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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

8 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

QUATRIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L'EXERCICE 2018
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE

Article 25 (art. L. 531-5, L. 531-6 et L. 531-8 du code de la sécurité sociale, art. 11 de l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales et art. 42 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017) - Majoration du CMG pour les familles monoparentales

Objet : Cet article prévoit une majoration du montant maximal du complément de libre choix du mode de garde pour les familles monoparentales.

I - Le dispositif proposé

Le complément de libre choix du mode de garde (CMG) est une des composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).

La Paje

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2004104(*) a réformé les différentes aides aux familles ayant des jeunes enfants en créant la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), définie à l'article L. 531-1 du code de la sécurité sociale. La Paje comprend quatre composantes :

- une prime à la naissance ou à l'adoption, versée sous condition de ressources (art. L. 531-2) ;

- une allocation de base, versée sous condition de ressources jusqu'aux trois ans de l'enfant (art L. 531-3) ;

- une prestation partagée d'éducation de l'enfant (Préparee), ou congé parental, versée lorsque l'un des parents interrompt ou réduit son activité professionnelle pour s'occuper du jeune enfant (art. L. 531-4) ;

- un complément de libre choix du mode de garde (CMG), destiné à compenser en partie le coût de la garde d'un enfant (art. L. 531-5 et L. 531-6).

Le CMG est versé à la condition que les parents exercent une activité professionnelle105(*). Alors que la Paje concerne en principe les enfants âgés de moins de 3 ans, le CMG peut être attribué, à taux réduit, au titre des enfants âgés de 3 à 6 ans106(*).

On distingue le CMG « emploi direct » prévu par l'article L. 531-5 du code de la sécurité sociale (CSS) et le CMG « structure », prévu par l'article L. 531-6.

Le CMG « emploi direct » est versé aux parents qui emploient directement un salarié à domicile ou un assistant maternel agréé.

Le CMG « structure » est versé aux parents qui ont recours à une association ou une entreprise habilitée qui emploie des salariés à domicile ou des assistants maternels ou à une micro-crèche dont le coût horaire ne dépasse pas 10 euros.

Le recours à un établissement d'accueil du jeune enfant (EAJE) percevant un financement direct de la branche famille ne peut en revanche donner lieu au versement du CMG.

Dans le cas de l'emploi direct, le CMG comprend deux volets. Le premier consiste en la prise en charge de tout ou partie des cotisations et contributions sociales (100 % dans le cas de l'emploi d'un assistant maternel et 50 % dans la limite d'un plafond dans le cas d'un salarié à domicile107(*)) et le second consiste en la couverture d'une partie de la rémunération nette.

Dans le cas du CMG « structure », l'aide consiste en la prise en charge d'une partie du coût de la garde.

Le volet rémunération du CMG « emploi direct » comme le CMG « structure » ne peuvent dépasser d'une part 85 % de la rémunération nette ou du coût de la garde et d'autre part un plafond qui varie en fonction des ressources du foyer et de la composition familiale108(*).

Les articles D. 531-18 et D. 531-23 du CSS fixent les montants maximum de prise en charge, exprimés par rapport à la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), en fonction de trois tranches fixées par référence au plafond de ressources de la prime à la naissance. Il est précisé que ces plafonds de ressources sont majorés de 40 % pour les parents isolés109(*).

Le tableau suivant présente les plafonds de prise en charge au titre du CMG, pour un enfant de moins de 3 ans (les montants sont réduits de moitié pour les enfants de 3 à 6 ans) :

 

Plafond de la prise en charge, en % de la BMAF

(montant en euros au 1er avril 2017)

CMG emploi direct (volet rémunération)

CMG structure

pour l'emploi d'un assistant maternel

dans le cas d'une garde
à domicile
ou en EAJE

Ressources inférieures à 45 % du plafond
de la prime à la naissance

114,04 %

(462,78 €)

172,57 %

(700,3 €)

208,53 %

(846,22 €)

Ressources supérieures
à 45 % du plafond
de la prime à la naissance
et inférieures à ce plafond

71,91 %

(291,82 €)

143,81 %

(583,58 €)

179,76 %

(729,47 €)

Ressources supérieures
au plafond de la prime
à la naissance

43,14 %

(175,07 €)

115 %

(466,88 €)

151 %

(612,77 €)

Les articles L. 531-5 et L. 531-6 disposent que le montant maximum de la prise en charge au titre du volet rémunérations du CMG emploi direct et du CMG structure sont majorés dans deux situations : lorsque la garde a lieu à des horaires spécifiques (1°) et lorsque l'un des parents est titulaire de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) (2°).

L'article D. 531-23-1 du CSS précise que la majoration est de 10 % pour horaires atypiques110(*) et de 30 % pour les bénéficiaires de l'AAH.

- Le dispositif proposé

Le présent article prévoit une majoration du montant maximal de l'aide accordée aux familles monoparentales au titre du volet « rémunération » du CMG « emploi direct » et au titre du CMG « structure ».

Il ajoute à cet effet un 3° au III de l'article L. 531-5 et à l'article L. 531-6 du CSS aux termes duquel le plafond du montant de l'aide est majoré « lorsque la charge du ou des enfants est assumée par une personne seule ».

Le montant maximal de l'aide ne remet pas en cause le plafond de 85 % du coût de la garde, qui reste applicable.

Aux termes de l'étude d'impact fournies par le Gouvernement, le montant de la majoration envisagée serait de 30 %, comme pour les bénéficiaires de l'AAH.

L'impact de cette mesure serait de 10 millions d'euros en 2018 et de 40 millions d'euro en année pleine.

Enfin, le présent article prévoit une disposition d'adaptation législative applicable à Saint-Pierre-et Miquelon. Le CMG a été étendu à cette collectivité par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016111(*). Il est versé par la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2017112(*) a prévu une nouvelle rédaction de l'article L. 531-5 du CSS, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2018. Cette nouvelle rédaction n'a pas vocation à s'appliquer à Saint-Pierre-et-Miquelon et il convient que, pour son application dans cette collectivité, cet article conserve sa rédaction actuelle.

Le présent article introduit donc cette adaptation en reproduisant la rédaction actuelle de l'article L. 531-5 -mais en ajoutant la majoration du plafond de l'aide pour les familles monoparentales- à l'article 11 de l'ordonnance du 26 octobre 1977113(*), qui prévoit diverses adaptations en matière sociale.

Il est précisé que les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er octobre 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique deux amendements rédactionnels du rapporteur général de la commission des affaires sociales visant notamment à accorder au masculin les termes « assistante maternelle agrée » à différentes occurrences de l'article L. 533-5, en cohérence avec l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), qui définit la profession d'assistant maternel.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement s'inscrivant dans la continuité de la réforme du circuit de paiement du CMG initiée par la LFSS pour 2017. Celui-ci a prévu une nouvelle rédaction de l'article L. 531-8 qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2018, aux termes de laquelle, les parents souhaitant bénéficier du CMG seront tenus d'adhérer au dispositif simplifié Pajemploi pour la déclaration de l'assistant maternel ou du salarié à domicile qu'ils emploient.

En outre, les particuliers employeurs pourront, à titre optionnel, déléguer au centre national Pajemploi ou au centre national du chèque emploi-service universel (CNCESU)114(*) la rémunération de leur salarié.

Par ailleurs, la réforme prévue par la LFSS pour 2017 permet une rénovation du circuit de paiement du CMG afin de limiter les flux entre les différents acteurs. Elle prévoit ainsi, qu'une partie du volet « rémunération » soit versée par la CAF (ou la caisse de mutualité sociale agricole) à Pajemploi, dans la limite du montant total des cotisations et contributions dues115(*). Le cas échéant, le reliquat de CMG « rémunération » serait versé par la CAF à l'employeur. Dans le cas, rare en pratique, où l'apport du volet « rémunération » ne permettrait pas de couvrir la totalité des cotisations et contributions sociales dues, le solde serait prélevé par Pajemploi auprès de l'employeur.

L'amendement adopté par nos collègues députés sur proposition du Gouvernement modifie à nouveau le circuit prévu à l'article L. 531-8 du CSS afin que le reliquat d'aide du au particulier employeur ne lui soit pas versé par la CAF (ou la caisse de mutualité sociale agricole) mais par Pajemploi pour le compte de la caisse.

Alors que l'intermédiation de Pajemploi pour le versement de la rémunération du salarié doit être optionnelle et conditionnée à l'accord de ce dernier, l'intermédiation pour le versement du CMG serait systématique. Lorsque l'employeur aura opté pour l'intermédiation de Pajemploi pour le versement de la rémunération, la somme qui lui sera prélevée sera nette de l'aide à laquelle il a droit au titre du CMG globalisé.

Le schéma ci-après présente le circuit de paiement résultant du présent article, dans le cas où l'employeur opterait pour l'intermédiation de Pajemploi.

Par ailleurs, l'amendement adopté à l'Assemblée nationale précise, à l'article L. 531-8 du CSS, les conditions de remboursement des sommes indument versées. Lorsque, suite à une modification par l'employeur de la déclaration notifiée à Pajemploi, le montant des cotisations et contributions dues est minoré, le montant correspondant sera restitué à la caisse d'allocations familiales par Pajemploi pour le compte de l'employeur.

Dans le cas d'allocations indument versées à un allocataire au titre du CMG, les récupérations s'effectueraient prioritairement sur « les créances de cotisations et contributions sociales dues » par Pajemploi. Dans le cas d'un allocataire qui aurait déclaré par erreur des périodes d'emploi, ce dernier est susceptible de se voir verser une somme indue au titre du CMG et de se voir prélever de manière tout aussi indue les sommes correspondant aux cotisations et contributions sociales à sa charge. La disposition proposée permettra donc de globaliser ces deux sommes. Dans ce cas, il est prévu que la caisse soit subrogée dans les droits de l'allocataire.

Ces modalités de restitution fait exception au principe, posé par l'article L. 553-2 du CSS, selon lequel les restitutions d'indus se font par retenue sur prestations.

Enfin, l'article 42 de la LFSS pour 2017 est modifié pour décaler l'entrée en vigueur de la réforme qui est repoussée au 1er janvier 2019. La nouvelle rédaction de l'article L. 531-5 entre néanmoins en vigueur dès le 1er  janvier 2018.

III - La position de la commission

Les familles monoparentales, le plus souvent composée d'une femme seule avec un ou plusieurs enfants à charge, constituent un public prioritaire de la politique familiale. En effet, ces familles sont plus fréquemment touchées par la pauvreté, d'une part du fait de la présence d'un seul revenu et d'autre part du fait de l'importance du chômage chez les jeunes mères célibataires116(*). Si les difficultés rencontrées par ces publics s'expliquent en partie par un niveau de formation moindre117(*), la présence d'enfants est un facteur d'éloignement du marché du travail. Un renforcement des aides à la garde d'enfant ciblé sur ce public est donc souhaitable.

Votre rapporteur est donc favorable à cette mesure, même si son impact convient d'être relativisé.

L'étude d'impact présente les gains potentiels pour les familles monoparentales concernées en faisant l'hypothèse d'une majoration de 30 % des plafonds d'aide. Compte tenu du mode de calcul du CMG, le montant du gain potentiel dépend du mode de garde, de l'âge de l'enfant et de la tranche de revenus dans laquelle se trouve la famille.

Gains maximaux théoriques pour une augmentation de 30 % du montant plafond du CMG (en euros)

   

Tranche 1

Tranche 2

Tranche 3

CMG emploi direct
(volet rémunération)

Enfant de moins de 3 ans

138,42

87,07

52,37

Enfant de 3 à 6 ans

69,21

43,65

26,18

CMG structure
(assistant maternel)

Enfant de moins de 3 ans

209,46

174,55

139,65

Enfant de 3 à 6 ans

104,73

87,28

69,82

CMG structure
(garde à domicile
ou micro-crèche)

Enfant de moins de 3 ans

253,11

218,19

183,28

Enfant de 3 à 6 ans

126,55

109,09

51,64

Toutefois, les familles concernées ne pourront voir progresser le montant de l'aide qui leur est accordée que dans la mesure où le plafond de 85 % du coût de la garde ne sera pas saturé.

Le coût de cette mesure est évalué à 40 millions d'euros en année pleine. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, environ 82 700 familles monoparentales bénéficiaient du CMG en mai 2017. Auditionnée par votre rapporteur, la direction de la sécurité sociale (DSS) a indiqué que 53 % des familles monoparentales actuellement bénéficiaires du CMG pourraient voir augmenter le montant d'aide qu'elles perçoivent.

Sur la base de ces éléments et en dehors de l'augmentation possible du volume d'heures de garde, on peut estimer qu'un peu plus de 40 000 familles monoparentales gagneraient une aide supplémentaire de 1 000 euros par an en moyenne, soit à peu près 80 euros par mois. Si ce montant n'est pas négligeable, il est néanmoins nettement inférieur aux gains maximaux présentés par l'étude d'impact.

La mesure pourrait également avoir un impact sur le volume d'heures de garde consommées. Cet impact devrait toutefois être limité notamment du fait du montant de 15 % qui reste à la charge des familles et qui limite la capacité des familles monoparentales à augmenter le nombre d'heures de garde qu'elles consomment.

Le système de plafonds du CMG est construit par référence au plafond de ressources de la prime à la naissance, qui doit être abaissé par l'article 26 du présent PLFSS. L'étude d'impact indique néanmoins que les plafonds du CMG resteront inchangés, ce qui suppose de modifier l'article D. 531-18 du CSS. Votre rapporteur sera attentif à ce que les décrets d'application n'entraînent pas un resserrement de ces plafonds.

Enfin, si votre rapporteur approuve cette mesure, il convient de souligner qu'elle n'est pas de nature à supprimer l'ensemble des obstacles à l'emploi des familles monoparentales, dont une partie seront par ailleurs touchées par la baisse des plafonds et montants de l'allocation de base prévue par l'article 26 du présent PLFSS. De plus, il convient de garder à l'esprit que les modes de garde financés par le CMG sont plus onéreux, et donc moins accessibles aux familles les plus modestes que les modes d'accueil collectif.

La modification de la réforme du circuit de versement du mode de garde semble aller dans le sens d'une plus grande simplicité. Le décalage de son entrée en vigueur est par ailleurs nécessaire, la Cnaf et la ministre ayant indiqué à votre commission que les développements informatiques nécessaires n'étaient pas prêts. Au demeurant, l'un des objectifs de cette réforme était de faciliter, pour les salariés du particulier employeur, la mise en oeuvre du prélèvement à la source dont l'entrée en vigueur également été reportée. Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 107).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 26 (art. L. 531-2 et L. 531-3 du code de la sécurité sociale et art. 74 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014) - Harmonisation du barème et des plafonds de la Paje et du complément familial

Objet : Cet article prévoit une harmonisation des plafonds de la prime à la naissance et de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant et du montant de l'allocation de base sur les plafonds et montants applicables pour le complément familial

I - Le dispositif proposé

1. Le droit existant

La prime à la naissance, ou à l'adoption, prévue à l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale (CSS) et l'allocation de base (AB), prévue à l'article L. 531-3 du même code, sont deux composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). La prime à la naissance ou à l'adoption est servie en une fois tandis que l'allocation de base est versée mensuellement aux familles ayant au moins un enfant de moins de trois ans. Ces deux prestations sont sous condition de ressources.

Le complément familial (CF), prévu par l'article L. 522-1 du code de la sécurité sociale est une prestation versée sous condition de ressources aux familles ayant à leur charge au moins trois enfants, tous âgés d'au moins trois ans, qui ne sont donc pas éligibles à l'AB de la Paje.

a) La prime à la naissance

La prime à la naissance est versée au deuxième mois suivant la naissance. Dans le cas d'une adoption, la prime est versée au plus tard le deuxième mois qui suit l'arrivée de l'enfant dans le foyer.

Le décalage du versement de la prime à la naissance

L'article L. 531-2 du CSS prévoit que la prime à la naissance est attribuée pour chaque enfant à naître « avant la naissance de l'enfant » et que la date de versement est fixée par décret.

Dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 1er janvier 2015, l'article D. 531-2 du CSS prévoyait le versement de la prime à la naissance au cours du septième mois de grossesse. Un décret du 30 décembre 2014, a décalé ce versement au deuxième mois suivant la naissance.

Ce décalage a entraîné un report de dépense de 2015 sur 2016, permettant une économie de trésorerie purement artificielle de l'ordre de 200 millions d'euros en 2015.

Ce décalage pose un certain nombre de difficultés aux familles bénéficiaires, qui ont souvent à engager des dépenses liées à l'accueil de l'enfant avant la naissance de celui-ci. Les caisses d'allocations familiales tentent de remédier à ces difficultés au cas par cas en accordant des avances ou des prêts. Toutefois, votre rapporteur considère, à l'instar de la totalité des associations familiales, qu'un retour à la situation qui prévalait avant 2015 serait souhaitable.

Cette mesure entraînerait une dépense supplémentaire de l'ordre de 190 millions d'euros pour l'année au cours de laquelle elle serait mise en oeuvre mais serait à terme neutre pour les finances publiques.

L'article L. 531-2 du CSS prévoit que le plafond de ressources dépend du rang de l'enfant, c'est-à-dire du nombre d'enfants nés ou à naître et que ce plafond est majoré pour les parents isolés et les couples biactifs. L'article R. 531-1 prévoit un montant de référence, qui est majoré de 22 % par enfant à charge. Un arrêté du 8 décembre 2015118(*) fixe ce montant à 29 403 euros et la majoration pour les couples biactifs et les parents isolés à 9 703 euros.

Le tableau ci-dessous retrace les plafonds de ressources applicables :

Nombre d'enfant(s)
à charge

Couple avec un seul revenu

Couple avec deux revenus
ou personne seule

1 enfant

35 872 €

45 575 €

2 enfants

42 341 €

52 044 €

3 enfants

48 810 €

58 513 €

Par enfant supplémentaire

6 469 €

6 469 €

Source : Service-public.fr

L'article D. 531-2 du CASF fixe le montant de la prime à la naissance à 229,75 % de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF). Toutefois, l'article 74 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014119(*) a instauré un gel du montant de la prime à la naissance et de l'allocation de base120(*) à leur niveau de 2013. Le montant de la prime à la naissance est donc de 923,08 euros.

b) L'allocation de base

L'article L. 531-3 du CSS prévoit que l'AB est versée à taux plein aux ménages dont les ressources ne dépassent pas un plafond de ressources fixé par décret et à taux partiel aux ménages dont les ressources sont comprises entre ce plafond et le plafond de la prime à la naissance121(*).

Comme pour la prime à la naissance, les plafonds de l'allocation de base varient en fonction du nombre d'enfants à charge et sont majorés pour les familles monoparentales et les couples biactifs.

Le calcul du plafond de ressources applicable en fonction de la configuration familiales s'effectue à partir d'un montant de référence fixé par arrêté, qui est majoré de 22 % par enfant à charge (art. R. 531-1 du CSS)122(*).

L'arrêté du 8 décembre 2015 fixe le montant de référence pour l'allocation à taux plein à 24 612 euros et la majoration pour les couples biactifs et les personnes seules à de 8 121 euros.

Le tableau ci-dessous retrace les plafonds de ressources applicables :

Nombre d'enfant(s)
à charge

Couple avec un seul revenu

Couple avec deux revenus
ou une personne seule

AB à taux plein (184,62 €)

AB à taux partiel (92,31 €)

AB à taux plein

(184,62 €)

AB à taux partiel (92,31 €)

1 enfant

0-30 027 €

30 027-35 872 €

0-38 148 €

38 148-45 575 €

2 enfants

0-35 442 €

35 442-42 341 €

0-43 563 €

43 563-52 044 €

3 enfants

0-40 857 €

40 857-48 810 €

0-48 978 €

48 978-58 513 €

Majoration
par enfant supplémentaire

5 415 €

6 469 €

5 415 €

6 469 €

L'article D. 531-3 précise que le taux plein est fixé à 45,95 % de la BMAF et le taux réduit à la moitié du taux plein. Toutefois, compte tenu du gel prévu par l'article 74 de la LFSS pour 2014, le montant de l'allocation de base est maintenu à son niveau de 2013, soit 184,62 euros à taux plein et 92,31 euros à taux partiel.

La réforme de la Paje et du complément familial
prévue par la LFSS pour 2014

L'article 74 de la LFSS pour 2014 a instauré une modulation du montant de l'allocation de base de la Paje (AB) et du complément familial (CF). Cette modulation s'est traduite par la création d'un CF majoré pour les bénéficiaires les plus modestes et d'une AB à taux partiel pour les bénéficiaires les moins modestes.

Le III de ce même article a par ailleurs prévu le gel des montants de la prime à la naissance et de l'AB jusqu'à ce que le montant du complément familial, revalorisé chaque année, rattrape celui de l'allocation de base. Cette convergence était prévue à horizon 2020. Compte tenu des prévisions actualisées d'inflation, cette convergence interviendrait en fait vers 2023 ou 2024 selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de la sécurité sociale (DSS).

c) Le complément familial

Le plafond de ressources du complément familial varie selon le nombre d'enfants à charge. Ce plafond est majoré pour les couples biactifs ainsi que pour les personnes seules (art. L. 522-2 du CSS). Par ailleurs, la LFSS pour 2014 a institué une majoration du CF pour les familles les plus modestes. Un complément différentiel est prévu pour les familles dont les ressources sont légèrement supérieures au plafond de ressources123(*).

Comme pour l'allocation de base, le calcul du montant du plafond de ressources applicable au CF en fonction de la configuration familial s'effectue à partir d'un montant fixé par arrêté. Ce montant est majoré de 25 % par enfant à charge à partir du premier et 30 % par enfant à partir du troisième. L'arrêté du 8 décembre 2015 fixe le montant de référence à 20 947 euros et la majoration applicable pour les familles monoparentales et les couples biactifs à 8 420 euros. Les plafonds de ressources du CF majoré correspondent à la moitié des plafonds du CF de base.

Le tableau ci-dessous retrace les plafonds de ressources applicables :

 

Couple
avec un seul revenu d'activité

Couple avec deux revenus
ou parent isolé

 

CF majoré (236,71 €)

CF de base

(169,03 €)

CF majoré (236,71 €)

CF de base

(169,03 €)

Pour 3 enfants

0-18 856 €

18 857-37 705 €

0-23 066€

23 067-46 125 €

Pour 4 enfants

0-21 999 €

22 000-43 989 €

0-26 209 €

26 210-52 409 €

Majoration par enfant supplémentaire

+ 3 143 €

+ 6284 €

+ 3143 €

+ 6 284 €

Les montants du CF et du CF majoré sont fixés respectivement à 41,65 % et 58,33 % de la BMAF (art. D. 522-1 et D. 522-2 du CSS), soit respectivement 169,03 euros et 236,71 euros au 1er avril 2017. Dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, une revalorisation exceptionnelle du montant majoré du CF a été prévue par le décret du 12 avril 2017124(*). À compter du 1er avril 2018, le montant du CF majoré sera ainsi porté à 62,48 % de la BMAF.

2. Les modifications proposées

Le présent article aligne les plafonds de ressources et le montant de l'AB à taux plein sur les paramètres du CF de base.

À cet effet, il modifie l'article L. 531-3 du CSS relatif à l'AB en supprimant le renvoi à un décret et en précisant que « le plafond de ressources et le taux servant au calcul » de l'AB sont « identiques » à ceux retenus pour l'attribution du CF et la fixation de son montant.

Sur la base des montants actuels, cet alignement entraînerait une baisse du montant mensuel de l'AB à taux plein d'environ 15 euros125(*). Le montant de l'AB à taux partiel restant égal à la moitié du montant à taux plein, soit un manque à gagner d'environ 7 euros par mois pour les familles concernées.

L'abaissement du plafond de ressources de l'AB à taux plein justifie un abaissement du plafond de l'AB à taux réduit. Or, ce dernier est, par construction, celui de la prime à la naissance. Le présent article modifie l'article L. 531-2 du CSS pour prévoir que le plafond de ressources de la prime à la naissance sera dorénavant fixé « par référence » au plafond applicable à l'allocation de base.

L'étude d'impact précise que le rapport entre le plafond de la prime à la naissance -donc de l'AB à taux partiel- et celui de l'AB à taux plein, qui est aujourd'hui de 119,47 %, sera maintenu.

Par exemple, pour un couple biactif avec deux revenus ou une famille monoparentale avec trois enfants, le plafond de revenu annuel de l'allocation de base à taux plein passerait (hors revalorisation au 1er avril) de 48 978 euros (4 080 €/mois) à 46 125 euros (3 843 €/mois).

Cet abaissement des plafonds entraînerait un effet d'éviction. Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS, 4 % des bénéficiaires potentiels de l'AB et 6 % des bénéficiaires potentiels de la prime à la naissance n'en bénéficieraient pas et 6 % en bénéficieraient à taux partiel au lieu du taux plein. Par ailleurs, 6 % des bénéficiaires de l'AB en bénéficieraient à taux partiel au lieu du taux plein.

Il est précisé que ces dispositions nouvelles s'appliquent pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1er avril 2018. Pour les enfants nés ou adoptés jusqu'au 31 mars 2018, les plafonds et les règles de revalorisation actuels restent en vigueur. Ainsi, la mesure n'entraînera pas une perte d'allocation pour les bénéficiaires actuels mais un manque à gagner pour les bénéficiaires futurs.

L'article 74 de la LFSS pour 2014 prévoit que le gel des montants de l'allocation de base et de la prime à la naissance prendra fin lorsque le montant du complément familial aura rattrapé celui de l'allocation de base. L'alignement des montants prévu supprime la raison d'être de ce gel, et le présent article prévoit l'abrogation du III de cet article 74 à compter du 1er avril 2018.

L'étude d'impact indique que cette mesure entraînerait une économie pour la branche famille de 70 millions d'euros en 2018, dont 30 millions d'euros au titre de l'allocation de base (10 millions d'euros résultant de l'abaissement des plafonds et 20 millions d'euros de l'abaissement des montants) et 40 millions d'euros au titre de la prime à la naissance. L'étude d'impact ne précise toutefois pas le coût budgétaire de la revalorisation des montants de la prime à la naissance et de l'AB au 1er avril 2018.

Cet impact progresserait sur trois ans et atteindrait à terme 500 millions d'euros par an selon la DSS.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le Gouvernement présente la mesure prévue par le présent article comme visant à rendre plus cohérentes et plus lisibles deux prestations qui ont, souvent, vocation à se succéder pour une même famille.

En effet, les familles ayant trois enfants ou plus qui bénéficient de l'allocation de base de la Paje deviennent souvent éligibles au complément familial au moment du troisième anniversaire de leur enfant le plus jeune.

Les conditions de ressources légèrement plus restrictives du CF font néanmoins qu'une partie des bénéficiaires de l'AB n'a pas le doit au CF. Le passage de l'AB au CF entraîne par ailleurs une réduction de l'aide perçue en raison de la différence des montants de ces deux prestations.

Ce constat avait, à côté de préoccupations budgétaires, été évoqué pour justifier le gel du montant de l'AB jusqu'à ce que le montant du CF l'ai rattrapé. Pour autant, une harmonisation par le bas ne saurait être une solution acceptable.

Premièrement, le CF et l'AB visant des publics distincts, il n'existe, a priori, pas de raison pour que leurs conditions de ressources et leurs montant soient les mêmes. Surtout, la majorité des allocataires de l'allocation de base ont moins de trois enfants et ne sont pas concernés par la difficulté que le présent article vise à résoudre. S'agissant de la prime à la naissance, bien que son plafond soit aujourd'hui le même que celui de l'AB à taux partiel, on voit mal en quoi son abaissement serait nécessaire. Si l'argument de la lisibilité du système peut paraître pertinent du point de vue du gestionnaire des différentes prestations, il l'est nettement moins du point de vue du bénéficiaire.

Deuxièmement, l'impact de cette mesure pour les bénéficiaires potentiels de l'AB et du CF ne semble pas acceptable dans un contexte d'excédent de la branche famille qui atteindrait en 2018 1,1 milliard d'euros126(*) hors mesures nouvelles et que le Gouvernement compte porter à 1,3 milliard d'euros. Même si le nombre de « perdants » demeure limité et si les bénéficiaires actuels ne verront pas le montant de leur aide baisser, le manque à gagner est conséquent. S'agissant de la prime à la naissance, ce manque à gagner est égal à la totalité de la prime, soit 923,08 euros. S'agissant de l'allocation de base, le manque à gagner serait de plus de 90 euros par mois, soit plus de 1 000 euros par an127(*).

De plus, les « perdants » sont, par hypothèses, des familles modestes ou issues des classes moyennes. qui auront par ailleurs à subir la baisse forfaitaire des aides personnalisées au logement (APL) annoncée pour 2018.

Troisièmement, cette mesure s'ajoute au demeurant à plusieurs autres qui ont, depuis 2012, restreint les montants et les plafonds des différentes composantes de la Paje. La modulation du montant de l'AB prévue par la LFSS pour 2014 représente par exemple une économie de 200 millions d'euros en 2017128(*).

Enfin, dans un contexte de baisse continue du nombre de naissances, une nouvelle restriction des prestations familiales constitue un signal particulièrement regrettable.

Le dégel des montants de la prime à la naissance et de l'allocation de base, présenté comme une mesure favorable aux familles, n'est en fait que la conséquence logique de l'accélération du rattrapage prévu par la LFSS pour 2014. À court terme, son impact devrait au demeurant être limité compte tenu de la faiblesse de l'inflation (0,1 % en 2016 et 0,2 % en 2017 selon l'annexe B du PLFSS).

Le débat sur l'avenir de la politique familiale, qui doit s'ouvrir en 2018, sera l'occasion de s'interroger sur le montant et les plafonds des différentes prestations et d'étudier les moyens de les mettre en cohérence. Dans la perspective de ce débat, l'alignement par le bas prévu par le présent article ne paraît pas souhaitable.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression du présent article (amendement n° 108).

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 26 bis - Demande de rapport sur les modalités d'attribution des places au sein des établissements et services d'accueil du jeune enfant

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les modalités d'attribution des places au sein des établissements et services d'accueil du jeune enfant.

I - Le dispositif proposé

Cet article, issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de notre collègue député Thomas Mesnier et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche, prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport sur les modalités d'attribution des places au sein des services et établissements d'accueil des enfants de moins de six ans. Il est précisé que ce rapport devra étudier en particulier l'opportunité d'une modulation des aides financières versées par les caisses d'allocations familiales à ces services et établissements en fonction de leurs pratiques en matière d'attribution de places.

Ce rapport doit être remis dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation du présent projet de loi.

II - La position de la commission

Le sujet du rapport demandé par le présent article est digne d'intérêt. On peut cependant s'interroger sur son lien direct avec le financement de la sécurité sociale et donc sur sa place en loi de financement. Par ailleurs, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence des demandes de rapport au Gouvernement qui sont rarement suivies d'effet.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 26 bis (art. L. 543-3 du code de la sécurité sociale) - Versement au service ou à la famille de l'allocation de rentrée scolaire due au titre d'un enfant placé

L'allocation de rentrée scolaire (ARS), prévue par l'article L. 543-1 du code de la sécurité sociale (CSS) est une prestation versée sous condition de ressources aux parents qui assument la charge d'un enfant scolarisé. Son montant dépend de l'âge de l'enfant selon le barème suivant (applicable pour la rentrée 2017) :

Âge de l'enfant

Montant

6 à 10 ans

364,09 €

11 à 14 ans

384,17 €

15 à 18 ans

397,49 €

Le tableau ci-dessous présente les plafonds de ressources applicables (pour la rentrée 2017) :

Nombre d'enfants

Revenu net catégoriel 2015

Pour 1 enfant

24 404 €

Pour 2 enfants

30 036 €

Pour 3 enfants

35 668 €

Par enfant supplémentaire

+ 5 632 €

L'article L. 543-2 du CSS prévoit une allocation différentielle pour les familles dont les ressources dépassent de peu le plafond.

L'article 19 de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant129(*) a créé un article L. 543-3 au sein du code de la sécurité sociale (CSS). Aux termes de cet article, lorsqu'un enfant est confié par décision de justice à un service départemental d'aide sociale à l'enfance (ASE) ou à un établissement ou service spécialisé, le montant de l'ARS éventuellement due au titre de cet enfant est versée non plus à la famille de l'enfant mais à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui en assure la gestion jusqu'à la majorité de l'enfant. A cette date, le pécule correspondant doit être versé au jeune par la CDC.

Si la loi du 14 mars 2016 est issue d'une initiative sénatoriale faisant suite au rapport d'information de Muguette Dini et Michèle Meunier, l'article 19 a été inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement. Le Sénat s'était opposé à cet article qui avait été finalement adopté en lecture définitive par nos collègues députés.

La problématique de la sortie des dispositifs d'aide sociale à l'enfance des enfants confiés est préoccupante. Privé de ressources familiales et financières, un nombre important d'entre eux se retrouve en grande précarité. Toutefois la solution retenue par la loi du 14 mars 2016 n'est pas satisfaisante. En effet, elle constitue une innovation quelque peu baroque, consistant à détourner une allocation de son objet pour poursuivre un autre objectif.

A leur majorité, les jeunes concernés percevront un pécule dont le montant dépendra du nombre d'années (ou plus précisément de rentrées scolaires) qu'ils auront passées dans les dispositifs de l'aide sociale à l'enfance. Si cette aide peut être bienvenue, elle est totalement déconnectée des besoins auxquels ces jeunes font face.

Cette disposition crée en outre une inégalité de traitement entre les enfants passés par les dispositifs de protection de l'enfance. Tous les enfants placés à l'ASE ne sont pas concernés par la constitution de ce pécule. Les pupilles de l'État, qu'ils soient orphelins ou que leurs parents se soient vus retirer l'autorité parentale, n'en bénéficient pas tous comme ceux, plus rares en pratique, dont les parents n'ont pas droit à l'ARS du fait de leurs ressources. Une inégalité du même ordre peut également être créée au sein d'une fratrie lorsque tous ses membres ne sont pas placés simultanément.

Enfin, lorsqu'un enfant est confié à l'ASE, il arrive fréquemment que la famille continue à contribuer financièrement aux frais liés à sa scolarisation, notamment lorsque le placement est ponctué de retours au domicile familial.

Le retrait de l'ARS peut dans ce cas pénaliser les familles et donc l'enfant. C'est d'ailleurs une considération similaire qui justifie le versement des allocations familiales au service qui assume la responsabilité de l'enfant ou, lorsque le juge estime que cela est pertinent, à la famille (art. L. 521-2 du CSS).

Ainsi que le recommande le Défenseur des droits, votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur (amendement n° 152) tendant à aligner le régime applicable à l'allocation de rentrée scolaire sur celui qui prévaut pour les allocations familiales. L'ARS serait ainsi versée par principe au service ou à l'établissement auquel l'enfant est confié, le juge pouvant décider du maintien du versement à la famille « lorsque celle-ci participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer ».

Il demeure nécessaire de traiter la question de l'accès à la majorité des jeunes sortant des dispositifs de l'aide sociale à l'enfance dans un contexte où les contraintes budgétaires conduisent les départements à réduire le nombre de contrats « jeunes majeurs ». Une telle question mérite davantage de considération que la solution, certes innovante et pragmatique, qui a été proposée par la loi de 2016 faute de pouvoir mobiliser davantage de crédits.

Les sommes gérées par la Caisse des dépôts et consignations au titre des ARS des rentrées 2016 et 2017 devront être versées aux jeunes concernés à leur majorité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 27 - Objectif de dépense de la branche famille

Objet : Cet article fixe l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2018 à 49,7 milliards d'euros.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions organiques, le présent article fixe l'objectif de dépenses de la branche famille à 49,7 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III - La position de la commission

L'objectif de dépenses retenu par le Gouvernement est inférieur de 400 millions d'euros au niveau tendanciel qui aurait été atteint sans mesure nouvelle conformément aux prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2017, qui tient compte de la revalorisation exceptionnelle de l'allocation de soutien familial (ASF) et du montant majoré du complément familial (CF) 130(*), prévue dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale 2013-2017.

Les mesures prévues par le PLFSS pour 2017 ont un impact financier limité.

Les baisses de cotisations sociales et l'augmentation de la CSG prévues par l'article 7 du présent PLFSS aurait un impact pour la branche famille au travers des cotisations et contributions sociales prises en charge au titre du CMG. L'effet global de cette bascule cotisations-CSG serait une moindre dépense de 50 millions d'euros.

L'harmonisation des plafonds et montants de la Paje prévu par l'article 26 du présent projet de loi entraînerait une économie de 70 millions d'euros en 2018. Au terme de la montée en charge de cette mesure, qui doit s'étendre sur trois ans, l'impact serait de 500 millions d'euros.

A l'inverse, la majoration du montant maximal de CMG pour les familles monoparentales couterait en 2018 10 millions d'euros et la mesure règlementaire annoncée pour permettre le versement du CMG dès le premier mois d'embauche doit entraîner une dépense supplémentaire de 10 millions d'euros.

L'essentiel des économies proviendrait de la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) qui doit être négociée entre l'État et la Cnaf. La modération des dépenses du fonds national d'action sociale (Fnas) permettrait une moindre dépense de 200 millions d'euros. Des économies d'un montant équivalent sont attendues au titre de la lutte contre la fraude et au titre des charges de gestion.

Construction de l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2018

(en milliards d'euros)

Prévisions de dépenses
hors mesures nouvelles (CCSS)

50,2

Moindres dépenses au titre du CMG
résultant de l'article 7

- 0,05

- 0,5

Alignement des montants et plafonds de la Paje

- 0,1

CMG familles monoparentales

0,01

CMG droit à l'erreur

0,01

Modération de la progression du Fnas

- 0,2

Maîtrise des dépenses de gestion courante

- 0,1

Lutte contre la fraude aux prestations

- 0,1

Objectif de dépenses (PLFSS)

49,7

Source : PLFSS, annexe 9

Votre rapporteur note que le niveau des dépenses de la branche en 2018 résulte en grande partie des mesures adoptées au cours des dernières années et notamment la modulation des allocations familiales, qui représente une économie de 760 millions d'euros par an. En outre, les dépenses de prestations, et notamment celles liées à la Paje, sont freinées par la baisse continue du nombre de naissances. La réforme du congé parental intervenue suite à la loi du 4 août 2014131(*) accentue enfin la baisse du recours à cette prestation, pour une économie annuelle qui était estimée à 290 millions d'euros.

Compte tenu de cet objectif de dépenses, et des prévisions de recettes fixées à 51 milliards d'euros, le solde de la branche famille s'établirait à 1,3 milliard d'euros en 2018, soit 200 millions d'euros de plus que les prévisions de la CCSS de juin 2017.

Évolution des prévisions de dépenses pour 2018

(en milliards d'euros)

PLFSS 2017

50,7

CCSS septembre 2017

50,2

PLFSS 2018

49,7

Au cours des prochaines années, les dépenses devraient continuer de progresser moins rapidement que les recettes, selon la trajectoire présentée dans l'annexe B du PLFSS.

Source : PLFSS, annexe B

Votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 26. Compte tenu des règles d'arrondi, il n'est toutefois pas nécessaire de modifier l'objectif de dépenses.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 104 Loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004.

* 105 Un CMG à taux partiel peut être versé lorsque l'un des parents réduit son activité d'au moins 50 % et bénéficie à ce titre de la prestation partagée d'éducation de l'enfant (Préparee).

* 106 Art. D531-20 du CSS.

* 107 Art. D. 531-17 du CSS. Le montant du volet « cotisations » est divisé par deux pour un enfant dont l'âge est compris entre trois et six ans.

* 108 Les plafonds de prise en charge sont divisés par deux pour les enfants dont l'âge est compris entre trois et six ans.

* 109 Cette majoration a été prévue par le décret n° 2012-666 du 4 mai 2012 relatif au complément de libre choix du mode de garde pour les familles monoparentales et les familles dont l'un des parents perçoit l'allocation aux adultes handicapés.

* 110 Cette majoration s'applique aux heures de gardes comprises entre 22 h et 6 h ainsi que les dimanches et jours fériés. Elle est ouverte à condition que le nombre d'heures en horaire spécifiques soit d'au moins vingt-cinq par mois.

* 111 Loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016, art. 46.

* 112 Loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017, art. 42.

* 113 Ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales.

* 114 Pajemploi et le Cesu sont des dispositifs simplifiés de déclaration des salariés du particulier employeur faisant partie du réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf). Pajemploi concerne l'emploi d'un assistant maternel ou d'un garde d'enfant à domicile tandis que le Cesu concerne les autres types d'emploi à domicile.

* 115 Dans le cas de l'emploi d'un assistant maternel, la totalité des cotisations et contributions sociales étant prises en charge au titre du CMG « cotisations », le montant du CMG « rémunération » serait versée par la CAF à l'employeur.

* 116 Selon l'étude d'impact, 36 % des mères de moins de 35 ans à la tête d'une famille monoparentale sont à la recherche d'un emploi et le taux de chômage des parents isolés atteint 25 %.

* 117 Seules 12 % des mères célibataires de moins de 35 ans ont suivi des études supérieures contre 35 % de l'ensemble des mères de moins de 35 ans.

* 118 Arrêté du 8 décembre 2015 relatif au montant des plafonds de certaines prestations familiales et aux tranches du barème applicable au recouvrement des indus et à la saisie des prestations. Compte tenu de la stabilité des prix en 2015, les montants et plafonds fixés pour 2016 ont été maintenus au même niveau pour 2017 par un arrêté un 15 décembre 2016.

* 119 Loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.

* 120 Ce gel constitue une dérogation aux dispositions de l'article L. 551-1 du CSS, qui prévoit une revalorisation de la BMAF au 1er avril de chaque année sur la base de l'inflation constatée.

* 121 La modulation du montant de l'allocation de base a été instaurée par la LFSS pour 2014.

* 122 Jusqu'au 1er avril 2014, cette majoration était de 25 % par enfant à charge à partir du premier et 30 % à partir du troisième. La LFSS pour 2013 a toutefois supprimé la modulation de ce plafond en fonction du rang de l'enfant.

* 123 L'article D. 522-3 du CSS précise que ce complément différentiel est versé aux ménages ou personnes dont les ressources annuelles dépassent le plafond de ressources défini à l'article R. 522-2 d'une somme inférieure à douze fois le montant mensuel du complément familial.

* 124 Décret n° 2017-532 du 12 avril 2017 relatif à la revalorisation de l'allocation de soutien familial et du montant majoré du complément familial.

* 125 Le montant du CF (169,03 euros) doit être revalorisé au 1er avril prochain alors que le montant de l'AB est gelé. Le montant du manque à gagner pour les familles concernées sera donc légèrement inférieur.

* 126 Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2017.

* 127 Pour une famille qui aurait bénéficié de l'AB à taux réduit, le manque à gagner est égal au montant de cette prestation, soit 92,31 euros. Pour une famille qui bénéficierait du nouveau montant de l'AB à taux réduit au lieu de l'AB à taux plein, le manque à gagner serait de plus de 100 euros.

* 128 Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

* 129 Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

* 130 Décret n° 2017-532 du 12 avril 2017 relatif à la revalorisation de l'allocation de soutien familial et du montant majoré du complément familial.

* 131 Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.