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Projet de loi de finances pour 2018 : Culture

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Culture ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE : UNE BUDGÉTISATION MARQUÉE PAR LA PRIORITÉ DONNÉE À L'ÉDUCATION ARTISTIQUE ET CULTURELLE

Le montant de la mission « Culture », 3 107,06 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2 942,06 millions en crédits de paiement (CP), révèle un effort supplémentaire pour la politique de la culture de 42,73 millions d'euros (CP) en 2018.

Cet effort porte principalement sur l'éducation artistique et culturelle (EAC), priorité affichée du gouvernement conformément aux engagements de campagne du président de la République, et se traduit budgétairement par une hausse de 62,23 millions d'euros des crédits consacrés à cette dimension de la politique culturelle. Il convient cependant de préciser que le programme 224 sur lequel cette hausse s'impute bénéficie du transfert de l'ensemble des crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle qui étaient auparavant répartis dans les différents programmes du ministère, ceux de la mission « Culture » mais également de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Au total, 15,4 millions d'euros sont ainsi reventilés vers le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». La stabilité des crédits des deux autres programmes, « Patrimoines » et « Création », cache donc en réalité un effort accru également dans ces autres dimensions de la politique financée par la mission.

Par ailleurs, les crédits du fonds national pour l'emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps) sont transférés du programme « Création » vers le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

Vos rapporteurs spéciaux soulignent l'intérêt de l'effort budgétaire consacré à l'accès à la culture pour tous, d'autant que cette priorité n'est pas lancée au détriment du soutien au patrimoine monumental ou à la création, avec la persistance de projets ambitieux, tels que l'installation de la Cité du théâtre aux ateliers Berthier. Ils soulignent par ailleurs le renforcement bienvenu de la dimension territoriale de la répartition et de la gestion des crédits de la mission « Culture » (cf. supra).

Un suivi attentif reste néanmoins indispensable sur plusieurs points : la concrétisation de certains dispositifs, en particulier le « Pass culture », le retour à une fréquentation des établissements culturels équivalente à celle d'avant les attentats de 2015, le suivi des grands projets immobiliers du ministère et de ses opérateurs, le succès du Fonpeps.

Comparaison des crédits de la mission « Culture »
votés en 2017 et prévus pour 2018

 

LFI 2017

PLF 2018

Variation 2018/2017 (Meuros)

Variation 2018/2017 (%)

(en millions d'euros)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Patrimoines

963,59

898,07

927,22

897,32

-36,37

-0,74

-3,8%

-0,1%

Patrimoine monumental et monuments historiques

370,63

333,24

376,53

332,91

5,90

-0,33

1,6%

-0,1%

Architecture et espaces protégés

31,62

31,61

32,13

32,13

0,51

0,52

1,6%

1,6%

Patrimoine des musées de France

376,17

358,02

337,28

350,57

-38,90

-7,44

-10,3%

-2,1%

Patrimoine archivistique et célébrations nationales

36,11

29,12

32,61

36,54

-3,51

7,42

-9,7%

25,5%

Patrimoine linguistique

3,19

3,19

3,22

3,22

0,04

0,04

1,2%

1,2%

Acquisition et enrichissement des collections publiques

9,94

9,94

9,49

9,49

-0,45

-0,45

-4,5%

-4,5%

Patrimoine archéologique

135,92

132,95

135,96

132,46

0,05

-0,49

0,0%

-0,4%

Création

795,36

776,79

848,52

778,89

53,16

2,11

6,7%

0,3%

Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant

704,91

699,69

739,46

704,92

34,56

5,22

4,9%

0,7%

Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques

90,45

77,10

109,05

73,98

18,61

-3,12

20,6%

-4,0%

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

1 257,2

1 224,5

1 331,3

1 265,9

74,11

41,37

5,9%

3,4%

Établissements de l'ESC et insertion professionnelle

263,99

274,29

264,96

265,30

0,97

-8,99

0,4%

-3,3%

Soutien à l'éducation artistique et culturelle

111,14

111,14

173,37

173,37

62,23

62,23

56,0%

56,0%

Action culturelle internationale

7,64

7,64

8,94

8,94

1,30

1,30

17,0%

17,0%

Fonctions de soutien du ministère

784,45

776,40

794,06

793,23

9,61

16,83

1,2%

2,2%

Développement et professionnalisation de l'emploi dans le spectacle

90,00

55,00

90,00

25,00

0,00

-30,00

0,0%

-54,5%

Total général mission « Culture »

3 016,16

2 899,33

3 107,06

2 942,06

90,90

42,73

3,0%

1,5%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

I. LES POINTS POSITIFS

1. La priorité donnée à l'éducation artistique et culturelle (EAC)

La budgétisation de la mission « Culture » est marquée dans le projet de loi de finances pour 2018 par un effort particulier alloué à l'éducation artistique et culturelle, dans le cadre d'une politique d'accès à la culture pour tous qui cible tout particulièrement les jeunes publics.

L'augmentation des crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle se traduit par 114 millions d'euros en crédits de paiement demandés au titre de cette politique en 2018, intégralement portés par le programme 224. Ces crédits sont en nette augmentation par rapport à 2017, puisque 50 millions d'euros supplémentaires sont consacrés à l'EAC. Si l'on écarte les crédits transférés des programmes 131, 175 et 3343(*), les mesures nouvelles en matière d'éducation artistique et culturelle représentent 35 millions d'euros, dont 5 millions d'euros pour le financement du lancement du « Pass culture » (cf. infra).

Les 30 millions d'euros restants se répartissent sur les cinq volets de la politique d'éducation artistique et culturelle.


Évolution des crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » dédiés à l'éducation artistique et culturelle
(action n° 2)

en millions d'euros (AE=CP)

Exécution 2016

LFI
2017

PLF
2018

Développer les pratiques artistiques et culturelles

53,97

33,03

44,52

Développer le goût de la lecture

5,00

13,41

Décrypter le monde

8,00

13,10

Former les acteurs de l'EAC

6,00

15,00

Renforcer les partenariats

12,00

23,00

Pass Culture

-

-

5,00

Total des crédits EAC

53,97

64,03

114,03

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le développement des pratiques artistiques et culturelles implique une collaboration renforcée entre les ministères de la culture et de l'éducation nationale. Les crédits de la mission contribueront par exemple à l'amplification du plan du ministère de l'éducation nationale en faveur des chorales, notamment par la mise en relation des acteurs, qui peut prendre la forme de formations à destination des chefs de choeurs, en particulier dans les écoles primaires. Les crédits supplémentaires dédiés à l'éducation artistique et culturelle en 2018 permettront d'approfondir des dispositifs existants tels que les contrats territoire-lecture.

Les contrats territoire-lecture

Mis en place en 2010, le dispositif des contrats territoire-lecture (CTL) permet d'initier des partenariats entre les collectivités territoriales et l'État autour de projets de développement de la lecture.

Héritiers des contrats ville-lecture, les CTL visent à accompagner des projets pluriannuels, notamment en direction des jeunes publics, dans les milieux ruraux, périurbains et ultramarins. Ils soutiennent des logiques d'aménagement du territoire et favorisent l'intervention à l'échelon intercommunal ou à l'échelon départemental. Ils reposent sur un cofinancement entre la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) et la collectivité, ainsi que sur une méthodologie intégrant notamment un diagnostic, la tenue régulière d'un comité de pilotage et une évaluation finale.

Au 31 décembre 2016, près de 120 contrats étaient déployés sur le territoire. La plupart d'entre eux sont signés avec une intercommunalité ou un département, qui constituent des échelons pertinents pour un effet levier au niveau territorial. Une part importante des CTL porte d'ailleurs sur des territoires ruraux, où ils constituent un outil utile pour l'aménagement de territoires identifiés comme des « zones blanches », où l'équipement de lecture publique est insuffisant. Les CTL sont généralement signés pour trois ans avec un financement annuel de l'État d'en moyenne 17 000 euros par contrat.

Les CTL permettent d'accompagner et de structurer des projets très variés :

- constitution d'un réseau de lecture publique à l'échelle intercommunale (par ex. la communauté de commune de Bresle-Maritime) ;

- actions de lutte contre l'illettrisme (par ex. la commune de Chevilly-Larue, le Finistère) ;

- actions hors les murs destinées aux publics éloignés du livre (par ex. l'Ille-et-Vilaine) ;

- développement du numérique sur un territoire, généralement départemental (par ex. la Dordogne) ;

- accompagnement de projets de construction durant leur phase de préfiguration (par ex. l'antenne de Villé de la bibliothèque départementale du Bas-Rhin).

Objet d'une évaluation réalisée en 2014 par la DGMIC/Service du Livre et de la Lecture, le dispositif a été identifié comme un outil particulièrement utile pour soutenir et encadrer des actions de mise en réseau, et tout particulièrement dans le cas des intercommunalités qui s'emparent de la compétence lecture publique. Un projet de CTL bien pensé peut en effet permettre la construction d'une politique commune entre les différents établissements de l'intercommunalité et la naissance de synergies entre les acteurs culturels du territoire. D'une façon générale, cet outil souple s'adapte à une grande diversité de projets et de territoires et permet, grâce à l'expertise des DRAC et à l'implication des professionnels de bibliothèques, une montée en puissance des collectivités sur la lecture publique.

Plusieurs priorités ont été identifiées pour la génération suivante de contrats : il s'agit de favoriser l'éducation artistique et culturelle, le « vivre ensemble », la prévention et la lutte contre l'illettrisme ainsi que la desserte de territoires prioritaires tels que les quartiers Politique de la Ville, tout en poursuivant le travail avec les zones blanches rurales et la mise en réseau des acteurs culturels.

Source : ministère de la culture et de la communication

Le renforcement des partenariats impliquera une évolution des modalités des conventionnements accordés par les DRAC, qui devront systématiquement comprendre une dimension d'éducation artistique et culturelle en contrepartie des subventions accordées.

Par ailleurs, l'ensemble des établissements publics opérateurs de la mission mène des actions d'éducation artistique et culturelle, pour un montant total évalué à 30 millions d'euros par le ministère de la culture.

Le dispositif de mesure de la performance de la mission intègre cette priorité donnée à l'accès à la culture pour tous. Ainsi, un nouvel indicateur a été créé pour évaluer la part des jeunes (hors scolaires) dans la fréquentation payante des opérateurs subventionnés par le programme « Création », ce qui permettra d'intégrer ce public spécifique dans l'appréciation de la fréquentation payante des opérateurs du spectacle vivant. Pour ce nouvel indicateur, les résultats des années 2015 et en 2016 évaluent à 10 % la part du public jeune. La cible a été fixée pour l'année 2020 à 15 %, ce qui correspond à une augmentation relativement ambitieuse de la moitié de la proportion de ce public dans la fréquentation payante des salles du spectacle vivant de la mission.

Un autre indicateur symbolise la politique volontariste du gouvernement en matière d'éducation artistique et culturelle : il s'agit de l'indicateur du programme 224 qui mesure la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d'une action d'éducation artistique et culturelle. La cible de 100 % des jeunes en âge scolaire ayant bénéficié d'une action éducative d'une structure subventionnée par le ministère de la culture à l'horizon 2020 semble particulièrement ambitieuse. La réalisation de cet indicateur est estimée à 80 % dès l'année 2018.

Évolution de la part des enfants et jeunes en âge scolaire ayant bénéficié d'une action éducative subventionnée par le ministère de la culture de 2013 à 2020

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Cependant, selon les explications recueillies par les rapporteurs spéciaux, cet indicateur présente un biais méthodologique puisqu'il rapporte le nombre total d'actions d'éducation culturelle proposées par les institutions du ministère de la culture au nombre d'enfants en âge scolaire, environ 12 millions. Par conséquent, un même enfant peut avoir bénéficié de plusieurs actions et le taux peut alors dépasser 100 %.

Le ministère de la culture a indiqué travailler, en lien avec le ministère de l'éducation nationale, à la mise en place d'un nouvel indicateur qui se placerait du point de vue de l'enfant et qui permettrait d'avoir un regard plus exact sur la part effective des enfants en âge scolaire bénéficiaires d'une action d'éducation artistique et culturelle ou ayant réalisé un parcours d'éducation artistique et culturelle complet, dans l'ensemble de ses trois composantes : la pratique artistique, la fréquentation des oeuvres et la rencontre avec les artistes, l'acquisition de connaissances dans le domaine des arts et de la culture.

2. Un effort budgétaire pour la restauration du patrimoine des collectivités à faibles ressources financières

Les rapporteurs spéciaux notent avec satisfaction que les crédits consacrés aux patrimoines ont été préservés dans le projet de loi de finances 2018, malgré le contexte budgétaire contraint et la priorité donnée à l'accès de tous à la culture. Les crédits de paiement du programme 175 augmentent d'environ 3 millions d'euros, hors transfert des 4 millions d'euros de compensation de la gratuité d'accès aux collections permanentes des personnels de l'éducation nationale vers le programme 224 dans le cadre du regroupement des crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle.

En particulier, les crédits consacrés aux monuments historiques et au patrimoine monumental hors grands projets sont en augmentation d'environ 5 % en autorisations d'engagement, qui se traduisent par 15 millions d'euros destinés à la mise en place d'un fonds incitatif et partenarial réservé aux collectivités territoriales à faibles ressources financières.

Évolution des autorisations d'engagement du programme « Patrimoines » consacrées aux monuments historiques de 2010 à 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

La création de ce fonds découle du constat selon lequel une grande partie des 43 000 monuments historiques sont localisés sur le territoire des communes de moins de 2 000 habitants à ressources financières peu élevées. Par ailleurs, un désengagement progressif des départements sur le financement des opérations de restauration est constaté en raison de l'accroissement des charges de ces collectivités, qui n'a pas été entièrement compensé, tandis que les régions n'ont pas toutes pris le relais de cette aide aux petites communes.

Le fonds sera réservé à des opérations d'entretien et de restauration du patrimoine appartenant aux collectivités locales répondant à des critères financiers ou appartenant à des propriétaires privés situés sur le territoire de ces collectivités. Le caractère incitatif et partenarial du fonds découle de ce que l'État augmentera sa subvention pour les projets éligibles si les régions participent à une hauteur minimale de 20 % du montant global du projet. Ce dispositif sera géré par les directions régionales des affaires culturelles.

Année européenne du patrimoine culturel 2018

Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne [ont adopté le 17 mai 2017] la Décision proclamant 2018, Année européenne du patrimoine culturel. Cette initiative proposée par l'Allemagne et soutenue dès l'origine par la France, sera l'occasion de démontrer que le patrimoine est une ressource pour l'avenir, à travers les rôles qu'il joue au niveau social, éducatif, économique ainsi que dans les relations extérieures de l'Union européenne. Cette année permettra de promouvoir le patrimoine comme élément central de la diversité culturelle et du dialogue interculturel, de valoriser les meilleures pratiques pour assurer la conservation et la sauvegarde du patrimoine ainsi que de développer sa connaissance auprès d'un public large et diversifié.

La Commission européenne incite les États-Membres à labelliser des projets variés et à mobiliser l'ensemble des acteurs : institutions, professionnels, société civile, collectivités territoriales et citoyens afin d'assurer le succès de cette Année thématique.

Les Années européennes ne sont pas des programmes de financement mais s'apparentent plutôt à des campagnes de sensibilisation tant au niveau européen que national sur un thème spécifique. En revanche, cette Année prévoit un redéploiement de crédits.

Tous les types de patrimoine sont concernés : architectural, archéologique, vivant, cinématographique, naturel etc. Le label Année européenne du patrimoine 2018 permettra ainsi de valoriser la place du patrimoine en France et en Europe.

Le ministère de la culture, avec les directions régionales des affaires culturelles, examineront tous les projets désireux d'obtenir ce label afin que chacun puisse se retrouver dans les valeurs que cette année thématique véhicule.

Source : ministère de la culture et de la communication

Cet effort à destination du patrimoine des collectivités à faibles ressources fait par ailleurs écho à la mission confiée par le président de la République à Stéphane Bern, qui consiste à identifier le patrimoine immobilier en péril et chercher des solutions innovantes pour assurer le financement des travaux indispensables. Cette mission, si elle n'implique pas de coût budgétaire dédié, s'effectuera cependant en liaison avec les services du ministère de la culture chargés des monuments historiques.

La part des monuments en péril, ceux concernés par cette mission, est estimée à 5 % dans le bilan sanitaire des monuments historiques réalisé tous les cinq ans par le ministère de la culture.

Une plateforme électronique a été mise en ligne4(*) sur le site du ministère de la culture pour que les monuments concernés soient déclarés. L'analyse et la cartographie du patrimoine en péril seront réalisées avec le concours des services du ministère.

3. Le soutien à la création maintenu et renforcé

Le maintien du soutien à la création artistique se traduit dans le projet de loi de finances pour 2018 par 6 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires en faveur du spectacle vivant et des arts plastiques, en tenant compte du transfert des crédits consacrés à des dispositifs d'éducation artistique et culturelle vers le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

L'ensemble des mesures nouvelles de la loi de finances initiale pour 2017 sera donc reconduit en 2018. Ces mesures visaient principalement les scènes de musiques actuelles (SMAC), les résidences d'artistes et les fabriques artistiques.

La politique en faveur du soutien des réseaux labellisés du spectacle vivant se poursuit en 2018 et le programme « Création » bénéficie de 6 millions d'euros de mesures nouvelles, dont la moitié à destination des structures labellisées. Ces crédits permettront notamment d'achever le plan SMAC et d'accompagner la fusion de scènes nationales ou la labellisation des fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) en application de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

Le programme « Création » est ainsi doté pour près de moitié de crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant, gérés au niveau déconcentré.

Répartition des crédits d'intervention déconcentrés
du programme « Création » en 2018

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

On compte, parmi les structures bénéficiaires de ces crédits, les centres dramatiques nationaux (60,8 millions d'euros), les opéras nationaux en région (28,1 millions d'euros), les centres chorégraphiques nationaux (15,3 millions d'euros) ou encore les scènes nationales (58,3 millions d'euros).

4. Des projets culturels ambitieux : l'exemple de la Cité du théâtre

Le projet de la Cité du théâtre, lancé officiellement en octobre 2016 par François Hollande, président de la République, consiste à réunir sur le site des anciens ateliers Berthier, dans le 17e arrondissement de Paris, trois institutions culturelles : la Comédie française, l'Odéon-Théâtre de l'Europe et le Conservatoire national supérieur d'art dramatique. Le second volet du projet prévoit en parallèle le déménagement de l'Opéra national de Paris du site de Berthier vers le site de Bastille, qui sera à cette occasion achevé conformément au projet initial réalisé en 1989.

Ce projet va apporter une réponse aux besoins exprimés par chacun des trois établissements partenaires de l'opération, en l'inscrivant dans le développement des politiques culturelles dans le cadre du Grand Paris et de la promotion des tournées.

La Comédie française et le Théâtre de l'Odéon seront dotés de nouvelles salles de représentation et de nouveaux locaux de répétition et de conception de décors. Ces équipements supplémentaires offriront de nouvelles possibilités aux deux institutions. La Comédie française pourra ainsi investir de nouveaux répertoires, pour lesquels sa salle historique n'est pas adaptée. Les capacités de tournée de chacun des deux théâtres seront renforcées, donnant ainsi au projet parisien une dimension à la fois territoriale et internationale. Le Conservatoire d'art dramatique, dont les locaux étaient devenus trop exigus et présentaient des insuffisances en matière de sécurité, sera installé entièrement sur le site de Berthier. Il conservera uniquement sa salle de représentation du site historique, dans le 9e arrondissement de Paris, libération ainsi la moitié de ses surfaces actuelles.

Le montant global du projet est actuellement évalué à 145 millions d'euros HT, toutes dépenses comprises (incluant les études). Ce montant est en légère diminution par rapport au projet initial, en raison d'une redéfinition du périmètre intervenue au cours des discussions entre l'État et les établissements concernés.

Le financement de l'État est évalué à 125 millions d'euros, les 20 millions d'euros restants devant être apportés d'une part par la vente d'une partie des locaux actuels du conservatoire (10 millions d'euros) et d'autre part par le mécénat pour les 10 millions d'euros restants. Le projet de l'installation des deux théâtres et du conservatoire sur le site de Berthier représente à lui seul 86 millions d'euros et devrait être achevé en 2022.

L'ensemble du projet se traduit dans le projet de loi de finances pour 2018 par 27 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7 millions d'euros en crédits de paiement. L'année 2018 sera consacrée aux études de maîtrise d'oeuvre.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent, au-delà de l'incontestable ambition culturelle du projet, l'intérêt économique d'une réponse commune apportée aux besoins des différents opérateurs concernés. Des solutions distinctes auraient très certainement impliqué des coûts supérieurs au montant global du projet tel qu'il est estimé à l'heure actuelle. Par ailleurs, des économies en fonctionnement sont attendues, à la marge, grâce à la mutualisation des dépenses de maintenance, de gardiennage ou de gestion des concessions qui seront assumées en commun. De même, le projet doit permettre de mettre fin à des locations de locaux de répétition ou de stockage de costumes relativement coûteuses. Des recettes supplémentaires sont également attendues par l'augmentation annuelle de la capacité d'accueil du public, tant à Paris qu'en tournée, de la Comédie française et de l'Odéon. L'objectif pour ces établissements est de pouvoir absorber le coût de fonctionnement de ces nouveaux locaux par les recettes supplémentaires et les économies de gestion réalisées.

Une convention de délégation de maîtrise d'ouvrage a été établie entre les trois opérateurs concernés pour la phase d'études et c'est la Comédie française qui assurera la maîtrise d'ouvrage.

Les acteurs du projet ont exprimé leur souhait de réaliser le pilotage des travaux en interne. La forme juridique retenue pour la réalisation de ce projet est celle du groupement d'intérêt public (GIP).

Vos rapporteurs spéciaux estiment que, quel que soit le choix de pilotage de l'ensemble du projet - en interne par les services techniques des trois opérateurs ou délégué à l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) -, une attention particulière devra être apportée au suivi du respect des échéances et des coûts, dans la mesure où ce projet réunit plusieurs acteurs dont les besoins pourraient diverger à certains stades du projet, même s'il convient de souligner l'évidente synergie qui existe entre les équipes dirigeantes des établissements participants.

Le rapport au Parlement sur l'impact financier du projet prévu en application de l'article 122 de la loi de finances pour 2017 n'a toujours pas été transmis à ce jour, un mois après la date limite de remise prévue par la loi5(*).


* 3 Le programme 334 est le programme « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

* 4 mes-demarches.culturecommunication.gouv.fr

* 5 Art. 122 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 : « Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er octobre 2017, un rapport sur l'impact financier du projet de Cité du théâtre, tant en termes d'investissement que de fonctionnement futur. »