Projet de loi de finances pour 2018 : Direction de l'action du Gouvernement

Rapports législatifs

Rapport général n° 108 (2017-2018), tome III, annexe 10, déposé le

Rapport général n° 108 (2017-2018) de M. Michel CANEVET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017

Disponible au format PDF (662 Koctets)


N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 10

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES
ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Michel CANEVET

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33

Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2018 au titre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » s'élèvent à 1,48 milliard d'euros en crédits de paiement et 1,61 milliard d'euros en autorisations d'engagement.

À périmètre constant, l'augmentation des crédits de paiement par rapport à l'année précédente est modeste (+ 3,8 millions d'euros, soit une augmentation de 0,3 %) : les priorités sont d'abord financées par des mesures d'économies.

Des crédits supplémentaires permettent en particulier de poursuivre le renforcement du Secrétariat général à la défense et à la sécurité nationale (SGDSN). De façon plus marginale, le budget des autorités administratives indépendantes est en légère hausse en 2018 (+2 millions d'euros, soit 2 %), en raison notamment des besoins exceptionnels du comité consultatif national d'éthique (CCNE) dans la perspective de la révision des lois relatives à la bioéthique en 2018.

Sur le triennal 2018-2020, la mission contribue à la maîtrise des dépenses publiques : ses crédits, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », diminuent de 1 % en volume.

Par ailleurs, le projet immobilier Ségur-Fontenoy, désormais livré, devrait permettre de réaliser des économies de fonctionnement, dont le détail est désormais documenté.

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative », bénéficie en 2018 de 173 millions d'euros en crédits de paiement, correspondant à une réduction de son budget de 2 millions d'euros par rapport à 2017, soit 1,2 %, à périmètre constant.

Le solde du budget annexe devrait demeurer excédentaire en 2018, notamment grâce à la réalisation d'économies. En particulier, la réduction des effectifs de la direction de l'information légale et administrative (DILA) comme de la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACIJO) devrait se poursuivre, permettant la réalisation de nouvelles économies et accompagnant la réorientation des activités de cette direction vers les services numériques.

À la date du 10 octobre, date limite prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour l'envoi des réponses au questionnaire budgétaire, votre rapporteur spécial avait reçu 100 % des réponses s'agissant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

PREMIÈRE PARTIE - LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » : DES PRIORITÉS STRATÉGIQUES FINANCÉES PAR DES ÉCONOMIES CRÉDIBLES

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » retrace les crédits de services et organismes (autorités administratives indépendantes, commissions...) rattachés aux services du Premier ministre, généralement en raison de leur positionnement interministériel.

A. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE STABILITÉ DU BUDGET

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit, pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement », l'ouverture de 1,609 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,482 milliard d'euros en crédits de paiement (CP).

À périmètre constant, les moyens sont stables : les crédits de paiement augmentent de 0,26 %, soit 3,8 millions d'euros et les autorisations d'engagement diminuent de 0,83 %, correspondant à 13,3 millions d'euros.

À périmètre courant, la hausse du budget est à peine plus importante (+ 17,5 millions d'euros en CP soit 1,2 % et - 3,8 millions d'euros en AE, soit - 0,2 %). En effet, contrairement à l'année 2017 qui avait été marquée par d'importants transferts (à hauteur de 88 millions d'euros), en 2018, les transferts et mesures de périmètre s'élèvent à 9,53 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 13,67 millions d'euros en crédits de paiement.

La mesure de transfert la plus importante (8,25 millions d'euros en CP) correspond à la prise en charge, désormais assurée par les services du Premier ministre, des fonctions supports du Commissariat général à l'égalité des territoires, qui emménage sur le site immobilier de Ségur-Fontenoy. Les autres transferts n'appellent pas d'observations particulières.

La mission enregistre également une mesure de périmètre (pour 1 million d'euros), correspondant à « l'ajustement du loyer budgétaire à la suite de la réévaluation des surfaces d'un immeuble domanial par la direction de l'immobilier de l'État » 1 ( * ) .

Évolution des crédits par programme et par action
de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » à périmètre constant et courant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

B. UNE MISSION EXEMPLAIRE SUR LE TRIENNAL 2018-2020

Le ralentissement des dépenses distingue le budget 2018 de celui des années précédentes, marquées par d'importantes hausses des moyens, notamment en faveur de la cyberdéfense.

Évolution 2014-2018 des crédits de paiement de la mission

(en millions d'euros) (en %)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports et des projets annuels de performances

Sur le triennal 2018-2020, la mission contribue à la maîtrise des dépenses publiques : ses crédits, hors compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », diminuent de 1 % en volume.

Évolution des crédits de paiement de la mission
(hors compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions »)
entre 2017 et 2018 et sur le triennal 2018-2020

2017-2018

2018-2020

Direction de l'action du Gouvernement

En valeur

0,0 %

1,4 %

En volume

-1,0 %

-1,0 %

Budget général

En valeur

2,3 %

3,0 %

En volume

1,3 %

0,5 %

Source : commission des finances du Sénat à partir du projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022

C. À PÉRIMÈTRE COURANT, UNE AUGMENTATION MODÉRÉE DES DÉPENSES (+ 17 MILLIONS D'EUROS)

À périmètre courant, l'augmentation de 17 millions d'euros des crédits de paiement de la mission résulte principalement de la hausse des dépenses de personnel (+ 10 millions d'euros) et des dépenses d'intervention (+ 7 millions d'euros).

Il est prévu une diminution de 3 millions d'euros des dépenses de fonctionnement, notamment grâce aux mutualisations permises par le projet de regroupement des services dans l'ensemble immobilier de Ségur-Fontenoy.

Évolution des crédits de paiement 2017-2018 par type de dépenses

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir du projet annuel de performances

1. Des dépenses d'intervention qui croissent de 7 millions d'euros (+ 9 %)

L'augmentation des dépenses d'intervention résulte principalement :

- du coût, évalué à 4 millions d'euros en 2018, de l'élargissement de l'indemnisation des victimes d'essais nucléaires : la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer 2 ( * ) a en effet assoupli les critères pour que les victimes d'essais nucléaires français bénéficient d'une indemnisation par l'État et permet à des personnes dont la demande d'indemnisation a été rejetée de bénéficier d'un nouvel examen de leur requête, à l'aune des nouveaux critères, qui leur sont plus favorables ;

- de l'octroi d'une dotation supplémentaire de 2,7 millions d'euros au profit de la délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT (DILCRAH) .

2. Des créations d'emplois limitées : 18 emplois en 2018

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, au 31 décembre 2017, les effectifs prévisionnels de la mission seraient de 5 239 ETPT, pour un plafond d'emplois fixé par la loi de finances initiale pour 2017 à 5 399.

Évolution (2015-2018) des emplois et des dépenses de personnel
(en millions d'euros) (en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire et des documents budgétaires

À périmètre courant, les effectifs de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » augmenteraient, entre 2017 et 2018 de 168 ETPT (+ 3,1 %), mais seuls 18 ETPT seraient effectivement créés , l'augmentation du plafond d'emplois étant majoritairement due aux mesures de transfert et, mais dans une moindre mesure, aux recrutements intervenus en 2017.

Décomposition de l'évolution du plafond d'emplois (2017-2018)

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport annuel de performances

L'augmentation nette des effectifs (+ 18 ETPT) est justifiée par le renforcement des effectifs dans le domaine du renseignement et de la cyberdéfense 3 ( * ) , partiellement compensée par des suppressions d'effectifs dans divers services : la direction interministérielle pour l'accompagnement des transformations publiques (DIAT), plusieurs services du Premier ministre (SPM) ou les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC).

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une stabilité des crédits qui ne s'oppose pas à des choix politiques clairs : un effort en faveur de la sécurité et des économies crédibles
a) Une priorité : la sécurité

La relative stabilité des crédits de paiement, entre 2017 et 2018, à périmètre constant (+ 3,8 millions d'euros), résulte en réalité de mouvements inverses : augmentation des moyens pour certains services ou organismes de la mission et mesures d'économies pour d'autres.

Les principales évolutions de dépenses (crédits de paiement)
entre 2017 et 2018 (à structure constante)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

La principale priorité réside dans le renforcement de l'action « Coordination de la sécurité et de la défense », grâce à l'attribution de 10 millions d'euros supplémentaires (+ 2,9 %). Cette action retrace notamment les crédits dont disposent le Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN) et donc l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information et de communication (ANSSI).

De même, deux autorités administratives indépendantes (AAI) intervenant dans le champ de la sécurité bénéficient d'un renforcement de leurs moyens pour faire face à une augmentation des sollicitations qui leur sont adressées : il s'agit de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) et la Commission du secret de la Défense nationale (CSDN).

b) Des économies crédibles

Malgré une augmentation globale des crédits de 2 millions d'euros (2 %) en faveur des autorités administratives indépendantes, dont les crédits figurent au sein du programme 308 « Protection des droits et libertés », celles-ci participent aux efforts d'économies.

En effet, outre le renforcement des moyens de la CNCTR et de la CSDN, les 2 millions d'euros supplémentaires doivent permettre au comité consultatif national d'éthique (CCNE) « d'organiser des états généraux citoyens en vue de la révision des lois bioéthiques de 2011 attendue en 2018 ». Les crédits supplémentaires ainsi octroyés n'ont pas vocation à être renouvelés.

Plus généralement, selon les services du Premier ministre, « les économies réalisées par les différentes autorités dont les crédits figurent sur le programme 308 et attestées par les disponibilités importantes constatées en fin de gestion ont permis de réaliser des annulations de crédits importantes en 2017 et d'écarter toute mesure nouvelle au PLF 2018 à l'exception de celle destinée au CCNE » 4 ( * ) .

Les économies réalisées par les autorités administratives indépendantes (et en particulier le Défenseur des droits) et la direction des services administratifs et financiers (DSAF), résultent notamment des mutualisations rendues possibles par le regroupement de services rattachés au Premier ministre sur le site immobilier de Ségur-Fontenoy. Ainsi, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, ces mutualisations « ont permis de réaliser des économies de l'ordre de 6,7 millions d'euros en CP. L'achèvement de la phase projet autorise, en effet, une réduction des dépenses liées à l'opération (fin des doubles loyers, notamment) tout en permettant la montée en charge du fonctionnement du bâtiment ».

La réduction de la dotation versée au Commissariat général à la stratégie et à la prospective et aux organismes associés (- 5 millions d'euros, soit 18 %) est due, pour 2 millions d'euros, à l'arrêt des dépenses d'occupation de l'immeuble actuel, situé rue Martignac à Paris. En outre, « les crédits ouverts au titre de la réserve parlementaire en loi de finances pour 2017 ne sont pas reconduits » - soit environ 2 millions d'euros.

2. Le projet immobilier Ségur-Fontenoy : les économies de fonctionnement désormais documentées

Initié en 2012 et livré en juin 2017, le projet de restructuration de l'ensemble immobilier de Ségur-Fontenoy devrait permettre la réalisation d'économies de fonctionnement. La documentation de ces économies, réclamée dès 2013 par Philippe Dominati 5 ( * ) , alors rapporteur spécial, a bien été réalisée.

Selon une étude des services du Premier ministre, « les gains à attendre des mutualisations sont évalués à 7 millions d'euros sur les dépenses courantes annuelles de soutien mutualisés, le plein effet de ces mutualisations étant à attendre en 2022, notamment car les gains en effectifs seront graduels » .

Comparaison des coûts de fonctionnement 2015 et 2022

(en millions d'euros)

*  Valeur ramenée à la valeur 2015 via l'indice des loyers des activités tertiaires (ILAT) pour les loyers, via des coûts moyens par fonction constatés en 2015 pour les dépenses de personnel et via le taux inflation pour les autres dépenses.

Source : direction des services administratifs et financiers (DSAF)

En outre, le produit de la cession des immeubles libérés par les entités ainsi regroupées est évalué par la direction de l'immobilier de l'État à 159 millions d'euros. Enfin, la SOVAFIM, qui a conduit la restructuration et est actuellement propriétaire de l'immeuble, a versé 32,8 millions d'euros à l'État afin d'acquérir les droits de superficie de l'immeuble.

3. « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » : malgré des économies en fonctionnement, des dépenses en hausse

Le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », dont le budget augmente, à périmètre constant, de 13 millions d'euros en autorisations d'engagement (soit + 1,6 %) et 4 millions d'euros en crédits de paiement (soit 0,6 %) est assez fortement contraint. En effet, hors dépenses de personnel, il retrace notamment les loyers et charges immobilières de certains services déconcentrés de l'État et les dépenses de fonctionnement des directions départementales interministérielles et des directions régionales.

Ainsi, les dépenses « contraintes », et particulièrement les loyers, représentent plus de 50 % des crédits (hors dépenses de personnel).

Pour autant, le présent projet de budget prévoit la réalisation d'économies en fonctionnement et en investissement, qui permettent de compenser l'augmentation prévue des loyers. Ainsi, les dépenses de fonctionnement diminueraient notamment grâce à des économies en matière de fourniture (0,6 million d'euros), de nettoyage et gardiennage (0,5 million d'euros) et de frais liés aux véhicules (0,5 million d'euros).

Toutefois, la hausse globale des dépenses du programme (hors dépenses de personnel), résulte du financement de l'harmonisation des coûts de restauration collective dans les directions départementales interministérielles (DDI) et à « l'expérimentation d'une coordination de la couverture de médecine de prévention » 6 ( * ) , dont le coût est évalué à 5,2 millions d'euros.

Évolution (2017-2018) des crédits de paiement (hors dépenses de personnel) du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

L'harmonisation des conditions de travail et de rémunération des agents des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC)

À la suite de son rapport de contrôle sur la DINSIC 7 ( * ) , votre rapporteur spécial a interrogé la direction des services administratifs et financiers (DSAF) des services du Premier ministre, pour savoir où en étaient les réflexions sur l'harmonisation des conditions de travail et de rémunération des agents des SIDSIC.

« Si les emplois ont été transférés au P333 en LFI 2016, les agents restent cependant encore gérés par leur ministère d'origine. Des conventions de délégation ont ainsi été conclues entre la DSAF et les ministères suivants : ministère de l'Intérieur, ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation, ministère de la Transition écologique et solidaire, ministère des solidarités et de la santé, ministère de l'économie et des finances.

« Ces conventions prévoient notamment que les agents continuent à être gérés au regard du dispositif de gestion en vigueur dans leur ministère, notamment en matière de rémunération.

« C'est ainsi que les modulations indemnitaires de juin 2016 ont été fixées au regard des circulations ministérielles, notamment pour ce qui concerne les agents SIDSIC du ministère de l'Intérieur, afin qu'il n'y ait pas de disparités par rapport à leurs collègues de préfecture (programme 307).

« De ce fait, des disparités demeurent entre les agents de ces services à vocation interministérielle. Des réflexions sont en cours, afin d'aboutir à une plus grande homogénéité statutaire et indemnitaire ».

Source : réponse de la DSAF au questionnaire du rapporteur spécial

SECONDE PARTIE - LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE » : LA POURSUITE D'UNE RÉORIENTATION DE L'ACTIVITÉ À L'ÂGE DU NUMÉRIQUE

La mission « Publications officielles et information administrative » retrace les dépenses et les recettes de la direction de l'information légale et administrative (DILA), qui « est garante de l'accès au droit. Elle veille à ce que les citoyens disposent des informations nécessaires à leurs démarches administratives ainsi qu'à la connaissance de leurs droits et de leurs obligations. Elle contribue à la transparence de la vie publique, économique et financière » 8 ( * ) .

La DILA gère ainsi le site Internet Legifrance (en 2016, plus de 34 000 textes législatifs et réglementaires ont été diffusés), elle publie des annonces légales (2,8 millions en 2016), assure le fonctionnement du site Internet service-public.fr (4,4 millions de démarches en ligne réalisées en 2016) et du numéro d'appel 3939 Allô Service Public (près de 750 000 appels en 2016).

1. Des recettes qui continuent de diminuer par rapport à la prévision pour 2017 (- 3,2 %)

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » bénéficie principalement de recettes issues des annonces légales (179 millions d'euros prévus en 2018) et, plus marginalement, de la vente de publications et des travaux d'édition réalisés par la direction de l'information légale et administrative (7 millions d'euros prévus en 2018).

Par rapport à la prévision de la loi de finances initiale (LFI) pour 2017, les recettes seraient en diminution de 3,2 %. Elles seraient stables par rapport à la prévision la plus récente pour 2017 .

En 2017, la baisse de recettes serait de 3,1 % par rapport à l'année précédente - contre une prévision de - 2,5 %.

Évolution (2010-2018) des recettes du budget annexe

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Jusqu'en 2012, le budget annexe « Publications officielles et information administrative » était assez largement excédentaire, avec un solde de plus de 30 millions d'euros ; ce dernier se réduit progressivement en raison de la baisse des recettes.

Évolution (2010-2018) de l'équilibre du budget annexe

Recettes et dépenses Solde

(en millions d'euros) (en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Malgré une nouvelle baisse attendue des recettes en 2018, le budget annexe devrait demeurer excédentaire , entre autres grâce à de nouvelles mesures d'économies.

2. De nouvelles économies prévues en 2018, en particulier grâce à l'arrêt de certaines activités

À périmètre constant, des économies sont prévues en 2018, à hauteur de 2 millions d'euros en crédits de paiement (- 1,2 %) et 3 millions d'euros en autorisations d'engagement (- 1,3 %).

Évolution (2017-2018) des crédits de la mission, à périmètre constant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

La réduction des dépenses de personnel et de certaines dépenses de fonctionnement (hors dépenses relatives à la SACIJO) devrait permettre la réalisation de ces économies en 2018 .

Détail de l'évolution (2017-2018) des dépenses, à périmètre constant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Outre la diminution des dépenses de personnel de la DILA (cf. infra ), le programme 623 « Édition et diffusion » qui retrace les crédits des activités dites « métiers » est porteur d'importantes économies, notamment en fonctionnement : - 1,7 millions d'euros, soit - 3 % des crédits de paiement du programme.

Selon les informations transmises par la DILA, « afin de couvrir les dépenses nouvelles générées par l'activité (acquisition d'une plateforme éditoriale, refonte du site Légifrance), des mesures d'économies sont mises en oeuvre (arrêt du niveau 1 du service 3939, arrêt de la librairie ou encore arrêt du datacenter) ».

Malgré l'arrêt de ces activités, la DILA poursuit l'amélioration de certains services : elle a en particulier la responsabilité des deux sites Internet les plus consultés de l'État : Legifrance et service-public.fr (respectivement 271 millions et 117 millions de visites en 2016). La direction de la DILA souhaite moderniser Legifrance, sans remettre en cause sa fiabilité ; s'agissant de service-public.fr, il s'agit de répondre à une demande de plus en plus forte des administrés qui sont à la recherche de services en ligne - même payants. Par conséquent, l'un des principaux enjeux est celui du référencement, par les moteurs de recherche, des démarches proposées gratuitement et de façon sécurisée par service-public.fr.

3. Une réduction de la masse salariale de la DILA et des perspectives de baisse des dépenses de fonctionnement à moyen terme grâce au plan de départs volontaires de la SACIJO

Il convient de souligner que les dépenses de personnel relatives à la SACIJO figurent dans le budget comme des dépenses de fonctionnement, la convention liant l'État et la société prévoyant que la direction de la SACIJO assure la gestion administrative et sociale de ses salariés et gère l'organisation du travail et la production de ses ateliers. La réduction de la masse salariale s'explique donc uniquement par une diminution des effectifs de la direction de l'information légale et administrative (DILA).

Selon les informations transmises par la DILA, « pour l'exercice en cours - 2017 - (crédits ouverts de 73,90 millions d'euros) les données disponibles fin juillet confirment la poursuite de la baisse des dépenses. De nouvelles économies sont obtenues par une nouvelle baisse des charges (...), mais aussi grâce à une gestion rigoureuse des recrutements (limitation très significative des contrats de courte durée et des remplacements consécutifs à des départs).

« Par ailleurs, le nouveau dispositif de départ volontaire qui a été institué par le décret n° 2016-1143 du 24 août 2016 relatif à la cessation anticipée volontaire d'activité en faveur de certains personnels administratifs et techniques de la DILA relevant des conventions collectives de la presse parisienne, contribue pour une grande part à la diminution des effectifs.

« 2018 se situera dans la prolongation de 2017. Le mouvement de réduction des effectifs relatif à la cessation anticipée volontaire d'activité de certains personnels administratifs et techniques de la DILA se poursuivra et de nouvelles économies substantielles seront réalisées. »

Évolution (2012-2018) de la masse salariale (DILA et SACIJO)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

L'augmentation des dépenses de personnel de la SACIJO en 2018 résulte du coût du plan de départs volontaires « 3M » (Modernisation, Mutualisation et Mutation), et non de recrutements. Selon les informations transmises par la DILA, « ce plan, dont le coût le plus élevé est atteint en 2018, va générer d'importantes économies sur les prochaines années puisque le tendanciel 2018-2022 prévoit une baisse des dépenses de fonctionnement de près de 9 millions d'euros », soit 10 % de l'ensemble des dépenses de fonctionnement du budget annexe.

Évolution (2014-2019) des créations et suppressions de postes à la SACIJO

(en nombre)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

En seconde délibération , à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 1,6 million d'euros les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Cette minoration résulte :

- d'une augmentation des dépenses de personnel de 1,416 million d'euros correspondant d'une part, au « coût prévisionnel de l'indemnité de compensation CSG » (1,655 million d'euros) et, d'autre part, au « décalage du calendrier de mise en oeuvre du protocole PPCR » (-0,239 million d'euros) ;

- d'une réduction de 3,034 millions d'euros « afin de gager par des économies complémentaires toutes les dépenses nouvelles » répartie comme suit entre les programmes :

- 1,220 million d'euros sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » ;

- 0,177 million d'euros sur le programme 108 « Protection des droits et libertés » ;

- 1,637 million d'euros sur le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ».

À ce jour, aucune précision n'a été apportée par le Gouvernement sur la nature des organismes ou des projets susceptibles d'être concernés par ces mesures d'économies.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 octobre 2017 sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Michel Canevet, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Vincent Éblé , président . - Je salue la présence de M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois sur cette mission.

M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - Les crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » sont un peu inférieurs à 1,5 milliard d'euros. Ils relèvent de trois programmes : le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » pour 700 millions d'euros environ, le programme 308 assurant le financement d'onze autorités administratives indépendantes (AAI) et le programme 333 finançant le fonctionnement de l'administration déconcentrée de l'État. Le budget respecte la tendance prévue puisqu'il est stable. Des mesures de périmètre, pour 14 millions d'euros, correspondent notamment à la mutualisation à laquelle participe le Commissariat général à l'égalité du territoire dans le cadre de l'installation de quinze services dépendant du Premier ministre sur le site de Ségur-Fontenoy avec des AAI. Ce projet, au coût total de 370 millions d'euros, concerne les locaux de l'ancien ministère de la mer et une partie de l'ancien ministère de la santé. Le défenseur des droits et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) s'y sont installés l'année dernière et c'est aujourd'hui le tour de différents services dépendant du Premier ministre.

L'évolution des crédits de la mission est de 0 % en valeur et l'évolution triennale prévue est de 1,4 %. À périmètre courant, les dépenses d'intervention croissent de 7 millions d'euros, car 4 millions d'euros sont prévus pour l'indemnisation des victimes des essais nucléaires et 2,7 millions pour la délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT.

Dix-huit créations d'emploi sont prévues, essentiellement dans le programme « Coordination du travail gouvernemental », qui compte 700 millions d'euros de crédits, consacrés pour moitié au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Priorité a été donnée à la lutte contre le terrorisme et au développement du renseignement : les crédits dévolus à ce Secrétariat augmentent, au profit notamment de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (Anssi), qui agit pour l'État et les opérateurs d'importance vitale. Ce n'est une agence que de nom, ses crédits étant gérés par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. Les moyens augmentent aussi pour le Groupement interministériel de contrôle (GIC), chargé des opérations d'écoute sur le territoire - hors écoutes judiciaires.

Les crédits des AAI, à un peu moins de 100 millions d'euros, dont 40 % pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), sont relativement maîtrisés. Deux d'entre les onze AAI obtiennent des crédits supplémentaires pour faire face à une augmentation de leur activité : la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, dont la charge de travail s'est accrue, et la Commission du secret de la défense nationale.

Le regroupement sur le site Ségur-Fontenoy a pour objectif des mutualisations - sécurité, moyens techniques comme la téléphonie - qui devraient permettre de réaliser des économies en dépenses de fonctionnement à hauteur de 7 millions d'euros par an d'ici 2022. Nous pourrons également nous séparer d'un patrimoine immobilier dont la valeur est estimée à 159 millions d'euros

Enfin, en ce qui concerne le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », je vous rappelle que les systèmes d'information de l'État sont gérés par les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC), qui regroupe 1 200 agents responsables des parcs informatiques sur le territoire. Mais le fait que les personnels aient des statuts différents et soient encore rattachés à différents ministères pose des problèmes de fonctionnement. Il serait beaucoup plus efficient de les doter d'un statut unique et qu'ils soient véritablement rattachés aux services du Premier ministre.

Passons maintenant au budget annexe de la Direction de l'information légale et administrative (DILA), qui publie le journal officiel, lequel n'a plus d'édition papier depuis le 1 er janvier 2016. Ce budget de 180 millions d'euros est financé à moitié par les annonces légales du Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) et à moitié par celles du Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (Bodacc). La DILA participe à la transformation numérique de l'État et gère en particulier le site Légifrance. Je suis satisfait de voir que les crédits sont maîtrisés grâce à une réduction des moyens humains, avec des contraintes : il a fallu prendre - et il faudra prendre - des mesures de départs anticipés à la retraite dans la coopérative datant de deux siècles qui assurait les éditions papier pour le compte de la DILA. Je propose donc d'adopter les crédits de ces missions.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Les questions concernant l'immobilier sont récurrentes, car c'est un des domaines où l'État a le plus de marges de manoeuvres. La tentative de rationalisation au sein de l'îlot Ségur est louable, mais il restera des AAI en dehors, avec des loyers élevés. La Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) avait, il y a quelques années, le loyer par mètre carré le plus élevé pour l'État. Les AAI ne s'appliquent pas les plafonds de loyer ou d'emplois qui ont cours dans les administrations de l'État, et c'est dans les satellites de ce dernier que la dérive des finances publiques est la plus grande, comme on peut le voir avec les agences régionales de santé (ARS) ou certaines AAI. Je regrette que cette densification n'ait pas concerné d'autres AAI. Il y a encore des marges de manoeuvre dans ce domaine.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur pour avis de la commission des lois . - Je suis satisfait de voir que des fonctionnaires mis à disposition des AAI ont finalement été détachés : cela donne plus de visibilité et de marge de manoeuvre aux AAI dans leur recrutement.

M. Roger Karoutchi . - Le coût de 370 millions d'euros pour Ségur-Fontenoy est-il définitif ? Pourrait-on connaître l'évolution de ce coût entre 2012 et 2017 ?

M. Vincent Delahaye . - L'augmentation ne serait que de 18 emplois ? Elle ne m'apparaît pas clairement... Les effectifs prévisionnels de la mission seraient de 5 239 équivalents temps plein, alors qu'ils étaient de 5 399 l'année dernière, ce qui fait 160 en moins... Quoiqu'il en soit, dans ces domaines-là, je suis opposé aux créations d'emploi, quand bien même seuls 18 emplois seraient concernés.

Les crédits des AAI seraient en légère hausse, avec 2 %. Mais les concours aux collectivités ne bénéficient pas de 2 % de hausse. Pour moi, lorsque l'inflation est de 1 %, il s'agit d'une forte hausse, que je ne comprends pas - même si je sais bien que le montant concerné n'est pas très élevé. Le coût de l'opération Ségur-Fontenoy, à 370 millions d'euros, me semble assez élevé. Quel serait le coût au mètre carré ? Il serait également utile de comparer le coût au mètre carré et le nombre de mètres carrés par collaborateur avec ce que pratiquent des acteurs privés : il serait utile de comparer leurs chiffres avec ceux de cette opération. Il faut surveiller ces organismes qui ont tendance à s'affranchir des règles de l'administration.

M. Marc Laménie . - Merci à notre rapporteur spécial qui nous éclaire sur des domaines méconnus. Connaît-on la répartition géographique des AAI ?

Comment explique-t-on cette enveloppe de 1,5 milliard d'euros pour environ 5 000 emplois ?

Mme Nathalie Goulet . - La cybercriminalité est un vrai problème. Dans ce domaine, la coordination est un des gros enjeux récents. Il faut absolument développer les moyens de l'Anssi pour qu'elle procure aux entreprises des moyens de défense, et que ces dernières ne fassent pas chacune leur marché dans ce domaine. Il y a eu un appel du directeur de l'Anssi sur ce sujet. Je salue donc le renforcement de ses crédits.

M. Victorin Lurel . - Je m'interroge sur la sincérité de l'inscription de 4 millions d'euros de crédits pour l'indemnisation des victimes des essais nucléaires. J'ai été le rapporteur du texte ouvrant droit à cette indemnisation, et le Gouvernement avait alors évoqué des chiffres pharamineux : vingt millions d'euros d'abord, puis dix millions d'euros. Il y a un millier de dossiers en attente. Pourrais-je disposer d'un point sur les crédits inscrits antérieurement ?

M. Éric Bocquet . - Sur les AAI, un excellent rapport a été fait en 2015 par Jacques Mézard : Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler . Ce rapport soulève la question de l'indépendance de ces structures, dont il rappelle qu'elles sont en marge d'un véritable contrôle démocratique.

M. Thierry Carcenac . - L'immobilier est un sujet important, et il serait bon que nous disposions d'une fiche récapitulative sur le site Ségur-Fontenoy. Vous dites que 159 millions d'euros de cessions sont prévues : est-ce pour l'année 2018 ? La Sovafim, qui a conduit la restructuration, est propriétaire de l'immeuble. Elle a versé 32,8 millions d'euros à l'État. Pourrions-nous avoir une vision globale de cette opération ?

M. Emmanuel Capus . - Le budget des AAI augmente de 2 %, soit 2 millions d'euros. Il semble que cette somme doive être exclusivement consacrée au financement, par le Comité consultatif national d'éthique (CCNE), des États généraux citoyens en vue de la révision des lois bioéthiques. En quoi consisteront ces États généraux ?

M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - L'aménagement du site Ségur-Fontenoy a déjà été débattu ici, et nous suivons attentivement ce dossier. Son coût, de 370 millions d'euros, correspond à l'engagement initial de l'État envers la Sovafim. En 2029, l'État deviendra propriétaire des locaux, et n'aura donc plus de loyers à verser à la Sovafim. L'opération a respecté la lettre de cadrage du Premier ministre, qui prévoyait une surface de 12 mètres carrés par collaborateur. La Halde occupait en effet des locaux dont les loyers étaient exorbitants, et le Défenseur des droits, en s'installant à Ségur-Fontenoy, réalise une économie de plusieurs millions d'euros par an.

L'essentiel des augmentations d'effectifs correspond en réalité à des transferts liés au fait que la Direction des services administratifs et financiers, qui relève du Premier ministre, assumera pour l'ensemble des entités regroupées des fonctions qui étaient auparavant à la charge de chacune. De plus, des moyens supplémentaires sont attribués au groupement interministériel de contrôle (GIC) car la demande d'écoutes augmente sans cesse. Et l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) voit ses ressources augmenter. Les chiffres cités par Vincent Delahaye correspondent au plafond d'emploi qui a été porté à 5 399 en 2017, mais au 31 décembre 2017 seuls 5 239 étaient pourvus. Plus de la moitié des personnels du GIC et de l'Anssi sont des contractuels, car le statut ne permet pas de rémunérer suffisamment les compétences rares qui y sont requises. Il faudrait que tous les services de l'État respectent les prescriptions de sécurité de l'Anssi ; nous en sommes loin. L'Anssi veille aussi sur quelques grandes entreprises.

Les 1,5 milliard d'euros de crédits de la mission ne sont pas tous affectés à la rémunération du personnel ! Les fonds spéciaux, par exemple, représentent 67 millions d'euros. Il faut aussi tenir compte des investissements, et des loyers, qui figurent en particulier dans le programme 333.

Les nouvelles règles relatives à l'indemnisation des victimes d'essais nucléaires nécessiteront 7 millions d'euros en 2018, contre 3 millions d'euros cette année, et 1,5 million d'euros en 2016.

Le programme 308 ne comprend pas toutes les AAI mais uniquement celles qui interviennent dans le domaine de la protection des droits et libertés. J'ai proposé la fusion du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et du Défenseur des droits, sans succès. Il est vrai que le Défenseur des droits est prévu par la Constitution. Le budget du CSA représente 40 % des crédits de la mission dédiées aux AAI, mais il est désormais autonome. L'État lui verse donc une somme identique en 2018 à celle prévue pour 2017, ce qui revient à lui demander des économies.

Vont notamment rejoindre le Défenseur des droits et la Cnil à Ségur-Fontenoy : la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada), le CCNE et la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH). Nous devons contrôler les AAI, même si elles sont jalouses de leur indépendance.

Les États généraux de révision des lois de bioéthiques seront organisés en partenariat avec les comités d'éthique des institutions de recherche, et doivent être approuvés par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. Une rallonge de 800 000 euros et un équivalent temps plein (ETP) supplémentaire sont prévus dans le projet de loi de finances pour 2018.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et informations administratives ».

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

DILA

- M. Bertrand MUNCH, directeur ;

- M. Jean-Marc FROHARD, secrétaire général ;

- M. Philippe COSNARD, sous-directeur chargé des publics et des produits ;

- Mme Bénédicte BONNET, chargée de mission auprès du directeur.

* 1 Exposé général du projet de loi de finances pour 2018.

* 2 Article 113 de la loi n° 2017 du 27 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

* 3 Progression des effectifs de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et du groupement interministériel de contrôle (GIC).

* 4 Réponse au questionnaire.

* 5 « Le « Centre de Gouvernement » : réussir la rationalisation du parc immobilier d'entités rattachées au Premier ministre », rapport d'information n° 774 (2012-2013) de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances, 17 juillet 2013.

* 6 Selon le projet annuel de performances.

* 7 « L'informatique publique : quels moyens pour l'administration de demain ? », rapport d'information n° 76 (2016-2017) de Michel Canevet, 26 octobre 2016.

* 8 Article 2 du décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010 relatif à la direction de l'information légale et administrative.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page