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Projet de loi de finances pour 2018 : Justice

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Justice ( rapport général - première lecture )

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un chantier essentiel : la transformation numérique du ministère (328 millions d'euros en AE et 65 millions d'euros en CP)

Selon Henri Verdier, le directeur de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC), le ministère de la justice est l'un des ministères les moins bien équipés, disposant de peu de matériel, souvent obsolète, rendant nécessaire un investissement massif dans ce domaine.

Outre cette difficulté initiale, les projets du ministère de la justice ont d'abord concerné les agents du ministère eux-mêmes (on parle alors de logiciels « métiers ») avant d'envisager de s'adresser, plus récemment, au justiciable.

Principaux systèmes d'information du ministère de la justice
suivis par la DINSIC

(en années et en millions d'euros)

Nom du projet

Description et objectifs du projet

Début

Durée prévue

Coût estimé

ASTREA

Refonte du système d'information du casier judiciaire national (enregistrement des condamnations pénales et de certaines décisions judiciaires, gestion de ces données conformément aux règles légales, délivrance des bulletins de casier judiciaire).

2012

8.0

20,5

PORTALIS

Programme global de modernisation et de simplification de la justice, PORTALIS est décomposé en 6 étapes.
Il apporte une transformation progressive jusqu'à la dématérialisation de bout-en-bout de la chaîne civile et permet aux justiciables de disposer d'un accès très large aux informations qui le concernent en matières civile et pénale :
- 1ère étape : le portail informatif du justiciable - mai 2016
- 2ème étape : le portail applicatif du justiciable et le portail du Service d'Accueil Unique du Justiciable (SAUJ) - décembre 2017
- 3ème étape : le portail des auxiliaires de justice - novembre 2018
- 4ème étape : le Bureau Virtuel Métier - 2019
- 5ème étape : mise en place du nouvel applicatif de la chaîne civile - 2021
- 6ème étape : dématérialisation de bout-en-bout de la justice civile - 2022

2014

11.8

52,4

Nom du projet

Description et objectifs du projet

Début

Durée prévue

Coût estimé

CASSIOPEE V2

L'application CASSIOPÉE, en tant que support du bureau d'ordre national instituée par le décret en Conseil d'État n° 2009-528 du 11 mai 2009,
Application d'architecture centralisée elle couvre désormais l'ensemble des services de la chaîne pénale des tribunaux de grande instance.
CASSIOPEE a été conçue pour être interopérable avec d'autres applications, non seulement internes au ministère de la justice comme le casier judiciaire et APPI, mais également externes, comme avec les services enquêteurs

2014

6.0

9,9

GENESIS V2

Gestion nationale des personnes écrouées : refonte de l'application GIDE (gestion des services qui règlent la vie d'une personne en milieu fermé : le greffe, la détention, les comptes nominatifs, la gestion des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et celle des activités, du travail et de la formation)

 

En cadrage

En cadrage

COMEDEC

Dématérialisation de la communication des données d'état civil
Prévu dans le cadre du décret n°2011-167 du 10 février 2011, le dispositif COMEDEC de dématérialisation sécurisée des actes d'état civil répond à deux principaux enjeux : simplifier les démarches administratives des usagers en assurant une transmission directe des actes d'état civil entre les communes et les administrations et lutter contre la fraude documentaire (falsification des actes d'état civil présentés à l'appui des démarches administratives).
Grace à ce dispositif 53 % des demandeurs de passeport ou de CNI n'ont plus avoir à fournir leur acte d'état civil à l'appui de leur démarche. Le dispositif est aussi utilisé par les notaires qui peuvent ainsi utiliser directement les données d'état civil pour la rédaction de leurs actes notariés.

2008

13.0

21,0

Enrichissement du SI Harmonie et fusion des métiers RH

Avec le déploiement d'Harmonie, achevé depuis 2012, le ministère de la justice est doté d'un système d'information (SI) en matière de gestion des ressources humaines pour l'ensemble de ses agents, et en capacité de s'interfacer avec le système de gestion des retraites.
(les coûts initiaux du SIRH Harmonie ne figurent pas dans les couts complets de cette MAREVA ce qui explique en partie les écarts avec les coûts du PAP).

Les objectifs sont désormais d'intégrer la pré-liquidation de la paye afin de permettre la convergence des métiers de la gestion administrative et de la gestion financière, qui est génératrice d'économies de fonctionnement (déploiement du pilote à l'administration centrale depuis août 2016), et de permettre l'interconnexion au futur SI-Paie de l'État; En parallèle de mettre en place la déclaration mensuelle des données retraite pour le SRE et d'enrichir les fonctionnalités communes : gestion de la formation continue, de gestion des congés et des temps, d'interfacer le système avec l'annuaire LDAP du ministère qui délivre les identités numériques et les habilitations permettant les accès au système d'information; enfin, d'étudier la prise en compte des collaborateurs occasionnels du service public lorsqu'ils ont vocation à être rémunérés en titre 2.

2014

5.2

34,2

PNIJ

Création d'une plateforme nationale des interceptions judiciaires : le système fonctionne comme un guichet unique transmettant par voie électronique les réquisitions judiciaires reçues des enquêteurs et les réponses fournies par les opérateurs. Il comprend également des outils d'aide à l'investigation.

2005

12.8

121,2

Source : tableau de suivi de la DINSIC

C'est le cas en particulier du projet Portalis, pour la justice civile et qui devrait permettre, à terme, au justiciable de saisir la justice directement à travers un portail Internet.

S'agissant de la justice pénale, le logiciel Cassiopée, moins abouti à ce jour, devrait permettre, à terme, une dématérialisation complète de toute la chaine pénale, c'est-à-dire dès l'enregistrement de l'affaire par les services de police ou de gendarmerie.

Le Gouvernement propose, dans le présent projet de loi de finances, de consacrer 328 millions d'euros en autorisations d'engagement et 65 millions d'euros en crédits de paiement aux dépenses d'investissement en matière informatique (hors plateforme nationale des interceptions judiciaires), soit une augmentation de 24 millions d'euros des crédits de paiement par rapport à 2017 (+ 60 %).

Ce plan ambitieux vise d'abord à répondre aux enjeux matériels (réseau, équipement), à renforcer les projets applicatifs et enfin à accompagner les usagers - c'est-à-dire principalement les agents du ministère - pour prendre en main les nouveaux outils qui leur sont destinés.

Le plan de transformation numérique

« Le premier axe intitulé «Adaptation du socle technique et des outils de travail » recouvre principalement les projets suivants :

« 
· le renforcement substantiel des réseaux et des capacités de traitement des serveurs nationaux, indispensable à la dématérialisation avancée des échanges et des procédures, l'année 2018 correspondant à la déclinaison aux sites prioritaires ;

« 
· le développement des outils de communication mobiles sécurisés (ultra-portables, téléphonie mobile), à l'instar de ceux dont disposent les forces de sécurité intérieure, indispensables notamment à l'action du parquet ; cette action se poursuivra en 2019 ;

« 
· la consolidation et le renforcement du dispositif de visioconférence, source d'économies de déplacement ; les sites prioritaires sont concernés en 2018 ;

« 
· le passage progressif à la téléphonie sous IP en remplacement de dispositifs de téléphonie fixe obsolètes.

« Au travers du deuxième axe, des projets applicatifs seront accélérés ou mis en place en assurant, dans le respect de la protection des données personnelles, le décloisonnement des systèmes d'information et en intégrant le cas échéant le niveau de sécurité requis (authentification, signature et archivage électroniques). Cet axe porte en particulier les projets suivants nouveaux ou renforcés :

« 
· la dématérialisation de la chaîne civile (projet Portalis) au travers du remplacement progressif des applications actuelles, couplé à une simplification des procédures, permettant par étapes au justiciable d'accéder à l'état de sa procédure (prévue en 2018), de communiquer électroniquement avec la totalité des juridictions en vue d'une dématérialisation totale ;

« 
· la dématérialisation de la chaîne pénale autour du développement des fonctionnalités de Cassiopée, des échanges inter-applicatifs avec les forces de sécurité intérieure et de la communication électronique dans le domaine pénal ;

« 
· la refonte de l'application du Casier judiciaire en intégrant les besoin échanges européens ;

« 
· la dématérialisation de l'aide juridictionnelle ;

« 
· l'open data des décisions juridictionnelles ;

« 
· le portail numérique en détention (services en ligne pour les détenus et leurs familles) ;

« 
· le déploiement du SI du renseignement pénitentiaire ;

« 
· la rénovation du SI de la PJJ ;

« 
· l'adaptation des SI des directions législatives ;

« 
· l'adaptation des SI de gestion tels que le SIRH, SI Immobilier, SI décisionnel (infocentres, outils de pilotage) ;

« 
· la saisine par voie électronique.

« Ces projets seront progressivement mis en oeuvre tout au long du plan de transformation numérique. La transformation numérique implique enfin des actions d'accompagnement et de soutien des usagers internes (conduite du changement, assistance, soutien de proximité) et des usagers externes (accompagnement en ligne dans le cadre de téléservices, assistance aux usagers ne maîtrisant pas les technologies nouvelles...) qui trouvent leur place dans le troisième axe. »

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire

Si ce chantier paraît indispensable pour moderniser le ministère de la justice et est susceptible à la fois d'augmenter la productivité des agents et d'améliorer le service offert aux justiciables, il ne saurait suffire à lui seul à assurer le désengorgement des juridictions et la réduction des délais de jugements. Comme l'ont notamment souligné les magistrats rencontrés lors d'un déplacement de votre rapporteur spécial au tribunal de grande instance (TGI) de Bobigny, d'autres réformes, concernant les procédures et l'organisation des juridictions paraissent indispensables. Ce chantier devra donc s'articuler avec le projet de réforme qui devrait être présenté par la ministre de la justice, Nicole Belloubet, au printemps 2018.

2. Une mutation technologique qui modifie la structure des emplois

Selon la DINSIC, le ministère de la justice se caractérise également par ses difficultés à recruter des informaticiens, en raison non seulement de la concurrence face au secteur privé, mais aussi au sein même du secteur public.

En 2018, sur les 80 emplois supplémentaires dont devrait bénéficier le secrétariat général, 50 ETP seraient dédiés à la transformation numérique7(*). En 2019 puis 2020, ce sont chaque année 80 emplois affectés à la transformation numérique qui seraient de nouveau créés au profit du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ».

Outre le secrétariat général, le plan de transformation numérique devrait avoir des conséquences en termes de structures d'emplois dans les juridictions :

- d'une part, il est prévu de créer 62 ETP en 2019 et 68 en 2020 pour assurer l'informatique et la maintenance dans les juridictions ;

- d'autre part, des réductions d'effectifs sont prévus : dès 2018, le programme « Justice judiciaire » enregistre ainsi la suppression de 68 EPT grâce à la dématérialisation des procédures.

En effet, la création nette de 148 emplois au profit du programme « Justice judiciaire » résulte de deux mouvements contraires : la création de 331 emplois et la suppression de 183 postes.

Décomposition du schéma d'emplois du programme « Justice judiciaire »

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

Outre les effets de la dématérialisation des procédures, qui devraient permettre 68 suppressions de postes, certaines réformes de la procédure ou de l'organisation permettent une réduction des effectifs. Les créations de postes visent à améliorer le fonctionnement de la justice et à combler les vacances de postes, mais aussi à renforcer l'équipe autour du magistrat (50 greffiers pour l'assistance des magistrats du parquet et 48 juristes assistants pour le renforcement de l'équipe juridictionnelle des magistrats).

Aussi, les suppressions de postes concernent uniquement les personnels de catégorie C, tandis que les créations de postes permettent un renforcement des effectifs de magistrats et de personnels de catégorie B et principalement de personnels des greffes.

Cette tendance, déjà en oeuvre en 2017 mais dans des proportions moindres, conduit un repyramidage des effectifs, avec des conséquences importantes à terme sur la masse salariale, en raison des écarts de rémunération entre ces différentes catégories de personnels.

Décomposition du schéma d'emplois du programme « Justice judiciaire » par catégorie d'emploi et coût moyen de chaque catégorie d'emploi

(en ETP) (en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

3. Malgré une politique volontariste, un risque de vacances de postes en raison notamment du manque d'attractivité de certains métiers

Malgré le volontarisme affiché du Gouvernement qui prévoit la création de 1 000 postes supplémentaires en 2018, le manque d'attractivité de certains métiers du ministère de la justice peut conduire à d'importantes vacances sur certains types de postes. Selon le métier (informaticiens, surveillants pénitentiaires, greffiers...), les enjeux sont différents.

Décomposition des 1 000 créations de postes de la mission
en fonction de la catégorie d'emplois

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

En ce qui concerne le recrutement d'informaticiens supplémentaires, malgré l'intérêt que peuvent présenter les projets informatiques du ministère, le secrétariat général est conscient des difficultés qu'il pourrait rencontrer en raison de la vive concurrence dans ce secteur d'activité. De plus, la moindre attractivité du ministère de la justice résulterait du niveau de rémunération, voire, par rapport à d'autres ministères, de la localisation géographique des emplois proposés - à Aubervilliers, sur le site du secrétariat général.

S'agissant des surveillants pénitentiaires, malgré l'effort important consenti par l'État en faveur de l'administration pénitentiaire (les 732 postes créés en 2018 représentent 13 % des créations d'emploi des ministères), il ne permettra pas de résorber les vacances de postes de surveillants pénitentiaires mais uniquement d'assurer l'ouverture de nouveaux établissements.

Évolution (2012-2016) des effectifs réels et théoriques
de surveillants pénitentiaires et du taux de vacance

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

En effet, sur les 732 créations d'emplois prévues en 2018, 481 concernent des surveillants pénitentiaires dont 470 sont directement nécessaires pour assurer l'ouverture des établissements pénitentiaires de Draguignan, Aix-Luynes 2 et Paris La Santé.

Selon la direction du budget, face à ces difficultés de recrutements de surveillants pénitentiaires, le ministère de la justice a eu tendance à recruter d'autres types de personnel - en l'occurrence des personnels de catégorie A. Un tel risque existe également s'agissant des informaticiens que souhaite recruter le secrétariat général.

Décomposition du schéma d'emplois
du programme « Administration pénitentiaire »

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

Pour les fonctionnaires des services judiciaires et les magistrats, c'est d'abord l'attractivité de certaines juridictions, notamment en région parisienne, qui pose problème.

S'agissant des fonctionnaires des services judiciaires (directeurs de service de greffe, greffiers), le taux de vacance s'élève, au 1er janvier 2017, à 7,44 % - contre 4,55 % en 2008. Selon les informations transmises par le ministère de la justice, « les cours d'appel les plus confrontées à des difficultés liées à leur défaut d'attractivité pour les fonctionnaires, toutes catégories confondues, sont les cours d'appel de Paris et de Versailles »8(*).

Par exemple, le président, le procureur-adjoint et la directrice des services de greffe du tribunal de grande instance de Bobigny ont souligné qu'en raison d'effectifs insuffisants et de départs non remplacés, le tribunal d'instance d'Aubervilliers était fermé depuis le mois de septembre. En effet, alors que 378 greffiers sont localisés au tribunal de grande instance de Bobigny, l'effectif réel est compris entre 330 et 350 et, compte tenu des congés (maladie, vacances), chaque jour, ce sont entre 280 et 290 greffiers qui sont effectivement présents. Ils soulignent que leur défi quotidien consiste à assurer la continuité du service de l'action judiciaire, et que c'est désormais le manque de greffiers (et non plus de magistrats), qui limite le traitement des affaires.

En ce qui concerne les magistrats affectés en juridiction, en 2017, plus de 450 postes étaient vacants. En 2016 et 2017, alors qu'environ 5 % des postes de magistrats du siège étaient vacants, ce taux atteint plus de 7 % pour les magistrats du parquet.

Évolution (2008-2017) des effectifs réels et théoriques
de magistrats en juridictions

(en ETP)

N.B. : Sont comptabilisés dans la circulaire de localisation des emplois (C.L.E.), les postes de magistrats localisés dans les tribunaux et les cours d'appel (c'est-à-dire hors École nationale de la magistrature, École nationale des greffes et administration centrale). La Cour de cassation ne s'intègre pas dans ce dispositif.

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

Comme pour les greffiers, on constate le manque d'attractivité de certaines juridictions, qui emportent des conséquences en termes de turn-over. Alors que l'ancienneté moyenne des magistrats est de 6 ans et 10 mois au tribunal de grande instance d'Aurillac, elle s'élève à moins d'un an et demi aux tribunaux de grande instance de Montbéliard ou de Mende.

Cette situation conduit à une dégradation de la qualité du service rendu - les professionnels rencontrés à Bobigny disent avoir l'impression « de sauver les procédures tous les jours » - et pose également la question de l'efficacité et du sens des décisions prises : cinq ans après les faits, quel sens donner à la peine prononcée par le tribunal pour enfants à l'encontre d'un mineur désormais majeur ?

4. Une progression dynamique des dépenses de l'immobilier judiciaire (+ 74 millions d'euros, soit 17,5 %) justifiée notamment par l'ouverture du nouveau Palais de justice de Paris

L'augmentation de 74 millions d'euros des dépenses en matière d'immobilier judiciaire est notamment justifiée par l'ouverture du nouveau palais de justice de Paris sur le site des Batignolles et par l'adaptation du réseau judiciaire.

Décomposition de l'augmentation des dépenses relatives
à l'immobilier judiciaire

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

En 2018, les dépenses liées au partenariat public-privé relatif au nouveau palais de justice de Paris s'élèveront au total à 73,1 millions d'euros. Le coût total du PPP, conclu sur une période de 27 ans, est de 2,3 milliards d'euros.

Coût du partenariat-public privé relatif au nouveau palais de justice de Paris

(en millions d'euros)

 

2017

2018

2019

2020

2021 et suivantes

Total

Investissement

6

17

17

18

668

726

Fonctionnement

6

22

25

25

858

936

Financement

13

34

34

33

529

643

Total

25

73

75

76

2 055

2 304

Source : projet annuel de performances

Le nouveau Palais de Justice de Paris : calendrier et coût

Après la signature du contrat de partenariat le 15 février 2012, qui concluait la phase de mise en concurrence lancée en 2010, l'opération a été activement engagée, permettant d'obtenir le permis de construire le 30 janvier 2013, puis d'ouvrir le chantier en juin 2013.

Ce chantier a cependant dû être interrompu en raison des difficultés de la société Arélia, le partenaire privé du contrat, à mobiliser les prêts bancaires. (...)

Le chantier a toutefois repris depuis avril 2014. (...)

L'établissement public pour le palais de justice de Paris (EPPJP), avec l'aval du Gouvernement, a accepté le nouveau calendrier de réalisation de l'opération consécutif à l'interruption de chantier en contrepartie de l'accord du partenaire privé à procéder sans délai à la fixation des taux d'intérêts des prêts bancaires. Cette opération, très favorable aux finances publiques du fait du niveau bas des taux, est intervenue en mai 2014 et a permis de faire baisser significativement le montant des loyers prévisionnels.

La livraison du bâtiment a été fixée contractuellement au 30 juin 2017. (...)

Les Opérations Préalables à l'Occupation des Lieux (OPOL), phase durant laquelle la personne publique vérifie la conformité de l'ouvrage tant au niveau de son programme que de ses performances ont débuté le 15 février 2017. Elles devaient aboutir le 15 juin 2017 sur un constat au vu duquel l'EPPJP devrait proposer à la chancellerie de prendre ou non possession de l'ouvrage à la date du 30 juin 2017.

Ces OPOL n'ont pas pu être totalement terminées à temps, et par courrier du 13 juin 2017, Arélia a officiellement annoncé à la personne publique qu'il repoussait la date de mise à disposition. Celle-ci a finalement été proposée le 28 juillet 2017, avec environ un mois et demi de décalage. La personne publique a pris possession de l'ouvrage le 11 août 2017.

Dès sa livraison, l'exploitation du bâtiment sera assurée, dans le cadre du contrat de partenariat par les équipes d'exploitation et de maintenance de la société Arélia.

La mise en service n'aura cependant lieu qu'au cours du 2ème trimestre 2018.

En effet, un ensemble de modifications du programme est intervenu au tournant du premier semestre 2016 et devra être mis en oeuvre dans le bâtiment, après prise de possession, au cours du deuxième semestre 2017. Il s'agit principalement de travaux liés à la garde du tribunal (passage de gendarmerie à police), au contexte sécuritaire créé par les attentats qui a conduit la chancellerie à déployer des mesures de sûreté en complément de celles qui avaient été initialement envisagées, et à des évolutions dans l'ensemble de la juridiction consécutives aux textes relatifs à la modernisation de la justice du 21ème siècle.

La continuité de service de l'action judiciaire devant être parfaitement assurée à l'occasion du déménagement, des tests, condition indispensable de la réussite de l'installation dans le nouveau bâtiment, se feront au cours du 1er trimestre 2018. La mise en service est prévue mi-avril 2018, avec une montée en charge progressive des audiences en lien avec le déménagement qui se prolongera jusqu'à fin juin 2018.

Dépenses engagées depuis 2010 :

À la suite de la fixation favorable des taux, le coût global prévisionnel des loyers sur la période de 27 ans, durée du contrat, s'élèvera à 2 304 M€ TTC. Cette somme couvre :

- l'investissement pour 725 M€ ;

- le financement pour 643 M€ ;

- le fonctionnement (les dépenses liées à l'exploitation-maintenance, consommation de fluides et gros entretien-renouvellement) pour 936 M€. Les économies procurées par le regroupement des différents services du TGI et la fin consécutive des dépenses de location afférentes, après relogement dans le palais historique d'autres services en location, devraient couvrir l'essentiel de cette dépense.

Les modifications mises en oeuvre depuis la mi-2016 (voir supra) ont entrainé des dépenses excédant le montant du compte de réserve provisionné à cette effet prévu dans le cadre du contrat de partenariat. Certaines fiches modificatives sont ainsi financées sur crédits budgétaires, en sus du contrat de partenariat. Au 31 juillet 2017, 10,4 M€ ont été engagés à ce titre. À terme, ces modifications devraient représenter un impact financier maximal de 25 M€, payé à l'avancement.

Le déménagement du tribunal de grande instance et des tribunaux d'instance vont engendrer des dépenses 0,25 M€ en 2017 et 4,5 M€ en 2018.

Par ailleurs les dépenses engagées par l'EPPJP depuis 2010 sur ce projet se sont élevées à 10,7 M€ (...).

Ces dépenses concernent :

- les assistances à maîtrise d'ouvrage techniques, juridiques et financières qui ont été nécessaires à la réalisation du programme et du contrat de partenariat, à la conduite de l'appel d'offres et au suivi de l'exécution du contrat de partenariat et des contentieux depuis sa signature ;

- l'indemnisation du candidat non retenu.

Les prévisions de dépenses budgétaires du budget initial de l'EPPJP, pour 2017 s'élèvent à 1,6 M€ de crédits de paiement et concernent l'accompagnement à la mise en service, les expertises techniques, les expertises juridiques et financières, la communication, l'accompagnement du projet et sa logistique. Pour 2018, le besoin prévisionnel est de 1,1 M€.

Pour le projet de la construction du tribunal de Paris sur le site des Batignolles, l'État a en outre procédé aux dépenses suivantes, relatives au foncier :

- acquisition du terrain destiné à accueillir le futur Tribunal de Paris (64 M€) ;

- participation au projet mitoyen de base fret de la SNCF pour assurer sa compatibilité avec le futur Tribunal de Paris (5 M€) ;

- participation aux dépenses d'aménagement de la ZAC Clichy-Batignolles (54 M€).

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire

5. Immobilier pénitentiaire : un budget 2018 en baisse, marqué par l'achèvement de grands chantiers et les prémices des futurs projets

Évolution (2017-2018) des crédits de paiement relatifs à l'immobilier pénitentiaire

(en millions d'euros)

 

LFI 2017

PLF 2018

Variation 2017-2018

 

en M€

en %

Partenariats public-privé (PPP)

160,9

198,0

37,1

23,1%

Dépenses du propriétaire (hors PPP)

245,7

182,3

- 63,4

- 25,8%

Gestion déléguée

331,4

314,6

- 16,8

- 5,1%

Gestion publique

244,2

266,7

22,5

9,2%

Total immobilier

982,2

961,6

- 20,6

- 2,1%

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

La diminution du budget dédié à l'immobilier pénitentiaire s'explique par l'achèvement et la livraison de plusieurs projets, réduisant ainsi les dépenses dites « du propriétaire », alors que les nouveaux établissements qu'il est prévu de construire dans les prochaines années sont encore à l'état de projet.

L'augmentation des crédits dédiés aux partenariats public-privé s'explique principalement par le début du versement des loyers pour la livraison de la prison de la Santé, prévue en juin 2018 (23 millions d'euros).

La réduction importantes des crédits destinés aux établissements en gestion déléguée (- 17 millions d'euros) résulte des effets du renouvellement des marchés.

Toutefois, 26 millions d'euros sont prévus au titre des dépenses du propriétaire afin de « lancer une première vague de projets d'établissements pénitentiaires, comprenant notamment cinq maisons d'arrêt et six quartiers de préparation à la sortie »9(*) selon Nicole Belloubet, la ministre de la justice.

Ainsi, la fin de l'année 2016 et le début de l'année 2017 ont permis d'identifier des emplacements fonciers disponibles et des études de faisabilité technique ont déjà été engagées pour certains sites.

Si l'objectif de construction de 15 000 nouvelles places de prison sur les dix prochaines années paraît à ce jour indispensable afin de permettre un encellulement individuel et des conditions d'incarcération dignes, il semble également nécessaire, dans le cadre de la réforme annoncée de l'exécution des peines, de réfléchir aux moyens de favoriser le recours aux alternatives à la détention provisoire et aux politiques d'aménagements de peine. Une telle réflexion paraît d'autant plus indispensable que le coût d'une journée de détention s'élève en moyenne à 102 euros en 2016 contre 95 euros pour un centre de semi-liberté ou 11 euros pour la surveillance électronique.

6. Les frais de justice : d'ambitieuses économies prévues grâce à la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ)

Les frais de justice constituent un enjeu important de la mission, en raison de leur montant (551 millions d'euros en 2016), de la difficulté à les piloter et des importantes charges à payer qui sont apparues au cours des années, en raison d'une sous-budgétisation récurrente.

Évolution (2010-2018) des frais de justice et des charges à payer

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

Pour 2018, la prévision des frais de justice paraît assez ambitieuse, notamment en ce qui concerne les économies permises par le recours à la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), même si le recours à la PNIJ permet de supprimer les frais de location de matériel d'interception et de bénéficier de tarif 33 % inférieur auprès des opérateurs de communication électronique par rapport à l'utilisation d'un autre outil de réquisition.

Décomposition de l'augmentation des frais de justice

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

En 2018, 122 millions d'euros en autorisations d'engagement et 30,5 millions d'euros en crédits de paiement sont par ailleurs prévus pour financer la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ). Selon le Gouvernement, elle doit permettre la réalisation de 50 millions d'euros d'économies par an10(*) et même plus lorsqu'elle permettra également de répondre aux demandes de géolocalisation, grâce à la renégociation des tarifs et l'arrêt de la location de matériel.

Une nouvelle version de la PNIJ est envisagée, qui vise à éviter les écueils de la première version : il s'agit d'éviter l'obsolescence, de maîtriser les parties les plus sensibles pour être moins dépendant du prestataire (Thalès) et d'assurer une meilleure mise en concurrence sur certains segments.

La plateforme nationale des interceptions judiciaires

Entrée en service en novembre 2015, la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) a connu une première phase de montée en charge qui lui a permis, depuis fin 2016, d'être utilisée quotidiennement par plus de 31 000 policiers, gendarmes, douaniers, magistrats et greffiers et d'assurer la mise en oeuvre de plus de 50 % des interceptions judiciaires, sur un total d'environ 10 000 interceptions simultanées, et de plus de 90 % des prestations annexes (données de connexions, facturations détaillées notamment).

L'installation fin juin 2017 d'une nouvelle version de la PNIJ capable d'absorber la totalité du besoin en interceptions permet de poursuivre en 2017 la montée en charge de la plateforme conformément à l'obligation posée par la loi rendant son utilisation obligatoire sauf impossibilité technique.

Cette généralisation de l'usage de la PNIJ se déroule en deux étapes, par groupe de zones de défense et de sécurité, assurant une mise sous tension progressive de la plateforme, avec pour objectif, qu'à l'issue de celles-ci, début 2018, l'ensemble des interceptions judiciaires soit traité par l'intermédiaire de la PNIJ.

Les économies réalisées en 2015 et 2016 par l'utilisation de la PNIJ ont été moindres qu'attendues du fait de la révision du calendrier de montée en charge de la plateforme. La croissance de l'utilisation de la plateforme a cependant permis de constater en 2015 et surtout 2016 un gain de l'ordre de 12 M€.

Celui-ci provient d'une part de la diminution du recours aux prestataires privés d'interception au profit de la PNIJ entraînant une baisse de 25 % des prestations facturées pour une économie constatée de 10,7 M€.

D'autre part, les négociations menées en commun par le commissariat aux communications électroniques de défense, le ministère de l'intérieur et le ministère de la justice auprès des opérateurs de communications électroniques (OCE) ont abouti, en novembre 2016, à la prise d'un arrêté instituant une baisse de 33 % de la plupart des prestations fournies par les opérateurs en réponse aux réquisitions judicaires émises via la PNIJ. Cette révision des tarifs a été rendue possible du fait principalement de l'automatisation de la réponse aux réquisitions d'interception, permise par la mise en oeuvre de la PNIJ. Entrée en application le 21 novembre 2016, elle a permis sur fin de l'année 2016 de réaliser des économies d'environ 0,6 M€.

La croissance des économies apportées par la généralisation de l'usage de la PNIJ au-delà de l'année 2016 s'effectuera au rythme de la montée en charge de la plateforme pour atteindre environ 47 M€ supplémentaires à l'horizon 2020.

Par ailleurs, à compter de 2018, la mise à disposition de la géolocalisation dans la plateforme permettra également la fin progressive du recours aux prestataires privés. Sur ce volet, plus de 15 M€ d'économies sont attendues à terme (2020).

Au total, la fin du recours aux prestataires privés d'interception et de géolocalisation, associée à l'utilisation exclusive de la plateforme pour les réquisitions adressées aux OCE génèrera un gain de l'ordre de 74 M€ en année pleine.

Une économie supplémentaire sur le tarif des OCE est également envisagée (5 M€ en 2018).

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire

7. Le coût des réformes de 2016 et 2017 de l'aide juridictionnelle : une augmentation du budget de 31,7 millions d'euros, soit 7 %

En 2016, 971 181 admissions à l'aide juridictionnelle ont été prononcées, dont 78 621 à l'aide partielle, permettant une prise en charge des frais d'avocats pour des personnes ayant de faibles ressources.

L'aide juridictionnelle est financée principalement par des crédits budgétaires et, de plus en plus, par des ressources extrabudgétaires. La contribution pour l'aide juridique (CPAJ) a ainsi été remplacée par un panier de ressources : la taxe spéciale sur les contrats de protection juridique ou le produit de certaines amendes pénales, soit respectivement 45 millions et 38 millions d'euros en 2017.

Évolution (2008-2018) des dépenses d'aide juridictionnelle
et des crédits budgétaires consacrés

(en millions d'euros) (en %)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

L'augmentation des dépenses relatives à l'aide juridictionnelle en 2018 (+ 32 millions d'euros, soit 7 %) s'explique principalement par les effets des réformes menées ces dernières années notamment :

- l'augmentation de l'unité de valeur (qui détermine le montant de la rétribution versée à l'avocat) et la suppression de la modulation géographique, en 2017 - dont le coût est estimé, toutes choses égales par ailleurs, à 92 millions d'euros en année pleine ;

- et, depuis 2016, l'indexation des revenus pris en compte pour déterminer l'éligibilité du justiciable à l'aide juridictionnelle - dont le coût est estimé, toutes choses égales par ailleurs, à 21 millions d'euros en année pleine.

Désormais, le ministère de la justice travaille à la simplification des procédures mais il souhaite aussi « examiner la possibilité d'étendre la prise en charge des frais du justiciable par l'assurance de protection juridique et de d'expérimenter des structures dédiées d'avocats chargés de l'aide juridique ».

Une mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'administration a été demandée sur ce sujet. Toutefois, il semble que des contentieux concernant le domaine pénal ou le divorce pourraient difficilement être pris en charge par un contrat d'assurance juridique.

8. La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) : un renforcement du milieu ouvert grâce au recrutement de 40 éducateurs supplémentaires

Hors dépenses de personnel, le budget de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) est relativement stable (+ 6 millions d'euros, soit 1,9 %).

Évolution des dépenses du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » (hors dépenses de personnel)

(en euros)

 

LFI 2017

PLF 2018

Variation
2017-2018

 

en euros

en %

Protection judiciaire de la jeunesse

328 663 483

335 073 104

6 409 621

1,95%

Secteur associatif habilité

228 313 216

230 949 216

2 636 000

1,15%

Secteur public

54 797 247

55 910 891

1 113 644

2,03%

Dépenses de l'occupant

34 922 619

37 132 596

2 209 977

6,33%

Dépenses du propriétaire

10 630 401

11 080 401

450 000

4,23%

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

Les dépenses immobilières (dépenses de l'occupant) augmentent plus fortement en raison de l'évolution du prix des loyers (+ 1,8 %) et de l'inflation - qui a des effets sur les dépenses de fluides, de nettoyage et relatives aux charges. Par ailleurs, le secteur associatif habilité (SAH) voit sa dotation augmenter en raison notamment de l'évolution de la masse salariale qui découle de l'application des conventions collectives et des effets, en année pleine, des centres éducatifs renforcés et fermés ouverts courant 2017.

Les dépenses de personnel augmenteraient de 22 millions d'euros, correspondant notamment au recrutement de 40 éducateurs pour renforcer l'accueil des jeunes en milieu ouvert, susceptible de garantir l'individualisation de la prise en charge. Ainsi, selon la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, « les services de milieu ouvert ont pour mission de structurer l'intervention éducative et d'assurer le suivi et l'organisation de la continuité de ce parcours. Ils accompagnent le placement ou la détention en assurant les liens en amont et en aval. Ils assurent le pilotage du parcours d'insertion scolaire, sociale et professionnelle ».

Grâce à l'élaboration d'un plan de communication à l'attention du grand public en 2015, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a réussi à diversifier et à mieux cibler les profils des candidats : les inscriptions aux concours sont ainsi passés de 1 737 en 2014 à 6 098 en 2015 et sont désormais stabilisées autour de 4 000 en moyenne chaque année.

La promesse du Président de la République de construire des centres éducatifs fermés (CEF) supplémentaires n'est pas budgétée en 201811(*). Ces centres, qui constituent une alternative à la détention des mineurs, enregistrent un coût de journée élevé (659 euros en moyenne) et une évaluation ainsi qu'une estimation précise des besoins devraient être réalisées avant toute décision.

Enfin, en ce qui concerne les mineurs non accompagnés, dont le nombre est évalué à 11 000 depuis le début de l'année 2017 - contre 8 000 au 31 décembre 2016 et 6 000 au 31 décembre 2015 - la protection judiciaire de la jeunesse n'intervient que par le biais de la cellule de répartition des mineurs entre les départements mis en place à partir de 2012. Ce sont en effet les conseils départementaux qui sont chargées de les mettre à l'abri dans l'attente de leur évaluation. D'après les annonces du Premier ministre le 20 octobre 2017, l'État pourrait « assumer l'évaluation et l'hébergement d'urgence des personnes se déclarant mineurs entrants dans le dispositif jusqu'à ce que leur minorité soit confirmée ».


* 7 Les 30 autres emplois seraient affectés au renforcement de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) et au renforcement de l'équipe chargée du suivi du partenariat public-privé du nouveau Palais de justice de Paris (cf. infra).

* 8 Réponse au questionnaire.

* 9 Séance de l'Assemblée nationale du 31 octobre 2017.

* 10 Les premières économies ont été enregistrées en 2015, c'est pourquoi c'est une somme inférieure à 50 millions d'euros qui figure au titre des économies permises par la PNIJ en 2018 par rapport à 2017.

* 11 Selon le programme présidentiel, « notre objectif est de mettre à disposition une centaine de centres éducatifs fermés (il en existe 56 aujourd'hui), efficacement répartis sur le territoire ».