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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

8 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE II - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 18 - Transferts entre l'État et la sécurité sociale et entre branches de la sécurité sociale

Objet : Cet article procède aux transferts entre branches et entre l'État et la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Répartition entre branches du produit de la taxe sur les salaires

Le du présent article modifie la répartition entre les branches maladie et famille du produit de la taxe sur les salaires, actuellement affectée aux branches vieillesse, famille et maladie.

Cette mesure a pour effet d'assurer le bouclage des transferts entre l'État et la sécurité sociale qui se traduisent, pour la branche famille, par un solde détérioré de 1,7 milliard d'euros :

- 0,2 milliard d'euros de compensations non-pérennes (mesure « 5 trimestres » de taxe sur les véhicules de sociétés en 2017) ;

- 1,53 milliard d'euros de conséquences de l'article 7 (dont - 1,6 milliard de baisse de cotisation des travailleurs indépendants et - 0,09 milliard de hausse de la CSG, partiellement compensé par la baisse des cotisations chômage et la suppression des cotisations maladie à hauteur de 0,14 milliard d'euros).

En recettes, la branche famille subit les effets contraires de la suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires (- 0,1 milliard d'euros) prévue par la PLF et du « verdissement » de la taxe sur les véhicules de société (0,1 milliard d'euros), prévue par le présent projet de loi.

En dépenses, la branche famille enregistre en charges nouvelles deux mesures relatives au CMG (- 0,01 milliard d'euros chacune) ainsi qu'une contribution au financement de l'assurance maladie (0,1 milliard d'euros d'« économie  Ondam »). Ces mesures en dépenses sont plus que compensées par les mesures en recettes (0,4 milliard d'euros) : la mesure relative à la Paje se traduit par une moindre dépense de 0,1 milliard d'euros et s'accompagne de trois autres mesures de modération des dépenses : sur le fonds national d'action sociale (0,2 milliard d'euros), les dépenses de gestion de la branche et la lutte contre la fraude (pour 0,1 milliard d'euros chacune).

Au total, la branche famille autofinance une part des moindres recettes occasionnées par l'article 7 : le transfert d'une part supplémentaire de la taxe sur les salaires se traduit par 1,4 milliard de recettes supplémentaires : elle laisse à la branche maladie 0,1 milliard d'euros au titre de la recette supplémentaire de « verdissement » de la taxe sur les véhicules de société et supporte le poids de l'absence de compensation de la suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires (0,2 milliard d'euros).

Modification de l'affectation du produit de la taxe de solidarité additionnelle

Le présent article modifie ensuite l'affectation du produit de la taxe de solidarité additionnelle (TSA), entièrement affectée au fonds CMU-c par la loi de financement pour 2017.

Le fonds CMU rembourse aux organismes gestionnaires de la CMU-c les dépenses qu'ils engagent sur la base d'un forfait ou au réel si le coût moyen dépensé est inférieur au forfait. Seule la Cnam est remboursée de la totalité de ses dépenses tant que les réserves du fonds le permettent.

Les sommes engagées au titre de l'aide à la complémentaire santé (ACS) sont remboursées sur la base d'un montant forfaitaire variant en fonction de l'âge du bénéficiaire.

D'après l'étude d'impact associée au présent article, le coût moyen par bénéficiaire de l'ACS, 410 euros en 2016, baisse depuis 2012 et devrait être inférieur au montant du forfait (400 euros, revalorisé en fonction de l'inflation prévisionnelle) en 2017.

Le fonds CMU-c présente un résultat cumulé prévisionnel de 368 millions d'euros en 2017, après 285 millions d'euros en 2016.

Cette situation permet au Gouvernement de proposer trois mesures :

- l'une, ponctuelle, à l'article 3 du présent projet de loi, ponctionne 150 millions d'euros sur les recettes 2017 du fonds CMU-c, au bénéfice de la branche maladie, de façon à réduire le montant du report à nouveau en 2018 ;

- la deuxième, au V du présent article, opère une nouvelle ponction de 150 millions d'euros sur les recettes 2018 du fonds, dont les réserves seraient de ce fait de 68 millions d'euros à fin 2018 ;

- l'autre, plus pérenne, au 1° du I du présent article, affecte au fonds CMU les recettes de TSA à hauteur de la couverture de ses charges et affecte le solde à la Cnam. Cette modification se traduit par une recette supplémentaire de 54 millions d'euros pour la Cnam en 2018. Le 5° du I du présent article supprime en conséquence la clé de répartition de la TSA entre le fonds CMU et la Cnam.

Le mode de revalorisation du forfait est modifié au 4° du I du présent article : l'indexation sur l'inflation prévisionnelle fait place à évolution du coût moyen de la CMU-c en N-1 (- 1,6 % en 2016). Le forfait, fixé à 413 euros, devrait donc rester inférieur au coût moyen, dont le gouvernement estime qu'il devrait rester stable à 410 euros en 2018 et les années suivantes. La majoration du remboursement à la Cnam est supprimée.

Ce nouveau mode d'indexation se traduit par une moindre dépense pour le fonds de 1 million d'euros en 2018, 1,5 million d'euros en 2019 et 2 millions d'euros en 2020. Cette dépense se reporte sur les organismes pour lesquels le coût réel engagé pour les dépenses de CMU-c est supérieur au forfait : les organismes complémentaires ainsi que la CRPEN, l'ENIM et la RATP.

Le résultat du fonds CMU serait de 24 millions d'euros en 2018 et de 21 millions d'euros en 2019.

Identification, au sein des dépenses de maladie de l'Enim, des dépenses exposées à raison du risque accidents du travail et maladies professionnelles et équilibrage de ces dépenses par la branche AT-MP du régime général

Organisé par le décret-loi du 17 juin 1938, le risque accidents du travail maladies professionnelles du régime des marins n'est actuellement pas isolé du reste des dépenses de maladie. Il est financé pour partie par une prise en charge directe par les employeurs et pour la plus grande part, 60,11 millions d'euros en 2015, par la branche maladie du régime qui est équilibrée financièrement, en application de la loi de financement pour 2016, par la branche maladie du régime général.

Le 2° du présent article prévoit de retracer le solde des charges et des produits du risque accidents du travail et maladies professionnelles du régime des marins et d'assurer son équilibre financier par un adossement à la branche AT-MP du régime général.

Ainsi que le précise l'étude d'impact, il n'existe pas de cotisation spécifique AT-MP dans le régime des marins, les employeurs prenant en charge directement une partie des dépenses, les autres dépenses étant globalisées au sein du risque maladie. Il n'y aura donc pas de transfert de recettes de la branche maladie à la branche AT-MP mais uniquement un transfert de charge, de l'ordre de 55 millions d'euros. Comme le précise l'étude d'impact, « le travail maritime reste particulièrement accidentogène », sans responsabilisation financière des employeurs. Une solution alternative aurait pu être de scinder la cotisation maladie et d'en affecter une partie au risque AT-MP. Elle aurait cependant eu pour effet de réduire l'intérêt de cette opération pour la branche maladie, qui transfère ainsi une charge nette de 55 millions d'euros, sans en transférer le financement.

Transfert à l'État du prélèvement de solidarité

Le 3° du I du présent article supprime l'affectation du prélèvement de solidarité au Fonds de solidarité vieillesse pour rétrocéder, au IV du présent article, cette recette à l'État. La période au cours de laquelle le FSV aura été attributaire de l'intégralité des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, à la suite de l'arrêt de Ruyter, n'aura donc duré que deux ans.

L'affectation à l'État du prélèvement de solidarité permet, avec l'ajustement à la baisse de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale (- 1,7 milliard d'euros) de calibrer la rétrocession à l'Etat d'une partie de l'augmentation de la CSG (5,9 milliards d'euros), nette des compensations entre l'Etat et la sécurité sociale (1,6 milliards d'euros), soit 4,3 milliards d'euros.

Le FSV assume une lourde part dans ces transferts : bénéficiaire de 2,1 milliards d'euros de CSG supplémentaire sur les revenus du capital, il restitue 2,6 milliards d'euros de prélèvement de solidarité, soit une perte de recettes de 500 millions d'euros à laquelle s'ajoute 100 millions d'euros de dépense nouvelle liées à l'augmentation du minimum vieillesse sans attribution de recette supplémentaire et que le FSV financera par son déficit. Le solde prévisionnel du FSV passe, sous l'effet de ces deux mesures, de - 2,8 milliards d'euros à - 3,4 milliards d'euros, contribuant ainsi à la dégradation de l'ensemble vieillesse et FSV.

Pérennisation de l'affectation d'une partie de la Casa à l'objectif global de dépenses

Le II du présent article revoit les clés d'affectation de la Casa à l'article L. 14-10-45 du code de l'action sociale et des familles. Les recettes prévisionnelles de la Casa en 2017 sont de 755,4 millions d'euros.

Il prévoit une affectation de 6,6 % du produit de la Casa au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et 6,6 % au financement des établissements accueillant des personnes âgées. 13,2 % du produit de la Casa seraient donc affectés de manière pérenne au financement de l'objectif global de dépenses (OGD) cofinancé par l'assurance maladie via l'Ondam médico-social au titre des soins dispensés dans ces établissements.

La part affectée à la section consacrée à la prestation d'allocation personnalisée d'autonomie passe de 70,5 % du produit de la Casa à 61,4 %, soit une baisse de 9,1 points, tandis que la part du produit de la Casa affectée aux concours versés aux départements pour les actions de prévention, dit fonds de concours Apa 2, baisse de 4,1 points pour s'établir à 23,9 %.

L'étude d'impact associée à cet article relève qu'il existe un excédent structurel entre le produit de la Casa et le besoin de financement des mesures prévues par la loi du 28 décembre 2015 d'adaptation de la société au vieillissement. Cet excédent serait de 100 millions d'euros en 2018, que le présent article affecte au financement des établissements médico-sociaux afin de contribuer à financer le coût de la réforme de la tarification des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) et l'apport de financements complémentaires dans le cadre de la contractualisation avec les établissements pour l'amélioration de la qualité de la prise en charge et l'accueil de publics spécifiques.

Le décalage entre la mise en place de la Casa et le vote, puis la mise en oeuvre de la loi sur l'adaptation de la société au vieillissement a effectivement conduit à une sous-consommation du produit de cette contribution, ce qui a donné lieu à la constitution de réserves au sein de la CNSA. Ces réserves ont été sollicitées en 2016, puis en 2017 pour le financement de l'OGD, en minorant la contribution de l'assurance maladie.

Le présent article pérennise cette mobilisation de la Casa pour le financement de l'OGD en lui affectant directement une part de son produit. Cette affectation permet de minorer la contribution de l'assurance maladie à l'OGD.

Il est contestable de comptabiliser cette opération comme une économie sur l'Ondam. Il ne s'agit pas d'une économie mais d'un transfert de charge sur la CNSA qui améliore certes le solde du régime général mais est neutre quant à celui des ASSO.

Affectation de la taxe sur les farines au régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des exploitants agricoles

Le plan 2014-2017 de revalorisation des petites retraites agricoles, dont les deux principales mesures impliquaient le régime complémentaire de retraite des exploitants agricoles, devait être financé par une augmentation de 1,3 point du taux de cotisations pour un montant de 130 millions d'euros et par une mesure, la lutte contre l'optimisation sociale, dont le rendement a été surestimé (51 millions d'euros en 2016 contre 170 millions attendus).

Cet écart en recettes est comblé par de nouvelles hausses de cotisations, de 0,5 point en 2017 puis de nouveau de 0,5 point en 2018, l'État s'étant engagé sur une contribution.

Celle-ci prend la forme, au 2°du III du présent article, de l'affectation à ce régime de la taxe sur les farines, dont le produit est de 64 millions d'euros. D'après l'étude d'impact, ce montant permettrait de garantir le redressement financier du régime qui n'a pas la capacité d'emprunter.

Au 1° de l'article, cette recette est retirée au régime d'assurance vieillesse de base des exploitants agricoles ce qui en dégrade le solde à due concurrence.

Uniformisation et élargissement des frais d'assiette et de recouvrement (FAR) sur les produits recouvrés par l'État pour le compte de la sécurité sociale

L'État assure le recouvrement de 70 milliards d'euros de recettes pour le compte de la sécurité sociale. Il prélève sur ce montant 70 millions d'euros de frais d'assiette et de recouvrement sur le fondement de l'article 1647-III du code général des impôts.

Le 2° du IV du présent article apporte deux précisions rédactionnelles à l'article 1647-III afin de viser les «  impositions, taxes et autres contributions » en lieu et place des « cotisations » et de préciser la liste des affectataires concernés : outre les organismes de sécurité sociale, seraient concernés l'ensemble des organismes relevant du champ du PLFSS (FRR, FSV, Cades...) mais aussi la CNSA qui ne supportait pas de tels frais jusqu'à présent. L'étude d'impact précise que les textes d'application ont donné lieu à des pratiques hétérogènes en fonction des administrations chargées du recouvrement, comme les douanes qui ne prélèvent pas de frais ou les affectataires des recettes, comme la Cnsa qui n'en supportent pas. Le changement d'affectation d'une recette peut ainsi être susceptible d'en affecter le produit net pour la sécurité sociale.

Le présent article donne une compétence conjointe aux ministres chargés du budget et de la sécurité sociale pour définir par arrêté le taux du prélèvement et ses modalités de remboursement. L'élargissement du taux actuel de 0,5 % devrait conduire à une perte de recettes de l'ordre de 150 millions d'euros pour la sécurité sociale, principalement supportée par l'assurance maladie affectataire des droits de consommation sur les tabacs mais qui lui est compensée dans le cadre des transferts entre branches.

Non-compensation de mesures affectant les recettes de la sécurité sociale

La loi de financement doit obligatoirement comporter les dispositions prévoyant l'absence de compensation des mesures de réduction ou d'exonérations de cotisations.

Le VI de l'article prévoit que ne donnent pas lieu à compensation par la sécurité sociale :

- la réduction du produit de la taxe sur les salaires par la suppression de la quatrième tranche, prévue en loi de finances pour 2018 pour un montant de 0,2 milliard d'euros ;

- le coût lié au doublement des seuils d'éligibilité au régime microsocial et microfiscal, estimé à 20 millions d'euros pour la sécurité sociale prévu en loi de finances pour 2018 ;

- le crédit d'impôt de taxe sur les salaires, prévu par l'article 88 de la loi de finances pour 2017, pour un montant de 0,6 milliard d'euros ;

- l'exonération de taxe sur les salaires pour les primes d'impatriation, prévue par l'article 71 de la loi de finances pour 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté huit amendements à cet article, dont six amendements présentés par le Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission et deux amendements rédactionnels et de coordination présentés par Olivier Véran, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Le premier amendement adopté par l'Assemblée nationale à cet article porte de 0,25 % à 0,44 %, soit 22 millions supplémentaires, la fraction des droits de consommation sur les tabacs affectée au régime d'allocations viagères des gérants de débits de tabac. Les buralistes bénéficient de ce régime, financé par une cotisation prélevée sur les revenus des débitants, depuis 1963. L'État contribuait à son financement jusqu'à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 qui lui a affecté une fraction des droits de consommation sur les tabac.

L'article 29 bis, clarifie la nature de ce régime en confirmant sa nature de régime supplémentaire et son articulation avec le régime de base, et de consolider ses financements.

Le second amendement adopté par l'Assemblée nationale affecte au fonds CMU-c l'intégralité des sommes collectées au titre de la taxe de solidarité additionnelle pour les contrats bénéficiant d'un taux dérogatoire, ce qui inclut les taxes versées par les résidents en France qui sont affiliés à la sécurité sociale dans un autre État membre.

Les primes versées au titre des contrats d'assurance maladie complémentaire des travailleurs frontaliers qui résident en France mais sont affiliés dans un autre État membre de l'Union européenne sont en effet assujetties à la TSA, à la charge des assurés mais collectée par les organismes complémentaires d'assurance maladie. Cet assujettissement est remis en cause par la jurisprudence de Ruyter de la Cour de justice de l'Union européenne puisque son produit est affecté pour partie à un organisme relevant du régime de sécurité sociale français.

L'affectation de ce produit au fonds CMU-c, qui ne relève pas des régimes obligatoires de base, vise par conséquent à le mettre en conformité avec le droit communautaire. Le Fonds CMUC-c percevra donc des recettes de TSA en deux temps : dans un premier temps, l'intégralité des recettes de TSA sur les contrats assujettis à un taux dérogatoire lui est affectée, une autre partie du produit de la TSA lui étant ensuite affectée pour équilibrer ses charges. Le solde du produit de la TSA reste affecté à la Cnam.

Le troisième amendement adopté par l'Assemblée nationale à cet article complète l'article L. 225-1-1 relatif aux missions de l'Acoss afin qu'elle assure la mission de prendre en charge le coût résultant pour l'Unédic et pour les organismes de retraites complémentaires, des réductions de cotisations prévues par les articles 7 et 8 du présent projet de loi. Cette disposition est inscrite « en miroir » de celles de l'article 26 du projet de loi de finances.

Le quatrième amendement adopté par l'Assemblée nationale met en place un circuit financier permettant à la CNSA et aux départements de percevoir le remboursement des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) versées aux titulaires d'une pension versée par un autre État membre de l'Union européenne et qui relèvent de ce même État membre. Les règles européennes prévoient que l'État membre qui verse la pension assure la prise en charge financière des frais de santé et, par extension, des dépenses liées à la dépendance. Le circuit financier de remboursement des frais de santé est en place via la Cnam mais il n'existe pas en matière d'Apa, dont les dépenses restent à la charge des départements. Les huit alinéas insérés à l'article 18 par l'Assemblée nationale mettent en place ce circuit en permettant à la Cnam de recouvrer le remboursement des dépenses engagées auprès des autres États membres et de le reverser à la CNSA qui le reverse ensuite aux départements.

Le cinquième amendement adopté par l'Assemblée nationale prolonge, en 2018, à hauteur de 20 millions d'euros, la contribution de la CNSA à l'action conduite par l'ANAH pour adapter les logements à la perte d'autonomie. Le rapport annexé à la loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement prévoyait l'engagement de l'État d'adapter 80 000 logements privés aux contraintes de l'âge et du handicap. À cette fin, l'Agence nationale de l'habitat a bénéficié d'un financement complémentaire de la CNSA, à hauteur de 40 millions d'euros sur la période 2015-2017, ce qui a permis l'adaptation de plus de 45 000 logements.

Le dernier amendement adopté par l'Assemblée nationale à cet article prévoit l'absence de compensation à la sécurité sociale des exonérations sur les indemnités versées à l'occasion des ruptures de contrats de travail d'un commun accord dans le cadre d'un accord collectif, dispositif créé par l'ordonnance du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail.

Les indemnités de rupture versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi - PSE - bénéficient d'une exemption d'assiette. Un amendement au projet de loi de finances pour 2018 aligne le régime social et fiscal de ces nouvelles indemnités de rupture sur celui applicable aux indemnités versées dans le cadre d'un PSE. Le coût de cette mesure est estimé à 5 millions d'euros.

III - La position de la commission

Votre commission observe une certaine continuité dans le traitement réservé aux différentes branches dans les réaffectations de recettes qui s'effectuent plutôt au bénéfice de l'assurance maladie et au détriment du FSV.

Cet article illustre aussi les effets des taxes affectées, dont le produit n'est jamais exactement calibré pour les besoins des organismes qu'ils financent. Votre commission vous propose de préciser les modalités de prélèvement sur les recettes de TSA (amendement n° 101).

À cet article, votre commission suggère, plutôt que de l'affecter au RCO des exploitants agricoles, de procéder à la suppression de la taxe sur les farines, dont le caractère obsolète et le coût de recouvrement ont été soulignés en 2014 par la Cour des comptes, ce constat ayant par la suite été partagé par plusieurs rapports et par le Sénat qui a voté la suppression de cette taxe en novembre 2015 (amendement n° 105).

Elle propose enfin, comme chaque année depuis sa création, de supprimer la possibilité d'élargir le champ des charges du Fonds de solidarité vieillesse par voie règlementaire, disposition qui n'a été utilisée qu'une seule fois et dont le maintien n'est pas nécessaire (amendement n° 102).

Elle a également adopté des amendements rédactionnels (nos 103 et 104).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 18 bis - Reversement à la CNRACL des réserves financières du fonds de compensation des cessations progressives d'activité

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, procède au reversement à la CNRACL de l'intégralité des réserves financières du fonds de compensation des cessations progressives d'activité des personnels des collectivités locales.

I - Le dispositif proposé

Créé par l'article 2 de l'ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982, relative à la cessation progressive d'activité des personnels des collectivités locales et de leurs établissements publics non hospitaliers, le fonds de compensation de la cessation progressive d'activité (FCCPA), qui finançait la réduction partielle d'activité d'agents de la fonction publique territoriale proches de la retraite, a été supprimé par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

Le FCCPA, qui était alimenté par une contribution assise sur les rémunérations soumises à retenues pour pensions, ne perçoit plus de recettes depuis 2010. Ses charges, liées à l'indemnisation des derniers agents bénéficiaires du dispositif de cessation progressive d'activité, se sont éteintes au 1er avril 2017 ; il n'en subsiste que les frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du fonds. Ces frais représentent 236 euros par bénéficiaires, soit 800 000 euros par an.

Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale par un amendement présenté par le Gouvernement, prévoit le transfert, avant le 30 avril 2018, de l'intégralité des réserves financières du fonds à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

Le reliquat de trésorerie est de 29,5 millions d'euros.

II - La position de la commission

Le FCCPA a déjà procédé à un versement exceptionnel de 0,2 milliard d'euros en 2012 à la CNRACL dont la situation financière est dégradée depuis 2009, contribuant ainsi à résorber son déficit. La caisse a ensuite bénéficié de divers transferts qui lui ont permis de préserver son équilibre avant que la réforme de 2010 ne restaure ses excédents qui s'établissaient à 0,4 milliard d'euros en 2014 et à 0,3 milliard d'euros en 2015 et 2016.

L'excédent de la caisse s'est réduit à 0,1 milliard d'euros en 2017 et elle serait déficitaire de 469 millions d'euros en 2018 d'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017.

En 2018, les cotisations, dont les produits ont été augmentés en 2017 en raison de l'accord PPCR et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, ralentiraient par contrecoup.

La croissance des prestations versées serait de 5 % en 2018.

Le transfert ponctuel de 29 millions d'euros ne suffira pas à restaurer les équilibres de la CNRACL. La situation de la caisse appelle une réponse plus ambitieuse qui devra trouver sa place dans le cadre d'une réforme plus globale des retraites que votre commission appelle de ses voeux.

Votre commission vous propose un amendement rectifiant une référence à cet article (amendement n° 106).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 - Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionnées à l'annexe V

Objet : Cet article a pour objet d'approuver le montant de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale qui font l'objet de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les exonérations et exemptions d'assiette applicables aux cotisations et contributions sociales, communément appelées « niches sociales », représentent un volume global de 46,5 milliards d'euros pour l'année 2017 et un volume prévisionnel de 48,4 milliards d'euros en 2018.

Les exonérations de cotisations (allègements généraux et exonérations ciblées) représentent, en 2016, moins de 9 % des cotisations dues aux Urssaf.

Le montant global recouvre des exonérations, allègements et exemptions d'assiette de différentes natures que l'on peut distinguer comme suit :

Mesures en millions d'euros

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

2018 (p)

Allègements généraux

20 724,0

20 886

25 775

28 974

30 725

33 559

Exonérations compensées

3 856,5

3 694

3 479

4 076

6 477

6 073

Exonérations non-compensées

3 207,3

3 694

3 741

3 806

1 413

936

Exemptions d'assiette

6 444,4

6 746

8 407

7 480

7 925

7 804

Total

34 232,2

35 020

41 402

44 336

45 127

48 372

Source : Annexe 5 PLFSS

L'évolution de ces montants reflète la montée en charge du pacte de responsabilité avec le renforcement des allègements généraux et surtout, même si elle ne constitue pas, à proprement parler, un allègement, la baisse du taux de cotisation famille (3,5 milliards d'euros en 2015, 6,5 milliards d'euros en 2016, 7,6 milliards d'euros du fait de l'extension en année pleine en 2017 pour les salariés). S'agissant des autres dispositifs, ceux qui concernent les services à la personne, le soutien à l'emploi et les exemptions d'assiette sont dynamiques, tandis que le soutien à des territoires spécifiques se stabilise.

Depuis 2011, les mesures d'allégements généraux font l'objet d'une compensation par affectation de recettes et n'entrent donc pas dans le champ de cet article qui ne vise que les exonérations ciblées, sur certains publics ou certaines zones géographiques.

La compensation des exonérations ciblées se fait principalement par le budget de l'État. Les exonérations résiduelles applicables aux heures supplémentaires faisant l'objet d'une compensation budgétaire (LFSS 2015), tout comme les déductions forfaitaires pour les services à la personne (LFSS 2016), aucun dispositif n'est plus compensé par l'affectation de recettes fiscales.

En 2017, la compensation de la perte de recettes pour la sécurité sociale s'est faite par la compensation d'exonérations jusqu'à alors non compensées, pour un montant de 2,8 milliards d'euros, dont la part la plus importante, 1,7 milliard d'euros était représentée par les aides à domicile pour les publics fragiles. S'y ajoutaient 250 millions d'euros au titre de l'Accre, 156 millions d'euros au titre des chantiers d'insertion, 85 millions d'euros au titre des associations intermédiaires et 38 millions d'euros au titre des arbitres sportifs.

Le montant de la compensation pour l'ensemble des régimes serait donc de 6 milliards d'euros en 2018, après 6,1 milliards d'euros en 2017, 3,6 milliards d'euros en 2016 et 3,7 milliards d'euros en 2015. A champ constant, le montant des exonérations compensées aurait baissé de 2,2 %.

Les évolutions sont contrastées selon les dispositifs. Elles sont dynamiques pour le soutien aux publics fragiles mais plus en repli pour les exonérations zonées. Pour les dispositifs de soutien à l'emploi, les contrats aidés dans le secteur non-marchand se réduisent tandis que le coût des contrats d'apprentissage devrait progresser fortement.

Les cinq premiers postes d'exonérations compensées sont les suivants en prévisions pour l'année 2018 :

- aide à domicile pour publics fragiles (particuliers et associations ou entreprises : 1,8 milliard d'euros) ;

- contrats d'apprentissage (989 millions d'euros) ;

- entreprises en outre-mer (960 millions d'euros) ;

- déductions sur les heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés (512 millions d'euros) ;

- déduction forfaitaire de 2 euros par heure déclarée pour les services à la personne (430 millions d'euros).

La baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles instituée en 2017, alignée sur celle des autres travailleurs indépendants, rejoint les dispositifs d'allègements généraux.

Les exonérations qui restent non-compensées concernent 65 dispositifs principalement les contrats aidés (contrat d'accompagnement dans l'emploi et contrat unique d'insertion, stagiaires, apprentis) pour un montant 936 millions d'euros. A champ constant, le coût de ces exonérations baisse une nouvelle fois en 2018, de 400 millions d'euros, après une baisse de 200 millions d'euros en 2017. Cette baisse concerne particulièrement les contrats d'accompagnement dans l'emploi (- 43%) ainsi que les contrats de sécurisation professionnelle (- 18%).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission observe que le présent projet de loi prévoit par ailleurs la non-compensation des dispositifs relatifs à la taxe sur les salaires prévus en loi de finances pour 2017 et par le projet de loi de finances pour 2018 : la suppression de la 4e tranche de taxe sur les salaires (0,2 milliard d'euros), le crédit d'impôt de taxe sur les salaires (600 millions d'euros), dont la suppression est programmée en 2019 et l'exonération de taxe sur les salaires pour les primes d'impatriation. L'augmentation des seuils applicables au régime de la micro-entreprise ne sera pas non plus compensée, pour un coût de l'ordre de 17 millions d'euros pour la sécurité sociale.

Plus largement, le projet de loi de programmation prévoit une révision profonde des relations financières entre l'État et la sécurité sociale dont les contours ne sont pas encore connus. Parmi les solutions envisagées, l'absence de compensation à la sécurité sociale de l'ensemble des allègements de cotisations permettrait de soutenir le redressement des comptes de l'État.

Une telle solution appelle une réflexion approfondie sur la nature et les objectifs poursuivis par les allègements de cotisations et sur la nature des dépenses que les cotisations ont vocation à financer. S'il peut être légitime de restituer à l'État un surcroît de recettes finançant des mécanismes de solidarité, la situation est différente pour les risques à caractère assurantiel.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 - Approbation des prévisions de recettes, réparties par catégories dans l'état figurant en annexe C et du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2018

Objet : Cet article détermine, par branches, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2018 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2018.

Ce tableau, qui agrège les régimes obligatoires de base et le FSV, fait apparaître une prévision de déficit de 2,2 milliards d'euros en 2018.

Comme l'indique le tableau ci-après, ce montant représente une amélioration du solde de l'ensemble des régimes obligatoires de :

-  4,8 milliards d'euros par rapport au déficit constaté en 2016 figurant à l'article 1er du présent projet de loi de financement ;

-  2,7 milliards d'euros par rapport aux prévisions pour 2017 figurant à l'article 5 du présent projet de loi de financement.

Évolution des soldes, par branche, des régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2016

Prévisions 2017

Prévisions 2018

Maladie

- 4,7

- 4,1

- 0,8

Vieillesse

1,6

1,5

0,5

Famille

- 1

0,3

1,3

AT-MP

0,8

1,1

0,5

Total

- 3,4

- 1,3

1,2

FSV

- 3,6

- 3,6

- 3,4

Tous régimes + FSV

- 7

- 4,9

- 2,2

Par rapport au solde de l'année 2012 (19,2 milliards d'euros), le déficit des régimes obligatoires de base se réduirait d'un montant cumulé de 17 milliards d'euros en 2018.

Dépenses et recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV en 2017 et 2018

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

 

2017

2018

écart

en %

2017

2018

écart

en %

Maladie

203,2

210,9

7,7

3,8 %

207,3

211,7

4,4

2,1 %

AT-MP

14,3

14,1

- 0,2

- 1,4 %

13,2

13,5

0,3

2,3 %

Vieillesse

232,2

236,6

4,4

1,9 %

231,1

236,4

5,3

2,3 %

Famille

49,9

51

1,1

2,2 %

49,6

49,7

0,1

0,2 %

Toutes branches

486,3

498,9

12,6

2,6 %

487,6

497,7

10,1

2,1 %

FSV

16

15,8

- 0,2

- 1,3 %

19,7

19,3

- 0,4

- 2,0 %

toutes branches avec FSV

483,1

496,1

13,0

2,7 %

488,0

498,3

10,3

2,1 %

Source : PLFSS 2017

Pour 2017, le solde se redresse grâce à une forte dynamique des recettes (+ 13 milliards d'euros et + 2,7%), supérieure à la croissance des dépenses (+ 9,1 milliards d'euros et + 2,1 %).

Ces évolutions sont comparables à celles qu'avait prévues le PLFSS pour 2017 par rapport à 2016.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article et l'annexe C sans modification.

III - La position de la commission

Le tableau d'équilibre des régimes obligatoires de base s'inscrit dans la continuité des années précédentes en termes de rythme de réduction des déficits.

Il est marqué par une forte progression des recettes, leur structure étant sensiblement modifiée par les mesures issues notamment des articles 7 et 18 du présent projet de loi.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 21 - Approbation des prévisions de recettes, réparties par catégories dans l'état figurant en annexe C et le tableau d'équilibre, par branche, du régime général

Objet : Cet article détermine, par branche, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2018 du régime général de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de l'article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale rappelées à l'article 20 ci-dessus.

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime général pour 2018.

A l'exception des branches vieillesse et AT-MP, ce tableau est désormais très semblable à celui des régimes obligatoires de base, à la suite de la réforme du RSI, qui se traduit, sans impact sur le solde, par une augmentation des dépenses et des recettes de 5,1 milliards d'euros. Le solde de la branche vieillesse (0,2 milliard d'euros) illustre désormais la contribution négative des autres régimes obligatoires de base, le solde vieillesse des ROBSS étant de 0,1 milliard d'euros.

En 2018, le déficit du régime général se réduirait de 3 milliards d'euros par rapport à 2017 et de 5,6 milliards par rapport à 2015.

Évolution des soldes, par branche, du régime général

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2016

Prévisions 2017

Prévisions 2018

Maladie

-4,8

-4,1

-0,8

Vieillesse

0,9

1,3

0,2

Famille

-1

0,3

1,3

AT-MP

0,8

1

0,5

Total

-4,1

-1,6

1,2

FSV

-3,6

- 3,6

-3,4

Tous régimes +FSV

-7,8

-5,2

-2,2

La branche maladie connaîtrait une amélioration très sensible de son solde, de 3,3 milliards d'euros, supérieure à celle du solde du régime général dans son ensemble de même que la branche famille, de 1 milliard d'euros, tandis que le solde de la branche vieillesse se dégrade de 1,1 milliard d'euros. Pour la quatrième année consécutive, l'excédent de la branche AT-MP se réduit à 500 millions d'euros.

Dépenses et recettes de l'ensemble du régime général et du FSV en 2017

(en millions d'euros)

 

Recettes

Dépenses

 

2017

2018

écart

en %

2017

2018

écart

en %

Maladie

201,9

209,8

7,9

3,9%

206

210,6

4,6

2,2%

ATMP

12,8

12,7

-0,1

-0,8%

11,8

12,2

0,4

3,4%

Vieillesse

126,2

136,8

10,6

8,4%

124,9

136,6

11,7

9,4%

Famille

49,9

51

1,1

2,2%

49,6

49,7

0,1

0,2%

Toutes branches

377,8

394,3

16,5

4,4%

379,4

393

13,6

3,6%

FSV

16,0

15,8

-0,2

-1,3%

19,7

19,3

-0,4

-2,0%

toutes branches avec FSV

376,1

392,6

16,5

4,4%

381,3

394,8

13,5

3,5%

Source : PLFSS 2017

Les recettes progresseraient de 3,5 %, soit un rythme beaucoup plus élevé qu'en 2016. C'est particulièrement le cas de la branche maladie dont les produits enregistreraient une progression de 3,9 %. L'augmentation des dépenses est très largement portée par l'intégration du RSI à la Cnav.

En l'absence de mesures, d'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre, le déficit du régime général et du FSV serait de 8,6 milliards d'euros, soit 3,4 milliards d'euros de plus que le solde prévu pour 2017.

Comparaison des soldes, par branche, du régime général par rapport au tendanciel

(en milliards d'euros)

 

Prévisions 2017

Tendanciel 2018

Prévisions 2018

Écart 2018 au tendanciel

Maladie

- 4,1

- 7,9

-0,8

7,1

Vieillesse

1,3

-0,1

0,2

0,3

Famille

0,3

1,1

1,3

0,2

AT-MP

1

1

0,5

-0,5

Total

-1,6

-5,8

1,2

7

FSV

- 3,6

-2,8

- 3,4

-0,6

Tous régimes +FSV

- 5,2

- 8,6

- 2,2

6,4

Source : Rapport de la commission des comptes de septembre et PLFSS 2018

L'écart au tendanciel se concentre principalement sur la branche maladie, dont le solde s'améliorerait de 7,1 milliards d'euros par rapport au tendanciel, lequel prenait en compte une évolution tendancielle des dépenses de 4,5 % et la fin de deux mesures de compensations non pérennes : le prélèvement sur le FSV et la C4S pour un montant de 1,1 milliard d'euros.

En s'appuyant sur le tableau figurant à l'annexe 9 du projet de loi, qui présente l'inconvénient d'être présenté à la centaine de millions d'euros près, l'écart au tendanciel de la branche maladie peut être synthétisé comme suit :

Mesures nouvelles

Mesures de transfert

En recettes

En produits

0,5

augmentation des droits tabac

-1,44

Taxe sur les salaires vers la cnaf

0,53

augmentation du taux de cotisations (AT-MP)

-11,2

TVA vers l'Acoss (assurance chômage)

0,57

Ondam
(remises, forfait hospitalier, Ocam)

0,2

TSA en provenance du fonds CMU

14,4

augmentation de la CSG

 

En dépenses

En charges

3,4

Ondam

0,1

branche AT ENIM vers AT-MP

0,2

frais de gestion

0,2

Ondam (CNSA)

0,1

lutte contre la fraude

-0,3

FAR et détenus (État)

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission souligne les enjeux qui s'attachent aux soldes de la branche maladie et du FSV avec des problématiques très différentes.

Le fonds de solidarité vieillesse est une nouvelle fois le « grand perdant du PLFSS » avec un impact négatif des transferts de recettes auquel s'ajoute une charge nouvelle par construction non financée.

L'assurance maladie concentre les enjeux de maîtrise des dépenses alors que ses recettes sont dynamiques.

La branche vieillesse ne doit son équilibre qu'à une mesure non pérenne de décalage de la date de revalorisation des pensions.

La branche AT-MP s'est redressée grâce à un effort d'augmentation de ses cotisations.

Au total, l'évolution encourageante du solde du régime général doit inciter à poursuivre les efforts sur les déterminants structurels de la dépense, dans un contexte où l'évolution des recettes devrait bénéficier de la reprise de l'économie.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 22 - Approbation du tableau d'équilibre du FSV et de l'objectif d'amortissement de la dette sociale

Objet : Cet article détermine, pour l'année 2018, le tableau d'équilibre du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et l'objectif d'amortissement de la dette sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

· L'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Le I du présent article propose d'approuver le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

Ce tableau ne concerne de facto que le fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont le déficit devrait s'élever à 3,4 milliards d'euros en 2018, soit une amélioration de 0,2 milliard d'euros par rapport à 2017.

Tableau d'équilibre du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

2017

2018

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

16

19,7

- 3,6

15,8

19,3

- 3,4

Source : Projet de loi

Pour la troisième année consécutive, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) connaît des évolutions significatives de la structure de ses recettes.

En 2016, une refonte complète des produits affectés au FSV a été opérée afin de tirer les conséquences de l'arrêt « de Ruyter ». En 2017, un transfert progressif jusqu'en 2020 vers les régimes de retraite de la prise en charge de la majoration pour conjoint à charge et du minimum contributif jusqu'à présent assurée pour moitié par le FSV a été organisé, avec pour corollaire, le transfert immédiat à la Cnav des produits affectés à cette charge.

En 2018, les effets du transfert progressif du Mico sur l'amélioration du solde sont de 883 millions d'euros.

Par rapport aux deux années précédentes, l'année 2018 s'inscrit dans une certaine continuité pour le FSV. Alors que son solde tendanciel était de - 2,8 milliards d'euros, sous l'effet du dynamisme de ses produits, le bilan des mesures nouvelles du PLFSS pour 2018 est de - 857 millions d'euros.

En recettes, le FSV reçoit, en application de l'article 7, 1,7 point supplémentaire de CSG sur les revenus du capital ce qui porte à 9,6 points la part qui lui est attribuée et augmente ses produits de 2,1 milliards d'euros.

A contrario, le produit du prélèvement de solidarité sur le capital (2 % prélevés sur la même assiette que la CSG), qui lui avait été affecté en 2016, est transféré à l'État pour un montant de 2,6 milliards d'euros, soit une moindre recette pour le FSV de 500 millions d'euros.

En dépenses, le FSV doit prendre en charge la revalorisation de l'ASPA prévue à l'article 28 du présent projet de loi et l'avancement de la date de revalorisation de cette même prestation prévue par l'article 29, pour un montant de 115 millions d'euros en 2018.

L'impact cumulé de ces trois mesures sur les comptes du FSV en 2021, fin de la période couverte par l'annexe B, est de -3,6 milliards d'euros.

Il est regrettable que cette mesure de solidarité au bénéfice des retraités les plus modestes, n'ait pu trouver un financement dans les équilibres du PLFSS pour 2018.

· La fixation de l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades

Le II du présent article propose de fixer à 15,2 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2018. Cet objectif enregistre une nouvelle progression par rapport à 2017, grâce à l'amélioration du rendement des recettes de la Caisse et au maintien à un niveau bas de la charge des intérêts.

Cet amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées à la Cades, attendu pour l'année à venir101(*) (soit 17,4 milliards d'euros), et le montant des frais financiers nets payés par la Caisse (soit 2,2 milliards)102(*).

Il s'améliore sous le double effet d'une progression des produits, en particulier de la CRDS, et d'une diminution des charges.

Comptes de résultat prévisionnel de la Cades

(en millions d'euros)

 

2017 (p)

2018 (p)

CRDS

7 076

7 271

CSG

7 866

8 050

Versement FRR

2 100

2 100

Total produits

17 042

17 421

Frais financiers et autres charges

2 220

2 213

Résultat

14 822

15 208

Source : Annexe 8 du PLFSS.

Depuis sa création en 1996, la Cades a repris une dette totale de 260 milliards d'euros au 31 décembre 2016. Elle en aura amorti 124 milliards d'euros et doit encore rembourser 135 milliards d'euros.

Le plafond prévu par la LFSS pour 2011 pour les années 2011 à 2018 ayant été saturé en 2016, aucune reprise n'est désormais prévue.

Resteront par conséquent à l'Acoss à fin 2017 :

- le reliquat du déficit de la Cnam (4,6 milliards d'euros) et le déficit de la branche famille (1,5 milliard d'euros) pour 2015 ;

- les déficits de l'année 2016 de la Cnam, de la Cnaf et du FSV (9,4 milliards d'euros) ;

- les déficits prévisionnels de l'année 2017 de la Cnam et du FSV (7,2 milliards d'euros) ;

- les déficits de la branche vieillesse des salariés agricoles (3,5 milliards d'euros et du régime des mines (0,7 milliard d'euros).

À fin 2017, compte tenu de l'excédent prévisionnel de la Cnaf, les déficits cumulés portés par l'Acoss seraient de 22,9 milliards d'euros au titre du régime général et du FSV et de 27,1 avec les déficits de la MSA et du régime des mines.

La dette de la branche AT-MP a en revanche été totalement résorbée en 2016 et la branche devrait dégager un excédent cumulé de 1,8 milliard d'euros à la fin de l'année 2017.

Déficits du régime général et du FSV portés par l'Acoss

Année de formation du résultat

Cnam

AT-MP103(*)

Cnaf

Cnav

FSV

RG+FSV

RG+FSV cumulé

2015

-4,6

 

-1,5

0

0

-6,1

-6,1

2016

-4,8

0,8

-1

0,9

-3,6

-7,8

-13,9

2017 (p)

-4,1

1

0,3

1,3

-3,6

-5,2

-19,1

2018 (p)

-0,8

0,5

1,3

0,2

-3,4

-2,2

-21,3

2019 (p)

1

0,8

2,4

-0,8

-2,7

0,8

-20,5

2020 (p)

3,8

1,3

3,6

-2

-1,4

5,2

-15,3

2021 (p)

6,6

1,7

5

-3

-0,8

9,5

-5,8

Total (p)

-2,9

6,1

10,1

-3,4

-15,5

-5,8

 

Source : Acoss.

Compte tenu de l'allongement, de quatre ans, de la durée de vie de la Cades, permis par la loi organique relative à la gestion de la dette sociale votée en 2010, l'horizon final de remboursement de la dette sociale reste actuellement prévu en 2024.

· L'affectation de recettes au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le III du présent article procède en application de la loi organique à l'affectation de recettes au FRR, lesquelles sont nulles, comme les années précédentes.

La loi portant réforme des retraites, votée en 2010, a transféré les recettes courantes du Fonds à la Cades pour contribuer au financement de la reprise des dettes de la Cnav et du FSV, et au FSV.

Au 31 décembre 2016, la valeur de marché des actifs du FRR était de 36 milliards d'euros après des versements cumulés de 12,6 milliards d'euros à la Cades. En 2016, le FRR a dégagé un résultat financier de 810 millions d'euros.

La nature du FRR évolue, de fait, vers un outil de financement de l'économie dans un contexte où le précédent Gouvernement assurait ne pas envisager des versements aux régimes de retraite.

Il serait souhaitable, dans le cadre annoncé de la réforme systémique des retraites, de clarifier les missions données à ce Fonds dans les années à venir.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Avec l'insertion des objectifs de dépenses, des prévisions de recettes et de la prévision de solde du FSV au sein des tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général, l'apport de cet article est, de fait, la fixation de l'objectif d'amortissement de la Cades.

Votre commission souligne le caractère insatisfaisant du tableau d'équilibre du FSV qui devra trouver une solution dans les réaffectations de recettes de la prochaine loi de financement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 23 - Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes

Objet : Cet article habilite cinq organismes à recourir, en 2018, à des ressources non permanentes destinées à couvrir leurs besoins de trésorerie.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

Comme l'indique le tableau présenté ci-après, le présent article autorise cinq organismes à recourir en 2018 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

L'Acoss assure une gestion de la trésorerie de plus en plus mutualisée entre les régimes, qui concerne le régime des mines, des industries électriques et gazières (Cnieg) et celui des exploitants agricoles, pour lesquels un plafond spécifique permet cependant de tracer les opérations.

Une autorisation est également reconduite pour le régime d'entreprise de la Sncf. Pour ce régime, l'article fixe deux plafonds, le versement des pensions intervenant avant celui de la subvention de l'État dans les premiers jours de l'année. La CPRP Sncf est désormais la seule caisse finançant ses besoins de trésorerie via des financements bancaires.

Le plafond de découvert de la CCMSA augmente une nouvelle fois, pour être porté à 4,9 milliards d'euros. L'incertitude sur le calendrier de la compensation par l'État de la baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles, dont le principe a été acté en 2016 mais imputé sur les comptes 2017, ce qui justifiait une augmentation du plafond pour 2017 a été levée : cette exonération ne sera finalement pas compensée ni pour 2017, ni pour 2018.

Celui de la Cnieg est porté à 440 millions d'euros pour tenir compte, notamment des incertitudes liées au recouvrement de la contribution tarifaire d'acheminement, qui représente 20 % des ressources du régime spécial.

Évolution des plafonds d'avance de trésorerie

(en milliards d'euros)

 

2017

2018

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)

33

38

Régime des exploitants agricoles (CCMSA)

4,45

4,9

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

0,35

0,45

Caisse nationale des industries électriques
et gazières (Cnieg)

0,3

0 ,44

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

Jusqu'au 31/01

0,45

À partir du 01/02

0,2

Jusqu'au 31/01

0,5

À partir du 01/02

0,2

Source : LFSS 2017 et PLFSS 2018

Le plafond des ressources non permanentes proposé en 2018 pour le régime général (Acoss) s'élève à 38 milliards d'euros. Ce montant, certes inférieur au plafond historique de 65 milliards d'euros, atteint en 2010, traduit l'absence de reprise de dette en 2018, le plafond de transfert fixé par la loi de financement pour 2011 ayant été atteint en 2016. Avec ce plafond, l'Acoss ne remplit donc pas seulement sa mission de financement de la seule trésorerie infra-annuelle des branches mais porte en trésorerie les déficits cumulés qui n'ont pu être repris par la Cades, ce qui représenterait un solde prévisionnel de trésorerie de - 27,6 milliards d'euros au 31 décembre 2017.

En raison du niveau atypique des taux d'intérêt, l'Acoss devrait encore présenter un résultat net de trésorerie positif de 134 millions d'euros après 91,7 millions d'euros en 2016 et 16,4 millions d'euros en 2015. En 2010, le résultat net de trésorerie était de - 324 millions d'euros.

Pour 2018, le profil de trésorerie de l'Acoss fait apparaître un besoin maximal de 37,2 milliards d'euros brut, au 13 avril 2018 ; le besoin moyen brut s'établirait à 28,4 milliards.

Le plafond de 38 milliards d'euros permet de couvrir également les besoins de financement du régime vieillesse des exploitants agricoles, du régime des mines ainsi que du régime d'assurance vieillesse des industries électriques et gazières.

Évolution du plafond de découvert de l'Acoss

(en milliards d'euros)

Source : LFSS

Le plafond de découvert de l'Acoss permet de financer, à court terme, trois catégories de déficits :

- le déficit de la branche famille constaté en 2015 et le reliquat du déficit 2015 de la branche maladie non repris par la Cades ;

- la trésorerie de l'ensemble des branches dont les déficits en fin d'année 2016 n'ont pas été repris par la Cades ;

- les déficits 2017 ;

- les déficits cumulés de la branche vieillesse de la CCMSA et du régime des mines.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 24 - Approbation du rapport sur l'évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article soumet à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale ainsi que de l'Ondam pour les années 2018 à 2021.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

- Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

- Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances 

Le rapport qu'il est proposé d'approuver à l'annexe B du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale détaille, pour les années 2018 à 2021, les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et les soldes par risque pour les régimes obligatoires de base et par branche pour le régime général. Il présente également les recettes, les dépenses et les soldes du Fonds de solidarité vieillesse pour la même période.

La trajectoire présentée par l'annexe B repose sur un scénario de reprise modérée de la croissance.

La prévision de croissance associée à la LFSS pour 2017 est révisée à la hausse de 0,2 point pour être portée à 1,7 %. L'hypothèse est ensuite maintenue à ce niveau pour les années 2018 à 2021, alors que l'annexe B du PLFSS pour 2017 anticipait une accélération à partir de 2019 à 1,9 %.

L'inflation hors tabac progresserait de 1 % en 2017 et 2018 avant d'accélérer progressivement à partir de 2019 et d'atteindre 1,8 % en 2021.

L'hypothèse d'évolution de la masse salariale du secteur privé est fortement révisée à la hausse pour 2017 de 2,7 à 3,3 %. Elle ralentirait en 2018 (+ 3,1 %) avant d'accélérer progressivement à partir de 2019, en lien avec la progression de l'inflation et serait de 3,8 % en fin de période. Les effectifs augmenteraient faiblement (1 % en 2018 et 2019) avant de ralentir en 2020 et 2021 (0,9 % et 0,5 % respectivement) tandis que le salaire moyen progresserait régulièrement entre 2018 et 2021. Cette évolution est fortement revue par rapport à la prévision associée au PLFSS 2017, qui prévoyait 3,6 % en 2018 et 4,1 % en fin de période.

La revalorisation des pensions de retraite resterait sur une tendance très maîtrisée, du fait du décalage en 2018 qui conduit à une revalorisation inférieure à l'inflation et de l'écart d'un an avec l'inflation constatée.

La revalorisation des autres prestations serait également très maîtrisée, avec une accélération en fin de période (1,3 %).

Fixé à 2,3 % pour 20108, le taux d'évolution de l'Ondam resterait à ce niveau pour toute la période. Cette hypothèse est moins restrictive que celle associée au PLFSS pour 2017 qui était de 2 % pour les années 2018 à 2020.

Les hypothèses macro-économiques associées à l'Annexe B

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

PIB en volume

1,1 %

1,2 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

Inflation

0,0 %

0,2 %

1 %

1 %

1,1 %

1,4 %

1,8 %

Masse salariale du secteur privé

1,7 %

2,4 %

3,3 %

3,1 %

3,2 %

3,6 %

3,8 %

dont effectifs

0,1 %

1,0 %

1,7 %

1 %

1,1 %

1,4 %

1,8 %

dont salaire moyen

1,6 %

1,4 %

1,6 %

2,1 %

2,2 %

2,6 %

3,3 %

Ondam

2,0 %

1,8 %

2,2 %

2,3 %

2,3 %

2,3 %

2,3 %

Revalorisation des pensions

0,0 %

0,1 %

0,2 %

0,9 %

1,0 %

1,1 %

1,4 %

Revalorisation des prestations

0,1 %

0,1 %

0,3 %

0,8 %

1,0%

1,1 %

1,3 %

Source : Annexe B

Sur le fondement de ces hypothèses, les régimes obligatoires de base et le FSV seraient à l'équilibre en 2019, avec un excédent de 0,6 milliard d'euros qui se consoliderait rapidement pour atteindre 8,6 milliards d'euros en 2021.

Les recettes progresseraient de 2,69 % en rythme annuel sur la période tandis que les dépenses progresseraient de 2,17 %.

Prévisions de recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV

(en milliards d'euros)

  

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Maladie

Recettes

186,6

191,3

195,9

203,2

210,9

216,9

224

231,6

Dépenses

193,2

197,1

200,7

207,3

211,7

215,9

220,3

225

Solde

- 6,5

- 5,8

- 4,7

- 4,1

- 0,8

1

3,8

6,6

AT-MP

Recettes

13,8

14,1

14,1

14,3

14,1

14,6

15,2

15,9

Dépenses

13,1

13,3

13,3

13,2

13,5

13,7

13,9

14,2

Solde

0,7

0,8

0,8

1,1

0,5

0,9

1,3

1,8

Famille

Recettes

56,3

52,8

48,6

49,9

51

52,5

54,1

56,1

Dépenses

59

54,3

49,6

49,6

49,7

50,1

50,5

51,1

Solde

- 2,7

- 1,5

- 1

0,3

1,3

2,4

3,6

5,0

Vieillesse

Recettes

219,2

223,8

228,8

232,6

236,6

241,2

246,1

251,6

Dépenses

220

223,6

227,2

231,1

236,4

242,3

248,5

255,6

Solde

- 0,8

0,2

1,6

1,5

0,1

- 1

- 2,4

- 3,9

Total

Recettes

462,9

468,4

473,7

486,3

498,9

511,4

525,3

540,8

Dépenses

472,2

474,7

477,1

487,6

497,7

508,1

519,1

531,4

Solde

- 9,3

- 6,3

- 3,4

- 1,3

1,2

3,3

6,3

9,3

FSV

Recettes

332,6

338,4

365

376,1

392,6

404,5

418,1

432,9

Dépenses

345,8

349,2

372,7

381,3

394,8

403,7

412,9

423,4

Solde

- 3,5

- 3,9

- 3,6

- 3,6

- 3,4

- 2,7

- 1,4

- 0,8

Total avec FSV

Recettes

460,1

464,9

470,5

483,1

496,1

509,6

525

541,1

Dépenses

472,8

475,1

477,5

488

498,3

509

520,1

532,5

Solde

- 12,8

- 10,2

- 7

- 4,9

- 2,2

0,6

4,8

8,6

Source : Annexe B

En 2021, seul l'ensemble vieillesse et FSV serait en déficit, au niveau élevé de 4,7 milliards d'euros, la forte dynamique de ses dépenses n'étant pas couverte par les dynamique des recettes à partir de 2018. Le FSV serait encore en déficit de 0,8 milliard d'euros en 2021.

La branche AT-MP consoliderait son excédent grâce une progression modérée des dépenses.

La branche famille se caractérise par la faible dynamique de ses dépenses, qui lui permet de consolider son excédent.

Pour la branche maladie, le croisement entre recettes et dépenses intervient en 2019, sous l'hypothèse d'une dynamique contenue des dépenses.

Soldes des régimes obligatoires de base et du FSV

(en milliards d'euros)

Source : Annexe B

Pour ce qui concerne le régime général, ces évolutions ne diffèrent que pour la branche vieillesse, dont le résultat serait un peu moins dégradé que celui des régimes obligatoires de base, mais auquel il contribue avec un déficit de 3 milliards d'euros en 2020.

A l'équilibre en 2016, avec un excédent de 0,9 milliard d'euros, la branche vieillesse serait excédentaire en 2017 et 2018, avant que son solde ne se dégrade très fortement en 2019 (- 0,8 milliard d'euros), puis en 2020 (- 2 milliards d'euros) et en 2021.

Par rapport aux prévisions associées à la LFSS pour 2017, un écart important tient à l'intégration du RSI en recettes et en dépenses (5,1 milliards d'euros) ; cet écart est en principe neutre sur le solde. S'il se constate bien en dépenses, cet écart ne se retrouve pas en recettes pour les raisons exposées par la Cour des comptes dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Le Gouvernement précédent avait intégré, sans l'expliciter, dans la trajectoire associée au PLFSS pour 2017 un transfert de recettes des trois autres branches vers la branche vieillesse, à hauteur de 1,1 milliard d'euros en 2019 et de 2,9 milliards d'euros en 2020.

Régime général branche vieillesse

2016

2017

2018

2019

2020

2021

PLFSS 2017

Recettes

124

126,5

129,1

133,4

138,7

-

Dépenses

122,9

125

128,5

132,7

137,6

-

Solde

1,1

1,6

0,6

0,7

1,1

-

PLFSS 2018

Recettes

123,7

126,2

133,8

137

140,3

144,6

Dépenses

122,8

124,9

133,6

137,8

142,3

147,6

Solde

0,9

1,3

0,2

- 0,8

- 2

- 3

Écart de solde/LFSS 2017

- 0,2

- 0,3

- 0,4

- 1,5

- 3,1

-

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 101 Ces ressources se composent de la CRDS, de 0,48 point de CSG et du versement annuel de 2,1 milliards d'euros effectué par le FRR.

* 102 Ce montant correspond au coût de financement de la Cades.

* 103 Pour mémoire, les déficits de la branche AT-MP n'étant pas éligibles à une reprise par la Cades.