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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration générale et territoriale de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. LES CRÉDITS DE PERSONNEL ENTRE AUGMENTATION ET INCERTITUDES

Les crédits de personnel atteignent au total 2 018,8 millions d'euros. Une fois neutralisée la diminution des crédits de titre 2 programmés au titre du programme 232 du fait des besoins apparus en 2017 pour traiter les opérations électorales, les crédits de personnel extériorisent une hausse très modérée pour le programme 307 (+ 0,7 %) mais plus dynamique pour le programme 216 (+ 3,7 %). Ces évolutions sont assez largement indépendantes des variations d'emplois. Elles demeurent incertaines dans un contexte où demeure un besoin de clarification des impacts de la politique salariale du Gouvernement.

1. Les crédits de personnel du programme 307 sont au même niveau qu'en 2015, année précédant la mise en oeuvre du plan préfecture nouvelle génération
a) Une augmentation du coût par agent qui n'est que partiellement due à la revalorisation indiciaire

Malgré sa modération, on note que l'augmentation des dépenses de personnel du programme 307 contrasterait avec la nouvelle (voir infra) franche réduction des effectifs.

Le projet de loi de finances pour 2018 est fondé sur un schéma d'emplois comportant la suppression de 415 ETP mais l'effet des schémas d'emplois de 2017 et 2018 (- 8,8 millions d'euros) serait compensé par l'impact du glissement-vieillesse technicité pour 6,7 millions d'euros et par des mesures catégorielles pour 8 millions d'euros. Celles-ci se décomposent en des mesures statutaires (+ 4,2 millions d'euros), dont 2,7 millions d'euros au titre de l'application du protocole PPCR, et en mesures indemnitaires (3,7 millions d'euros) dont 3,2 millions d'euros au titre du « régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel » dit « RIFSEEP » du corps préfectoral.

La dynamique des dépenses de personnel résulte de la coexistence de mesures de logique opposée, les unes visant à accroître la part indiciaire des rémunérations (le PPCR), les autres accentuant l'influence des primes (le RIFSEEP), qui manifeste une certaine souplesse dans la détermination des principes de rémunération suivis par le ministère.

Votre rapporteur spécial observe encore qu'à l'échéance du plan préfecture nouvelle génération, qui aura vu supprimés 1 300 ETP (soit 5 % des effectifs de 2015), les crédits de personnel du programme pour 2018 seraient légèrement supérieurs au niveau de 2015. En bref, le coût par agent aura augmenté de 5 % sur période triennale d'application du PPNG.

Cette augmentation ne peut être attribuée que pour une faible part à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique. Mise en oeuvre en deux temps (1er juillet 2016 et 1er février 2017) pour 1,2 % au total, en année pleine cette revalorisation a alourdi les charges de 14,8 millions d'euros (estimation sur la base des effectifs de 2016) contre un supplément de dépenses de 75,5 millions d'euros par rapport à un coût par agent constant depuis 2015.

Impact de la revalorisation du point d'indice de 1,2 point en juillet 2016 et février 2017

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

D'autres éléments jouent parmi lesquels il faut prendre en considération les mesures d'accompagnement du plan préfecture nouvelle génération.

Elles consistent à modifier la structure d'emplois du programme en remplaçant des emplois de catégorie C par des postes de catégories A et B. Les cibles de ce repyramidage sont à l'horizon 2020 pour la filière administrative de 23 % de catégorie A, 35 % de catégorie B et 42 % de catégorie C. Elles demanderont des moyens supplémentaires par rapport à la situation actuelle où la répartition des emplois des préfectures suit le schéma suivant : 19,6 % de catégorie A ; 32,3 % de catégorie B et 48,12 % de catégorie C. En tout état de cause, les surcoûts liés aux seules promotions internes atteindraient plus de 1 million d'euros en 2018 par rapport à la situation de 2017. Le surcoût du repyramidage sur la période 2016-2020 devrait atteindre 6,7 millions d'euros hors contribution aux pensions.

b) Une hypothèque à lever

La politique salariale du Gouvernement pour 2018 comporte quelques imprécisions qui relativisent la programmation des crédits de personnel. Dans ce contexte, se dessine une mécanique par laquelle la suspension annoncée du PPCR pourrait financer au niveau macro budgétaire les mesures prises pour compenser l'alourdissement de la contribution sociale généralisée (CSG).

La suspension du PPCR pourrait conduire à une économie de 4,97 millions d'euros en 2018 pour le programme 307 en comptant les cotisations au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Estimation des effets du PPCR sur le programme 307 en régime sans suspension

À effectifs constants et sur la base des hypothèses cumulées sur la période 2016-2020, le PPCR se traduirait par un surcoût annuel employeur de 21,5 millions d'euros par an sur le programme 307 à compter de 2021, dont 9,93 millions d'euros de cotisations patronales supplémentaires au CAS « Pensions » (cotisations à hauteur de 74,6 % de l'assiette en 2021). Sur la base des mêmes hypothèses, les cotisations salariales au CAS « Pensions » augmenteraient de 1,48 million d'euros par an (cotisations à hauteur de 11,10 % de l'assiette en 2021).

Mesure nouvelle / an

2016

2017

2018

2019

2020

Total
PPCR

total Hors-CAS pension (21+22+23)

1 070 000

4 425 418

2 729 587

1 633 216

1 784 514

11 642 735

total CAS pension

1 610 000

4 030 957

2 238 498

983 544

1 074 657

9 937 655

total surcoût annuel

2 680 000

8 456 375

4 968 085

2 616 760

2 859 171

21 580 390

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

La suspension du PPCR est contemporaine des mesures envisagées pour compenser aux fonctionnaires l'alourdissement de la CSG.

Le bilan global de ces ajustements appelle des précisions mais, d'ores et déjà, force est de relever le lien entre la compensation de la hausse de la CSG et le report du protocole PPCR et de sa contribution à l'amélioration de la situation indiciaire des agents.

Il conviendrait que le Gouvernement dépose un amendement de crédits afin de tirer les conséquences de ses décisions afin que le Parlement ne soit pas conduit à voter sur des propositions de crédits virtuelles.

2. Des dépenses de personnel du programme 2016 d'administration générale du ministère de l'intérieur plus dynamiques que celles du programme d'administration territoriale de l'État

En loi de finances initiale pour 2017, la masse salariale du programme 216 s'élevait à 483,54 millions d'euros. Le projet de loi de finances pour 2018 la porte à 501,67 millions d'euros, soit une augmentation des crédits de titre 2 de 18,13 millions d'euros qui contraste avec la stabilité des crédits de même titre prévus pour le programme 307 d'administration territoriale de l'État.

a) L'augmentation du plafond d'emplois

Le plafond d'emplois du programme se trouve augmenté de 156 ETPT (2,1 %) correspondant pour l'essentiel à un transfert de 119 ETPT du fait de la création de la commission du contentieux du stationnement payant. Cette nouvelle juridiction administrative spécialisée résulte d'une réorganisation du système de sanctions pour infractions au stationnement.

La modification du régime des infractions au stationnement payant

Prévue à l'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, la dépénalisation du stationnement payant est la conséquence du remplacement du paiement spontané de l'usager par une redevance d'occupation du domaine public appelée« forfait de post-stationnement », dont le montant est déterminé par la collectivité.

L'ordonnance n° 2015-45 du 23 janvier 2015 a organisé la création d'une nouvelle juridiction administrative spécialisée, la commission du contentieux du stationnement payant, qui sera saisie des recours contre les avis de forfait de post-stationnement, après recours préalable obligatoire devant la collectivité compétente. Présidée par un magistrat administratif ayant le grade de président, cette commission sera composée de magistrats administratifs et de magistrats judiciaires.

L'incidence financière de cette réforme, qui présente une singularité budgétaire forte, avec le rattachement d'une juridiction au budget du ministère de l'intérieur, est encore incertaine.

Le volume d'affaires est très élevé. D'après le ministère de l'intérieur, 559 654 contestations étaient enregistrées en 2013 devant les officiers du ministère public. Il n'est pas certain dans ces conditions que les effectifs prévus, malgré leur déjà forte ampleur, suffiront à traiter ce stock contentieux. Par ailleurs, même si les collectivités territoriales sont appelées à exercer désormais davantage de responsabilités dans la police de l'occupation de leur domaine, elles devraient faire face à des charges nouvelles très lourdes du fait du traitement préalable des demandes gracieuses.

En dehors de ce transfert, on peut relever le transfert de 7 ETPT au titre de la prévention de la délinquance et de la radicalisation, dont 4 ETPT pour le seul secrétariat général du comité interministériel éponyme.

La répartition des emplois du programme est marquée par la prédominance des emplois d'administration centrale qui se renforce du fait de la création de la commission susmentionnée.

Répartition du plafond d'emplois par niveau de service

Service

LFI 2017

ETPT

PLF 2018

ETPT

Administration centrale

4 018

4 179

Services régionaux

178

192

Services départementaux

1 790

1 786

Opérateurs

18

18

Services à l'étranger

   

Autres

1 326

1 311

Total

7 330

7 486

Source : programme annuel de performances pour 2018

Les effectifs des services régionaux correspondent aux agents de la délégation à la sécurité routière (DSR) affectés au sein des directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement pour les DOM (DEAL) et de la direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Île-de-France (DRIEA), ainsi qu'aux effectifs de la filière sociale affectés en préfecture.

Les effectifs des services départementaux comprennent la majorité des inspecteurs et délégués du permis de conduire et des effectifs déconcentrés dédiés à la sécurité routière. Le nombre des ETPT départementaux d'inscrirait en légère baisse alors que les besoins paraissent pour le moins peu satisfaits.

La ligne « Autres » correspond aux personnels des cultes dans les départements concordataires.

La ligne « Opérateurs » regroupe 18 agents portés par le programme 216 en poste à l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), service rattaché au programme 303 « Immigration et asile ».

b) Une augmentation des crédits de personnel à structure constante

L'augmentation des crédits de personnel excède légèrement celle du plafond d'emplois. Une fois neutralisés les changements de périmètre du programme, les crédits de personnel connaissent une dynamique de 2,9 %.

Hors transferts, les principaux facteurs d'évolution des dépenses de personnel pour 2018 sont les suivants :

- l'impact d'un schéma d'emplois qui prévoit la réduction de 35 ETP (- 1,8 million d'euros) ;

- l'enveloppe catégorielle (+ 1,9 million d'euros hors CAS) qui permet notamment le financement de mesures statutaires ministérielles et interministérielles ;

- la baisse dans l'utilisation des rétablissements de crédits (+ 10 millions d'euros) par rapport à la programmation pour 2017 ;

- le solde net du GVT (5 millions d'euros) qui détermine une hausse des coûts salariaux de 0,9 % (hors cotisations au CAS « Pensions »).

Comme pour les crédits du programme 307, des inconnues pèsent sur l'issue des annonces du Gouvernement évoquées précédemment.