites par l'État et les collectivités territoriales ultramarines, des écarts de niveau de vie substantiels persistent entre l'hexagone et les outre-mer. Ces écarts constituent autant de retards inacceptables, qui ne sauraient être tolérés dans aucun des départements métropolitains.

En effet, le produit intérieur brut (PIB) par habitant est encore, en moyenne, inférieur de 40 % pour les départements d'outre-mer au niveau observé dans l'hexagone. Pour les collectivités d'outre-mer, il oscille entre 33 % et 90 %. Le taux de chômage, comme celui du décrochage scolaire, est encore deux fois plus élevé que dans l'hexagone, même s'il a baissé dans tous les territoires d'outre-mer au cours de l'année 2016 ; celui des jeunes a ainsi diminué de 19 % par rapport à 2013.

C'est pourquoi le Président de la République a voulu impulser une nouvelle dynamique en faveur de l'égalité réelle pour les outre-mer. Lors du premier dîner du Conseil représentatif des Français d'outre-mer (CREFOM), organisé par Patrick Karam, le 23 novembre 2014, le chef de l'État a souhaité qu'une loi dédiée à l'égalité réelle soit proposée. Il a confié, le 17 juin 2015, à Victorin Lurel, député de Guadeloupe et ancien ministre des outre-mer, le soin d'établir un rapport sur ce sujet, lequel a été remis le 18 mars 2016. Le travail interministériel, puis législatif, mené pour parvenir au texte qui vous est présenté, a donc été effectué en un temps record. Il atteste, je crois, de l'urgence unanimement ressentie à améliorer les conditions de vie de nos quelque 3 millions de concitoyens résidant outre-mer.

Je tiens également à saluer George Pau-Langevin, ma prédécesseure, avec qui j'ai commencé ce travail, les assemblées locales qui ont été consultées, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) et les citoyens, qui, au travers de la consultation numérique, ont exprimé leurs préoccupations et formulé des propositions.

Je tiens enfin à remercier les députés. Ensemble, nous avons pu enrichir ce projet de loi qui compte désormais 116 articles : voilà un bel exemple de coopération entre les pouvoirs législatif et exécutif au service de l'intérêt général ! C'est également une démonstration par la preuve qu'au-delà des clivages politiques, nous sommes d'accord sur l'essentiel : la situation actuelle n'a que trop duré et il est temps de changer notre politique en faveur des outre-mer. C'est pourquoi je vous propose d'entamer une nouvelle étape de co-construction. Je ne doute pas que cette démarche permettra d'enrichir encore ce texte.

En tant que ministre des outre-mer, ultramarine et citoyenne, je suis convaincue que les outre-mer doivent porter un nouveau modèle de développement. J'ai souhaité, avec le soutien du Président de la République et du Premier ministre, que nous affirmions un changement de vision à cet égard. Le présent projet de loi répond à cette grande ambition en initiant une nouvelle logique de développement économique, social et culturel pour les dix ou vingt prochaines années sur la base des plans de convergence.

Ce projet de loi permettra aux acteurs locaux de construire, en partenariat avec l'État, des politiques publiques différenciées en fonction des spécificités et des priorités de chaque département ou collectivité d'outre-mer. Les plans de convergence constitueront des outils adaptés à la diversité de nos territoires ultramarins. Ils permettront une approche nouvelle, respectueuse de chacun et ambitieuse pour tous.

La nouvelle stratégie de développement que je défends pour les outre-mer passe aussi par une meilleure intégration régionale.

Ce que les outre-mer gagneront en émancipation économique, ils ne le perdront pas en solidarité nationale, laquelle est cruciale et reste non négociable : bien au contraire, comme je l'évoquerai par la suite, le projet de loi prévoit dans le même temps une harmonisation des prestations sociales avec celles en vigueur dans l'hexagone. L'État se tient - et se tiendra ! - résolument aux côtés des outre-mer. Il ne saurait, à cet égard, y avoir de désengagement budgétaire de la part de l'État. Le projet de loi de finances pour 2017 en apporte la preuve.

Nous souhaitons, de manière pragmatique et concrète, valoriser les productions locales. Les outre-mer connaissent en effet une véritable dynamique économique. Ainsi, entre 2014 et 2015, l'ensemble des départements ultramarins ont vu le nombre de salariés de l'industrie augmenter de près de 2 %. Contrairement à une idée souvent répandue, les outre-mer poursuivent leur industrialisation.

Dans cette optique, l'article 19 du projet de loi offre la possibilité de réserver jusqu'à un tiers des marchés publics aux petites et moyennes entreprises (PME) locales afin de leur offrir de nouvelles possibilités de croissance. C'est une action stratégique car, si les créations sont nombreuses au sein des outre-mer, la durée de vie des entreprises est relativement courte. L'environnement économique explique pour partie cet état de fait : le marché, relativement étroit, est soumis à une forte concurrence, parfois déséquilibrée. Nous souhaitons proposer cette expérimentation pour augmenter la part de marché des PME ultramarines et renforcer, par ce moyen, leur durée de vie et l'écosystème local. C'est une mesure de bon sens.

Nous protégeons donc l'activité économique ultramarine, mais pas seulement : nous proposons de créer également un nouveau dispositif de l'aide au fret. Il est construit dans cette logique volontariste d'inscrire les échanges économiques au coeur de nos zones régionales.

Enfin, nous consacrons d'importants moyens pour insuffler une direction nouvelle et créative qui rompt avec la logique d'uniformité : nous maintenons les zones franches d'activité au niveau de 2016, soit 70 millions d'euros, ce qui nous aidera à soutenir la créativité et l'innovation des outre-mer avec l'objectif, au terme de la concertation que j'ai annoncée, d'aboutir à des stratégies de développement adaptées à chaque territoire. Nous nous sommes également penchés sur la question du financement : nous permettons aux investisseurs de l'hexagone d'agir au service du renforcement des fonds propres des entreprises ultramarines, en leur ouvrant le bénéfice du fonds d'investissement de proximité outre-mer (FIP DOM). Cette démarche d'exception est assurément volontariste !

Nous poursuivons, par ailleurs, notre combat contre la vie chère. Il s'agit d'une impérieuse nécessité lorsque l'on connaît les écarts, et donc les retards, des outre-mer en termes de revenus par habitant par rapport à l'hexagone.

Nous avons donc renforcé la péréquation en matière de tarifs postaux : l'article 11 A du projet de loi vise à supprimer les surcoûts entre la France hexagonale et les outre-mer s'agissant des envois de lettres entre 20 et 100 grammes. Plus des neuf dixièmes des envois de courriers seront régis par un prix unique, quel que soit le territoire d'envoi ou de destination. Seront concernés les cinq DOM, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna.

Nous pouvons aller plus loin et étendre cette péréquation aux lettres envoyées vers la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Je sais qu'une réflexion est menée sur ce sujet et j'encourage les parlementaires à la poursuivre.

Autre mesure emblématique, figurant à l'article 14 ter du projet de loi, les grandes et moyennes surfaces seraient amenées, à Mayotte et en Guyane, à négocier un tarif professionnel pour leurs activités de gros. À défaut, celui-ci pourrait être fixé par un arrêté préfectoral pris après consultation de toutes les parties concernées. Dans l'immense majorité des cas, la discussion suffira : seule une minorité de cas devrait être concernée. Cette mesure est dans l'esprit de la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

Il ne s'agit pas d'une mesure « d'économie administrée », comme j'ai pu l'entendre ici ou là, mais d'une mesure incitative forte pour renforcer la lutte contre la vie chère. Car l'une des difficultés pour obtenir une modération des prix des commerces de détail réside dans le fait que les petits commerçants - je pense aux doukas, à Mayotte - sont très souvent tenus de s'approvisionner auprès des grandes et moyennes surfaces. Celles-ci se trouvent en situation d'oligopole et refusent trop souvent de pratiquer un tarif de gros à l'égard de ces petits commerces.

J'insiste particulièrement sur le fait que cette disposition concerne les deux DOM où le niveau de vie est le plus bas. À Mayotte, par exemple, en 2011, la moitié de la population mahoraise disposait de moins de 384 euros par mois et par unité de consommation, ce qui correspond à un niveau de vie plus de quatre fois inférieur à celui de l'hexagone. Il ne faut jamais perdre de vue cet élément de contexte.

S'agissant des rapports, à l'issue de la discussion parlementaire à l'Assemblée nationale, nous sommes parvenus à un total de 22 documents à rédiger, sur quasiment tous les thèmes concernant l'économie et la société des outre-mer. Je suis bien consciente que cela peut être excessif, la production de rapports étant chronophage. Mais l'idée, esquissée un temps, de fusionner tous ces rapports dans un « méga-rapport » unique apparaît tout aussi inopérante : il en résulterait une sorte de monstre, illisible et, dans les faits, inexploitable.

Voilà pourquoi il me semble bien plus sage de répartir tous ces documents au sein de cinq rapports thématiques : énergie/environnement ; social/santé ; éducation/formation ; connectivités et continuité territoriale, rapport qui inclurait une approche culturelle ; questions économiques.

Ces rapports seront non seulement utiles, mais également indispensables pour mieux connaître les réalités des outre-mer. Nous le savons, les statistiques sont parfois incomplètes, voire inexistantes, concernant ces territoires. Pour concevoir des politiques publiques adéquates, nous devons disposer d'une appréhension claire et précise de la situation. Nous souhaitons progresser en la matière. Je me félicite, à cet égard, que l'engagement du Gouvernement pour la réalisation du rapport sur la contribution au service public de l'électricité (CSPE) dans le Pacifique ait été tenu, et que ses conclusions enrichissent le débat portant sur la transition énergétique.

Concernant Saint-Martin, je me suis engagée à ce que soit réalisée une étude au format CEROM - comptes économiques rapides pour l'outre-mer - afin de répondre aux besoins du territoire, notamment en termes de statistiques à destination de l'Europe.

Au sujet de la connectivité et de la continuité territoriale, conformément à mes engagements, j'ai, par l'intermédiaire de mes équipes, engagé le dialogue tant avec les compagnies aériennes qu'avec les ministères concernés.

Dans le domaine social, d'importantes avancées ont été réalisées à l'Assemblée nationale avec le soutien du Président de la République et du Premier ministre. L'égalité sociale s'est construite ces soixante-dix dernières années au-delà des clivages politiques. C'est l'honneur de ce gouvernement d'entamer une nouvelle étape et de parfaire l'égalité sociale au travers de ce projet de loi.

Rappelons brièvement les progrès portés par ce texte.

Les montants du complément familial seront, d'ici à 2020, progressivement alignés sur les montants hexagonaux, soit concrètement 72 à 94 euros supplémentaires par mois, à terme, pour près de 34 000 familles.

Pour les petites retraites, notamment les femmes devant interrompre leur carrière professionnelle pour s'occuper de leurs enfants, un premier élargissement de l'assurance vieillesse pour les parents au foyer (AVPF), a été acté. Seront concernées 5 000 personnes supplémentaires qui verront, à terme, leurs pensions de retraite augmenter de près de 20 %.

Les employeurs et travailleurs indépendants des DOM percevront dès l'an prochain, comme tous leurs collègues de l'hexagone, les prestations familiales, conformément à l'article 9 bis du projet de loi. Ils n'auront plus à subir une mesure vexatoire : produire un justificatif d'acquittement des cotisations sociales pour l'attribution des prestations familiales.

Enfin, plusieurs mesures concernent Mayotte, département le plus pauvre de France. Nous avons souhaité accélérer la mise en oeuvre de certaines prestations sociales.

Vous le savez, le Gouvernement a pour priorité la jeunesse. Le projet de loi comporte des avancées significatives en faveur des jeunes ultramarins.

L'échec scolaire touche encore plus largement les outre-mer que l'hexagone : 17 % des élèves à l'entrée en classe de sixième cumulent un retard d'au moins une année, contre 11 % dans l'hexagone. Ces taux varient selon les territoires, pouvant atteindre 37 % à Mayotte.

Fruit du travail parlementaire, le projet de loi propose une expérimentation de la scolarité obligatoire de 3 à 18 ans dans les DOM à compter de la rentrée 2018. Cette mesure serait l'un des outils pour lutter contre l'échec et le décrochage scolaires.

Ce texte permettra, par ailleurs, de soutenir les échanges scolaires effectués dans le bassin régional des outre-mer. Grâce à la réallocation du fonds d'échanges à but éducatif, culturel et sportif (FEBEC), la coopération régionale entre les écoles pourra devenir une réalité pour nos élèves, dès le plus jeune âge.

Dans le domaine de la fonction publique, le Gouvernement a déjà beaucoup agi pour améliorer la condition des fonctionnaires, notamment territoriaux. Nous souhaitons néanmoins aller plus loin. Le projet de loi prévoit ainsi l'extension de l'application du critère des centres d'intérêts matériels et moraux des fonctionnaires ultramarins - les CIMM - issus de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Les attaches à un territoire d'un fonctionnaire d'État dans une collectivité ultramarine seront élevées au rang de critère prioritaire au titre des CIMM. Cette mesure est très attendue par les fonctionnaires concernés.

À Mayotte, un dispositif « cadres d'avenir » - calqué sur celui mis en place en Nouvelle-Calédonie, lequel fonctionne très bien - permettra d'attirer des personnels d'encadrement formés et d'engager le développement de ce territoire.

L'égalité entre les femmes et les hommes et la lutte contre les discriminations, deux aspects essentiels de nos politiques publiques, ont été inscrits dans les volets stratégiques et opérationnels des plans de convergence.

Il n'y a pas de développement économique sans développement humain. Le combat pour la réalisation d'une société inclusive est donc aussi vital pour les territoires ultramarins que celui contre le chômage.

L'article 35 dispose que, pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi, les départements et régions d'outre-mer qui en font la demande pourront expérimenter la mise en place d'un observatoire des inégalités entre les femmes et les hommes. Ce sujet est en effet crucial dans ces territoires.

Dans le domaine de l'habitat, nous avons fait un travail substantiel pour lever certains freins au travers du plan logement outre-mer 2015. C'est un enjeu fondamental de dignité pour les ultramarins. Je me suis battue pour conserver la ligne budgétaire unique au niveau de 247 millions d'euros. Nous avons également porté cette réforme importante que constitue la suppression de l'agrément préalable pour le crédit d'impôt du logement social.

Concernant la construction de logements neufs, nous avons introduit des dispositions visant à simplifier les modalités de financement des opérations. La mobilisation des parcours résidentiels a permis d'intégrer des mesures pour développer le segment du logement intermédiaire et celui de l'accession sociale. En matière d'amélioration du bâti ancien, l'attractivité du dispositif de rénovation des logements sociaux a été considérablement renforcée. S'agissant de l'accès au logement, le projet de loi prévoit désormais une habilitation du Gouvernement pour mettre en oeuvre les allocations logement à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Voilà des avancées concrètes pour les familles de nos concitoyens ultramarins.

Dans le domaine du développement durable, des dispositions en faveur d'une économie plus circulaire ont été introduites.

Les collectivités ultramarines bénéficieront désormais d'une modification du calcul de la compensation des éco-organismes pour la collecte et le tri des déchets ménagers. Il s'agit de mieux prendre en compte les spécificités locales.

Le traitement des véhicules hors d'usage, qui sont nombreux à être abandonnés sur le bord de nos routes ou dans des décharges sauvages, sera facilité.

Enfin, l'aide au fret pourra financer le transport de déchets afin de promouvoir la mutualisation des installations de traitement et de valorisation à l'échelle régionale et, ainsi, permettre le développement de circuits courts.

Je suis très fière de cette créativité et du travail réalisé en co-construction avec vos collègues députés. Je suis persuadée que vous porterez, vous aussi, mesdames et messieurs les sénateurs, des mesures permettant de favoriser l'émergence de ces nouveaux modèles de développement dont nous dessinons les contours dans le cadre de ce projet de loi.

Je pense notamment au travail que nous devons réaliser sur la question du foncier, qui est complexe et se pose dans des termes différents selon les territoires. Nous avons engagé des discussions avec M. Thani Mohamed Soilihi pour traduire certaines de ses recommandations dans le projet de loi. Je salue par ailleurs l'important travail mené par la délégation à l'outre-mer du Sénat et son président, M. Michel Magras, dont je connais l'engagement en faveur de nos territoires.

Nous devons également poursuivre notre réflexion visant à permettre aux foyers dont les revenus sont modestes de mener à bien la rénovation de leur logement, laquelle est souvent très onéreuse.

Je pense enfin au volet relatif à la valorisation des ressources et des espaces maritimes pour faire de l'économie bleue un véritable pilier de notre développement futur.

J'ai beaucoup insisté, lors de mes rencontres avec les professionnels de la mer, sur l'importance des enjeux de formation et d'éducation pour que nos enfants apprennent, dès le plus jeune âge, que l'océan constitue notre première richesse, et qu'il nous faut la préserver et la valoriser.

Le domaine culturel a également fait l'objet d'intenses travaux parlementaires.

Concernant la télévision outre-mer, les chaînes privées locales de proximité, qui participent à la vie sociale de nos territoires, connaissent d'importants problèmes de trésorerie. En lien avec le député Serge Letchimy, j'ai souhaité que soit créé dans le projet de loi de finances pour 2017 un fonds de soutien de 500 000 euros.

Je retiens la démarche menée par la députée Maina Sage, très engagée sur la question, qui a souhaité affirmer le principe d'une continuité culturelle entre l'hexagone et les outre-mer. Ce principe n'a pas été inscrit dans le projet de loi, mais inspire le travail que nous avons engagé en vue de la création de la cité des outre-mer, projet auquel nous consacrons 10 millions d'euros dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017.

Ce projet de loi, en initiant une nouvelle logique de développement et une grande étape dans la marche vers l'égalité réelle, constitue une belle et notable avancée pour les outre-mer. Vous pourrez compter sur la volonté du Gouvernement pour qu'il soit rapidement mis en oeuvre : les échéances électorales ne changent en rien les besoins de nos concitoyens.

J'ai pu observer à l'Assemblée nationale la grande richesse des propositions parlementaires. Nous avons ainsi pu mener un dialogue fructueux, dans le souci constant d'améliorer le texte. Je ne doute pas que nous accomplirons un travail de qualité, ici, au Sénat.

Ma méthode est la co-construction, c'est-à-dire définir ensemble, de façon pragmatique, des mesures permettant de servir au mieux nos compatriotes ultramarins, qui sont près de 4 millions dans l'hexagone et dans les outre-mer.

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions pour cet exposé précis et concis.

Vous avez bien fait, madame la ministre, de saluer la créativité du Gouvernement et de l'Assemblée nationale. Ce projet de loi, entré dans le processus législatif avec 15 articles, en comporte désormais 116. Si la propension à amender des sénateurs devait égaler celle des députés, il compterait environ 900 articles à l'issue de son examen par le Sénat...

Je vous invite donc à contenir cet esprit de créativité, qui s'est déjà suffisamment exprimé. Nous pourrions même faire en sorte de diminuer le volume du texte.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La co-construction est une méthode intéressante dès lors qu'il s'agit de prendre en compte les spécificités des territoires ultramarins.

Nous nous interrogeons sur l'articulation du principe de continuité territoriale, prévu à l'article 3 bis du projet de loi, avec le droit international. Je pense notamment à la question du survol de certains pays. Quelle est votre position à cet égard ?

Pour ce qui concerne les contrats de convergence, prévus aux articles 4 à 7, comment s'articuleraient-ils avec les contrats de plan État-région ? Qui en seraient les signataires ?

S'agissant de l'article 19 et du Small business act, quelles seraient, selon-vous, les implications en termes de concurrence ? Vous avez rappelé les problématiques de l'emploi et du chômage des jeunes ; nous comprenons vos motivations.

Sur l'article 20 A, les avis des nombreuses associations que nous avons auditionnées étaient partagés. Le devoir de mémoire est certes nécessaire et il convient d'opérer une distinction entre la commémoration du souvenir de l'esclavage, d'une part, et l'hommage aux victimes, d'autre part. Mais faut-il pour autant maintenir deux journées de commémoration, les 10 et 23 mai ?

Vous avez rendu hommage, madame la ministre, à la délégation sénatoriale à l'outre-mer et à son président Michel Magras. Il est vrai qu'elle constitue une plus-value importante pour notre institution. Il nous semble cependant que la création d'une telle délégation doit dépendre des décisions de chaque assemblée parlementaire, et non d'une inscription dans la loi, comme le propose l'article 31. Nous sommes réservés sur cette disposition.

Pour ce qui concerne l'établissement du cadastre en Guyane, vous avez évoqué les propositions de Thani Mohamed-Soilihi. Robert Laufoaulu et moi-même avons entamé, au sein de la délégation à l'outre-mer, un travail sur la question, très sensible, du foncier dans les territoires ultramarins. Nous souhaitons connaître votre avis sur ces problématiques.

Enfin, nous sommes dubitatifs quant à la multiplication, la portée et la finalité des rapports prévus. Comment sera-t-il possible de les établir dans les délais préconisés ?

M. Michel Magras, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Je vous remercie, madame la ministre, pour l'hommage que vous avez rendu à notre délégation à l'outre-mer : je le transmettrai à ses membres.

Certaines notions politiques et philosophiques peuvent paraître évidentes au premier abord, mais soulèvent bien des questions si l'on y réfléchit plus avant. C'est le cas de l'égalité réelle, que le Gouvernement, par la voix du Président de la République, a lancée dans le débat. Ma philosophie est assez différente, pour ne pas dire diamétralement opposée. J'estime en effet que nos territoires et les personnes qui y résident tirent leur force et leur richesse de leurs différences. S'agissant de nos relations avec l'État, j'ai toujours milité, et je continuerai à le faire, pour la différenciation territoriale, le droit à l'expérimentation, une habilitation à fixer nos règles et l'encouragement des adaptations avec un accompagnement - si besoin financier - de l'État.

Bien entendu, cela ne m'empêche pas de partager votre diagnostic sur les écarts de vie et les niveaux de retard cumulé auxquels nous devons faire face.

Il ne faut pas oublier, par ailleurs, que les outre-mer subissent, malheureusement, une sorte d' « égalité réelle » qui conduit l'Union européenne à nous appliquer des normes totalement inadaptées, rendant impossible le développement économique de nos territoires.

En prenant en compte tous ces éléments, je soumettrai à la commission des affaires économiques un rapport dont la ligne directrice sera de privilégier le sens des réalités et l'offensive économique.

Alors que la situation de nos outre-mer impose pragmatisme et cohérence, les auditions que j'ai menées ont fait apparaître plusieurs contradictions. En particulier, la lutte contre la vie chère doit rester une priorité absolue ; or certaines dispositions du texte adopté par les députés semblent pouvoir servir de prétexte pour lutter, aussi, contre les produits à bas coût. J'essaierai, quant à moi, de trouver un point d'équilibre satisfaisant. Très concrètement, l'article14 quater A vise à lutter contre les « marchés de dégagement », et donc d'éviter que des produits à prix sacrifiés viennent envahir nos marchés et concurrencer la production locale. L'équation est très difficile à résoudre, car il ne faut pas oublier l'intérêt du consommateur et j'ai besoin de votre éclairage sur ce point, madame la ministre.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit de mettre en place ce qui apparait bien - n'ayons pas peur des mots - comme un contrôle administratif des prix par le préfet et cela m'inquiète. En effet, le préfet se voit, dans un premier temps, confier un pouvoir de négociation. Si un accord est conclu, il peut le publier par arrêté préfectoral, mais s'il n'y en a pas, il peut décider de la fixation des prix par arrêté. Faut-il armer les acteurs concernés pour que les prix puissent résulter d'un équilibre des forces économiques, ou pensez-vous souhaitable de systématiser l'intervention du préfet ? Je souhaite, là aussi, que vous puissiez clarifier votre position à ce sujet.

Mme Chantal Deseyne, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Comme vous, madame la ministre, je fais le constat des inégalités dont sont victimes les territoires d'outre-mer. Je suis aussi d'avis qu'il faut co-produire afin d'établir une convergence mais, ainsi que le disait M. Michel Magras, dans le respect des spécificités ultramarines.

L'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, l'extension de la prestation d'aide à la restauration scolaire (PARS) aux lycéens. Pour l'instant, l'enveloppe est fermée : l'aide accordée serait réduite au titre de chaque enfant. Quelles sont les intentions du Gouvernement sur ce point ?

La condition de versement préalable des cotisations permettant de bénéficier des prestations familiales est supprimée pour les travailleurs indépendants. Or on sait que le taux de recouvrement est très faible dans les outre-mer, de l'ordre de 50 %. Il serait donc souhaitable que cette suppression s'accompagne de mesures d'amélioration du recouvrement de cette cotisation. Quelles sont les actions envisagées pour atteindre cet objectif ?

Ma dernière question concerne le taux de cotisations de sécurité sociale sur les alcools forts, qui est très inférieur à celui de l'hexagone. J'ai pu constater lors d'un déplacement à La Réunion que la bouteille de rhum se vendait à 6 ou 7 euros. Or la préoccupation, majeure, de santé publique doit s'appliquer à l'ensemble du territoire français. Ne peut-on envisager d'autres débouchés pour cette production locale et, à terme, harmoniser les taux ?

Mme Vivette Lopez, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Je vous remercie, madame la ministre, pour votre exposé. Je félicite à mon tour le président de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, à laquelle j'appartiens, pour son travail.

Ce projet de loi constitue une première avancée vers l'égalité. J'ai néanmoins le sentiment que les ultramarins souhaiteraient maintenant des actes. Le texte devrait être moins volumineux, et plus concret. Je note que les problèmes sont très différents selon les territoires.

L'article 13 bis prévoit l'expérimentation de l'instruction obligatoire de trois à dix-huit ans. Cette mesure vous semble-t-elle, madame la ministre, à la hauteur des défis auxquels sont confrontés les territoires ultramarins ? Une estimation du coût a-t-elle été réalisée ?

J'aimerais également connaître la position du Gouvernement sur l'article 21, qui permet aux offices publics des langues régionales et aux associations de défense de ces mêmes langues de saisir le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) afin qu'il engage une procédure de mise en demeure à l'encontre des chaînes de radio et de télévision. Comment envisagez-vous l'articulation entre cet article 21 du présent projet de loi et l'article 46 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté (PLEC) qui a le même objet ? Le Gouvernement envisage-t-il la suppression de l'article 46 du projet de loi PLEC par coordination ?

Quel est votre sentiment sur l'article relatif à la délivrance de documents d'état civil bilingues ?

M. Georges Patient. - L'article 73 de la Constitution place les territoires d'outre-mer qu'il régit sur un pied d'égalité avec les territoires hexagonaux. Néanmoins, la Guyane, qui est un DOM depuis 1946 - Mayotte ne l'est que depuis peu -, est le territoire qui accuse les retards les plus significatifs, dans tous les domaines (développement, éducation, sécurité). Les chiffres sont éloquents : le PIB de la Guyane est inférieur à 15 000 euros, contre 20 000 euros pour la Martinique, La Réunion et la Guadeloupe, et plus de 30 000 euros pour l'hexagone. La Guyane est au 66ème rang en termes d'indice de développement humain - la Martinique et la Guadeloupe au 40ème rang et l'hexagone au 20ème rang. Cela s'explique par l'application trop systématique en Guyane des mesures prises pour les autres territoires que je viens de citer, alors qu'ils ne présentent pas les mêmes caractéristiques. La Guyane s'étend sur 80 000 km2, contre 2 000 km2 pour les autres. Elle est devenue la terre des dérogations et des exceptions, qui perturbent son développement.

Votre projet de loi sur l'égalité réelle arrive à point nommé. Il doit se traduire par un rapprochement non pas uniquement avec la France hexagonale, mais aussi avec les autres départements d'outre-mer. La situation est critique en Guyane. Le Président de la République a d'ailleurs décidé de mettre en place un pacte d'avenir qui n'est, pour le moment, pas très bien engagé. Compte tenu de l'urgence, ne serait-il pas possible de présenter ce pacte comme une anticipation ou une étape du plan de convergence qui figure dans le texte ? Ainsi, les mesures contenues dans le pacte pourraient être lancées, même s'il n'est pas encore signé.

Je voudrais relever trois éléments de discrimination.

Tout d'abord, s'agissant de la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (DACOM), je vous ai déjà sensibilisée à l'inégalité existant entre les communes d'outre-mer et les communes hexagonales. La progression de deux points de la DACOM est insuffisante.

Ensuite, l'octroi de mer : ce n'est qu'en Guyane qu'un prélèvement de 27 millions d'euros est opéré au profit de la collectivité territoriale. Serait-il possible de traiter la Guyane comme les autres territoires ultramarins ?

Enfin, les formalités d'inscription au registre du commerce relèvent, en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion, des chambres de commerce, alors que ce n'est toujours pas le cas en Guyane.

Mme Gélita Hoarau. - Madame la ministre, je vous remercie à mon tour et espère que notre échange sera fructueux. J'ai bien entendu votre volonté de développer les outre-mer et de valoriser leurs richesses.

L'INSEE considère La Réunion comme un département hors normes tant les inégalités y sont grandes. Cela s'explique en partie par la politique des revenus menée par les gouvernements depuis 1946. Elle consiste à attribuer notamment aux fonctionnaires d'État, au motif d'un coût de la vie plus élevé qu'en France hexagonale, une prime de vie chère. Mais la vie est chère pour tout le monde ! Le projet de loi ne traite pas de cette question. L'ignorer nous paraît être un moyen de faire perdurer ces inégalités, voire de les accentuer.

Par ailleurs, aux termes du texte, l'égalité réelle doit être atteinte par des politiques publiques, en s'appuyant sur les articles 37-1 et 72 de la Constitution, mais également l'article 73, qui permet d'adopter des lois par habilitation. Mais La Réunion ne bénéficie pas de ce dispositif en vertu de l'alinéa 5 du même article. Elle part donc avec un lourd handicap. Dans ces conditions, comment la présente loi pourrait-elle être appliquée ?

Le texte vise aussi à corriger des manquements à l'égalité sociale, ce qui aurait dû être fait depuis des décennies. Personne ne peut contester cette avancée, mais n'est-il pas possible d'attribuer la même retraite à nos exploitants agricoles - ils touchent 300 à 400 euros mensuels -, qu'à ceux de la France hexagonale, c'est-à-dire 75 % du SMIC ?

Je vous ai déjà à plusieurs reprises interpellée sur la question des accords de partenariat économique, en évoquant la mise en place d'un moratoire. Quelle est votre position sur cette question ?

Lors de votre visite officielle à La Réunion, vous avez annoncé la création de 2 000 emplois dits « aidés », assortis d'une enveloppe de 11 millions d'euros. Quelle sera la part restant à la charge des employeurs qui sont, le plus souvent, des collectivités ?

Pouvez-vous également nous dire quelques mots des 38 millions d'euros d'aide promis à la filière canne-sucre-rhum-bagasse, de l'octroi de mer et des discussions à Bruxelles sur le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) ?

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, nous disposons de peu de temps, aussi vous demanderais-je d'être concis. Mme la ministre pourra nous envoyer des compléments de réponse par écrit.

M. Abdourahamane Soilihi. - Madame la ministre, je vous félicite pour les avancées contenues dans ce texte.

Je voudrais évoquer l'évaluation des dépenses exposées par l'État au titre de l'exercice des compétences transférées aux départements et aux communes de Mayotte et la constatation des charges résultant de la délocalisation et de l'extension de ces compétences. Le projet de loi comprend de nombreuses mesures. Mais je veux faire remarquer que, bien souvent, les décrets d'application pour Mayotte font défaut.

Le texte prévoit que les dépenses susmentionnées sont soumises préalablement à la consultation de la commission consultative pour les évaluations des charges, d'une part, et à l'avis d'un comité local présidé par un magistrat des juridictions financières et composé à parité de représentants de l'État désignés par le préfet de Mayotte et de représentants des collectivités territoriales de Mayotte, d'autre part.

Après la départementalisation, les collectivités locales de Mayotte ont été confrontées à des défis budgétaires majeurs pour assumer leurs missions. Madame la ministre, pensez-vous que ce texte permette d'y apporter une solution ?

On ne peut pas parler d'égalité réelle sans évoquer le problème bien connu de l'immigration illégale à Mayotte. J'aurais aimé que cette question, ainsi que celle du droit du sol, soient évoquées.

Mme Catherine Tasca. - Madame la ministre, je vous félicite, au nom de mon groupe, pour le travail accompli. Certes, ce texte a été largement étoffé par l'Assemblée nationale, mais ce n'est que justice au regard du retard pris par les territoires ultramarins. Ce texte témoigne d'une réelle prise de conscience du retard accumulé et de l'urgence à y apporter des réponses. Je suis certaine que le Sénat accompagnera votre démarche.

Vous avez évoqué les rapports qui fournissent un état des lieux très utile. Le problème se situe plutôt dans leur mise en oeuvre. Sur les cinq pôles que vous avez évoqués, lequel vous semble être prioritaire ?

Nous devons réussir à concilier notre conception républicaine unitaire de l'égalité et l'extrême diversité de ces territoires. Vous paraît-il souhaitable de prévoir des dérogations à l'uniformité de la loi pour permettre le développement de Mayotte ?

Vous avez mentionné le programme de formation des cadres, qui est un élément essentiel pour le développement de ces territoires, et fait le parallèle avec le programme des 400 cadres en Nouvelle-Calédonie, dont je ne suis pas certaine que son bilan ait été si positif. Il faut trouver une voie pour faire émerger des cadres originaires des territoires.

Mme Ericka Bareigts, ministre. - Comme je ne dispose que de peu de temps, je ferai des réponses rapides, et donc forcément imprécises, mais je vous apporterai des compléments écrits.

Monsieur le rapporteur, les députés ont souhaité inscrire les délégations aux outre-mer dans la loi, à droit constant. Nous serons à l'écoute des propositions du Sénat, mais je rappelle que la symbolique est importante. Dans certains cas, il est important d'obtenir l'avis de ces délégations sur des textes : sans ce prisme ultramarin, nous passerions à côté d'un certain nombre de difficultés.

J'en viens à l'articulation entre plans de convergence, contrats de convergence et autres contrats : le plan de convergence stratégique, dont la durée est de 10 à 20 ans, est décliné en contrats de convergence, qui peuvent aller jusqu'à six ans. Ces contrats doivent être cohérents avec l'ensemble des outils contractualisés mobilisant des moyens financiers, comme les programmes opérationnels européens (POE) ou les contrats de plan État-région (CPER). Nous voulons concentrer les moyens contractualisés autour d'un axe stratégique unique pour obtenir les meilleurs résultats, régulièrement évalués sur la base d'indicateurs figurant dans la loi et arrêtés par les acteurs territoriaux et l'État.

Les ultramarins doivent avoir le droit de voyager et de sortir de leurs territoires, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. La connectivité doit permettre de développer les bassins régionaux. C'est un sujet important, sans lequel on ne peut définir de nouveaux modèles de développement. Cela doit se faire, bien sûr, dans le respect de la souveraineté de l'État et du droit international. Je fais confiance à la sagesse du Sénat pour rétablir un texte plus conforme à celui-ci.

S'agissant du Small business act, nous avons décidé une expérimentation de cinq ans. Comme les entreprises concernées sont des très petites entreprises (TPE) et des PME, la durée d'immobilisation doit être de cet ordre de grandeur. Il nous faut aussi du temps pour organiser la commande publique, notamment pour former des cadres. Je lancerai en janvier prochain un partage d'expériences et de bonnes pratiques pour les territoires ultramarins qui ont déjà engagé une telle démarche.

Monsieur Magras, nous sommes d'accord : l'égalité réelle, c'est la diversité dans l'unité républicaine. Nous devons adapter certaines politiques publiques aux atouts et aux handicaps des territoires. Les contrats de convergence sont l'essence même de cette nouvelle démarche, qui doit permettre d'impulser une nouvelle dynamique économique, sociale et culturelle. Il n'y a pas d'uniformisation du modèle de développement.

La lutte contre les produits de dégagement est un véritable sujet. J'ai été rapporteur de la loi relative à la régulation économique outre-mer (LRE), dont j'ai par la suite évalué l'application sur le terrain. Il faut faire en sorte que ces produits entrent le moins possible sur nos territoires. Les habitants dans les territoires souhaiteraient d'ailleurs consommer davantage de produits locaux. Nous sommes encore en-deçà de nos possibilités de production. Nous devons aussi développer nos relations commerciales, notamment en matière agricole, avec les pays de la zone afin de mutualiser les productions. Cela favoriserait la qualité des produits, mais aussi l'emploi, ce qui serait une bonne chose pour des territoires frappés par le chômage. Avec ce projet de loi, nous avons essayé d'entrer dans cette logique, qui correspond aux attentes des acteurs économiques locaux.

On m'a interrogée sur les doukas à Mayotte. Ce n'est pas du contrôle des prix ! En ce qui concerne le bouclier qualité prix (BQP), par exemple, il n'y a jamais eu d'intervention directive du préfet. Chaque année, une discussion menée avec l'ensemble des acteurs aboutit à un accord. En 2009, quand les territoires étaient à feu et à sang, on constatait, au contraire, un manque de transparence et de discussion.

S'agissant du foncier, le projet de loi comprend un certain nombre de mesures. Je souhaite que nous puissions continuer à travailler, en nous basant sur le rapport que vous avez rédigé, monsieur le rapporteur, avec Thani Mohamed Soilihi et Robert Laufoaulu.

Sur la question de l'extension de la PARS aux lycéens, il s'agissait d'une précision, que nous prenons comme telle.

En ce qui concerne les employeurs et travailleurs indépendants, la condition de versement préalable des cotisations famille pourrait être vue comme une rupture d'égalité par le Conseil constitutionnel. La suppression de cette condition doit s'accompagner de mesures pour améliorer le recouvrement des cotisations. Il faut aussi renforcer les dispositifs de microcrédits. Les indépendants sont confrontés - je l'ai vu sur le terrain - à de multiples problèmes.

Madame Deseyne a évoqué la question de l'alcool, qui a fait l'objet d'un large débat à l'Assemblée nationale. Les députés souhaitaient éviter que ne soit ciblé que le rhum. Dans les outre-mer, le comportement de consommation est mortifère : on consomme beaucoup d'alcool fort, en commençant souvent très jeune. Il faut trouver un équilibre : d'un côté, il y a peu d'industries dans les territoires ultramarins, et nous devons les préserver ; de l'autre, il faut protéger les populations, notamment les jeunes, de l'abus d'alcool, qui conduit à des violences intrafamiliales dramatiques. Il faut favoriser l'exportation des produits, notamment par la labellisation du rhum, comme cela est le cas en Martinique.

En ce qui concerne l'article 46 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté (PLEC) et l'article 21 du présent projet de loi, j'estime que l'article du PLEC est plus pertinent. Il serait donc préférable d'envisager une suppression de l'alinéa 3 de l'article 21.

Sur la question des dates, le sujet n'est pas encore mûr. Nous avons mis sur pied une Fondation pour la mémoire de l'esclavage, des traites et de leurs abolitions, avec M. Lionel Zinsou. Cela correspondait à une volonté des députés, et nous avons adopté une position de sagesse à l'Assemblée nationale.

Monsieur Patient, vos questions sont très techniques, et j'y répondrai par écrit. Je précise que la DACOM a été augmentée de 3 millions d'euros et que nous avons revu la part de Mayotte. Sur le pacte d'avenir pour la Guyane, nous avons engagé un important travail, que nous espérons pouvoir conclure. On peut y trouver les prémices d'un plan de convergence, notamment des investissements pour le développement des infrastructures.

Sur le registre du commerce, le débat a été très long à l'Assemblée nationale. Le sujet devrait être traité par mon collègue ministre de la justice. Des moyens supplémentaires ont été accordés, mais il reste encore des marges de progression. Si nous parvenions à débloquer ce point, nous faciliterions la création d'entreprises.

Madame Hoarau, vous avez évoqué la question des inégalités de revenus sur les territoires, qui est importante. Mon approche n'est pas la même que la vôtre. Le taux de chômage est très élevé et les retraites sont extrêmement basses. Nous accusons des retards importants dans la démarche de l'égalité sociale. Quand celle-ci a été instituée pour le SMIC en 1996, grâce au président Jacques Chirac, de nombreuses personnes sont parties à la retraite avec des pensions extrêmement basses. Certains touchent aujourd'hui seulement 400 euros par mois. Il faut agir sur les niveaux de richesse avec l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), le complément familial, etc. Il ne faut pas oublier non plus l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Si nous retirions aujourd'hui la prime aux fonctionnaires, nous supprimerions de la richesse, avec une baisse estimée de 2 % du PIB de La Réunion. Pour vous donner un ordre de grandeur, à l'échelle de l'hexagone, cela reviendrait à supprimer 45 milliards d'euros ! Cette richesse produit de la consommation, de la production, de la création ; nous en avons besoin. Il faut plutôt lutter contre la pauvreté et travailler à la convergence.

Pour terminer, j'évoquerai l'article 73 de la Constitution. La Réunion ne peut adopter ce qu'on appelait des « lois du pays ». J'avais préparé une proposition de loi, votée par mon groupe à l'Assemblée nationale en 2013, pour modifier le dispositif. Néanmoins, cette disposition n'empêchera pas la mise en oeuvre du présent projet de loi. L'alinéa 2 de l'article 73 de la Constitution nous permet d'adopter des lois d'exception dans nos champs de compétence. Aucune collectivité n'a encore utilisé cette possibilité. Un projet de plan de convergence n'est pas exclusivement rattaché à l'article 73, alinéa 5, de la Constitution. Lors des débats au Sénat en 2003, Mme Brigitte Girardin, alors ministre de l'outre-mer, s'était, à l'époque, interrogée sur la pertinence de l'exclusion de la seule Réunion de ce dispositif.

Les rapports sur les cinq pôles que j'ai mentionnés éclaireront le travail que nous aurons à faire dans les années à venir sur ces plans de convergence, qui doivent permettre de répondre aux attentes des populations ultramarines.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie, madame la ministre. Il est dommage que nous n'ayons pas pu vous laisser davantage de temps pour répondre à nos nombreuses questions. Vous pourrez apporter des compléments écrits et, bien sûr, vous exprimer lors du débat en séance publique.