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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

8 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES

Article 55 - Prévisions des charges du Fonds de solidarité vieillesse en 2018

Objet : Cet article fixe les prévisions de dépenses du Fonds de solidarité vieillesse pour 2018.

I - Le dispositif proposé

Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est à ce jour le seul organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale dont les prévisions de dépenses doivent être, au terme de l'article L.O. 113-3 du code de la sécurité sociale, fixées dans la LFSS.

Le présent article fixe donc pour l'année 2018, les dépenses du FSV à 19,3 milliards d'euros, en conformité avec le tableau d'équilibre de l'article 22.

Les dépenses prévisionnelles rectifiées pour l'année 2017, figurant à l'article 5, s'établissent à 19,7 milliards d'euros.

Cette diminution tient essentiellement à la décision, prise dans la LFSS pour 2017, de transférer progressivement l'intégralité du financement du minimum contributif aux régimes de base soit une diminution de la charge du FSV en 2018 d'un peu moins de 800 millions d'euros.

Cette baisse des charges liée au Mico est en partie compensée par la revalorisation du minimum vieillesse, prévue à l'article 29 de ce PLFSS, ayant pour conséquence d'augmenter les charges de 115 millions d'euros en 2018 sans affectation de recettes compensatoires.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission suit de près les évolutions affectant le FSV depuis le rapport de la Mecss du Sénat sur l'avenir du Fonds220(*).

Votre rapporteur a longuement abordé la situation financière du Fonds dans son commentaire de l'équilibre de la branche vieillesse et du système des retraites dans son ensemble221(*).

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE VI - DISPOSITIONS COMMUNES AUX DIFFÉRENTES BRANCHES

Article 56 (art. 723-2-1 (nouveau) du code de la sécurité sociale) - COG CNBF

Objet : Cet article propose la mise en place d'une convention d'objectifs et de gestion entre l'État et le régime spécial d'assurance vieillesse des avocats

I - Le dispositif proposé

Le présent article se propose d'inscrire l'action du régime d'assurance vieillesse des avocats français dans un cadre juridique analogue à celui applicable à la plupart des autres régimes spéciaux de retraite : la signature avec l'État d'une convention d'objectifs et de gestion (COG). Le rapport de notre collègue député Olivier Véran insiste à bon droit sur l'utilité de cet article222(*), qui corrige à l'égard du régime des avocats une différenciation qui se justifiait difficilement et qui permettra de régulariser les relations de l'État et de la Caisse nationale des barreaux français (CNBF).

Instituées par l'ordonnance du 24 avril 1996, les COG sont conclues entre l'État et les régimes de sécurité sociale. Elles visent à définir des objectifs quantitatifs et qualitatifs assortis de moyens permettant aux caisses de les atteindre. Ces conventions sont ensuite déclinées au niveau local entre la caisse nationale et les caisses locales via des « contrats pluriannuels de gestion ». Leur modèle est décliné à l'article L. 227-1 du code de la sécurité sociale.

Article L. 227-1 du code de la sécurité sociale

Ces conventions [...] précisent :

1° Les objectifs liés à la mise en oeuvre des dispositions législatives et réglementaires qui régissent la gestion du risque, le service des prestations ou le recouvrement des cotisations et des impôts affectés ;

2° Les objectifs liés à l'amélioration de la qualité du service aux usagers ;

bis Les objectifs d'amélioration de la productivité du réseau et de son organisation territoriale ;

3° Les objectifs de l'action sociale, de prévention et de lutte contre l'exclusion ;

4° Les règles de calcul et d'évolution des budgets de gestion et, s'il y a lieu, d'action sanitaire et sociale et de prévention ;

5° Le cas échéant, les conditions de constitution ou d'amélioration et d'évolution du réseau des caisses locales.

Le modèle retenu pour la COG entre l'État et la CNBF décline sensiblement les mêmes objectifs, à l'exception, attendue, des objectifs d'amélioration de la productivité du réseau et de son organisation territoriale - la CNBF était une caisse unique - et, plus notable, des objectifs de prévention et de lutte contre l'exclusion.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 57 (art. L. 114-17, L. 114-17-1, L. 114-19, L. 145-2 et L. 256-4 du code de la sécurité sociale) - Diverses mesures relatives à la lutte contre la fraude

Objet : Cet article précise le régime des sanctions applicables à diverses catégories de fraude sociale ainsi qu'au refus opposé au droit de communication

I - Le dispositif proposé

A. La fraude des assurés : une précision du régime de sanction

1. Un durcissement des pénalités

L'article 57 procède à la redéfinition du pouvoir de sanction financière du directeur de la caisse primaire d'assurance maladie ou de la caisse de retraite et de santé au travail. Le plafond de la pénalité financière qu'il est habilité à prononcer en cas de fraude aux prestations sociales délivrées par la caisse, qu'elle soit par omission, information lacunaire ou manoeuvre délibérée, passe de 50 % à 70 % des sommes concernées et, à défaut d'un chiffrage déterminé, de deux fois à quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (PMSS)223(*).

L'article 57 prévoit un régime de sanction renforcé pour les fraudes issues de manoeuvre délibérée, où le montant de la pénalité n'est plus défini par plafond mais par plancher (au moins 100 % des sommes concernées), assorti d'une majoration limitée à quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale.

Par ailleurs, l'article 57 limite les possibilités de modulation ouvertes aux caisses de sécurité sociale, qui peuvent réduire le montant de leurs créances en cas de précarité de leurs débiteurs. Cette faculté leur est désormais retirée pour les cas de manoeuvre frauduleuse ou de fausse déclaration.

2. Une homogénéisation de la procédure contradictoire

Le présent article, comme pendant à la sévérité accrue des sanctions financières applicables à la fraude aux prestations sociales, prévoit de réduire les dérogations existantes à la procédure contradictoire précontentieuse. Alors que la prononciation par le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie pouvait, selon la qualification de la fraude, suivre un cheminement précontentieux plus ou moins long, il prévoit d'appliquer à toute pénalité financière la procédure contradictoire résumée par le schéma ci-après.

L'article 57 prend soin d'étendre partiellement ce schéma aux pénalités prononcées par les directeurs d'organismes chargés de la gestion des prestations familiales ou des prestations d'assurance vieillesse : ces derniers doivent désormais précéder la prononciation d'une pénalité financière de la notification d'un avertissement.

B. La fraude des praticiens de santé : une extension du champ des sanctions disciplinaires

L'alinéa 15 de l'article 57 précise les cas dans lesquels les instances disciplinaires de l'ordre des médecins, des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes peuvent prononcer des remboursements à l'assuré de trop-perçus.

Ce type de sanction est, en vertu du droit existant, limité au cas d'honoraires abusifs facturés par le praticien. Cette notion a fait l'objet d'une explicitation jurisprudentielle par le Conseil d'État en 2008, pour lequel « constituent des honoraires abusifs au sens de l'article L. 145-2 du code de la sécurité sociale ceux qui sont réclamés pour un acte facturé sans avoir jamais été réalisé, pour un acte surcoté, pour un acte réalisé dans des conditions telles qu'alors même qu'il a été effectivement pratiqué il équivaut à une absence de soins ou encore ceux dont le montant est établi sans tact ni mesure »224(*). Au sens de cet arrêt, le remboursement du trop-perçu ne pouvait donc se prononcer qu'à la condition d'un honoraire facturé sans proportionnalité ou à l'issue d'un acte fictif, quasi-fictif ou inadapté.

L'article 57 étend le champ d'application de la sanction de remboursement du trop-perçu aux actes réalisés en dehors de ceux arrêtés par la convention nationale passée entre le collège professionnel et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.

C. Le droit de communication : une précision applicable aux demandes relatives à des personnes non identifiées

Le droit de communication dont disposent les agents des organismes de sécurité sociale (OSS) a connu une extension significative depuis la LFSS pour 2016225(*), laquelle a prévu que ce droit pouvait désormais porter sur des informations relatives à des personnes non identifiées. Cette extension prévoit concrètement une opposabilité du droit de communication aux opérateurs des plateformes en ligne afin que ces derniers transmettent aux OSS les informations détenues sur les personnes réalisant un acte de commerce de manière dématérialisée, dont les prestations sont rarement déclarées aux Urssaf226(*).

Par ailleurs, le droit de communication, applicable aux personnes identifiées comme aux personnes non identifiées, fait l'objet depuis la LFSS pour 2011227(*) d'un régime de sanction strictement pénal : le refus de déférer à une demande de communication émise par un OSS est puni d'une amende de 1 500 euros par cotisant concerné, dont le total est plafonné à 10 000 euros, et peut faire l'objet de la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale. En raison de leur caractère pénal, ces sanctions ne peuvent être prononcées qu'à l'issue du dépôt d'une plainte par l'OSS.

L'article 57 apporte deux modifications majeures à ce régime de sanction. En premier lieu, il procède à sa dépénalisation, en substituant le terme « pénalité » au terme « amende » et en supprimant la référence à la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale.

En conséquence, la sanction désormais applicable en cas de refus de déférer du destinataire du droit de communication pourra être directement prononcée par le directeur de l'organisme et pourra faire l'objet d'un recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, et non plus devant la juridiction pénale.

En second lieu, l'article prévoit un régime spécifique au refus de déférer aux demandes relatives aux personnes non identifiées : en effet, compte tenu des opérateurs de plateforme en ligne implicitement visées par ce dispositif, l'application d'une sanction financière individualisée et plafonnée paraissait doublement inadaptée. Pour ce type de demande, la pénalité financière s'élèvera donc à 5 000 euros par demande, sans plafonnement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à deux modifications rédactionnelles.

III - La position de la commission

Votre commission émet un avis mitigé sur les dispositifs de l'article 57 relatifs au renforcement des sanctions contre les fraudes sociales. Bien qu'elle ne soit pas toujours convaincue de leur efficacité lorsqu'elles visent directement les cotisants, elle leur reconnaît un pouvoir potentiellement dissuasif dès qu'elles concernent des acteurs intermédiaires sur lesquels s'exerce le droit de communication des agents.

A. Des doutes sur l'efficacité de l'arsenal répressif

Bien que votre commission n'ait pas de réserves particulières quant aux dispositifs visant à durcir les sanctions contre la fraude aux prestations sociales, elle ne peut que s'interroger sur l'impact réel de ces mesures qui font l'objet de retouches ponctuelles et systématiques au gré des PLFSS. Animé des meilleures intentions, ce « pointillisme » de la sanction sociale paraît néanmoins relever fâcheusement de l'effet d'annonce, davantage que du remède véritablement décisif.

Votre commission des affaires sociales ne peut cependant s'empêcher d'exprimer son scepticisme sur le fond de l'article, pour deux raisons principales.

Dans un récent rapport rédigé par nos collègues Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas228(*), il est indiqué que le caractère dissuasif des sanctions financières infligées aux comportements frauduleux est, en raison d'un taux de détection encore peu élevé, d'impact relativement faible. Les fraudes relatives aux branches maladie, vieillesse et famille ont été récemment dénoncées, dans le rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes de la sécurité sociale pour 2016, comme insuffisamment définies, recensées et maîtrisées.

Par ailleurs, ces mesures d'affichage figurant année après année à chaque PLFSS ne semblent pas tenir compte du revirement jurisprudentiel intervenu au gré de deux arrêts de la Cour de cassation rendus le 8 avril 2010229(*). Aux termes de ces arrêts, la Cour a désormais reconnu aux juridictions du contentieux général de la sécurité sociale un pouvoir d'appréciation de l'adéquation d'une sanction à caractère punitif prononcée par un organisme de sécurité sociale. Cantonné jusqu'alors à un strict contrôle de légalité, le juge du contentieux social s'est vu investir d'un contrôle de proportionnalité qui, selon les motivations de la partie frauduleuse, l'autorise à moduler le montant des pénalités prononcées par l'organisme de sécurité sociale.

Ainsi, l'augmentation du plafond des pénalités, dont l'effet dissuasif n'était déjà que peu démontré, ne connaîtra sans doute qu'une effectivité limitée sous le contrôle renforcé du juge.

Outre le caractère incertain de leur effectivité, les modifications successives apportées au régime de sanction de la fraude sociale ont produit une architecture complexe et différenciée des pénalités financières, dont on ne conçoit pas toujours le bien-fondé. Le tableau ci-après illustre cette diversité des sanctions.

 

Fraudes
aux prestations familiales
ou d'assurance vieillesse

(art. L. 114-7 CSS)

Fraudes aux prestations
d'assurance maladie
et indemnités journalières

(art. L. 114-7-1 CSS)

Droit positif

PLFSS 2018

Fraude
non intentionnelle (omission, lacunes)

< 2 PMSS

< 50 % des sommes concernées

ou < 2 PMSS

< 70 % des sommes concernées

ou < 4 PMSS

Fraude intentionnelle (fausse déclaration, manoeuvre)

> 1/30 PMSS

< 4 PMSS

> 100 % des sommes concernées
+ majoration < 4 PMSS

Fraude commise
en bande organisée

> 1/30 PMSS

< 8 PMSS

< 300 % des sommes concernées

< 300 % des sommes concernées

Votre commission souhaite également rappeler qu'en vertu du principe de proportionnalité des peines dont le Conseil constitutionnel assure la défense, aucune pénalité ou sanction pénale ne peut être prononcée sans être légalement limitée par un plafond. Or ce dernier n'est pas exprimé dans les cas de fraudes aux prestations d'assurance maladie commise en bande organisée. C'est pourquoi elle a adopté un amendement n° 147, qui remédie à ce risque, tout en soulignant que l'absence de question prioritaire de constitutionnalité déposé sur cet article montre bien le caractère peu effectif du contentieux.

B. Droit de communication et procédure contradictoire : des aménagements bienvenus

Votre commission accueille favorablement l'effort fourni pour harmoniser la procédure contradictoire précontentieuse entre l'assuré et le directeur de l'organisme local de sécurité sociale : l'article 57 propose de gommer les dérogations dont disposait le directeur dans les cas de fraudes manifestement intentionnelles et trace un schéma unique de l'échange précontentieux, qui contribuera à la lisibilité de la procédure. Votre commission exprime à cet égard sa perplexité devant cet effort bienvenu de clarification, qui tranche avec l'opacité croissante du régime de sanction.

Votre commission se montre particulièrement satisfaite des clarifications apportées au régime des sanctions applicables au droit de communication.

Sa dépénalisation et sa conversion en régime de sanctions administratives s'inscrit dans un mouvement que la commission des lois du Sénat a appelé de ses voeux, consistant à « confier aux autorités administratives, sous le contrôle du juge administratif, le soin de réprimer certains comportements »230(*).

Par ailleurs, l'isolement d'une sanction déplafonnée et spécifique aux demandes relatives aux personnes non identifiées, compte tenu de la dimension et de la solvabilité des opérateurs de plateformes en ligne, s'imposait. Ses modalités et son montant paraissent néanmoins d'un niveau insuffisamment dissuasif : la pénalité en question se chiffre à 5 000 euros et s'applique à raison de « chaque demande », étant entendu qu'aux termes de l'article R. 114-35 du code de la sécurité sociale, la demande est strictement encadrée et peut concerner plusieurs personnes. La commission a adopté l'amendement n° 147 proposant en conséquence une augmentation du montant à 10 000 euros, somme qui plafonne la pénalité relative au défaut de communication pour une demande concernant une personne identifiée.

Enfin, votre commission propose par l'amendement n° 148 d'étendre aux caisses de sécurité sociale du régime agricole la procédure de saisie conservatoire applicable dans les cas de constat de travail dissimulé.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.


* 220 Rapport d'information n° 668 de la Mecss du Sénat sur l'avenir du Fonds de solidarité vieillesse, Catherine Génisson et Gérard Roche, juin 2016.

* 221 Voir tome 1 de ce rapport sur le PLFSS pour 2018, Cinquième partie - Assurance vieillesse.

* 222 Financement de la sécurité sociale pour 2018, Rapport n° 316 de M. Olivier VÉRAN, fait au nom de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, p. 624-625.

* 223 Soit, pour 2017, de 6 538 euros à 13 076 euros.

* 224 Conseil d'État, 24 octobre 2008, n° 288051.

* 225 Loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016, article 95.

* 226 Les conditions d'exercice du droit de communication applicable aux personnes non identifiées font l'objet de l'article R. 114-35 du code de la sécurité sociale.

* 227 Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011, article 116.

* 228 Lutter contre la fraude sociale, un impératif pour le juste droit, Rapport d'information n° 599 (2016-2017) de Mmes Agnès CANAYER et Anne ÉMERY-DUMAS, fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales, déposé le 28 juin 2017.

* 229 Cour de cassation, 2e civ., 8 avril 2010, n° 09-11.232 et n° 08-20.906.

* 230 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe BAS, Mme Esther BENBASSA, MM. Jacques BIGOT, François-Noël BUFFET, Mme Cécile CUKIERMAN, MM. Jacques MÉZARD et François ZOCCHETTO, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 avril 2017.