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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

8 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES

Article 31 (art. L. 461-1 et L. 461-5 du code de la sécurité sociale) - Indemnisation des victimes de maladies professionnelles à la date de la première constatation médicale

Objet : Cet article fixe le point de départ de l'indemnisation des victimes de maladies professionnelles déclarées à compter du 1er juillet 2018 à la date de la première constatation médicale de la maladie sous réserve que le début de la période d'indemnisation remonte à moins de deux ans avant la demande de reconnaissance comme maladie professionnelle.

I - Le dispositif proposé

· Le droit en vigueur

L'article L. 433-1 du code de la sécurité sociale fixe le point de départ de l'indemnisation d'un accident du travail à la date à laquelle celui-ci est survenu. En ce qui concerne l'indemnisation des maladies professionnelles, elle débute à la date à laquelle la victime est informée par un certificat médical du lien possible entre sa pathologie et une activité professionnelle, cette date étant assimilée à celle de l'accident en vertu de l'article L. 461-1 du même code.

La date de ce certificat, dénommé « certificat médical initial », marque ainsi un double point de départ : celui du versement des prestations servies par la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) au titre de la maladie professionnelle mais aussi celle du délai de la prescription biennale de la déclaration d'une maladie professionnelle. A cet égard, l'article L. 431-2 du code de la sécurité sociale dispose que le droit aux prestations et indemnités se prescrit par deux ans à compter du jour de l'accident. En d'autres termes, la victime dispose d'un délai de deux ans à partir de la date du CMI pour déclarer sa maladie à la CPAM en vue de faire reconnaître son origine professionnelle et être indemnisé.

Introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999147(*), la règle en vigueur relative au point de départ de l'indemnisation d'une maladie professionnelle présente un inconvénient majeur : les personnes, pour lesquelles la CPAM reconnaît finalement qu'elles sont atteintes d'une maladie professionnelle, ne sont pas indemnisées selon les dispositions plus favorables applicables en la matière pendant toute la durée pendant laquelle elles souffrent de cette maladie. Or, certaines pathologies se caractérisent par un délai de latence important ; une fois déclarées, leur origine professionnelle est souvent moins immédiatement identifiable.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le droit antérieur à 1999 faisait débuter l'indemnisation à la date de la première constatation médicale de la maladie, que l'origine professionnelle soit ou non présumée à cette date.

· Le dispositif proposé

Le dispositif proposé au présent article consiste à faire débuter l'indemnisation des victimes de maladies professionnelles à la date de la première constatation médicale de la maladie sans que cette date ne puisse se situer plus de deux ans avant la date de la demande de reconnaissance.

Le Gouvernement justifie cette limite par des raisons opérationnelles et par la volonté de limiter l'impact de la mesure sur le taux de cotisation des employeurs concernés.

Cette modification ne conduit pas à déplacer le point de départ du délai de la prescription biennale. Celle-ci continuerait à courir à compter de la date d'établissement du CMI.

Le présent article comporte deux paragraphes.

Le paragraphe I modifie le livre IV du code de la sécurité sociale qui regroupe les dispositions relatives aux accidents du travail et maladies professionnelles.

Le 1° modifie l'article L. 461-1 du code de la sécurité sociale afin de prévoir qu'en ce qui concerne les maladies professionnelles, est assimilée à la date de l'accident :

- la date de la première constatation médicale de la maladie ou bien la date qui précède de deux années la déclaration de maladie professionnelle si cette date est postérieure à la date de la première constatation médicale ;

- pour l'application des règles de prescription biennale, la date à laquelle la victime est informée par un certificat médical du lien possible entre sa maladie et une activité professionnelle.

Le 2° procède à une coordination à l'article L. 461-5 du même code.

Le paragraphe II prévoit que le dispositif proposé au présent article s'applique aux maladies professionnelles déclarées à compter du 1er juillet 2018.

Le dispositif proposé a pour conséquence d'accroître les dépenses de la branche AT-MP relatives au remboursement des prestations de soins et aux indemnités journalières, ces dépenses étant jusqu'à présent prises en charge par la branche maladie. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, le coût du dispositif pour la branche AT-MP du régime général est évalué à 65 millions d'euros en 2018 et à 130 millions d'euros en année pleine. Compte tenu des différences de niveau des prestations servies par ces deux branches (montant supérieur des indemnités journalières, prise en charge totale des frais de soins), l'économie générée pour la branche maladie du régime général serait de 40 millions d'euros en 2018 et 80 millions d'euros en année pleine.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le dispositif proposé au présent article est une mesure d'équité attendue depuis longtemps par les assurés et les associations de défense des victimes de maladies professionnelles. Votre commission estime légitime que l'indemnisation d'une maladie liée au travail prenne en compte toute sa durée, d'autant plus que la date de la première constatation médicale peut précéder de plusieurs mois, voire de plusieurs années, pour les pathologies dont le temps de latence est élevé, la délivrance du CMI. Dans l'intérêt des victimes, elle accueille favorablement le choix de maintenir un point de départ distinct pour la prescription biennale.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 32 - Contributions de la branche AT-MP du régime général au Fiva, au Fcaata, à la branche maladie du régime et à la branche vieillesse du régime général

Objet : Cet article fixe les montants, pour l'année 2018, des contributions de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) du régime général au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), à la branche maladie du régime général au titre de la sous-déclaration des AT-MP et à la branche vieillesse du régime général au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente d'origine professionnelle.

I - Le dispositif proposé

La branche AT-MP du régime général prend à sa charge quatre dépenses de transfert dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agit, d'une part, des participations au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) et au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), d'autre part, du versement à la branche maladie du régime général au titre de la sous déclaration des AT-MP et à la branche vieillesse du régime général au titre des départs en retraite anticipés en cas d'incapacité permanente d'origine professionnelle.


· Les dotations au Fiva et au Fcaata (I et II)

Les paragraphes I et II du présent article fixent les montants des dotations aux fonds destinés à l'indemnisation et à la prise en charge des victimes de l'amiante :

- le I fixe la dotation de la branche AT-MP du régime général au Fiva à 270 millions d'euros en 2018, contre 250 millions prévus en 2017 à titre rectificatif à l'article 3 du présent projet148(*), soit une hausse de 8 % entre 2017 et 2018 ;

- le II fixe la dotation de la branche AT-MP du régime général au Fcaata à 613 millions d'euros en 2018, en baisse de 2 % par rapport à 2017 où le montant de la dotation s'élevait à 626 millions.

Le total de ces deux dotations représente ainsi un montant de 883 millions d'euros pour 2018 contre 1,026 milliard initialement prévu pour 2017.


· Le versement à la branche maladie du régime général (III)

L'assurance maladie supporte des dépenses liées à des accidents ou à des affections dont l'origine est professionnelle mais qui n'ont pas été déclarés comme tels. En compensation des sommes indûment mises à sa charge du fait de cette sous-déclaration, la branche maladie du régime général bénéficie chaque année depuis 1997, conformément à l'article L. 176-1 du code de la sécurité sociale, d'un versement de la branche AT-MP.

En application de l'article L. 176-2 du même code, la commission chargée d'évaluer tous les trois ans le coût de la sous-déclaration des AT-MP a rendu son dernier rapport en juin 2017. Elle y propose une estimation située dans une fourchette comprise entre 815 et 1 530 millions d'euros (après une fourchette précédemment comprise entre 695 millions et 1,3 milliard d'euros).

Pour 2017, le montant arrêté par le Gouvernement a été fixé à 1 milliard d'euros, un niveau identique à celui retenu pour les deux exercices précédents, mais en hausse de près de 26,6 % par rapport au montant fixé dans les lois de financement de la sécurité sociale relatives aux exercices 2012 à 2014. Entre 2012 et 2014, le versement s'est en effet élevé à 790 millions d'euros, un montant arrêté sur la base d'une évaluation de la sous-déclaration comprise dans une fourchette allant de 587 millions à 1,1 milliard d'euros (estimation de la commission instituée par l'article L. 176-2 du CSS dans son rapport de juin 2011).

Le paragraphe III du présent article maintient à 1 milliard d'euros le montant du versement de la branche AT-MP à la branche maladie du régime général pour 2018.


· Les versements à la branche vieillesse du régime général (IV)

Depuis le 1er juillet 2011, les assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente au moins égal à 10 % reconnu au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail « ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d'une maladie professionnelle » peuvent bénéficier d'un départ en retraite anticipée à 60 ans en application de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites (article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale). L'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale prévoit que la branche AT-MP finance chaque année les dépenses supplémentaires générées par ce dispositif.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, aucune contribution n'a été versée pour les exercices 2013 à 2016 en raison de ressources jugées suffisantes de la Cnav et de départs anticipés moins nombreux que prévus. Pour 2016, le nombre de départs en retraite anticipée est estimé à 3 000 bénéficiaires et un besoin de financement de 44,7 millions d'euros est finalement apparu. L'étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale indiquait la nécessité de prévoir une dotation rectificative de 44,7 millions d'euros pour 2016 et un coût total du dispositif évalué à 59,8 millions d'euros pour 2017.

Pour 2018, le paragraphe IV du présent article prévoit un versement de la branche AT-MP à la branche vieillesse du régime général de 186 millions d'euros pour 2018, en hausse de 20 % par rapport au montant initialement prévu pour 2017, qui était fixé à de 59,8 millions d'euros. Cette hausse s'explique par la réforme, entrée en vigueur le 1er octobre 2017, du compte personnel de prévention de la pénibilité, devenu compte professionnel de prévention, et du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente prévu à l'article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale149(*). Cette réforme conduit au transfert, à la branche AT-MP du régime général et à celle du régime des salariés agricoles, de la gestion et du financement du compte professionnel de prévention, auparavant dévolues à la Cnav.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, les dépenses supplémentaires générées pour la branche AT-MP par ce nouveau dispositif se décompose comme suit :

- 82 millions d'euros au titre du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente, en progression de 20 % par rapport à 2017 en raison de l'élargissement des conditions d'accès au dispositif (suppression de la condition d'exposition de 17 ans pour les victimes de maladies professionnelles atteints d'un taux d'incapacité permanente entre 10 % et 19 %) ;

104 millions d'euros au titre du compte professionnel de prévention.

Le surcoût de l'élargissement du dispositif est estimé à 15 millions d'euros en 2018.

Coûts pour la branche AT-MP du régime général de la montée en charge des dispositifs résultant de la réforme du compte professionnel de prévention de la pénibilité (2018-2021)

(en millions d'euros)

 

2018

2019

2020

2021

Compte professionnel de prévention

106

166

201

233

Élargissement dispositif retraite anticipée

15

60

89

98

Source : direction de la sécurité sociale

Le même paragraphe IV prévoit un montant total des dépenses au titre des deux dispositifs évalué pour la branche AT-MP du régime des salariés agricoles à 8 millions d'euros en 2018. Selon les informations communiquées par le Gouvernement, ce montant se décompose comme suit :

- 5,5 millions d'euros au titre du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente, en augmentation de 20 % par rapport à 2017 ;

- 2,5 millions d'euros au titre du compte professionnel de prévention.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission rappelle que la branche AT-MP est le principal financeur des fonds mis en place pour les victimes de l'amiante : à lui tout seul, le Fiva a été doté de 5,6 milliards d'euros entre sa création et 2017, dont 5,1 milliards en provenance de la branche AT-MP.

Pour la première fois depuis sa création, le Fiva connaît néanmoins une baisse de ses dépenses d'indemnisation. Cette inflexion dans le rythme d'évolution de l'activité du fonds justifie la baisse de la dotation en provenance de la branche AT-MP telle qu'elle est prévue au présent article. Cette réduction ne remet pas en cause la capacité du Fiva à assumer ses missions ; il s'agit d'une mesure de bonne gestion.

De même, compte tenu de la baisse tendancielle des effectifs d'allocataires de l'Acaata, le présent article prévoit une baisse de la dotation de la branche AT-MP, sans mettre en cause la capacité du Fcaata à faire face à ses dépenses.

Enfin, votre commission réitère les réserves déjà formulées au cours des exercices précédents sur le dispositif de compensation à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP, mécanisme dont les limites sont connues et qui apparaît par nature inflationniste en l'absence de réelles avancées pour limiter le phénomène de sous-déclaration.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 32 bis (art. L. 376-1 et L. 454-1 du code de la sécurité sociale) - Cession de créances au titre des recours contre tiers et service des prestations jusqu'à alors versées par le FCAT

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit une cession de créances au titre des recours contre tiers de la caisse d'assurance maladie qui a initialement versé les prestations à la caisse « pivot » gestionnaire de ces recours pour le compte du réseau. Il précise par ailleurs les organismes qui pourront à l'avenir gérer les prestations aujourd'hui servies par le fonds commun des accidents du travail (FCAT) qui sera supprimé à compter du 1er janvier 2018.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du député Thomas Mesnier et de ses collègues du groupe La République en marche (LREM).

Il comporte deux paragraphes :

- le paragraphe I a pour objet de simplifier l'activité de recours contre tiers au sein des branches maladie et AT-MP du régime général ;

- le paragraphe II précise que la Caisse nationale d'assurance maladie du régime général (Cnamts) ou la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) peuvent confier à un autre organisme désigné par convention la gestion et le versement des prestations jusqu'alors servies par le fonds commun des accidents du travail (FCAT), qui sera supprimé dès 2018.

1. Une simplification de l'activité de recours contre tiers (I)

Le recours contre tiers consiste pour une caisse de sécurité sociale à agir contre l'auteur d'un dommage corporel subi par un assuré, avec l'objectif de récupérer auprès de l'auteur les dépenses supportées par la caisse du fait de ce dommage.

Cette activité concerne l'assurance maladie, par exemple en cas d'accidents de la route, de coups et blessures volontaires ou encore d'accidents médicaux fautifs. Elle concerne également la branche AT-MP, principalement en cas de faute intentionnelle de l'employeur ou de faute d'un tiers responsable de l'accident du travail ainsi que pour les accidents de trajet.

Pour la branche maladie du régime général, le recours contre tiers représente une ressource non négligeable, de l'ordre de 680 millions d'euros en 2013. Pour la branche AT-MP du régime général, les sommes récupérées dans le cadre de cette activité s'élevaient à près de 300 millions d'euros la même année.

Dans le code de la sécurité sociale, les dispositions législatives relatives aux recours des caisses du régime général contre les tiers font l'objet du chapitre 6 du titre 7 « dispositions diverses » du livre troisième « dispositions relatives aux assurances sociales et à diverses catégories de personnes rattachées au régime général » (articles L. 376-1 et suivants).

Au sein des branches maladie et AT-MP, en application du 3° de l'article L. 221-3-1 du code de la sécurité sociale, l'activité de recours contre tiers n'est pas assurée par chacune des caisses sur le territoire mais confiée à certaines caisses « pivots » qui en assurent la gestion pour le compte du réseau dans le cadre de pôles régionaux.

Le droit actuel conduit à ce que les caisses « pivots », qui récupèrent des sommes initialement versées par d'autres caisses, leur remboursent ensuite ces sommes.

Le présent article permet de lever cette obligation afin que les caisses « pivots » puissent conserver le produit des opérations de recours contre tiers, le but étant de simplifier et de rationaliser les procédures. Il introduit ainsi une cession de créances au titre des recours contre tiers de la caisse qui a versé les prestations à la caisse gestionnaire des recours.

Ainsi, le paragraphe I complète les articles L. 376-1 (activité de recours contre tiers au sein de la branche maladie du régime général) et L. 454-1 (activité de recours contre tiers au sein de la branche AT-MP du régime général) par un alinéa qui dispose que pour l'exécution des recours subrogatoires, « les créances détenues par l'organisme qui a versé les prestations sont versées définitivement à l'organisme chargé de cette mission ».

2. La prise en charge des prestations servies par le fonds commun des accidents du travail supprimé à compter de 2018 (II)

Créé en 1955 et géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le fonds commun des accidents du travail (FCAT) verse des majorations de rentes destinées à compenser les effets de l'érosion monétaire.

Il assure également le service d'allocations dites « avant loi ». Attribuées par décision judiciaire, elles sont destinées aux victimes d'accidents du travail qui n'étaient pas indemnisables selon la législation en vigueur au moment où ils se sont produits, mais qui le seraient actuellement en raison des progrès de la protection sociale. Aux termes des articles L. 437-1 et L. 413-11-2 du code de la sécurité sociale, les ressources du fonds proviennent de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnamts).

Au 31 décembre 2015, le nombre de bénéficiaires du FCAT s'élève à 2 973, en diminution de 11,5% par rapport à l'année précédente. L'article 34 de la loi du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017150(*) prévoit la suppression du FCAT au 1er janvier 2018 ainsi que le transfert de la gestion des prestations au régime général.

Dans ce prolongement, le paragraphe II du présent article prévoit que la gestion et le versement des prestations servies par le FCAT peuvent, sauf celles qui sont à la charge de l'Etat employeur, être délégués à un organisme désigné par voie de convention par la Cnamts ou la CCMSA dans le cadre des dispositions respectives qui les concernent.

II - La position de la commission

Votre commission accueille favorablement le dispositif proposé au présent article qui va dans le sens d'une simplification des procédures de gestion et des circuits de financement au sein des branches maladie et AT-MP.

A l'initiative du rapporteur pour la branche AT-MP, la commission a adopté un amendement de précision et de coordination (amendement n° 109).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 32 bis (art. 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999) - Information du demandeur d'une inscription d'un établissement sur la liste ouvrant droit à l'ACAATA préalablement à cette inscription ou à la modification de cette inscription

Objet : cet article additionnel prévoit l'information du demandeur d'une inscription d'un établissement sur la liste ouvrant droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (ACAATA) préalablement à cette inscription ou à la modification de cette inscription.

La loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoit qu'une allocation de cessation anticipée d'activité (ACAATA) est versée aux salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, des établissements de flocage et de calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales, sous plusieurs conditions parmi lesquelles figure celle de travailler ou d'avoir travaillé dans l'un des établissements inscrits sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget.

Le V bis de l'article 41 de cette loi dispose que l'inscription sur la liste ou la modification d'une telle inscription «  « ne peut intervenir qu'après information de l'employeur concerné ».

A l'initiative du rapporteur pour la branche AT-MP, votre commission a adopté un amendement qui précise, par parallélisme des formes, que cette inscription ou la modification d'une telle inscription nécessite également l'information préalable du demandeur de l'inscription (amendement n° 110).

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 33 - Objectifs de dépenses de la branche AT-MP pour 2018

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses pour 2018 de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général en particulier.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche AT-MP à :

- 13,5 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en hausse de 2,3 % par rapport à l'objectif rectifié de dépenses pour 2017 (fixé à 13,2 milliards d'euros à l'article 5 du projet de loi) et de 1,5 % par rapport aux dépenses constatées en 2016 (fixées à 13,3 milliards d'euros à l'article 1er du projet de loi) ;

- 12,2 milliards d'euros pour le seul régime général, en progression de 3,4 % par rapport à l'objectif rectifié de dépenses pour 2017 (fixé à 11,8 milliards d'euros à l'article 5 du projet de loi) et par rapport aux dépenses constatées en 2016 (également fixées à 11,8 milliards d'euros à l'article 1er du projet de loi).

La hausse des dépenses a pour raison principale l'intégration du financement du compte professionnel de prévention à la branche AT-MP. Compte tenu des prévisions de recettes inscrites aux articles 20 et 21 du projet de loi, l'excédent de la branche AT-MP atteindrait l'année prochaine 500 millions d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires et un niveau identique pour le régime général.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 33 bis - Rapport du Gouvernement sur l'exposition des salariés aux risques chimiques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'exposition des salariés aux risques chimiques.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du député Pierre Dharréville et de plusieurs de ses collègues du groupe Gauche démocrate et républicaine (GDR).

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, d'un rapport relatif à l'exposition des salariés aux risques chimiques.

Il précise que ce rapport devra porter notamment sur les trois points suivants :

- les conséquences de l'exposition à ces risques sur la santé des salariés ;

- les actions de prévention existantes ;

- et les coûts de prise en charge induits pour la sécurité sociale.

II - La position de la commission

La commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 147 Article 40 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999.

* 148 Ce montant était initialement fixé à 400 millions d'euros par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

* 149 Ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention.

* 150 Loi n°2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017.