Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

8 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASSURANCE VIEILLESSE

Article 28 (art. L. 861-2 du code de la sécurité sociale) - Revalorisation de l'ASPA et des anciennes allocations du minimum vieillesse

Objet : Cet article autorise le pouvoir réglementaire à procéder sur trois ans à la revalorisation de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et des anciennes allocations constitutives du minimum vieillesse pour les porter en 2020 à 903 euros par mois pour une personne seule et à 1 402 euros pour un couple.

I - Le dispositif proposé

A. Le minimum vieillesse, une allocation de solidarité dont la fixation du montant et du plafond de ressources relève du pouvoir réglementaire

Institué en 1956, le minimum vieillesse est historiquement le premier minimum social créé en France. Il s'agit d'une prestation de solidarité du système de retraite qui n'est pas servie en contrepartie d'une cotisation.

Avant sa réforme par l'ordonnance du 24 juin 2004132(*), le minimum vieillesse était constitué de deux étages133(*) :

- le premier était composé de l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), de l'allocation aux vieux travailleurs non-salariés (AVTNS), de l'allocation aux mères de famille et de l'allocation spéciale, prévues aux articles L. 811-1 à L 814-9 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004 ;

- le second étage comprenait les allocations supplémentaires, régies par les articles L. 815-2 à L. 815-22.

Depuis le 1er janvier 2007, date d'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004, les différentes allocations qui constituaient le minimum vieillesse ont été regroupées au sein de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), régie par les articles L. 815-1 à L. 815-23 du code de la sécurité sociale.

Si l'ordonnance du 24 juin 2004 a abrogé les articles L. 811-1 à L. 814-9 et modifié la rédaction de l'article L. 815-2, elle a toutefois permis en son article 2, que les titulaires des allocations constitutives du minimum vieillesse antérieures à la création de l'Aspa continuent à les percevoir.

Par conséquent, depuis 2007, les deux systèmes de minimum vieillesse persistent et sont régis soit par les dispositions du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004, soit par les actuels articles L. 815-1 à L. 815-23 du même code.

Dans les deux systèmes, la fixation du montant de ces allocations et des plafonds de ressources prévus pour leur service relève du pouvoir réglementaire :

- l'article L. 815-4 dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 24 juin 2014 prévoit que le montant de l'allocation supplémentaire est fixé par décret ;

- l'article L. 815-4 dans sa rédaction actuellement en vigueur dispose que le montant de l'Aspa, qui varie selon que le foyer est constitué d'une personne seule ou de deux conjoints, de concubins ou de partenaires liés par un pacte civil de solidarité, est fixé par décret.

Il est précisé que les plafonds de ressources sont identiques entre les deux systèmes de minimum vieillesse. Le montant des prestations est différent du simple fait que l'ancien système combine a minima deux allocations tandis que le nouveau n'est composé que d'une seule allocation.

Outre la fixation du montant et du plafond de rémunération prévus pour le service du minimum vieillesse, le code de la sécurité sociale détermine les modalités de revalorisation de ces montants et plafonds. Comme l'indique le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale134(*), « jusqu'en 2003, le montant du minimum vieillesse et le plafond de ressources étaient fixés par décret, sans règle automatique de revalorisation, mais dans les faits, leur revalorisation était alignée depuis 1984 à celle appliquée aux pensions à l'exception de trois « coups de pouce » (1996, 1999 et 2000). La réforme des retraites de 2003 a officiellement introduit le mécanisme d'indexation annuel du minimum vieillesse aux mêmes dates et aux mêmes taux que les pensions de retraite ».

Cette règle automatique d'indexation est actuellement définie à l'article L. 816-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit que les montants de l'Aspa et des plafonds de ressources prévues pour son attribution sont revalorisées au 1er avril de chaque année par application du coefficient indexé sur l'indice des prix à la consommation (hors tabac) constatée.

Depuis 2003, plusieurs revalorisations exceptionnelles du minimum vieillesse sont intervenues concernant principalement le plafond de ressources pour personne seule, comme le montre le tableau suivant :

Les revalorisations du minimum vieillesse comparées à celles des pensions du régime général lors des « coups de pouce » (depuis 1996)

 

Janvier 1966

Janvier 1999

Janvier 2000

Avril 2009

Avril 2010

Avril 2011

Avril 2012

Octobre 2014

Minimum vieillesse - 1 allocataire

2,1 %

2,0 %

1,0 %

6,9 %

4,7 %

4,7 %

4,7 %

1,0 %

Minimum vieillesse - 2 allocataires

2,1 %

2,0 %

1,0 %

1,0 %

0,9 %

2,1 %

2,1 %

1,0 %

Pensions de base

2,0 %

1,2 %

0,5 %

1,0 %

0,9 %

2,1 %

2,1 %

0,0 %

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale d'après Cnav et DSS

La dernière revalorisation exceptionnelle des plafonds de ressources du minimum vieillesse a été décidée par le décret du 20 octobre 2014135(*) modifiant l'article D. 815-1 du code de la sécurité sociale qui fixe ces plafonds annuels à 9 600 euros pour une personne seule et à 14 904 euros pour un couple.

Au 1er avril 2017136(*), les plafonds annuels de ressources, en application du mécanisme de revalorisation automatique, sont les suivants :

- 9 638,42 euros pour une personne seule, soit 803,20 euros par mois ;

- 14 963,65 euros pour un couple, soit 1 246,97 euros par mois.

B. Le Gouvernement propose une revalorisation exceptionnelle du montant du minimum vieillesse par décret au cours des trois prochaines années

L'article 28 prévoit dans son I, qu'entre 2018 et 2020, les montants et les plafonds de ressources d'une part, de l'allocation de solidarité aux personnes âgées mentionné à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale et d'autre part, de l'allocation supplémentaire vieillesse prévue à l'article L. 815-2 du même code dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004, peuvent être portés, par décret, à des niveaux supérieurs à ceux qui résulteraient de l'application du mécanisme de revalorisation automatique prévu à l'article L. 816-2 du même code.

En ne visant pas les allocations prévues aux articles L. 814-2, la revalorisation ne concerne donc pas les bénéficiaires de la seule allocation du premier niveau de l'ancien système du minimum vieillesse versée à environ 200 000 personnes.

Son II prévoit dans les mêmes termes le principe d'une revalorisation exceptionnelle sur trois ans pour l'allocation spéciale pour les personnes âgées résidant à Mayotte et prévue à l'article 28 de l'ordonnance du 27 mars 2002137(*). Il est précisé que l'article 29 de ladite ordonnance prévoit, à l'instar du minimum vieillesse en métropole, d'une part, que le montant maximum de cette allocation spéciale est fixée par décret et d'autre part, un mécanisme de revalorisation annuelle automatique.

Aux termes de l'étude d'impact et suivant une promesse de campagne du Président de la République, cette revalorisation exceptionnelle permettra à l'échéance 2020 de porter le plafond de ressources du minimum vieillesse à 903 euros par mois pour une personne seule. Le Gouvernement propose également, contrairement aux « coups de pouce » réalisés entre 2009 et 2012 mais à l'instar de la revalorisation de 2014, de revaloriser à due proportion les montants applicables aux couples pour le porter en 2020 à  1 402 euros soit une augmentation de 155 euros.

La revalorisation progressive entraînerait un surcroit de dépense estimé à 115 millions d'euros en 2018, 340 millions d'euros en 2019 et 525 millions d'euros en 2020. La revalorisation conduit en effet non seulement à augmenter l'allocation de l'ensemble des 550 300138(*) bénéficiaires du minimum vieillesse mais à rendre également éligibles à l'Aspa 46 000 nouvelles personnes. L'étude d'impact précise que cette estimation de l'impact financier n'inclut pas « les effets de l'avancement de la date de revalorisation de l'Aspa au 1er janvier à compter de 2019 », prévu à l'article 29 de ce projet de loi (voir infra). Ces chiffres seront donc majorés du coût engendré par l'avancement des dates de revalorisation du 1er avril au 1er janvier en 2019 et 2020.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Adopté en séance publique à l'initiative du Gouvernement, un amendement corrige l'un des effets non prévu initialement de l'augmentation des allocations constitutives du minimum vieillesse et de l'allocation adulte handicapé (prévue par voie réglementaire et évoquée dans l'exposé des motifs de la loi de finances pour 2018) : la fin de l'éligibilité pour certains des bénéficiaires de ces minima sociaux au dispositif d'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé (ACS).

Institué à l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale, l'ACS est soumise à des plafonds de revenus tels qu'une augmentation de 100 euros du minimum vieillesse ou de l'AAH conduit à rendre inéligibles certains de leurs bénéficiaires à son service.

L'article L. 861-2 dispose que l'ensemble des ressources du foyer est pris en compte pour la détermination du droit à la protection complémentaire en matière de santé à l'exception de certaines allocations individuelles de solidarité (revenu de solidarité active, prime d'activité...) dont ne font pas partie le minimum vieillesse ou l'AAH.

Le III modifie donc l'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale pour prévoir un abattement de 15 % sur les montants des allocations constitutives du minimum vieillesse (articles L. 815-1 et L. 815-2 dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 24 juin 2004), de l'allocation supplémentaire d'invalidité (article L. 815-24) et de l'AAH (L. 821-1), pris en compte pour l'éligibilité en matière de revenus à l'ACS. Le taux de cet abattement est calculé pour compenser l'augmentation des plafonds de ces allocations.

III - La position de la commission

Cet article traduit une promesse de campagne du Président de la République de revaloriser significativement le minimum vieillesse pour réduire la pauvreté parmi les personnes âgées.

Votre rapporteur partage cet objectif et se félicite de ce gain de pouvoir d'achat pour les retraités les plus modestes. Il considère toutefois que le recours à la loi n'était pas indispensable pour mener à bien cette revalorisation exceptionnelle. Si la règle de revalorisation automatique du minimum vieillesse relève bien du domaine de la loi, le montant et le plafond de ressources prévus pour le service de ses allocations constitutives sont tous fixés par décret. Il en est ainsi de l'article D. 815-1 du code de la sécurité sociale qui détermine les montants de l'Aspa.

Il donne toutefois acte au Gouvernement d'avoir recouru à la loi pour une augmentation successive sur trois ans de ces montants de base, sur le modèle du « coup de pouce » prodigué par le Gouvernement de François Fillon en 2009.

Il regrette cependant, comme il l'a exposé dans son commentaire relatif à l'équilibre de la branche vieillesse139(*), que cette mesure ne soit pas en l'état financée. Conformément à l'article L. 815-2 du code de la sécurité sociale, l'Aspa (et l'ensemble des allocations constitutives du minimum vieillesse) est remboursée aux organismes ou services140(*) qui en sont débiteurs par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Or ce PLFSS ne prévoit aucune mesure de compensation pour le Fonds qui subit donc un alourdissement de ses charges financières conduisant au creusement de son déficit annuel. Ce dernier s'élèvera en 2018 à 3,4 milliards d'euros (voir le commentaire de l'article 55).

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 29 (art. L. 161-23-1 et L. 816-2 du code de la sécurité sociale et art. 29 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte) - Décalage de la date de revalorisation des pensions et de l'ASPA

Objet : Cet article harmonise les dates de revalorisation des pensions de retraite de base et des allocations constitutives du minimum vieillesse et suspend la revalorisation des pensions de retraite de base pour l'année 2018.

I - Le dispositif proposé

A. Des dates de revalorisation différentes entre les pensions de retraite de base et le minimum vieillesse

Le code de la sécurité sociale prévoit un mécanisme de revalorisation annuelle automatique des prestations de sécurité sociale par application d'un coefficient fixé par référence à l'évolution des prix et défini à l'article L. 161-25 de ce même code.

Il en est ainsi pour les pensions de vieillesse servies par les régimes de base (art. L. 161-23-1) ainsi que pour l'allocation de solidarité aux personnes âgées (art. L. 816-2).

L'allocation spéciale pour les personnes âgées résidant à Mayotte, prévue à l'article 28 de l'ordonnance du 27 mars 2002141(*) est également revalorisée chaque année (art. 29 de ladite l'ordonnance) dans les conditions applicables aux pensions d'invalidité prévues à l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale, qui renvoie lui-même au coefficient défini à l'article L. 161-25.

Deux dates de revalorisation différentes coexistent toutefois s'agissant des prestations d'assurance vieillesse.

Depuis la loi du 20 janvier 2014142(*), les pensions de retraite de base sont revalorisées le 1er octobre (art. L. 161-23-1) tandis que l'Aspa (art. L 816-2) mais aussi les pensions d'invalidité et par voie de conséquence l'allocation spéciale de solidarité de Mayotte (article 29 de l'ordonnance du 27 mars 2002 renvoyant à l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale) le sont au 1er avril.

B. Le projet de loi propose une harmonisation des dates de revalorisation entraînant une absence de revalorisation des pensions de retraite de base en 2018

Le I de l'article 29 harmonise la date de revalorisation des prestations d'assurance vieillesse en la fixant au 1er janvier, à la fois pour les pensions de retraite de base à l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale () et pour l'Aspa à l'article L. 816-2 du même code ().

Le II modifie l'article 29 de l'ordonnance du 27 mars 2002 relatif aux conditions de revalorisation de l'allocation spéciale de solidarité pour les personnes âgées résidant à Mayotte en les rendant similaires non plus à celles fixées à l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale concernant les pensions d'invalidité mais à celles de l'article L. 816-2 qui s'appliquent à l'Aspa.

Le III reporte la date de la prochaine revalorisation des pensions de retraite de base, qui aurait été fixée dès le 1er janvier 2018 à la suite de l'entrée en vigueur de ce projet de loi, au 1er janvier 2019.

Le IV prévoit lui l'entrée en vigueur des dispositions du 2° du I et du II de l'article 29 au 31 décembre 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Sous couvert d'une harmonisation des dates de revalorisation des pensions de retraite de base et des allocations constitutives du minimum vieillesse au 1er janvier, cet article entraîne un report de trois mois de la date de revalorisation des pensions de base.

Le précédent Gouvernement avait déjà décalé de six mois la date de revalorisation des pensions de base, précédemment fixée au 1er avril. Avec ce nouveau report, le Gouvernement s'inscrit dans les pas de son prédécesseur et parachève le recul de la date de revalorisation, ce qui revient presqu'à décider d'une « année blanche » entière sans revalorisation pour les retraités.

Lors de la discussion de cet article à l'Assemblée nationale, la ministre a justifié de cette mesure pour assurer le financement de la revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse.

Outre que le financement de ce dernier est assuré par le Fonds de solidarité vieillesse pour lequel aucune compensation financière n'a été décidée dans ce PLFSS, cet article fait porter sur les seules personnes retraitées l'effort de solidarité alors même qu'elles subissent par ailleurs la hausse de la CSG.

Aux termes de l'étude d'impact, l'économie enregistrée pour les régimes de retraite de base serait de 380 millions d'euros en 2018, 405 millions d'euros en 2019, 490 millions d'euros en 2020 et 450 millions d'euros en 2021.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 29 bis - Précision de la nature juridique du régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet de préciser la nature juridique du régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac en tant que régime additionnel obligatoire de retraite.

I - Le dispositif proposé

Prévu par la loi de finances pour 1963143(*) et institué par le décret du 30 octobre 1963144(*), le régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT) est un régime d'assurance vieillesse obligatoire au sein duquel les buralistes cotisent sur la base de leur seuls revenus tirés de l'activité de vente de tabac. Organisé par points, ce régime appelle des cotisations assises au taux de 1,695 % en 2017 sur la remise brute sur le montant des ventes de tabac.

L'activité de vente de tabac étant souvent accessoire d'une autre activité commerciale principale (restauration, débit de boisson, papeterie, vente de journaux...), les droits validés au titre du RAVGDT sont complémentaires aux droits validés par ailleurs au sein du régime social des indépendants. Ils permettent de constituer une retraite additionnelle à la retraite acquise au titre de l'activité principale.

Une jurisprudence établie de la Cour de cassation145(*) assimile pourtant ce régime de retraite à un régime de base en raison de son caractère obligatoire. Cette assimilation entre en contradiction avec certaines dispositions du code de la sécurité sociale qui prévoient que l'exercice simultané d'activités non salariées relevant de régimes de retraite de base distincts emporte affiliation au seul régime de l'activité principale.

Ainsi, un débitant de tabac pourrait se voir privé d'acquérir des droits au sein du RAVGDT ou du RSI en raison de cette qualification du RAVGDT en régime de base.

Cette situation se doit d'être clarifiée avant le transfert des travailleurs indépendants dans le régime général prévue à l'article 11.

Inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, le présent article, dans son I vise donc à préciser la nature juridique du RAVGDT en indiquant qu'il ne constitue pas un régime de retraite de base obligatoire pour l'application du code des pensions civiles et militaires de retraite, du code rural et de la pêche maritime et du code de la sécurité sociale.

Le II prévoit une entrée en vigueur à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée.

II - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 30 - Objectif de dépenses de la branche vieillesse

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2017.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour l'année 2018 en conformité avec les tableaux d'équilibre figurant aux articles 20 et 21.

Elles comprennent en effet :

- les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage, les prestations d'invalidité mais aussi les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;

- les charges de gestion courante ;

- les frais financiers et autres dépenses ;

- et les transferts entre régimes de protection sociale.

Le fixe l'objectif de dépenses de l'ensemble des régimes de base de la branche vieillesse pour 2018 à 236,4 milliards d'euros, contre 231,1 milliards d'euros en 2017, selon la prévision rectifiée des objectifs de dépenses figurant à l'article 5 (soit une progression de + 2,3 %).

Ces montants se décomposent de la manière suivante :

(en milliards d'euros)

 

2017

2018

Objectif de dépenses de la branche vieillesse - Ensemble des régimes de base

231,1

236,4

Dépenses de prestations

226,9

232,3

Charges de gestion courante

2,2

2,1

Frais financiers et autres dépenses

0,5

0,5

Transferts entre régimes

1,5

1,5

Source : Annexe 4 du PLFSS pour 2018

Son fixe les dépenses de la seule branche vieillesse du régime général à 133,6 milliards d'euros pour 2018, contre 124,9 milliards d'euros pour 2017 selon les prévisions figurant à l'article 5. Elles se décomposent de la manière suivante :

(en milliards d'euros)

 

2017

2018

Objectif de dépenses de la branche vieillesse - Ensemble des régimes de base

124,9

133,6

Dépenses de prestations

115,4

126,5

Charges de gestion courante

1,3

1,6

Frais financiers et autres dépenses

0

0

Transferts entre régimes

8,1

5,5

Source : Annexe 4 du PLFSS pour 2018

La suppression du RSI, prévue à l'article 11, explique principalement les écarts entre 2017 et 2018 s'agissant des dépenses du régime général. L'intégration des dépenses de la branche vieillesse des travailleurs indépendants entraîne une augmentation de 7,9 milliards d'euros des dépenses de la Cnav.

A l'inverse, cette suppression permet la fin du transfert de 1,6 milliard d'euros d'équilibrage que le régime général acquittait auprès du régime des indépendants.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre rapporteur a donné son analyse de l'évolution des dépenses de prestations, concentrant l'essentiel des dépenses de la branche vieillesse, dans son commentaire sur les équilibres de la branche et du système de retraite dans son ensemble146(*).

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 132 À la suite de l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse.

* 133 Comme le rappelle opportunément, la fiche 3.5 du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017.

* 134 Septembre 2017, fiche n° 3.5.

* 135 Décret n° 2014-1215 du 20 octobre 2014 portant revalorisation de l'allocation de solidarité aux personnes âgées.

* 136 Circulaire de la Cnav du 4 avril 2017, en application de l'instruction ministérielle n° DSS/2A/2C/3A/2017/67 du 14 mars 2017.

* 137 Ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

* 138 554 400 en 2015, selon le chiffre présenté dans le programme de qualité et d'efficience « Retraites » annexé au projet de loi.

* 139 Voir le tome 1 de ce rapport, Cinquième partie - Assurance vieillesse.

* 140 Outre les régimes d'assurance vieillesse assurant le versement de la prestation à leurs bénéficiaires, le minimum vieillesse est également servi par le service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa) lorsque l'assuré ne perçoit aucune pension d'un régime de base obligatoire d'assurance vieillesse.

* 141 Ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

* 142 Loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.

* 143 Article 59 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, dans sa version initiale.

* 144 Décret n° 63-1104 du 30 octobre 1963 relatif au régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac.

* 145 Décisions des 5 avril 1990, du 17 janvier 2007 et du 20 juin 2007.

* 146 Voir tome 1 du rapport sur le PLFSS pour 2018, Cinquième partie - Assurance vieillesse.