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Projet de loi pour un État au service d'une société de confiance

22 février 2018 : État au service d'une société de confiance ( rapport - première lecture )

TITRE III - UN DISPOSITIF D'ÉVALUATION RENOUVELÉ

Article 40 - Rapports annuels du Gouvernement au Parlement

Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement des rapports annuels sur l'application de diverses dispositions.

I - Le dispositif proposé

A. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

L'article 40 du projet de loi initial tendait à prévoir la remise de rapports annuels du Gouvernement sur les six thèmes suivants :

- l'application des dispositions réglementaires prises en application de l'article 11 du projet de loi permettant à un pétitionnaire de joindre à sa demande d'autorisation le projet de décision qu'il propose à l'administration de prendre en réponse à cette demande ;

- l'expérimentation, introduite par deux décrets du 29 décembre 2017482(*) prévoyant la possibilité, pour les préfets et les directeurs généraux des agences régionales de santé, de déroger à des normes réglementaires ;

- l'état d'avancement de la dématérialisation des procédures au sein des administrations de l'État ;

- les actions entreprises pour étendre les horaires d'ouverture au public des administrations de l'État, suivant la stratégie nationale d'orientation de l'action publique (alinéa 21) ;

- le développement de référents uniques dans les administrations de l'État, en application de l'article 15 du projet de loi ;

- l'expérimentation, prévue à l'article 21 du projet de loi, de la possibilité donnée aux personnes morales inscrites au répertoire des entreprises et de leurs établissements de ne pas communiquer à l'administration des informations que celle-ci détient déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d'une autre administration par un tel traitement.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Un amendement déposé par notre collègue député Laurent Saint-Martin et adopté en commission, a précisé que le Gouvernement remettrait également un rapport annuel relatif « aux actions de formation et d'accompagnement des agents de l'administration mises en oeuvre pour atteindre les objectifs de la présente loi ». Les autres amendements adoptés par l'Assemblée nationale en commission comme en séance, étaient rédactionnels.

II - La position de votre commission

De manière générale, à l'exception des rapports d'évaluation relatifs aux expérimentations qui font partie intégrante du dispositif, votre commission n'est a priori pas favorable aux demandes de rapports. Elles procèdent le plus souvent d'une volonté d'affichage et ces rapports ne permettent que très rarement de résoudre les problèmes identifiés.

Ces demandes sont, en outre, rarement suivies d'effet. Notre collègue Claude Bérit-Débat le relevait dans son bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2017483(*). Il soulignait ce phénomène dans un titre explicite : « Le taux de présentation des rapports demandés au Gouvernement demeure, comme les années précédentes, un véritable point faible ». Toujours selon ce bilan, le « taux de retours des rapports de l'article 67 [de la loi de simplification du droit de 2004484(*), était] de seulement 48 % au 31 mars 2017 pour les lois promulguées lors de la session précédente »485(*), alors même que ces rapports doivent être remis à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi. Ce bilan révèle également que « le taux global de dépôt des rapports hors "article 67" calculé sur la base d'une moyenne décennale stagne, lui aussi, cette année encore, autour des 60 % (61 % constatés entre 2006 et 2016) ».

Ce constat fait s'interroger sur le nombre de rapports, rapports d'évaluation, rapports d'expérimentation, compte rendu et autres évaluations comptables et financières demandés par le présent projet de loi. Une cinquantaine de documents distincts serait concernée.

Le dispositif expérimental de rescrit proposé à l'article 11 du projet de loi est un bon exemple du caractère déraisonnable de ces demandes : une évaluation était prévue à l'article 11, selon des modalités que l'article 41 tendait à préciser, en complément duquel un rapport annuel était également prévu à l'article 40 du projet... sans préjudice du rapport global que l'article 45 tendait à prévoir pour ces dispositions, au même titre que « l'ensemble des mesures prises sur le fondement de la présente loi ». C'est évidemment trop.

Dans le cas spécifique du présent article, votre rapporteur observe, en outre, que le Gouvernement n'a pas à être habilité par la loi pour remettre des rapports au Parlement. Il peut, lorsqu'il le souhaite, procéder de son propre chef, sans avoir à prévoir la remise de ces rapports au sein des projets de loi qu'il dépose.

Pour l'ensemble des raisons évoquées, votre commission spéciale a adopté l'amendement de suppression COM-241 de son rapporteur

Votre commission a supprimé cet article.

Article 40 bis - Rapport du Gouvernement au Parlement sur la surtransposition de directives

Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur la surtransposition de directives.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit à l'Assemblée nationale, avec l'adoption d'un amendement de séance déposé par le Gouvernement sur avis favorable du rapporteur de la commission, notre collègue député Stanislas Guerini.

Il tend à prévoir la remise par le Gouvernement, avant le 1er juin 2019, au Parlement d'un rapport relatif aux mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales du droit de l'Union européenne. Il est pour cela prévu que le Gouvernement recueille l'avis des parties prenantes et identifie les moyens de remédier aux surtranspositions inutiles ou injustifiées.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur renvoie au commentaire de l'article 40 du projet de loi pour rappeler les arguments conduisant à supprimer les dispositions demandant au Gouvernement la remise d'un rapport, notamment lorsque ces demandes émanent du Gouvernement lui-même.

Ce dernier point semble également étonner certains de nos collègues députés, comme Laure de La Raudière qui le relevait ainsi, en séance publique : « il est très rare que, dans un texte de loi, le Gouvernement se demande un rapport à lui-même. Monsieur le ministre, c'est peut-être une première, et je tenais donc à le relever. Habituellement, ce sont les députés qui sollicitent avec insistance de tels rapports, le plus souvent sans grand succès »486(*).

De surcroit le Premier ministre avait déjà annoncé la remise par une « mission d'inspection, au 1er mars prochain, d'un inventaire complet des surtranspositions réalisées en droit national pénalisantes pour l'emploi, le pouvoir d'achat ou l'efficacité des services publics » lors de la conférence nationale des territoires de décembre 2017487(*), confirmant la lettre d'une circulaire du 26 juillet 2017488(*).

L'article 40 bis du projet de loi n'ajoute donc rien à l'engagement déjà pris par le Gouvernement, il reporte même d'un an la remise du rapport sur le sujet. Votre rapporteur demande donc au Gouvernement de respecter ses engagements et tenir compte, en outre, de la proposition formulée par la Délégation aux entreprises du Sénat tendant à la création d'un conseil d'amélioration du droit pour les entreprises489(*), s'inspirant du modèle allemand, qui serait particulièrement vigilant quant aux problématiques de surtransposition.

Votre commission spéciale a adopté l'amendement de suppression COM 242 de son rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 41 - Contenu des rapports d'évaluation des expérimentations prévues par le projet de loi
Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article précise le contenu des rapports d'évaluation des expérimentations.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 41 a été introduit par l'Assemblée nationale avec l'adoption en commission d'un amendement déposé par notre collègue député, Stanislas Guerini, rapporteur.

Dans sa rédaction adoptée en commission, cet article prévoyait que « les rapports d'évaluation des expérimentations prévues par les articles 11, 15, 16, 21 et 33 rendent compte des conditions dans lesquelles les personnes intéressées ont participé à ces évaluations ».

Pour rappel, l'article 11 concerne la validation tacite de propositions de rescrits, l'article 15 la mise en place du « référent unique », l'article 16 la limitation des contrôles dans le temps opérés sur certaines entreprises dans des circonstances spécifiques, l'article 21 la faculté, pour les entreprises, de ne pas communiquer à une administration des informations déjà détenues et l'article 33 la participation du public par voie électronique dans le cadre de certaines procédures.

Pour l'auteur de l'amendement, il s'agit « d'inviter le Gouvernement à avoir recours à des dispositifs de participation des parties prenantes pour l'évaluation des expérimentations prévues par ce projet de loi »490(*).

Un amendement déposé par le rapporteur et adopté en séance par l'Assemblée nationale a élargi le champ de cet article aux expérimentations prévues à l'article 12 bis sur la cristallisation des normes des certificats d'information, 15 bis sur la désignation du responsable d'une maison de services au public comme référent unique, le 15 ter sur le dépôt unique dématérialisé de leurs demandes et un référent unique pour les porteurs de projets dans les quartiers prioritaires et à le 17 bis sur la création d'un médiateur pour les différends entre entreprises et certaines personnes publiques.

II - La position de votre commission

Sans doute, les rapports prévus par les différents articles tendant à prévoir des expérimentations sont-ils nécessaires. C'est, en effet, à leur lumière qu'apparaîtra si l'expérimentation est concluante et peut, le cas échéant, être généralisée, ou si l'idée doit être modifiée voire oubliée.

Cependant, le dispositif introduit par l'article 41 ne semble pas répondre à l'objectif recherché : rendre compte de l'association des parties prenantes, a posteriori, par l'intermédiaire du rapport d'évaluation, ne contraint pas le Gouvernement à effectuer cette association.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement de suppression du présent article (COM-204).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 42 - Demande de compte rendu sur la participation des personnes intéressées à l'élaboration des ordonnances issues des habilitations prévues par le projet de loi
Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article propose d'intégrer un compte rendu sur l'association des personnes intéressées à l'élaboration des ordonnances issues des habilitations prévues par le projet de loi

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 42 a été introduit par l'Assemblée nationale avec l'adoption d'un amendement déposé en commission par notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur.

Il est le pendant de l'article 41 du projet de loi pour les articles habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances.

Cet article prévoit qu' « au plus tard au moment du dépôt du projet de loi de ratification devant le Parlement, le Gouvernement rend compte au Parlement des conditions dans lesquelles les personnes intéressées ont été associées à l'élaboration des ordonnances prévues par les articles 7, 18, 19, 26, 28, 30, 32, 34, 36 et 39 ».

Ces articles d'habilitation portent, notamment, sur le renforcement de la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux (article 7), l'harmonisation des rectifications des déclarations en matière de prestations sociales (article 18), le rapprochement, le regroupement ou la fusion d'établissements d'enseignement supérieur (article 30), les modalités relatives au taux effectif global (article 32) ou la participation des citoyens pour les projets d'installations de production d'énergie renouvelable (article 34).

Il s'agit, pour l'auteur de l'amendement de faire en sorte que « les parties prenantes puissent participer directement à l'élaboration de la norme qui leur sera appliquée »491(*). Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale note également que « compte tenu de la nature des dispositions qui seront prises par les ordonnances prévues par ce projet de loi, il convient de mettre en place un dispositif nouveau de participation de ces parties prenantes »492(*).

II - La position de votre commission

Votre rapporteur constate que les dispositions de l'article 42 souffrent exactement des mêmes griefs que l'article 41. En conséquence, votre commission spéciale lui a réservé un sort identique en adoptant un amendement de suppression COM-205 de ses rapporteurs.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 43 - Remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation ainsi que ses exceptions

Objet : Cet article prévoit la remise d'un rapport sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation et ses exceptions.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 43 du projet de loi a été introduit par l'Assemblée nationale, en commission, par un amendement déposé par notre collègue député Julien Aubert, adopté avec un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il tend à prévoir la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, dans un délai de deux mois à compter de la publication de la loi, sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation et ses exceptions. Ce principe a été introduit à l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, par l'ordonnance du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration493(*) : « le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ». L'article D. 231-2 du même code prévoit, en outre, que « la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d'acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre ».

II - La position de votre commission

Votre rapporteur renvoie au commentaire de l'article 40 du projet de loi pour rappeler les arguments conduisant à supprimer les dispositions demandant au Gouvernement la remise d'un rapport. Il observe également que le délai fixé pour la remise du rapport (deux mois à compter de la publication de la présente loi) est particulièrement court. Votre commission spéciale a, en ce sens, adopté l'amendement de suppression COM-243 de son rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 44 (art. 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droit et obligation des fonctionnaires) - Protection des agents publics relative à leur responsabilité civile en absence de faute personnelle détachable

Objet : Cet article limite la mise en oeuvre de la responsabilité civile des agents publics en absence de faute personnelle détachable.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

A. Le droit applicable

Les modalités permettant de distinguer entre les cas qui relèvent de la responsabilité du fonctionnaire et ceux qui relèvent de la responsabilité de l'administration lorsque survient un dommage sont le fruit d'une longue évolution jurisprudentielle. Cette dualité de responsabilités est d'ailleurs intimement liée à la dualité de juridictions propre à notre système juridictionnel, la responsabilité de l'administration relevant exclusivement de l'office du juge administratif. Comme l'affirmait la loi des 16 et 24 août 1790, « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ».

La jurisprudence du Tribunal des conflits, du Conseil d'État et de la Cour de cassation a, dans un premier temps, conduit à ne reconnaitre la responsabilité pécuniaire d'un agent que pour les fautes qualifiées de « personnelles ». Ces fautes personnelles sont opposées aux fautes dites « de service » qui, lorsqu'elles sont à l'origine d'un dommage, voient la responsabilité de l'administration engagée, et non celle de l'agent qui a commis la faute494(*). Cette distinction est avant tout la traduction d'un équilibre : si l'agent n'a pas à subir les conséquences pécuniaires des fautes civiles qu'il est amené à commettre dans l'exercice de ses fonctions, ce n'est, en tout état de cause, pas à l'administration de souffrir d'agissements fautifs qui lui sont étrangers, bien que commis par l'un de ses agents.

La distinction entre faute personnelle et faute de service ne relève pas de critères précis, mais est appréciée par le juge en fonction des espèces rencontrées. La jurisprudence a, par exemple, reconnu qu'une faute pénale n'était pas nécessairement une faute personnelle permettant d'engager la responsabilité civile de l'agent afin d'indemniser les préjudices qui en résultaient495(*).

Encore aujourd'hui, la citation du commissaire du Gouvernement Édouard Lafferière semble rester valable pour définir la distinction entre faute personnelle est faute de service. Il y a faute de service « si l'acte dommageable est impersonnel, s'il révèle un administrateur plus ou moins sujet à erreur »496(*). À l'inverse, il y a faute personnelle s'il révèle « l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences »497(*).

L'évolution de la jurisprudence s'est cependant poursuivie dans un sens plus protecteur pour la victime puisqu'il a été établi que les fautes personnelles des agents pouvaient permettre d'engager la responsabilité de l'administration devant le juge administratif ainsi que la responsabilité de l'agent devant le juge civil, dans les hypothèses où « le service a conditionné l'accomplissement de la faute ou la production de ses conséquences dommageables vis-à-vis d'un individu déterminé»498(*).

La dichotomie entre faute personnelle et faute de service ne suffit cependant plus pour déterminer avec certitude le partage des responsabilités entre agent et administration, comme le résume l'extrait de la fiche du Conseil d'État reproduit ci-après.

Extrait de la fiche en ligne du Conseil d'État sur sa décision
« Époux Lemonnier » et, plus largement, sur la responsabilité
de l'administration à raison de fautes commises par ses agents499(*)

« À la suite de l'arrêt Epoux Lemonnier, on pouvait penser que, en l'absence d'autorité de la chose jugée par le juge judiciaire à l'égard de l'administration, puisque celle-ci n'avait pas été partie au litige, le juge administratif pouvait considérer comme faute de service une faute qualifiée de personnelle par le juge judiciaire. Mais la jurisprudence ultérieure a montré que certaines fautes personnelles pouvaient aussi engager la responsabilité de l'administration. Aussi convient-il désormais de distinguer trois types de fautes personnelles.

La première catégorie concerne les fautes commises dans l'exercice même des fonctions mais qui s'en détachent, parce qu'elles révèlent des préoccupations d'ordre privé ou un excès de comportement ou bien présentent une gravité inadmissible (ex. : 21 avril 1937, Dlle Quesnel, n° 54934, p. 413, pour un vol commis par une receveuse des postes dans l'exercice de ses fonctions).

La deuxième s'applique aux fautes commises en dehors de l'exercice des fonctions mais non dépourvues de tout lien avec elles, parce qu'elles ont été commises par exemple grâce à des moyens dont l'agent disposait du fait du service (ex : Ass. 18 novembre 1949, Dlle Mimeur, n° 91864, p. 492, pour un accident causé par un véhicule de l'administration utilisé à des fins personnelles).

La dernière catégorie regroupe les fautes purement personnelles, c'est-à-dire dépourvues de tout lien avec le service.

C'est dans cette dernière hypothèse uniquement que seule la responsabilité de l'agent peut être recherchée ; dans les autres cas de faute personnelle, la victime a le choix de mettre en jeu la responsabilité de l'agent public devant le juge judiciaire ou la responsabilité de l'administration devant le juge administratif, quitte pour l'administration à exercer une action récursoire contre l'agent fautif (voir Ass. 28 juillet 1951, Laruelle, p. 464) ».

L'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires500(*) reprend, pour déterminer les cas ouvrant droit à une protection fonctionnelle501(*), une typologie de fautes relativement proche de celle dégagée par la jurisprudence en matière de partage de responsabilité. Ainsi, pour la protection fonctionnelle relative à la responsabilité civile, le II de l'article 11 dispose que : « lorsque le fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d'attribution n'a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions n'est pas imputable au fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui ».

Le principe de la protection fonctionnelle a également été érigé en principe général du droit par le juge administratif, pour les cas où aucun texte ne s'appliquerait à un agent public mis en cause. Le Conseil d'État a ainsi pu considérer qu'« en vertu d'un principe général du droit qui s'applique à tous les agents publics, lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle »502(*).

B. Le dispositif proposé

L'article 44 du projet de loi a été introduit par un amendement de séance déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale. Il tend à faire préciser à l'article 11 précité de la loi du 13 juillet 1983 que « sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité' civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions ».

Cette disposition vient donc s'insérer de manière symétrique par rapport au régime de protection fonctionnelle actuellement prévu à l'article 11 en matière civile puisque l'articulation des dispositions anciennes et des dispositions nouvelles tendrait à ne rendre possible la mise en oeuvre de la responsabilité civile d'un agent que dans les cas où la protection fonctionnelle est exclue.

Votre rapporteur note que si ces dispositions ne visent formellement que les fonctionnaires, elles s'appliqueraient également aux contractuels de la fonction publique par le truchement d'un renvoi opéré à l'article 32 de la loi « Le Pors » précitée.

II - La position de votre commission

Il a souvent été répété à votre rapporteur que les dispositions de l'article 44 faisaient entrer dans le champ de la loi des principes préexistants de nature jurisprudentielle. Toutefois, il existe certaines différences entre la classification des fautes reprise en matière de protection fonctionnelle (voir supra) et celle utilisée par le juge administratif pour effectuer le partage de responsabilité entre administration et agent.

Ce hiatus concerne en premier lieu les fautes personnelles mais non détachables du service503(*). L'état actuel du droit permet à la victime de telles fautes d'avoir le choix entre la mise en oeuvre de la responsabilité civile de l'agent devant le juge judiciaire ou celle de l'administration devant le juge administratif, dans la limite de la réparation intégrale du préjudice qu'elle a subi. Or, le changement proposé conduirait la victime à mettre exclusivement en oeuvre la responsabilité de l'administration. Dans cette situation, cette dernière pourrait vraisemblablement engager une action récursoire visant l'agent fautif puisque les dispositions de l'article 44 ne font obstacle qu'aux seuls recours des tiers.

La même différence pourrait se faire dans le cadre de fautes personnelles qui ne sont pas dépourvues de tout lien avec le service. Le Conseil d'État a récemment précisé que de telles fautes pouvaient certes faire obstacle à la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle d'un agent, mais laissaient la victime libre d'engager la responsabilité de la personne publique devant le juge administratif ou celle de l'agent devant le juge judicaire504(*). Or, si en application des dispositions de l'article 44 précité, les fautes non dépourvues de tout lien avec le service devaient dorénavant être explicitement qualifiées de fautes détachables, la même restriction de choix s'opérerait pour la victime.

Votre rapporteur n'a pu, sur ce point, entendre le Conseil d'État qui, en application d'une pratique constante, ne souhaite pas être entendu par le Parlement au sujet d'un projet de loi pour lequel il a déjà rendu un avis au Gouvernement.

Votre rapporteur constate également que si les nouvelles dispositions de l'article 44 restreindraient, dans certaines hypothèses, le choix de la victime à la mise en oeuvre de la seule responsabilité de la personne publique, c'est bien la responsabilité de la personne publique qui est le plus souvent recherchée et non celle de l'agent, pour des raisons de solvabilité.

Enfin, si elles n'engagent que des modifications marginales par rapport au droit tel qu'il est appliqué actuellement, votre rapporteur constate que les dispositions prévues à l'article 44 du projet de loi sont très positivement accueillies par les syndicats de fonctionnaires qui y voient une source de sécurité juridique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 45 - Engagement du Gouvernement à mettre en place les moyens d'une évaluation rigoureuse de la présente loi
Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article demande un engagement du Gouvernement à mettre en place les moyens d'une évaluation rigoureuse de la présente loi.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 45 a été introduit par notre collègue députée Valérie Petit, avec l'adoption, en séance, d'un amendement déposé par certaines de nos collègues députées du groupe de La République en Marche, sous-amendé par le Gouvernement « afin d'en supprimer ce qui relève du domaine réglementaire »505(*).

Le I de cet article dispose que « le Gouvernement s'engage, à compter de la promulgation de la présente loi, à mettre en place les moyens nécessaires à une évaluation rigoureuse de l'effet des mesures prises sur le fondement des articles de la présente loi ».

Le II ajoute que l'évaluation de l'ensemble des mesures prévues par la loi doit donner lieu à la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement. Ce rapport devra être rendu public et être présenté en séance publique en 2022.

Enfin, le III tend à préciser que « le choix du dispositif d'évaluation et des évaluateurs est soumis pour avis à l'organe d'évaluation et de contrôle des politiques publiques du Parlement ».

II - La position de votre commission

Le I soulève une double difficulté puisqu'il s'agit soit d'une injonction au Gouvernement, soit d'une disposition dépourvue de portée normative. Dans les deux cas, il est contraire à la Constitution506(*).

En prévoyant la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, le II appelle les réserves rappelées par votre rapporteur dans le commentaire de l'article 40. Précisant que ce rapport donnerait lieu à une présentation en séance publique, il semble également contraire au 1er alinéa de l'article 48 de la Constitution. Cet article dispose que « sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée »507(*).

Enfin votre rapporteur s'interroge sur « l'organe d'évaluation et de contrôle des politiques publiques du Parlement » auquel fait référence le dernier alinéa de l'article 45. Si un Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques a bien été institué à l'Assemblée nationale, un tel organe n'existe pas au Sénat. Ce comité d'évaluation n'est pas, en tout état de cause, celui du Parlement, mais celui d'une seule de ses chambres.

Pour toutes ces raisons, votre commission a donc adopté un amendement de suppression COM-206 de son rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 46 - Évaluation de la mise en oeuvre de diverses dispositions du projet de loi par la Cour des comptes
Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article propose une évaluation de la mise en oeuvre de diverses dispositions du projet de loi par la Cour des comptes

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 46 a été introduit par l'Assemblée nationale avec un amendement en séance déposé par notre collègue député Laurent Saint-Martin. Il tend à prévoir une évaluation comptable et financière par la Cour des comptes de diverses dispositions du projet de loi. Cette évaluation devra être transmise au Parlement.

Ainsi, le premier alinéa de l'article 46 prévoit la remise d'un tel rapport dix-huit mois après l'entrée en vigueur des articles 3, 4, 5, 6, 13, 14 et 25 du projet de loi. Ces articles concernent la réduction des intérêts de retard pour les contribuables de bonne foi rectifiant spontanément leur erreur (article 3), la réduction des intérêts de retard en cas de rectification par le contribuable lors d'un contrôle fiscal et l'inscription dans la loi d'une procédure de rescrit lors d'un contrôle fiscal (article 4), un « droit à l'erreur » en matière de contributions indirectes et droits de douane (articles 5 et 6), la création d'un comité afin de favoriser le recours aux transactions (article 13), le renforcement du rescrit en matière douanière (article 14) et les modalités des dons aux associations cultuelles (article 25).

Le deuxième alinéa de l'article 46 prévoit la remise d'un tel rapport dix-huit mois après l'entrée en vigueur des dispositions des ordonnances et des lois de ratification prévues par les articles 7 et 18 du projet de loi. Ces articles d'habilitation concernent le renforcement de la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux (article 7) et l'harmonisation des rectifications des déclarations en matière de prestations sociales (article 18).

Enfin, le dernier alinéa de l'article 46 prévoit la remise d'évaluations comptables et financières relatives aux expérimentations prévues aux articles 12 bis, 15, 15 bis, 15 ter, 16 et 29, au plus tard six mois avant l'échéance de la période d'expérimentation. Ces expérimentations concernent les dispositions relatives à l'exercice d'une activité en vertu de la délivrance du certificat d'information créé par le projet de loi (article 12 bis), la mise en place du « référent unique » (article 15), la désignation du responsable d'une « maison de services au public » comme référent unique (article 15 bis), le dépôt unique dématérialisé de leurs demandes et un référent unique pour les porteurs de projets dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (article 15 ter), la limitation de la durée des contrôles administratifs pour les PME dans certaines régions (article 16) et le « relayage » permettant d'assurer la continuité de l'accompagnement d'une personne âgée en perte d'autonomie à son domicile (article 29).

II - La position de votre commission

L'ensemble de ces demandes de rapport a été introduit dans le projet de loi sans consultation de la Cour des comptes, alors qu'il apparait à l'évidence que la réalisation de ces évaluations comptables et financières représenterait un surplus d'activité particulièrement significatif pour elle. Cette surcharge notable pourrait porter atteinte à l'équilibre des missions confiées à la Cour par l'article 47-2 de la Constitution.

La capacité de programmation et l'autonomie de la Cour des comptes sont indispensables à son indépendance. Toute charge de travail préprogrammée limiterait ainsi mécaniquement la possibilité de mettre en oeuvre ces moyens dans le cadre de ses autres missions constitutionnelles. Le Conseil constitutionnel a, en ce sens, rappelé qu'il « appartiendra aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l'équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l'un de ces deux pouvoirs ; qu'il en sera ainsi du délai mentionné au 2° de l'article 58 [de la loi organique relative aux lois de finances mettant à la charge de la Cour des comptes, dans sa mission d'assistance au Parlement, diverses obligations tenant notamment à la réalisation d'enquêtes et au dépôt de rapports] »508(*). Cet équilibre serait évidemment faussé si chaque loi ordinaire devait prescrire un nombre conséquent d'évaluations.

Il apparait, en outre, que l'établissement de ces rapports n'entre pas dans le champ limitatif des missions confiées à la Cour des comptes, telles qu'elles ont été précisées par la loi organique509(*) ainsi que par le code des juridictions financières. Ces missions sont le jugement des comptes, le contrôle des comptes et de la gestion, l'évaluation des politiques publiques et la certification des comptes. La Cour des comptes rappelle ainsi que « l'évaluation des politiques publiques a pour objet d'en apprécier les résultats à partir de ses divers impacts et des liens de causalité propres à les expliquer. Il ne s'agit pas d'un contrôle de la performance, d'un contrôle de l'application des lois ni d'une évaluation financière et comptable de cette application »510(*).

Votre rapporteur relève, enfin, que l'administration dispose de moyens de contrôle propres pour réaliser ces évaluations, que le contrôle de l'action du Gouvernement et l'évaluation des politiques publiques revient, en outre, au Parlement en application de l'article 24 de la Constitution et que ce dernier peut, s'il le souhaite, recourir à l'assistance de la Cour des comptes dans le respect des procédures prévues à l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances précitée.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression du présent article (COM-207).

Votre commission a supprimé cet article.


* 482 Décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 relatif à l'expérimentation territoriale d'un droit de dérogation reconnu au préfet et le décret n° 2017-1862 du 29 décembre 2017 relatif à l'expérimentation territoriale d'un droit de dérogation reconnu au directeur général de l'agence régionale de santé.

* 483 Rapport disponible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-677-notice.html

* 484 Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

* 485 Rapport disponible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-677-notice.html

* 486 Extrait du compte rendu intégral de la deuxième séance publique du jeudi 25 janvier 2018.

* 487 Voir la page 4 du discours, disponible à l'adresse suivante :

http://www.lot.gouv.fr/IMG/pdf/discours_de_m._edouard_philippe_premier_ministre_-_conference_nationale.pdf

* 488 Circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact. 

* 489 Formulation présente dans l'amendement n°696, déposé puis retiré en Séance publique sur le présent projet, à l'Assemblée nationale, par notre collègue députée Alice Thourot.

* 490 Extrait de l'exposé sommaire de l'amendement n° 923 adopté en commission à l'Assemblée nationale.

* 491 Extrait de l'exposé sommaire de l'amendement n° 924 adopté en commission à l'Assemblée nationale.

* 492 Ibidem.

* 493 Ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration.

* 494 Notamment depuis la décision du Tribunal des conflits du 30 juillet 1873, Pelletier, ou celle du 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol.

* 495 Tribunal des conflits, 14 janv. 1935, Thépaz.

* 496 Extrait des conclusions rendues sur la décision du Tribunal des conflits du 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol.

* 497 Ibidem.

* 498 Extrait des conclusions du commissaire du Gouvernement Léon Blum pour la décision du Conseil d'État du 26 juillet 1918, Epoux Lemonnier.

* 499 Fiche disponible à l'adresse suivante : http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Decisions/Les-decisions-les-plus-importantes-du-Conseil-d-Etat/26-juillet-1918-Epoux-Lemonnier

* 500 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite « loi Le Pors ».

* 501 La protection fonctionnelle des fonctionnaire est apparue dans la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires, dont le deuxième alinéa de l'article 14 portait spécifiquement sur la responsabilité civile des fonctionnaires.

* 502 Conseil d'État, 11 février 2015, n° 372359.

* 503 Un exemple de telles fautes est donné par la décision du Conseil d'État du 2 juin 2010, Fauchère, requête n° 307772.

* 504 Conseil d'État, 11 février 2015, requête numéro 372359.

* 505 Extrait du compte rendu intégral de la deuxième séance du jeudi 25 janvier 2018 de l'Assemblée nationale.

* 506 Sur les injonctions, voir notamment la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-581 DC du 25 juin 2009.

* 507 Voir la décision du Conseil constitutionnel 2003-484 DC du 20 novembre 2003.

* 508 Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.

* 509 Loi organique 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et la loi organique 2005-779 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* 510 Contribution écrite de la Cour des comptes transmise le 12 février 2018.