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Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

B. LA PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS : UNE BAISSE DES CRÉDITS DE L'ETAT COMPENSÉE PAR L'AUGMENTATION DE LA PARTICIPATION DES BÉNEFICIAIRES

Les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération de leurs facultés mentales ou corporelles font l'objet de mesures de protections, prononcées par le juge des tutelles. Elles peuvent être confiées soit à un membre de leur famille, soit à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM), c'est-à-dire à un service mandataire, à un mandataire individuel ou à un préposé d'établissement.

Jusqu'alors financés par plusieurs financeurs publics (les organismes de sécurité sociale, l'État ou les départements) en fonction de prestations sociales perçues par les personnes concernées par les mesures de protection, la loi de finances pour 2016 a simplifié le financement des mandataires judiciaires en le transférant à l'État, les départements continuant de contribuer à hauteur de 0,3 % à la dotation des services mandataires. Vos rapporteur spéciaux continuent toutefois de s'interroger sur l'utilité du maintien de la contribution subsidiaire des départements au financement des services mandataires, et réitèrent leur proposition de pousser la simplification à son terme en procédant à une recentralisation totale du financement.

Les crédits alloués à la protection juridique des majeurs (action 17) baissent légèrement (647,2 millions d'euros contre 650 millions d'euros en 2017), et ce malgré l'augmentation continue du nombre de mesures (468 248 en 2018 contre 454 089 en 2017). Les mesures d'accompagnement social spécialisées (MASP), présentées comme une alternative à la mesure judiciaire par le Gouvernement, ne suffisent malheureusement pas à enrayer l'augmentation des mesures de protection juridique.

Évolution du nombre de dispositifs de protection juridique des majeurs
entre 2010 et 2018

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018
(prévision)

Services mandataires

320 645

328 783

334 390

341 245

347 986

354 629

361 399

368 298

383 740

Mandataires individuels

36 294

37 925

44 271

52 206

59 391

66 423

75 921

85 791

84 508

Total

356 939

366 708

378 661

393 451

407 377

421 052

437 320

454 089

468 248

Source : commission des finances d'après documents budgétaires

Cette baisse des crédits est liée à l'application à partir du 1er avril 2018 d'une révision du barème de participation financière des majeurs protégés qui devrait compenser la baisse du financement public de 26,6 millions d'euro. En effet selon le Gouvernement, le montant global alloué au financement des mandataires ne diminuera pas mais c'est au prix d'une augmentation de la participation des personnes protégées.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent cette mesure comme socialement injuste, puisque mettant à contribution une population déjà fragile, dont près de la moitié se situe en dessous du seuil de pauvreté18(*). Ils s'inquiètent, par ailleurs, du financement et de la juste compensation financière des services mandataires (établissements et associations) - chargés de suivre, majoritairement, des personnes exonérées de participation. Ces services mandataires - soumis à des efforts budgétaires depuis plusieurs années - se trouvent dans une situation financière de plus en plus difficile. Par ailleurs, l'absence de reconnaissance du statut des délégués mandataires, exposés à des risques psycho-sociaux croissants, a un impact non négligeable sur leur recrutement et la qualité de l'accompagnement des majeurs protégés. Dans ce contexte de tensions et difficultés, les acteurs de terrain ont le sentiment d'un réel désengagement de la part de l'État.

Réforme du barème de participation des personnes
sous mesure de protection

Le barème actuel de participation prévoit :

- une franchise pour les revenus inférieurs ou égaux à l'AAH : ainsi, quel que soit le niveau de revenu de la personne, le prélèvement se fait sur la part des revenus supérieure au montant de l'AAH ;

- un plafonnement du prélèvement à un niveau de ressources équivalent à 6 SMIC ;

- trois tranches de revenus soumises à prélèvement avec des taux progressifs sur les deux premières et un taux dégressif sur la dernière.

Le projet de barème, tel que transmis par la DGCS comprend :

- le maintien de l'exonération de participation financière des personnes ayant un niveau de ressources inférieur ou égal à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- la suppression de la franchise en vigueur pour les personnes ayant un niveau de ressources supérieur à l'AAH qui paieront une participation de 1 % sur la tranche de revenus 0 € - AAH ;

- un relèvement des taux de participation actuels du barème.

Source : DGCS

Préalablement à toute réforme du barème de participations des personnes protégées, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il faut déjà s'attacher à définir le juste coût de la mesure de protection, protection qui tient compte du type de mesure mais également de la situation de la personne protégée. Ce sujet devait faire l'objet d'une étude menée par la DGCS ; mais les conclusions qui devaient initialement être rendues fin 2017 seront a priori publiées fin 2018.

C'est un sujet extrêmement important, car on observe des dérives sur le terrain. Le coût de la mesure ne reflétant pas la lourdeur de celle-ci, on assiste à une « spécialisation » de certains mandataires individuels dans la prise en charge des mesures les moins difficiles, laissant le soin aux services mandataires de prendre en charge les cas les plus difficiles.

Sur ce sujet en particulier, et dans une optique visant à préserver les intérêts des majeurs protégés et concilier les impératifs budgétaires, des associations - comme l'UNAPEI - mènent des réflexions depuis plusieurs années. Vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient que le Gouvernement puisse s'appuyer sur le travail considérable de ces organisations afin d'aboutir à une réforme qui doit être la plus juste possible, et se faire en concertation avec les acteurs concernés.


* 18 D'après une étude conjointe de la DGCS et l'Ancreai de mai 2016.