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Projet de loi de finances rectificative pour 2017 : Rapport

13 décembre 2017 : Projet de loi de finances rectificative pour 2017 (2) - Rapport ( rapport - première lecture )

B. PLUS DE 6 MILLIARDS D'EUROS DE SOUS-BUDGÉTISATIONS EN 2017

Au total, les biais de construction de la loi de finances initiale pour 2017 auront nécessité 6,2 milliards d'euros d'ouvertures de crédits en cours d'exercice.

1. Des sous-budgétisations récurrentes, mais d'une ampleur particulièrement marquée en 2017

Plus de 50 % des sous-budgétisations portent sur la recapitalisation d'Areva (1,5 milliard d'euros), les refus d'apurement communautaire (1 milliard d'euros) et les opérations extérieures et intérieures du ministère des armées (956 millions d'euros). Les dépenses d'intervention (aides au logement, hébergement d'urgence, prime d'activité...) représentent également une part substantielle des sous-budgétisations.

Sous-budgétisations en 2017

(en millions d'euros, CP, et en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Les postes de dépenses qui donnent lieu à des ouvertures de crédits n'ont rien de surprenant au regard de l'analyse de l'exécution des années passées : le sous-dimensionnement de l'enveloppe allouée aux opérations extérieures de la défense, par exemple, n'est pas nouveau, ni les difficultés rencontrées pour budgétiser à un niveau adapté les dépenses liées aux refus d'apurement communautaire.

Plus que la nature des sous-budgétisations, c'est leur ampleur qui est inédite en 2017.

Alors qu'entre 2012 et 2014, le montant des sur-exécutions nécessitant des ouvertures de crédits était compris entre 1,9 milliards d'euros et 2,1 milliards d'euros, à partir de 2015, l'insuffisante maîtrise des dépenses de l'État s'est traduite par une hausse très significative des crédits redéployés en cours d'année pour couvrir l'insuffisance des enveloppes prévues en loi de finances initiale pour atteindre 3,7 milliards d'euros en 2015 et dépasser 6 milliards d'euros en 2016 et en 2017.

Encore ces montants sont-ils des minorants des sous-budgétisations effectives dans la mesure où ils n'intègrent que les crédits effectivement ouverts (par décret d'avance ou loi de finances rectificative) et non les redéploiements opérés au sein d'un programme ou par décret de transfert ou de virement.

Principales sous-budgétisations nécessitant des ouvertures de crédits de 2012 à 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Des sous-budgétisations aussi importantes sont inédites sur la période récente. À titre de comparaison, le montant des sous-budgétisations en 2017 dépasse les crédits alloués à vingt des trente-et-une missions que compte le budget général de l'État16(*), parmi lesquelles « Santé » ou « Aide publique au développement ».

2. Une sur-exécution des dépenses d'intervention qui tient à la fois à l'insuffisance des enveloppes initiales et au dynamisme des prestations

En outre, il convient de noter que la sur-exécution des dépenses d'intervention s'explique à la fois par une sous-budgétisation initiale et par le dynamisme des prestations.

Ainsi, concernant la prime d'activité, plus de la moitié des ouvertures sont liées au dynamisme plus important que prévu de cette dépense de guichet (+ 29,4 % par rapport à l'exécuté 2016). Ainsi, sur les 840,6 millions d'euros en AE et de 839,5 millions d'euros en CP prévus dans le cadre du présent projet de loi, l'insuffisance de budgétisation initiale ne représente qu'environ 400 millions d'euros. Le reste du besoin provient de la hausse du nombre de foyers allocataires ainsi que de l'augmentation de 7 € du montant moyen mensuel versé. D'après les éléments transmis par le Gouvernement, « au total, le nombre de foyers allocataires s'élèverait en 2017 à 2,65 millions en moyenne annuelle selon la Caisse nationale des allocations familiales, soit une hausse de 14,4 % par rapport à 2016 ».

Un constat similaire peut être dressé concernant l'allocation aux adultes handicapés (AAH). En effet, même si la sous-budgétisation initiale représente une part plus importante des ouvertures (300 millions d'euros sur 340 millions d'euros), l'effet volume a toutefois été plus important qu'anticipé, à hauteur de + 2,4 % contre + 1,8 % en moyenne entre 2013 et 2016. D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général, « cet effet est surtout marqué pour les allocataires de l'« AAH 2 », ayant un taux d'incapacité entre 50 % et 80 % ».


* 16 Hors contributions au CAS « Pensions ».