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Projet de loi pour un État au service d'une société de confiance

22 février 2018 : État au service d'une société de confiance ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

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I. AUDITIONS

M. Gérald Darmanin,
Ministre de l'action et des comptes publics

M. Jean-François Husson, président. - Je vous souhaite la bienvenue, monsieur le ministre. Avec le projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance, dit projet de loi « Droit à l'erreur », le Sénat va inaugurer un dispositif nouveau, la législation en commission. Nous avons retenu douze articles sur lesquels portera cette procédure, qui demande un travail collectif intense, constructif, mené dans un esprit d'ouverture et de dialogue, mais aussi une discipline à laquelle j'appelle mes collègues, sachant que les règles de fonctionnement y sont plus souples qu'en séance publique - je pense notamment à celle du temps de parole limité. J'ajoute que cette procédure autorise le débat sur chaque amendement, puisque lorsque l'auteur d'un amendement ne peut être présent, les rapporteurs sont là pour en présenter l'objet. Le Sénat entend être un lieu de débat moderne, mieux en phase avec les attentes des citoyens. Nous avons d'ailleurs ouvert un site participatif dont les contributions nous aideront à mieux ajuster nos propositions.

Après votre présentation de l'économie générale du texte et de l'ambition du gouvernement, viendra le jeu des questions, celles de nos rapporteurs, qui vous ont été transmises, puis celles de nos collègues. Ce feu nourri d'échange est le propre de la démocratie et l'honneur des assemblées parlementaires, étant entendu qu'il s'agit ici de simplifier le tempo de l'action publique, et fluidifier les rapports de nos administrations avec les usagers.

M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics. - C'est un honneur pour moi que de me rendre devant votre commission. Ce texte, que l'on appelle en effet communément projet de loi « Droit à l'erreur » est en réalité plus large puisqu'il s'agit d'un projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance. Nous avons travaillé ensemble sur les lois financières : vous connaissez mon état d'esprit d'ouverture. Il se manifestera tout particulièrement sur ce texte, qui est autant gouvernemental que parlementaire. La volonté du Président du Sénat et de son Bureau d'engager, à l'occasion de son examen, la procédure législative nouvelle de législation en commission, qui veut, à terme, qu'un texte soit débattu et adopté en commission, sans passer en séance publique, marque la détermination du Sénat à travailler avec sérieux et efficacité, au nom de l'intérêt général, étant entendu que s'il peut exister des divergences, elles ne sont que d'appréciation. Je l'ai dit, à l'Assemblée nationale, à la présidente de la commission spéciale, Mme Sophie Errante, et à son rapporteur, M. Stanislas Guerini, il serait bon de parvenir à une commission mixte paritaire conclusive. Sachez que le gouvernement fera passer le message pour que le compromis le plus efficace voie le jour.

Je veux ici rappeler à quel point nous avons travaillé dans un esprit de coconstruction. Après 20 heures de discussion en commission, nous avons eu, avec les députés, trois jours et trois nuits de débats en séance, au cours desquels 966 amendements ont été examinés, parmi lesquels 143 ont été adoptés, dont 117 émanant des parlementaires, pour un tiers émanant des oppositions. Voilà qui témoigne d'un travail collectif et de l'esprit d'ouverture du gouvernement, qui sera toujours, avec Olivier Dussopt, le nôtre.

Ce texte est à la fois simple et compliqué. Simple, parce qu'il pose le principe du droit à l'erreur, qui est un principe de bienveillance en ce sens que la charge de la preuve retombe sur l'administration, quand c'était jusqu'à présent à l'usager de faire la preuve de sa bonne foi, ce qui change énormément de choses dans la vie administrative de notre pays. Et cela ne concerne pas seulement les questions fiscales, même si l'Assemblée nationale s'y est beaucoup -peut-être un peu trop- penchée. Je ne doute pas que votre assemblée s'attachera à considérer les conséquences de ses dispositions pour les collectivités territoriales, car il apportera de profonds changements, que les études d'impact ne reflètent qu'imparfaitement, car il est assez difficile de mesurer l'impact de quelque chose qui n'existe pas encore - et sans doute est-ce là une limite de l'évaluation ex ante.

Mais ce texte est aussi complexe, parce qu'il n'ouvre pas la porte à toutes les mesures de simplification que chacun a envie de porter. Pour avoir été parlementaire, élu local, je sais combien démange cette aspiration. Mais il ne s'agit pas, ici, d'un texte de simplification. C'est un texte qui pose des principes, comme celui du droit à l'erreur, qui prévoit des expérimentations, et un certain nombre d'autres mesures. Peut-être le Gouvernement a-t-il été un peu loin, et ce projet comporte-il trop d'articles, cela est tout à fait envisageable, mais en revanche, le gouvernement ne saurait agréer, toutes bonnes que soient les idées qui seront soumises au débat, des mesures de simplification qui feraient de ce texte, déjà un peu trop long, je vous l'accorde, un Frankenstein des « bonnes mesures de simplification ». Je rappelle, en revanche, que le Premier ministre a pris une circulaire qui impose un volet « simplification » dans chaque projet de loi. Ce sera le cas sur le projet de loi relatif à l'agriculture -qui pose, par ailleurs, problème puisque des articles concernant l'agriculture ont été supprimés à l'Assemblée nationale. Nous ne vous proposerons pas d'y revenir mais je constate que le monde agricole, au sens socio-professionnel du terme, demande de la simplification, mais peu de ces mesures prospèrent, car il est rare qu'elles ne viennent contrer les intérêts de tel ou tel -un chien aboie dans chaque niche administrative, ce qui explique une bonne part des surtranspositions et de la volonté de préserver des normes. Tenons-nous en donc au « volet » simplification, que l'on retrouve dans la loi de programmation militaire, la loi de programmation pour la justice, la loi « Pacte », portée par M. Le Maire. Je renverrai donc les mesures de simplification à ces débats, qui viendront bientôt devant vos assemblées.

Deuxième sujet de ce texte, l'expérimentation. Nous pensons, et c'est un débat politique que nous avons eu avec une partie des groupes de l'Assemblée nationale, qu'il convient de faire avant de généraliser. Nous proposons ainsi de généraliser la procédure de médiation expérimentée, sous le précédent gouvernement, dans les Urssaf d'Ile-de-France, car l'essai a été conclusif : deux tiers des procédures de médiation engagées ont abouti à une transaction, évitant ainsi aux entreprises d'en passer par un contentieux.

Nous proposons aussi d'autres expérimentations. A l'Assemblée nationale, un certain nombre de députés y ont vu des risques de distorsion entre les territoires. Nous assumons ce choix, en nous montrant attentifs à ce que chaque région engage une expérimentation différente : possibilité de délivrer des papiers d'identité sans justificatif de domicile dans les préfectures, horaires tardifs de l'administration dans les juridictions, lutte contre les surtranspositions, au bénéfice des PME. Partout sur le territoire, ces expérimentations donneront lieu à des conclusions, et je souhaite que les parlementaires puissent assurer un suivi, parce que tout n'est pas dans les textes et beaucoup est dans les têtes.

Vient, ensuite, le droit au contrôle. Les relations entre l'entreprise et l'administration ne sauraient se limiter au pouvoir de contrôle et de sanction dont dispose cette dernière, qui peut aussi, en confiance, jouer un rôle de conseil. Vous aurez sur ce sujet, je n'en doute pas, un intéressant débat, notamment dans le domaine fiscal. Je pense à la garantie fiscale, avec l'idée qu'un premier contrôle puisse valoir une seconde fois ; à la possibilité de limiter dans le temps le nombre de contrôles d'une entreprise par les administrations quelles qu'elles soient. Comme élu local, il m'est arrivé de voir une entreprise subir neuf contrôles en sept mois, par neuf administrations différentes. C'est un peu la même chose que le maire qui a eu à subir quatre fois l'ouverture d'une tranchée dans les trottoirs, au grand dam des commerçants, jusqu'au moment où il a demandé aux services de se mettre autour d'une table pour établir un plan coordonné. Il en va de même dans l'administration, qui, enfermée dans ses silos, ne se concerte pas assez. Parce que, sans poujadisme, un petit patron n'a pas que ça à faire. Ce qui ne veut pas dire qu'il ne doit pas exister de contrôle, mais qu'il serait bon d'éviter aux chefs d'entreprise des complications récurrentes, afin qu'ils puissent se concentrer sur la conquête de marchés et la création de valeur. Il s'agit donc d'expérimenter une limitation des contrôles, en optant pour une limitation dans le temps plutôt que par le nombre.

D'autres dispositions, enfin, ont été ajoutées par l'Assemblée nationale. Je pense à la transparence dans la mise en oeuvre des pénalités fiscales ; à la publication des statistiques - un amendement du groupe des Républicains que l'administration ne juge pas forcément utile. Je pense aussi à un amendement du groupe de la France insoumise, adopté à l'unanimité, cela vaut d'être souligné, pour une application du droit à l'erreur lorsque celle-ci est commise pour la première fois. Il s'agit de s'assurer que le droit à l'erreur ne devienne pas licence de frauder : se garer sur une place handicapés est une faute, qui doit être d'emblée sanctionnée, de même que la répétition d'un même erreur relève, sauf à arguer de phobie administrative, d'une licence qui mérite sanction. C'est autre chose que se tromper par mégarde dans une case à cocher. L'erreur est humaine mais persévérer est diabolique. Cet amendement mérite d'être conservé, et j'espère qu'il le sera.

Un amendement du Modem a également été adopté, visant à éviter la suspension de l'instruction d'une demande dès lors que la pièce manquante ne lui est pas essentielle. Nous avons tous connu, dans nos permanences, des gens qui ne bénéficiaient pas de l'allocation adulte handicapé, de minima sociaux ou de prestations auxquelles ils avaient droit par manque d'un papier administratif, que ce soit en raison d'un divorce, d'un déménagement ou de la disparition de leur entreprise. L'équilibre se situe, bien sûr, dans la possibilité pour l'administration de contrôler l'effectivité du droit d'une personne sans pour autant lui compliquer la vie à l'excès.

Je pense également à deux amendements du rapporteur, M. Guérini, l'un pour l'expérimentation d'un référent unique dans les maisons de service public dans les quartiers de la politique de la ville, l'autre, qui a suscité beaucoup de commentaires dans les médias, pour la gratuité, avant 2021, des appels à destination de l'administration, auquel le gouvernement a donné un avis favorable, tout en précisant qu'il était onéreux pour les finances publiques -plusieurs millions pour le ministère dont j'ai la charge- et nous avons souhaité que cela prenne effet avant 2021, certes, mais pas dans l'immédiat, parce que casser des appels d'offre en cours pour satisfaire cette exigence coûterait deux fois plus cher aux finances publiques.

Un amendement du groupe socialiste, qui prévoit une protection des agents dans l'application du droit à l'erreur, me paraît également important puisqu'il s'agit de considérer que le droit à l'erreur est aussi une forme de management des agents publics. Nous en avons tous connu qui auraient aimé appliquer des règles en intelligence d'une situation personnelle ou de celle d'une entreprise mais qui ne peuvent pas le faire, soit parce qu'ils n'ont pas la liberté d'initiative soit parce que les règles impliquant leur responsabilité sont trop fortes. Nous avons tous intérêt à ce que ce texte soit aussi un texte pour les agents publics, qui sont les mieux à même, sur le terrain, d'appliquer des mesures qui, tout en se voulant générales, s'apparentent parfois à une rigidité administrative. Lors d'un déplacement dans le département des Hautes-Alpes, la préfète m'expliquait ainsi qu'elle devait appliquer, dans le plus grand lac d'Europe, près de Briançon, à la fois la loi littoral et la loi montagne, ce qui n'est pas simple. On peut considérer que la préfète est à même de proposer des solutions respectueuses de ce que le législateur avait à l'esprit. Là est la question : ouvrir la possibilité, pour des agents publics, selon des règles définies par le législateur, de déroger à des règles générales. Mieux vaut peut-être en passer par cette voie qu'édicter des règles de simplification assorties d'exceptions, sauf à retomber dans le travers de la loi de 2013 du « silence vaut accord », qui a prévu plus de 1400 exceptions. Quand on prévoit 1400 exceptions à un principe général, est-on vraiment dans la simplification ?

Le gouvernement tient à un certain nombre de mesures qui ont fait débat, comme la création d'un avertissement pour l'Inspection du travail, qui, à l'heure actuelle, après un contrôle, n'a que l'alternative de ne rien dire ou sanctionner, sans disposer d'un carton jaune avant le carton rouge.

Je pense également à la question de la réponse que l'administration doit apporter et d'accusé de réception, qui a donné lieu à un débat faussé à l'Assemblée nationale, puisque nous partons du principe que, demain, le droit à l'erreur sera la règle pour l'usager et que c'est à l'administration qu'il reviendra de démontrer l'erreur. Nous avons eu une longue discussion et n'avons pas retenu, in fine, cette proposition.

D'autres dispositions ont donné lieu à débat, comme celle du « permis de faire », qui revient à mettre en place un certain nombre de dispositifs destinés à s'assurer que les lois restent bien d'objectifs et non pas de moyens. Prenons l'exemple du logement : l'accessibilité d'un logement pour une personne handicapée, de même que les règles relatives au bruit ou aux particules fines, par exemple, doivent rester des objectifs, sans que la loi, comme cela est le cas aujourd'hui, définisse la manière de l'atteindre, ce qui alourdit le coût de la construction et empêche l'innovation. Laissons aux entreprises le soin d'imaginer les moyens d'atteindre l'objectif, et faisons confiance aux acteurs économiques.

Nous avons, dans le même esprit, adopté un amendement sur la petite enfance, auquel les élus locaux seront sensibles et qui répond à leurs interrogations sur les coûts de construction et de gestion des crèches municipales. Bref, faire des lois d'objectifs et non pas de moyens, c'est accepter moins de réglementation.

Nous souhaitons, lorsque l'examen de ce texte sera venu à son terme, associer le Sénat à un suivi mensuel de son application. Entendons-nous bien, il ne s'agit pas de soumettre les décrets au parlement, ce qui contreviendrait à la séparation des pouvoirs, mais de vous saisir pour avis des textes d'application quels qu'ils soient. Avec ce que l'on a appelé, dans ce texte, le Conseil de la réforme, vous aurez ainsi l'occasion de suivre son application pour que les pouvoirs que vous allez déléguer à l'exécutif se traduisent bien par une modernisation de l'action publique. Les tentatives de simplification se sont trop souvent soldées par un simple succès d'estime, parce que les normes résistent, pour de bonnes raisons.

Il y a également débat sur les transpositions qui vont nous arriver, notamment pour les PME. Nous avons eu un long débat, notamment, sur la question de l'application de l'information sur le TEG (taux effectif global) pour les petites entreprises. C'est une surtransposition, sur laquelle le gouvernement a proposé un amendement de compromis dont j'imagine que nous rediscuterons. Toute la difficulté, dans la lutte contre les surtranspositions, c'est qu'elles sont souvent faites non pas pour embêter les gens, mais pour adresser un signe positif de la France aux directives européennes. Mais l'enfer est pavé de bonnes intentions, et à force de surtransposer par rapport à nos voisins européens, on se crée des difficultés.

Nous avons exclu trois thèmes seulement du droit à l'erreur : la sécurité alimentaire, la sécurité -ce qui relève de la loi pénale, notamment les atteintes à la sûreté de l'Etat et le terrorisme- et l'environnement, enfin, étant cependant entendu qu'un certain nombre de dispositions du texte touchent à la politique environnementale.

Nous avons à résoudre un paradoxe : les Français aiment leurs services publics, mais pas trop leur administration ; ils apprécient le fonctionnaire qu'ils connaissent, le professeur de leurs enfants, l'agent municipal, mais ils sont assez critiques sur les fonctionnaires en général. Il ne s'agit pas de mettre en cause les agents publics, mais bien plutôt de constater que la puissance publique n'a pas toujours été aussi souple que ne le sont les agents publics eux-mêmes.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Au-delà de la déclaration d'intention, quelle est la portée réelle de la stratégie nationale d'orientation de l'action publique annexée au projet de loi ? Ne pensez-vous pas que des objectifs tels que le conseil, l'accompagnement loyal des usagers ou la réduction des délais administratifs ne sont pas déjà des principes cardinaux pour l'ensemble des fonctionnaires ? N'est-ce pas édicter inutilement un principe déjà à l'oeuvre ?

Le projet de loi comporte douze articles d'habilitation qui prévoient dans la plupart des cas plusieurs ordonnances portant sur des domaines variés. En quoi la simplification administrative nécessite-t-elle d'en passer par des ordonnances plutôt que par une législation directe par le Parlement ? Vous engagez-vous à ce que l'ensemble des ordonnances prises sur le fondement de ce projet de loi fassent l'objet d'une ratification expresse par le Parlement ?

Vous vous êtes exprimé sur les expérimentations, dans lesquelles je ne vois pas un choix aussi positif que vous. Craignons une loi qui serait différente d'un département à l'autre. J'ai eu l'occasion de voir ce que donnait, au sein d'un département, l'indépendance de chacun des bureaux des Urssaf : des règles différentes à dix kilomètres de distance, au détriment des usagers.

Vous proposez d'instituer un droit à l'erreur au profit de tout usager de l'administration. Comment pourrez-vous mettre en oeuvre cette mesure tout en assurant le respect des principes de légalité et d'égalité devant la loi ? Quant au droit au contrôle, puisque l'administration pourra refuser de l'effectuer de façon discrétionnaire, notamment si elle juge qu'il aurait pour effet de compromettre le bon fonctionnement d'un service, ne sera-t-il pas en définitive qu'un droit théorique jamais mis en oeuvre ?

En matière fiscale, le droit à l'erreur existe déjà : les pénalités ne sont pas appliquées lorsque le contribuable est de bonne foi, et il appartient à l'administration de démontrer le contraire. De même, en matière douanière, l'administration fait d'ores et déjà usage de sa faculté transactionnelle pour diminuer ou supprimer les pénalités lorsque le contribuable est de bonne foi -une faculté utilisée dans 99 % des cas. En quoi le projet de loi modifie-t-il cela ? L'expression de « droit à l'erreur » n'est-elle pas abusive pour désigner la réduction des intérêts de retard, qui constitue bien davantage une incitation financière à la régularisation ?

J'ai enfin deux dernières questions. La première concerne l'article 15 bis, dont mon collègue Jean-Claude Luche a la charge, mais il m'autorise à vous la poser. Elle concerne la désignation des responsables des maisons de service au public comme référents uniques dotés de pouvoir de décision. Comment l'agent d'une administration, ainsi désigné, règlera-t-il les questions relevant d'une autre administration que la sienne ?

L'article 17 bis, enfin, crée un supermédiateur pour les entreprises. Quel en est l'intérêt, sachant que chaque administration propose déjà un service de médiation ?

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Si l'intention est bonne, le texte est un peu complexe, voire fourre-tout, jusqu'aux crèches municipales que vous avez évoquées. Les élus ont besoin d'un Etat partenaire plutôt que censeur. Vous avez évoqué la loi littoral et la loi montagne : sur ces sujets comme sur d'autres, je puis vous dire que pour l'heure, le préfet applique ces lois à la lettre, quand bien même il s'agit, pour le conseil municipal d'un village en déshérence, de justifier une construction pour ramener un peu de vie. Bref, il s'agit pour moi de faire en sorte que notre pays prospère au mieux.

J'en viens à mes questions. En quoi ce projet de loi se distingue-t-il, au-delà de son titre, des projets de loi de simplification ou « portant diverses dispositions » que le Parlement est appelé à examiner régulièrement ? On pressent ainsi une trop grande instabilité, et les citoyens plus que nous encore.

Pensez-vous que l'on simplifie le droit en créant un grand nombre de dispositifs et de droits nouveaux, certes louables dans leur intention mais dont la mise en oeuvre pratique et l'articulation sont loin d'être évidentes ? Je pense par exemple aux divers dispositifs d'information des administrés -publication et opposabilité des instructions et circulaires, généralisation du rescrit, création du certificat d'information ; en multipliant les droits théoriques, ne risque-t-on pas d'épaissir un maquis administratif bien réel, dans lequel seuls les plus avertis se retrouvent ?

La nouvelle portée juridique donnée aux circulaires par l'article 9, y compris lorsqu'elles sont erronées, ne va-t-elle pas faire d'elles de véritables règlements de droit commun ?

Pour mettre en place l'« administration qui accompagne, qui s'engage et qui dialogue avec les usagers » que vous appelez de vos voeux, le projet de loi créé un grand nombre de dispositifs nouveaux, dont certains seront très chronophages pour nos fonctionnaires. Comment concilier cet objectif avec celui qui va aboutir à supprimer 120 000 postes de fonctionnaires sur la durée du quinquennat ?

Le projet de loi comporte actuellement un titre consacré à la remise de divers rapports. Si l'on cumule les rapports, les rapports d'évaluation, les comptes rendus ainsi que les évaluations comptables et financières, le projet de loi ordonne la remise de documents portant sur une cinquantaine de dispositions. Lorsque l'on sait que le pourcentage de remise des rapports de droit commun sur la mise en application des lois ne dépasse pas 50 % l'année qui suit leur entrée en vigueur, comment comptez-vous faire pour remettre en temps et en heure la majorité des rapports qui incombent au Gouvernement ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - Comme le groupe de la France Insoumise à l'Assemblée nationale, on peut ne pas partager notre constat. La loi est-elle trop complexe ? La puissance publique est-elle assez claire dans ses engagements ? Ne surtransposons-nous pas les directives ? L'action publique est-elle simple pour nos concitoyens et pour les entreprises ? Le Gouvernement estime que non - on peut toujours faire plus simple, plus efficace, mais la sédimentation des réglementations et des volontés n'a pas poussé à supprimer les anciennes couches. Face à quoi le président Mélenchon a eu, à l'Assemblée nationale, des paroles fortes : nous désarmerions l'État.

Oui, la loi est parfois complexe, alors que nul n'est censé l'ignorer. Étudiant en droit, j'avais appris que le Journal officiel devait être consultable le lendemain de sa publication, mais les particuliers et les entreprises en ont rarement connaissance ! Le Gouvernement, de plus, ne publie pas forcément les rapports ou les décrets à temps. Parfois, je suis enjoint de signer des décrets qui auraient dû l'être sous le premier septennat de François Mitterrand -j'étais alors en maternelle... Cette complexité est parfois due également aux parlementaires, qui acceptent de voter ces lois, ou qui en rajoutent. Nous avons tous une pierre dans nos jardins.

Si nous partageons l'idée que la bureaucratie administrative discrédite l'État au lieu de le servir, alors il faut en sortir. Deux solutions sont possibles : soit tous les deux à trois ans, nous toilettons les textes par des mesures fourre-tout réunies dans une grande loi de simplification. Soit nous décidons de principes généraux. Le gouvernement précédent avait tenté d'instaurer la règle qui veut que le silence de l'administration vaut accord ; mais elle pose tellement de problèmes dans certains secteurs, comme le nucléaire ou la sécurité alimentaire, qu'il y a 1 400 exceptions à ce principe ! Ne travaillons pas de manière idéologique. Monsieur le rapporteur, ce n'est pas un texte fourre-tout, même si d'autres ministères sont tentés de profiter du véhicule.

Nous déclinons trois principes, qui visent un changement de comportement : le droit à l'erreur, le droit au contrôle, et le permis de faire. Que j'aie évoqué les crèches ne trahit pas le caractère fourre-tout de ce texte, mais témoigne du fait que le permis de faire peut se décliner dans tous les champs de l'action publique : le gouvernement avait pris l'exemple du logement, l'Assemblée nationale a rajouté les crèches.

D'autres secteurs pourraient être concernés. C'est un texte de projets et de principes, avec des exemples. Le droit à l'erreur s'appliquera, y compris par défaut, dans tous les champs de l'action publique, même si ce texte posera peut-être des difficultés d'interprétation jurisprudentielle ou de formation des agents publics.

Madame Gruny, mieux vaut expérimenter avant de généraliser. Auparavant, on faisait l'inverse. La République est décentralisée mais le Gouvernement, le Parlement, le Conseil constitutionnel n'arrivent pas à s'adapter à la vie de tout un chacun... L'agent public doit avoir la liberté d'adapter une règle qui lui semble mal se conformer à une situation individuelle, tout en restant fidèle à l'esprit de la loi. Maire, j'ai reçu la mère d'un enfant souffrant d'une maladie neuro-dégénérative qui ne lui laissait que huit mois d'espérance de vie. Elle disposait de faibles ressources. Selon la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH), véritable mur administratif, elle n'aurait son allocation pour handicap que neuf mois après, et on ne pouvait rien y faire. J'ai pu débloquer la situation car la vice-présidente du Conseil départemental était mon adjointe. L'agent public aurait probablement aimé aider cette personne, mais sa liberté administrative était limitée par le carcan réglementaire. La bureaucratie détériore le sens du travail bien fait et de l'intérêt général. C'est l'application bête et méchante de règles, inventées de bonne foi pour le général mais ne s'appliquant pas au particulier, qui créent du surpoids administratif, et qui désespèrent les agents publics. C'est pourquoi le gouvernement a accepté un amendement du groupe socialiste de « conduite du changement » pour plus de liberté individuelle des agents, au lieu que l'administration soit un monstre froid et absurde. Certes, il n'est pas simple d'atteindre un équilibre entre l'application générale de la loi de la République sur le territoire et le fait de laisser un minimum d'initiative aux agents publics pour adapter les règlements aux situations individuelles. Quand dépasse-t-on la volonté du législateur ? Nous devons continuer à y réfléchir.

Le texte comporte douzes articles d'habilitation car certaines choses complexes nécessitent de recourir à des ordonnances. Je m'engage à une ratification expresse et à vous soumettre pour avis les ordonnances avant leur publication, pour une coconstruction conforme à la volonté du législateur, avant et après l'adoption de la loi.

L'Assemblée nationale s'est montrée critique sur le fait que l'État ait des délais de réponse plus longs que ce qu'il demande au citoyen ou à une entreprise. Mais l'État, garant de l'intérêt général, a besoin de réaliser des enquêtes et d'approfondir un dossier avant de répondre. Même si l'État doit être plus réactif, on ne peut pas lui demander de répondre aussi rapidement, en 15 jours, que ceux qui défendent un intérêt privé. Il y a des administrations très efficaces, comme celle des finances publiques, qui répond très rapidement, tandis que d'autres, comme les Urssaf, pourraient faire davantage d'efforts pour être plus empathiques avec les entreprises. N'oublions pas, avant de critiquer, que souvent, le président d'une Urssaf locale est un patron de PME, de même que le président du Régime social des indépendants (RSI) est un artisan... Nous devons réduire davantage les délais, pour respecter les entreprises et les citoyens.

Qu'attend-on du droit au contrôle ? L'entreprise ne va pas demander à l'Urssaf de venir la contrôler. Mais si l'on change de paradigme, l'Urssaf sera présente autant en contrôle qu'en conseil, pour que l'entreprise paie ce qu'elle doit, sans plus. Ce droit au contrôle rajoute un argument supplémentaire au droit à l'erreur. Il sera inopérant si l'on rajoute trop de critères.

Ainsi, je vous propose de revenir sur le texte de l'Assemblée nationale concernant la garantie fiscale. Si le premier contrôle est opposable au second, l'administration va renâcler à réaliser ce contrôle. Or la situation peut évoluer. Ainsi, j'ai donné des consignes différentes sur le contrôle des certificats d'économie d'énergie des entreprises après avoir pris connaissance des scandales révélés par Tracfin. Cela relèverait du bon sens de dire qu'un seul contrôle suffit, mais cela rendrait les contrôles inopérants. Considérons les contrôles comme un conseil, pour savoir si l'on fait bien ou non son travail - comme un étudiant considérerait un concours blanc... Un chef d'entreprise donnait des bons cadeaux à ses salariés en fin d'année. Cela ne posait aucun problème pour les salariés en CDI, mais ces cadeaux étaient considérés comme une aide de salaire pour ceux en CDD. Il aurait dû payer des cotisations dessus, et il ne l'a pas fait ? Fraude... Il aurait posé la question, restée sans réponse, à l'administration, et a été pénalisé, alors que le droit au contrôle lui aurait permis de bénéficier de conseils. Le droit au contrôle n'est pas automatique. Tentons l'expérience, au Parlement de vérifier dans un ou deux ans si elle fonctionne...

Je ne suis pas d'accord avec vous sur les douanes. Nous introduisons un rescrit douanier et un rescrit en cours de contrôle. Le ministre engage ainsi la responsabilité des douaniers pour la transaction. Parfois, je reçois des parapheurs pour la remise d'une somme réclamée à la suite d'un contrôle douanier, alors que la réglementation n'est pas claire et que l'entreprise ne serait pas en faute... Ce n'est pas sain, car le ministre fait souvent confiance au directeur de son administration. Je reçois beaucoup plus rarement de tels parapheurs de l'administration fiscale, sur laquelle les douanes devraient prendre exemple.

Je n'approuve pas non plus votre position sur le médiateur ou le référent unique : lorsque le problème est simple, la réponse est simple, puisqu'elle ne concerne qu'un service. Cela devient plus complexe lorsque la lettre du texte pose plusieurs problèmes. On crée alors des cellules d'intervention, en plus de l'action du cabinet du maire... Le référent unique a été expérimenté dans les caisses d'allocations familiales (CAF), qui traitent différentes questions, comme la dépendance ou la petite enfance, afin de sortir de problèmes administratifs résultant de la complexité administrative. Le modèle du médiateur est celui de Bercy. Pourquoi un référent unique ? De nombreux citoyens ont des difficultés, d'origine sociale, dans leur rapport à l'administration. Dans les quartiers relevant de la politique de la ville, 55 % des personnes n'ouvrent pas leurs courriers administratifs ; 15 % des personnes qui ont droit à des prestations ne les demandent pas, car elles n'ont pas compris qu'elles pouvaient les demander ou parce que c'est trop compliqué. Le référent unique ne fait pas « à la place » de la personne, mais l'aiguille. C'est de la médiation sociale.

M. Michel Vaspart. - Avec Claude Nougein, nous avions publié un rapport sur la transmission d'entreprises. Nous avons proposé 27 mesures dans une proposition de loi, dont le rescrit que vous citez. Certaines entreprises, certains conseils d'entreprise, même, craignent d'interroger l'administration fiscale. Le rescrit pourrait être davantage utilisé. Nous avions envisagé son anonymisation. Y avez-vous réfléchi ?

La semaine dernière, nous débattions de la loi Littoral en séance publique. La secrétaire d'État, Mme Brune Poirson, nous a opposé une fin de non-recevoir. Comment, face aux positions du ministre de l'environnement, pourriez-vous modifier la loi Littoral de 1986 ?

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Le Sénat est particulièrement mobilisé sur le secteur du logement, au travers de la conférence de consensus et le futur projet de loi « Evolution du logement et aménagement numérique » (ELAN). Le permis de faire pourrait être mis en oeuvre par voie d'ordonnance dans le secteur de la construction. Pourquoi ne pourrait-il pas s'étendre à d'autres secteurs -même si votre projet de loi est un texte de principe ? Je pense notamment aux agriculteurs ou aux collectivités territoriales.

En quoi le permis de faire peut-il créer un choc d'offre dans le secteur de la construction ? Vous prévoyez un délai de quinze mois pour deux ordonnances. Si l'année 2017 a été importante pour la construction, les chiffres baissent depuis la fin de l'année et l'année 2018 sera difficile. Il faudrait que ce choc se produise rapidement.

Vous savez que nous n'aimons pas beaucoup les ordonnances, même si vous souhaitez associer les parlementaires et les professionnels à leur rédaction. Or, elles fleurissent en ce moment... Vous indiquez que nous passons d'une logique de moyens à une logique de résultats ou d'objectifs. Le secteur de l'assurance sera dubitatif, car vous ne définissez pas les conséquences en matière assurancielle. De même, les professionnels de la sécurité incendie s'inquiètent d'un risque de moindre protection de nos concitoyens.

Mme Michelle Meunier. - C'est un texte complexe et très divers, qui me laisse perplexe, même si nous partageons votre esprit d'ouverture et de bienveillance. Les sujets de la petite enfance -qu'on pourrait étendre aux aidants familiaux, qui doivent être relayés -sont loin d'être uniquement techniques : ils concernent les compétences des collectivités locales à différents niveaux -habilitation des assistantes maternelles par le département, ouverture des crèches par les mairies. Au-delà de la réglementation, nous aurions intérêt à avoir un vrai débat parlementaire, plutôt que de voter une habilitation qui n'est pas très opportune.

M. Jérôme Durain. - Merci pour votre intervention riche et dense. Nous vous rejoignons sur la philosophie de ce texte, qui veut plus de modernisation de l'action publique que de simplification et s'inscrit par là dans un mouvement initié par Jean-Luc Warsmann et Thierry Mandon. Nous approuvons le principe de bienveillance, le droit à l'erreur, le rescrit, le droit au contrôle, l'expérimentation... S'agissant des moyens cependant, les interventions sont supposées être faites par les administrations à ressources et effectifs constants. La simplification pourra-t-elle être mise en oeuvre malgré l'économie de 120 000 postes annoncée ? Ou bien faut-il penser, puisque vous avez parlé, tout à l'heure, de « bureaucratie » que cette cure d'amaigrissement vient s'inscrire au service de la politique de simplification que vous entendez mettre en oeuvre ?

Mme Christine Lavarde. - Dans le dossier de presse qui accompagnait la présentation de la loi en juillet dernier, vous mentionniez 1,5 milliard d'euros de crédits pour la formation professionnelle des agents publics. S'agit-il du recyclage d'anciennes opérations ou de crédits nouveaux pour accompagner des transformations ?

Un amendement de l'Assemblée nationale a listé l'ensemble des procédures qui seront totalement dématérialisées d'ici à 2020. Gardons, même si l'État développe partout le numérique, des points d'accès à l'outil numérique où des agents publics, qui peuvent avoir plusieurs compétences, aident les usagers à appréhender cet outil, que ce soit en milieu urbain ou rural.

M. Gérald Darmanin, ministre. - M. Parent vous répondra sur les rescrits. Dans le projet de loi relatif à la fraude fiscale, qui sera présenté au printemps, le gouvernement propose de publier les principes généraux des rescrits tout en conservant l'anonymat des données, afin que chacun puisse se prévaloir de la doctrine dans une situation similaire.

Je me rapprocherai de la Secrétaire d'État Brune Poirson sur le sujet de la loi Littoral. Par définition, elle a raison ! J'avais plutôt à l'esprit, lorsque j'ai évoqué l'exemple des Hautes-Alpes, une interprétation entre deux contraintes. Je ne sous-estime pas les questions d'agriculture et d'environnement, secteurs dans lesquels les complexités sont multiples, car on touche à la nature, à la sécurité alimentaire, à la surtransposition...

Madame Estrosi, je suis très ouvert : l'Assemblée nationale a rajouté le secteur de la petite enfance ; sur le permis de faire, on peut en rajouter d'autres. Mon cabinet est à votre disposition pour y réfléchir. Le choc d'offre n'est pas, à mon sens, l'objectif premier du permis de faire, même si j'espère qu'il y contribuera. Il sera davantage provoqué par le projet de loi de MM. Mézard et Denormandie, qui sera débattu après la conférence de consensus. Je perçois le permis de faire davantage comme un choc d'innovation. On empêche les entreprises françaises d'innover et d'exporter leurs brevets et leur intelligence par des règlementations -ainsi pour les voitures sans conducteur, dont la situation a été débloquée par l'intervention d'Emmanuel Macron, ministre de l'économie, auprès de France Expertise. Si l'on se centre sur les buts et non sur les moyens pour les atteindre, on évite de favoriser, par la barrière des coûts, l'activité monopolistique de personnes ne faisant qu'en raison de la réglementation. Laissons aux jeunes chefs d'entreprise, aux créateurs, le soin d'imaginer les moyens. Qu'importe la manière dont le tuyau arrive dans l'appartement s'il n'y a pas de particules fines... Le coût de la construction n'est pas pour rien dans les difficultés du choc d'offre, à cause de l'accumulation de normes.

J'ai été interrogé à l'Assemblée nationale par Marie Guevenoux sur les incendies et les garanties de sécurité. La Fédération française des métiers de l'incendie sera consultée. Il en sera de même pour les secteurs du handicap, les mesures environnementales, le bruit... Il existe de nombreuses bonnes raisons pour ne pas faire de simplification, mais il y a énormément de normes... Il faut à la fois rassurer et permettre l'innovation.

Nous souhaitions aller vite en recourant aux ordonnances : le délai de 15 mois est un maximum. Si vous proposez un amendement pour réduire ce délai, je le regarderai avec bienveillance, même si nous devons nous accorder avec le ministre du logement ; je ne suis pas seul décideur.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Pourquoi ne pas inscrire directement cela dans le marbre ? La conférence de consensus a traité du sujet sur le projet de loi ELAN, et le gouvernement a pris des engagements sur des chapitres importants, comme le droit de la copropriété ou la réforme du logement social. Il était convenu, face au consensus des acteurs, de ne pas passer par la voie des ordonnances.

M. Jean-François Husson, président. - Vous avez déjà gagné le débat dans l'esprit.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Sans doute, mais ce que vous dites est un peu contradictoire avec votre volonté de voir engager la concertation avec les professionnels sur d'autres sujets.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - C'est l'un ou l'autre ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - Disons que je suis ouvert à un compromis pour aller plus vite et être plus efficace.

Si l'on retire des thématiques, madame Meunier, au motif qu'elles méritent un débat plus global, on ne fera pas beaucoup de débats... L'Assemblée a voté à l'unanimité l'introduction de l'exemple des crèches, en partant d'un thème avant de généraliser. C'est un procédé de bonne intelligence. Si l'on élargit à la politique familiale, aux aidants, cela peut aller assez loin. Conservons le sujet des crèches.

Si j'étais facétieux, je vous rappellerais que la non augmentation du point d'indice de la fonction publique nous a fait réaliser 12 milliards d'euros d'économies, à comparer avec les 7 milliards résultant de la suppression de 100 000 postes sur le quinquennat. Le Gouvernement a prévu 1 milliard d'euros de crédits pour la formation des agents publics durant le quinquennat, chiffre augmenté de 1,5 milliard d'euros récemment. Il faut former les agents à la numérisation, même si la machine ne remplacera jamais la médiation sociale. Jean-Paul Delevoye, alors médiateur de la République, avait intitulé un rapport La société au bord de la crise de nerfs. On peut aussi s'interroger sur le zéro numéraire. Indépendamment de ce 1,5 milliard, 700 millions d'euros dont 200 millions cette année seront attribués à des appels à projets de l'administration, qui seront lancés le 15 mars prochain par le délégué interministériel à la modernisation de l'action publique. Il est faux de dire que la simplification ou la numérisation ne feront pas faire d'économies. La déclaration en ligne a permis à la Direction générale des finances publiques de réaliser des économies d'échelle. Espérons que la simplification des procédures judiciaires, prévue par la loi de programmation de la justice, et davantage de numérisation des procédures par le ministère de l'intérieur, permettront à la police de dépasser le stade de Pinot, simple flic pour déployer plus d'agents sur la voie publique.

M. Henri Cabanel. - Je partage la philosophie du texte. L'administration, au-delà du contrôle et de la sanction en cas de non-respect de la loi, centrera son action sur le conseil. Nous rencontrons de nombreux maires ruraux excédés par une administration départementale tatillonne, tout entière régie par le contrôle et la répression. Comment changerez-vous cet état d'esprit ? Fixons une doctrine pour aider les agents publics à interpréter les situations, pour plus d'équité entre les territoires, quel que soit l'endroit concerné ou l'agent qui traite le dossier.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Je partage l'avis de Michèle Meunier : la petite enfance est un sujet important. Certes, c'est l'Assemblée nationale, qui a inscrit ce sujet dans le projet de loi, mais sur proposition gouvernementale.

M. Gérald Darmanin, ministre. - C'est une idée de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé une habilitation dans un esprit de coconstruction. Si le Sénat veut supprimer ce point, le Gouvernement n'en prendra pas ombrage... En multipliant les sujets, on simplifie en général sans trouver d'exemples concrets.

Je n'ai pas d'autre réponse que ma bonne foi, monsieur Cabanel : la majorité des agents publics s'engagent au service de l'intérêt général et ont le souci de bien faire, quelle que soit leur position dans l'administration.

Les problèmes viennent soit d'une réglementation tatillonne, soit d'un mauvais management. À tous les échelons, il y a du désespoir, du manque de sens ou d'initiative. Ce projet de loi est une façon de leur dire qu'on leur fait confiance. En leur laissant la liberté d'interpréter la doctrine, de caractériser une fraude, on renforce leur liberté individuelle, on rend leur métier plus intéressant et mieux conforme à leur engagement. C'est le problème de toute administration, qu'elle soit publique ou privée. Les ministres et les directeurs d'administration centrale doivent faire passer le message que les choses ont changé. Si rien n'a changé d'ici trois à cinq ans, nous aurons échoué. J'aurais aimé que les inspecteurs s'appellent plutôt les « conseilleurs ». Ne sous estimons pas les grandes avancées administratives proposées. L'avertissement dans le cadre de l'inspection du travail en est une, et qui n'est pas encore gagnée.

Ce texte doit servir le « service après-vote » : il faut former les agents, leur faire confiance, et que les citoyens aient davantage confiance dans l'administration. Dans ma commune, je recevais énormément de personnes qui n'avaient pas eu de réponse de l'administration. Accepter que rien ne change et continuer ainsi aboutit au clientélisme, partir d'exemples précis pour remonter au général, afin d'essayer de changer le processus administratif et de résoudre les problèmes, c'est faire de la politique. Il n'y a pas mieux, pour un agent public, que de recevoir un « merci » de quelqu'un qui voit se résoudre un problème administratif.

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - L'État doit être un partenaire et non un censeur...

M. Jean-François Husson, président. - Merci, monsieur le ministre, de votre liberté d'esprit. En creux de l'intitulé de ce projet de loi « pour un  État au service d'une société de confiance », on devine la recherche d'une plus grande efficacité. Pourquoi ne pas inclure ce terme dans le titre ? Nous partageons votre esprit de coconstruction.

M. Bruno Parent,
Directeur Général des Finances Publiques

M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Mon administration est fière que le projet de loi étende certaines de nos pratiques à d'autres ministères. Si nous avons été précurseurs, par exemple avec le rescrit, c'est que nous avons conscience que la législation que nous appliquons est complexe et que nous nous sommes rendu compte que notre image n'était pas bonne, ce qui nuisait, en fait, aux entreprises et aux particuliers, qui se trouvaient dissuadés de faire appel à nos conseils. Nous avons donc beaucoup amélioré notre offre de services pour accroître la sécurité juridique.

Notre administration laisse une certaine latitude aux responsables locaux, qui sont sur les territoires les interlocuteurs des entreprises et des particuliers, pour appliquer la loi avec intelligence. Ce n'est pas que nous ne soyons pas respectueux des textes que nous devons mettre en oeuvre : au contraire ! Notre slogan est l'application mesurée de la loi fiscale. Nous pensons que, dans certaines limites, la lettre du texte doit être complétée par son esprit, et que, face à certaines situations particulières, il est de bon sens et même, parfois, légitime, de ne pas appliquer les textes, car ceux-ci, qui traitent de tous les cas, ne sauraient prévoir chaque configuration. La société de confiance, c'est aussi faire confiance à l'agent public local : c'est ce que nous faisons depuis longtemps.

Bien sûr, pour transformer les pratiques en ce sens, il faut du temps et de la ténacité : cela ne se fait pas en pressant sur un bouton ! Mais on y arrive, tout simplement parce que les agents publics sont aussi nos concitoyens et qu'ils sont évidemment sensibles à l'image que la société leur renvoie et à la qualité de leur relation avec les usagers. Désormais, nous ne travaillons plus dans un climat de suspicion. Par exemple, au début des années 2000, nos agents avaient coutume de répéter : « On n'est pas chez Darty ! ». On ne le dit plus du tout.

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - C'est que Darty a disparu !

M. Bruno Parent. - Il faut faire confiance à l'intelligence locale, compter sur la fierté du service rendu, spéculer positivement sur le fait que des relations apaisées valent mieux pour tout le monde que des relations tendues. C'est ainsi que nous construisons cette culture, évidemment toujours perfectible ! La continuité de l'effort est aussi essentielle que la valeur de l'exemple.

Longtemps, l'administration centrale a accepté de traiter les rescrits de manière anonyme. Mais nous avons compris que ces rescrits étaient souvent déposés par des sociétés de conseil, qui facturaient ensuite notre réponse à leurs clients. Dans un esprit de service public, il nous a semblé normal qu'un contribuable voie traiter son rescrit gratuitement -dans certains pays, c'est payant ! C'est pourquoi nous sommes revenus sur l'anonymisation. Nous ne nous résignons pas à ce que les contribuables répugnent à poser une question à l'administration par crainte d'une sorte de retour de flamme.

C'est peut-être notre image, mais ce n'est pas notre pratique ! La preuve : les agents qui traitent les rescrits ne sont pas ceux qui réalisent les contrôles. M. Édouard Marcus, qui m'accompagne, est le chef du service juridique de la fiscalité à la direction générale des finances publiques : il n'est pas responsable du contrôle fiscal. Je conçois que ce type d'information soit peu accessible à des particuliers, mais les cabinets de conseil qui déposent des rescrits anonymes le savent fort bien.

L'intelligence locale, une certaine marge de manoeuvre, une adaptation aux situations particulières : tout cela suppose de résister à la tentation -y compris pour les instructions internes- de rédiger des textes extrêmement pointilleux et détaillés qui, avec les meilleures intentions du monde, enserrent, encadrent et, quelquefois, sclérosent. Par exemple, le texte, très ancien, qui régit la remise gracieuse, ne donne comme seule indication que « la gêne et l'indigence ». Nous sommes loin de la loi bavarde ! C'est sur le fondement de ces deux mots que les agents apprécient au mieux ce qui ne peut se mettre en équation. Sous une autre législature, je m'étais opposé à ce que cette formule soit glosée. La loi doit fixer des principes généraux et il faut faire confiance à l'autorité légitime, sous l'autorité du ministre, pour l'appliquer avec intelligence -quitte à rendre régulièrement des comptes. Mon expérience professionnelle montre qu'à chaque fois qu'on fait confiance en donnant des marges de manoeuvre, on a de meilleurs résultats qu'en encadrant de manière tatillonne et systématique.

M. Jean-François Husson, président. - Certes, mais les députés ont déjà fait passer le projet de loi de 40 à 70 articles... ce qui ajoute peut-être de la précision, mais pas de la concision !

M. Bruno Parent. - Je ne me prononcerai pas sur l'activité parlementaire. La loi fiscale est particulièrement complexe : il ne faut pas se faire tomber sur le pied le code général des impôts, pas plus que celui des procédures fiscales ! Il y a des exigences constitutionnelles que vous connaissez mieux que moi. Pour autant, il reste des marges de manoeuvre, et il est inutile de donner des définitions trop précises à des concepts qui vivent bien leur vie.

Prenez, par exemple, la bonne foi. Elle n'est pas définie dans les textes qui régissent notre activité. Comme la charge de la preuve nous incombe, la bonne foi est présumée. La question devient de savoir par quel canal l'administration doit-elle passer pour démontrer qu'il y a intentionnalité et donc manoeuvre délibérée. La définition de la bonne foi est donc en creux, puisqu'elle est présumée. En revanche, il faut définir très précisément les obligations qui pèsent sur nous, lorsque nous devons démontrer qu'il n'y a pas de bonne foi. C'est un système juridiquement assez pertinent, car définir le concept de bonne foi ouvrirait des débats sans fin.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Vous avez reçu nos nombreuses questions. L'annualité des lois de finances complique la vie des entreprises, les différents niveaux de décision aussi. Lors d'un contrôle fiscal, on peut en effet discuter de la bonne foi avec l'inspecteur, mais il faut aller trouver son supérieur hiérarchique pour trancher. Jusqu'où ira l'autonomie des agents ? L'opposabilité à l'administration d'un premier contrôle ne va pas de soi. Pourtant, sur le calcul des avantages en nature, l'expérience prouve que cela fonctionne bien avec l'Urssaf.

L'article 7 habilitera le Gouvernement à prendre des mesures législatives pour développer la relation de confiance. Une telle évolution relève-t-elle du domaine de la loi ? Les effectifs dédiés au contrôle fiscal pourraient-ils être affectés à la relation de confiance et non plus au contrôle a posteriori ? Comment allez-vous aussi traduire cette orientation dans les indicateurs de performance de votre administration, dans l'appréciation des agents, de leurs résultats et de leurs qualités professionnelles ?

La Cour des comptes vient justement aujourd'hui d'apporter quelques précisions sur le système des remises. Qu'en dites-vous ? Pouvez-vous nous donner des statistiques sur les remises des pénalités ?

Vous êtes dans un carcan administratif sur la forme des courriers, les signatures pour éviter les vices de forme, etc. C'est gênant. La charte du contribuable n'est plus éditée en format papier, il faut aller sur un site : à mon avis, elle ne doit être que rarement éditée.

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Moi qui suis un élu de terrain, la direction générale des finances publiques n'est pas le service qui me préoccupe le plus.

Nous avons besoin d'une administration partenaire et non d'un censeur, d'un conseiller plutôt que d'un inspecteur. Il faut diffuser cet état d'esprit à tous les échelons. Les contribuables les plus démunis ont peur d'aller voir un conseiller, notamment parce qu'il y a de moins en moins de trésoreries sur le territoire.

J'ai été président du syndicat mixte gérant un aéroport financé principalement par des subventions locales, qui faisait face à une procédure contentieuse relative à la TVA sur ses participations. Nous, élus, essayions de défendre l'intérêt général de l'aéroport et nos conseillers nous disaient que l'administration se trompait. Et nous avons dû engager des procédures coûteuses relatives à la récupération de la TVA.

Quel est le montant annuel des remises de pénalités accordées à l'échelon national et local ? Quand on défend l'intérêt général, le retour sur investissement est-il intéressant ?

M. Bruno Parent. - Je suis évidemment sensible à l'instabilité de la loi. On en renvoie la responsabilité aux fonctionnaires. Ma longue expérience me conduit à relativiser cette affirmation. Il peut arriver qu'à un objectif premier, l'on ajoute des dispositions pour éviter un effet d'aubaine ou certaines pratiques. Les garde-fous et les précautions qui alourdissent la loi sont fondamentalement des choix politiques dont les contribuables sont les victimes.

Au sein de mon administration, en attrition de moyens, la formation professionnelle représente 5 à 6 % de la masse salariale. Elle est permanente, parce que la norme que nous sommes chargés d'appliquer est très instable. Nous ne nous complaisons pas dans la complexité !

Vous avez évoqué le recours hiérarchique. Dans toute grande entité humaine, il faut du contrôle qualité -le recours hiérarchique, le conciliateur départemental, le médiateur. Il existe toutes sortes de recours. Le contribuable dit : « Je veux un regard neuf sur ma situation. » C'est vrai, il peut y avoir des erreurs à corriger. Nous revendiquons le droit à l'erreur pour nous-mêmes parce que la législation est complexe.

Nous fournissons beaucoup d'efforts pour expliquer que le recours est un droit dont nous ne tirons aucune conclusion. Il n'y a pas de retour de flamme. Fondamentalement, l'institution ne fonctionne pas ainsi. Ce n'est pas notre mentalité. On pourrait penser que la hiérarchie n'a pas envie de désavouer sa base. C'est méconnaître le travail de juriste. Intellectuellement, un juriste veut non faire plaisir à son collègue, mais apporter sa contribution à un raisonnement. L'administration ne répugne pas à contredire ce qui a été décidé par une autorité locale quelconque. Nous appelons aussi l'attention des contribuables qui ont trop payé ou n'ont pas cherché à bénéficier d'un avantage auquel ils avaient droit. Notre fierté professionnelle est d'appliquer les textes du mieux possible. Je m'attache de temps en temps à regarder des dossiers individuels pour vérifier que le contrôle qualité a de l'effet.

Quant à l'opposabilité des contrôles, je rappelle que l'on n'a pas le droit de revenir sur un contrôle, c'est-à-dire sur une vérification générale portant sur une période déterminée, trois ou cinq ans. L'opposabilité est totale. En revanche, le contrôle d'exercices différents est possible et nul n'est tenu en droit par les décisions du vérificateur précédent. Mais, en pratique, la bonne foi est évidemment reconnue si le point qui fait l'objet de discussions a été examiné par le précédent.

Nous publierons davantage nos prises de position sur les rescrits, mais aussi sur les situations nouvelles auxquelles nous appliquons les textes. Nous donnerons notre interprétation de façon à ce qu'elle ait une notoriété si la situation se reproduit. Tout notre travail se fait sous le regard du juge, notre arbitre suprême. Nous prônons la transparence et nous nous mettons volontairement et par anticipation sous son contrôle. Sur les cas les plus complexes, le fin mot sera rendu tard par le juge. Nous pensons qu'il faut dire le droit plus rapidement. C'est ce dont ont besoin les opérateurs économiques.

Nous imaginons que la relation de confiance est du ressort de la loi. Le détail est encore à concevoir. Le succès de la relation de confiance, telle que nous l'avons expérimentée, est relatif. En plus de trois ans, 27 entreprises ont participé à cette opération que nous avions bruyamment fait connaître. Le bilan est contrasté pour cette opération de transparence volontaire des entreprises et de confiance dans l'administration.

Le dispositif a plutôt bien fonctionné, même si la transparence n'a pas été totalement au rendez-vous. Les entreprises se sont montrées sensibles à l'amélioration de la relation avec les fonctionnaires, mais l'ensemble a été très chronophage, presque plus qu'un contrôle fiscal classique. C'est paradoxal.

L'avantage a été pour les entreprises de jouir d'une forme de garantie, malheureusement souvent donnée après la clôture des comptes, en raison de la lourdeur des opérations. Ce n'était pas ce qui était prévu par le cahier des charges initial.

La relation de confiance était destinée aux entreprises faisant preuve d'un bon civisme fiscal, soit la très grande majorité des entreprises. Le choix n'a pas été simple. Consacrer beaucoup de temps et d'énergie à des entreprises civiques, et être par conséquent distraits du contrôle fiscal classique, pose question : alors que les moyens sont en diminution, quel arbitrage rend-on ? Nous avons finalement décidé de nous ramener les choses à une question de sécurité juridique et de nous concentrer sur ceux qui le méritaient le plus pour le développement économique de notre pays. Les très grandes entreprises ont des capacités d'analyse considérables ; elles emploient même parfois des anciens de la direction générale des finances publiques.

Elles n'ont pas la même problématique que le chef d'entreprise qui a mille choses à faire. Nous avons estimé que l'accompagnement devait être le plus fort auprès des moyennes entreprises. On dit que la France manque d'entreprises de taille intermédiaire (ETI). C'est chez elles que l'on trouve les facteurs de la croissance, de l'emploi et du développement économique. Nous avons donc concentré nos forces sur les ETI, dans une attitude proactive de coconstruction d'une solution. C'est l'esprit du projet de loi.

Ce raisonnement nous est venu de notre pratique agrémentaire. En matière d'agrément fiscal, il est extrêmement fréquent que l'administration soit en interaction avec le demandeur. On l'aide à mieux concevoir son projet, on met en avant les conséquences de ses choix, dans un quasi-partenariat. Pour les entreprises en forte croissance, qui font de la recherche et du développement, qui sont le tissu économique de demain, cette démarche de rescrit dynamique, sur des points ciblés, est positive. Ce peut être une entreprise en croissance qui vient de racheter une entreprise déficitaire et doit intégrer ses pertes dans ses comptes, ou une entreprise qui fait des provisions pour conquérir un marché à l'étranger obéissant à des règles particulières. Ce ne sont pas des questions comptables, mais les dynamiques de la vraie vie des entreprises. La fiscalité ne doit pas entraver. Au moment du contrôle fiscal, il est trop tard. D'où la nécessité d'un accompagnement et le recentrage de la relation de confiance.

Les informations sont très facilement consultables en ligne.

M. Jean-François Husson, président. - A-t-on accès facilement à la charte du contribuable ?

M. Bruno Parent. - Nous devons peut-être retravailler sa facilité d'accès. Nous faisons des efforts pour publier le plus d'éléments possibles en ligne. Mais si de petites entreprises demandent une édition papier, nous la fournissons.

La forme des courriers constitue un problème non résolu. Elle obéit à des obligations juridiques. Ne pas citer la loi, c'est un vice de forme. Nous menons des ateliers de réécriture pour trouver un équilibre entre lisibilité et respect des normes juridiques. Je dis parfois en plaisantant qu'il faudrait une première page compréhensible et une deuxième page officielle.

L'atout du numérique, c'est l'aide en ligne. La lecture de la notice de la déclaration d'impôts sur papier n'est ni très drôle ni très aisée. Le numérique autorise les ajouts d'aide à la demande, sans limites. On peut aller plus loin dans la documentation. C'est un outil d'adaptation.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Et la fracture locale ?

M. Bruno Parent. - L'intérêt collectif national est de faire en sorte que nos concitoyens éloignés du numérique soient accompagnés. Les maisons de services au public sont un vecteur naturel, particulièrement en zone rurale. Nos concitoyens pourraient y trouver une assistance, une médiation pour les accompagner.

Nous proposons des ordinateurs en libre-service et nous nous appuyons sur des collaborateurs ou des volontaires du service civique qui, jeunes, sont très familiers avec la technologie.

Nous pouvons aider les contribuables à se familiariser avec la procédure de télédéclaration des revenus. Comme de nombreuses démarches sont dématérialisées, il est nécessaire d'accompagner davantage ceux qui sont en marge de cette évolution - je ne parle pas de la fracture numérique au sens de couverture du territoire pour laquelle des dispositions ont été prises récemment. Nous pouvons intégrer cette question dans les débats sur Action publique 2022.

Nous avons eu quelques histoires compliquées avec certaines collectivités sur la TVA sur certaines activités économiques subventionnées par les collectivités territoriales. Sur la question, je distingue deux situations très différentes.

D'un côté, il y a les cas où la règle applicable n'est pas suffisamment claire ou pas assez connue. Dont acte.

De l'autre, il y a certains cas, notamment en matière maritime, dans lesquels la règle est connue, mais considérée comme inique, injuste, etc. On s'abstient alors de l'appliquer. Il faut le dire !

La TVA sur les transports pose problème. S'agissant des frais d'avocat, c'est le droit de tout justiciable d'aller au tribunal avec un avocat. Dans la sphère des collectivités territoriales - nous les connaissons bien à la DGFIP pour des raisons tenant à notre autre branche d'activité, qui est notamment de tenir leurs comptes et d'assurer leurs dépenses et leurs recettes -, je serais assez enclin à vous suivre : il est quelque peu absurde d'en arriver au contentieux, mais je ne connais pas l'affaire qui sous-tend votre propos. Nous sommes proches des collectivités territoriales : vos trésoriers sont des agents de la DGFIP placés sous l'autorité du directeur départemental des finances publiques.

Nous essayons, en matière fiscale, d'accompagner les collectivités territoriales ou leurs démembrements. C'est un des résultats de la fusion des deux administrations dont on espérait qu'elle permettrait de faire progresser sensiblement le conseil fiscal aux collectivités. Il a certes progressé, mais je n'irai pas jusqu'à dire « sensiblement » ! Des progrès peuvent encore être faits en la matière.

Sur le montant annuel des remises de pénalités, je suis confus de ne pas pouvoir vous apporter la réponse. L'Assemblée nationale a voté une demande de rapport sur ce sujet. Le système d'information qui permet de collecter des statistiques n'est pas suffisamment fiable pour apporter des réponses sur le champ.

Mme Sylvie Vermeillet. - Dans le cadre du droit à l'erreur et de la nécessité d'établir ou de caractériser la bonne foi, j'aimerais savoir dans quelle mesure vous imaginez associer les conseils, notamment les experts-comptables.

Par ailleurs, vous évoquiez les sujets qui méritaient le plus d'attention. Les contribuables, entreprises et particuliers, sont extrêmement exposés à des mails frauduleux leur promettant des remboursements qui viendraient de la DGFIP. Faut-il privilégier la protection des contribuables contre ces attaques croissantes, qui représentent, selon moi, un fléau, et avez-vous les moyens humains et techniques pour traiter tous les sujets de front ?

M. Michel Vaspart. - Je vous remercie pour votre exposé, monsieur le directeur général. Vous avez évoqué le critère « gêne et indigence ». L'administration fiscale agit sous le principe du secret fiscal : il y a donc peu de risques que des tiers déposent des recours sur une interprétation faite dans ce cadre.

En revanche, dans d'autres domaines, le fait de laisser aux agents de l'administration le pouvoir d'interpréter la loi ne risque-t-il pas de nous conduire à une situation comme celle que l'on a connue avec la loi Littoral ? Sur cette loi très ouverte, pour laquelle il n'y a pas eu de décrets d'application, de nombreux recours ont été déposés, ce qui a induit une large jurisprudence. Ne va-t-on pas vers une multiplication des contentieux devant les tribunaux administratifs ?

M. Bruno Parent. - Madame la sénatrice, oui, on peut lutter contre les escroqueries et les spams et s'occuper de tout le reste, en progressant notamment sur la sécurité juridique et la relation de confiance. Nous faisons d'abord de la prévention : nous avons mis en ligne toute une série d'alertes - vous pouvez consulter les sites de l'administration pour vous en rendre compte.

Lorsque nous avons connaissance de ces agissements, nous sommes en contact avec la justice. Les investigations relèvent de la police judiciaire et nous sommes en symbiose avec les magistrats pour faire en sorte que les auteurs de ces escroqueries soient neutralisés. Je ne peux pas vous assurer que nous faisons des miracles et qu'une fois une chaîne démantelée, il ne s'en crée pas une autre... Nous avons néanmoins le sentiment d'être assez présents dans ce domaine.

J'évoquerai une chaîne d'escroquerie qui s'est développée au détriment des collectivités territoriales. La pratique consiste à faire en sorte, par une manipulation de coordonnées bancaires, que le montant d'une facture envoyée par un prestataire à une collectivité territoriale soit en réalité perçu par un escroc sur un compte bancaire à l'étranger. Ainsi, non seulement l'argent de la collectivité territoriale s'est envolé, mais son prestataire n'est toujours pas payé ! Nous avons fait un séminaire avec les magistrats et la police judiciaire sur cette pratique, qu'on appelle parfois « l'escroquerie au président ».

Nous sommes préoccupés par ces agissements, d'autant que, s'agissant des collectivités territoriales, ils sont en augmentation depuis cinq ans. Cette action n'est pas chronophage et n'entraîne pas d'effet d'éviction d'autres tâches, notamment s'agissant du droit à l'erreur ou de la relation de confiance.

En ce qui concerne les experts-comptables, ils ont, vous le savez, un rôle très important auprès de leurs clients. La tutelle de l'ordre des experts-comptables est assurée par la DGFIP, sous l'autorité de Bruno Le Maire. Nous sommes très proches de la profession dans maintes occasions - je pense par exemple à la mise en place du prélèvement à la source. Il n'y a pas de lien direct entre les experts-comptables, sur lesquels nous nous appuyons, et la problématique du droit à l'erreur, en tout cas dans la sphère fiscale. Dans ce domaine, le droit à l'erreur est acquis de longue date. Les experts-comptables ont leur rôle à jouer, tout comme les associations et centres de gestion agréés dans la tenue du système déclaratif. Vous le savez, le législateur a prévu que l'entreprise qui adhère à un de ces organismes bénéficie d'un petit avantage fiscal.

Les experts-comptables sont donc des partenaires extrêmement importants, y compris pour l'explication de la loi fiscale, dont on sait à quel point elle est complexe et changeante. Nous les rencontrons souvent, aussi bien devant les ordres régionaux que devant l'ordre national, pour expliquer la loi fiscale.

Quant au secret fiscal, il est un trésor de la République, à tel point que nous considérons, peut-être immodestement, que nous en sommes les gardiens scrupuleux et quelque peu maniaques. Ma conception des choses, c'est qu'un tel secret a pu survivre aussi longtemps parce que nous n'avons jamais transigé, y compris quand l'administration était confrontée à des témoignages dans les médias décrivant une situation précise de manière mensongère. Vous ne trouverez pas de situations dans lesquelles nous avons brisé le secret, alors que nous aurions pu en avoir la tentation.

Le secret fiscal est important, car il participe, d'une certaine manière, du consentement à l'impôt. Pour ma part, je redouterai une évolution - mais ce n'est pas du tout le cas ! - dans laquelle le secret fiscal connaîtrait le sort du secret de l'instruction, parce que je ne sais pas très bien ce qu'il adviendrait alors du consentement à l'impôt.

Monsieur le sénateur, les cas dans lesquels un tiers peut avoir intérêt à agir pour contester une interprétation de l'administration fiscale sont rares. Il n'y a, à ma connaissance, aucun contentieux en la matière. On pourrait imaginer qu'un secteur d'activité parallèle ou proche d'un autre secteur pourrait se plaindre d'un régime fiscal X ou Y, que l'on aurait interprété au profit du second. Si une interprétation favorisait, par exemple, les aéroports, les transporteurs routiers pourraient-ils évoquer une distorsion de concurrence ?

Les interprétations que nous faisons, et c'est tout à fait normal, sont souvent contestées, mais généralement par ceux qui en sont l'objet, et non par des tiers. Cela peut paraître curieux, mais votre crainte n'a pas pour l'instant trouvé à se matérialiser.

M. Michel Vaspart. - Grâce ou à cause du secret fiscal !

M. Bruno Parent. - Peut-être... Mais toutes nos instructions sont publiques et opposables. Nous allons même accentuer la publication des rescrits et de nos prises de position face à des situations nouvelles. Dans le domaine des start-up et de la nouvelle économie, le système habituel de la pointeuse n'a plus aucun sens pour définir les relations entre les salariés et les entreprises - on travaille la nuit, on vient ou on ne vient pas, on travaille en coworking. Ces situations soulèvent des questions fiscales. Proposer gratuitement aux clients du café et des croissants, est-ce une vente, une prestation gratuite ? La fiscalité doit s'adapter à ces nouveaux cas. On nous dit que nous interprétons la loi, mais heureusement que nous le faisons ! On ne peut pas soumettre tous les cas au législateur. L'interprétation de la loi est une nécessité, ou alors nous ne ferions pas notre devoir.

Jusqu'à maintenant, la publication et le contrôle du juge ont permis de n'avoir aucune contestation « latérale », mais peut-être qu'un jour, l'inventivité aidant, votre question se posera.

M. Jean-François Husson, président. - Je vous remercie, monsieur le directeur général, d'être allé au fond des choses.

M. Thierry Tuot, Conseiller d'État

M. Jean-François Husson, président. - Nous vous avons sollicité, monsieur le conseiller d'État, parce que vous avez tenu un rôle singulier, pour le moins particulier, dans les travaux conduits sur ce texte par nos collègues députés.

En effet, vous avez été missionné par le Président la République pour travailler avec un groupe de députés en vue d'enrichir ce texte et de le corriger sur d'autres aspects. Notre curiosité a été attirée par cette procédure que je qualifierais de peu habituelle. Aussi, je vous suggère de nous dire, dans un propos liminaire de cinq à dix minutes, avant les questions qui vous seront posées, ce qui, selon vous, justifiait cette mission. Quels étaient les lacunes ou les défauts du texte initial et quels sont les points sur lesquels vous avez pu apporter des améliorations significatives ?

Nous aimerions aussi connaître votre appréciation à l'issue des débats à l'Assemblée nationale. Le texte comprend en effet un grand nombre d'habilitations et encore plus, nous l'avons évoqué, d'expérimentations. Le ministre Gérald Darmanin considère qu'il établit de grands principes - droit à l'erreur, droit au contrôle - et quelques illustrations de ces principes dans un certain nombre de domaines, à savoir l'environnement, le droit social, les douanes. Portez-vous le même jugement et ne craignez-vous pas un dessaisissement du Parlement sur de nombreux sujets du fait du recours aux ordonnances ?

Par ailleurs, vous qui appartenez à une institution qui se préoccupe, à juste titre, de la qualité de la loi, que pensez-vous du caractère normatif des dispositions adoptées, notamment de l'annexe intitulée Stratégie nationale d'orientation de l'action publique.

Je laisserai bien sûr aux rapporteurs Pascale Gruny et Jean-Claude Luche ainsi qu'à nos collègues présents le soin de vous interroger après votre propos.

Enfin, je vous informe que cette audition est ouverte à l'ensemble de nos collègues, à la presse et au public, et qu'elle fait l'objet d'une captation vidéo retransmise sur le site du Sénat.

M. Thierry Tuot, conseiller d'État. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de l'honneur que vous me faites de venir témoigner des travaux que j'ai conduits.

À titre liminaire, je tiens à rappeler que je suis certes conseiller d'État, mais que je n'engage ici que ma modeste personne. D'ailleurs, le Conseil d'État n'autorise pas ses membres à venir s'exprimer devant les assemblées sur les textes pour lesquels il a émis un avis. Je n'ai pas participé aux travaux du Conseil d'État sur ce projet de loi, puisque j'avais contribué à son élaboration. Je ne ferai absolument pas le moindre commentaire sur l'avis du Conseil d'État, qui est forcément le meilleur possible et qui m'engage autant que mes collègues. Je ne vous donnerai que mon point de vue strictement personnel.

Vous le savez, le droit à l'erreur tel qu'il avait été exprimé pendant la campagne électorale était, si vous me permettez le parallèle, un peu semblable au Grenelle de l'environnement : une excellente idée parce que personne ne savait ce qu'elle contenait, ce qui permettait à chacun de l'enrichir. Les fonctionnaires qui ont rédigé ce projet de loi avec beaucoup de talent, dans des conditions d'urgence extrême, n'avaient pour cahier des charges que le titre : droit à l'erreur. D'où leur vision technique.

En fait, nos concitoyens avaient sans doute entendu que l'État allait cesser de les surplomber en leur donnant des leçons pour redevenir le service au service du public qu'il doit être pour l'essentiel. Au-delà de ce qui caractérise l'État régalien protecteur, avec ses moyens de contrainte et de défense, dont on sait très bien dans la période troublée que nous traversons, à quel point chacun y est attaché et est prêt à faire des sacrifices pour la sécurité collective en acceptant des limitations même considérables des libertés, nos concitoyens ont cessé de croire à l'État infaillible, omnipotent, intervenant sans cesse.

J'ai élargi la problématique, en posant le principe du repositionnement de l'État. Dans mon esprit, le projet de loi est non pas l'aboutissement d'une démarche, mais le tout premier pas de ce qui devrait être une transformation collective, dont j'espère vivement que le Parlement sera le pilote de la stratégie et de la bonne atteinte des objectifs.

Le constat que je fais est assez simple. Au début de ma scolarité à l'École nationale d'administration, j'ai eu le bonheur d'imprimer le code de l'urbanisme, soit 700 pages au format 10x12. Dans les trente-deux années qui viennent de s'écouler, il y a eu, à ma connaissance, quatorze lois majeures de simplification. Le code édition 2018 compte à présent 2 800 pages, le format a doublé et le grammage des pages est plus faible. C'est vous dire que c'en est fini de la simplification ! Cela ne fonctionne pas. Il est illusoire de faire croire qu'on parviendra à quelque résultat que ce soit en la matière. Simplifier, c'est dire qu'il y a une règle plus simple, donc une frontière, un contentieux, un décret pour expliquer la frontière, une jurisprudence qui l'éclaire et des exceptions au tracé de la frontière.

La voie à suivre part d'un constat extrêmement simple. Dans une société devenue extraordinairement technique, l'État n'a plus les compétences pour maîtriser cette technique. Le dernier fonctionnaire qui savait ce qu'était une exploitation minière est parti à la retraite. De quel droit l'État va-t-il dire comment fonctionne l'exploitation minière ?

Ce que peut faire l'État, ce n'est certainement pas donner des ordres du haut de son savoir. D'ailleurs, on en connaît les effets. Quand l'État demande à la population de se faire vacciner, elle fait le contraire !

L'État cravaté, en uniforme, en blouse blanche, qui affirme qu'il sait et que vous ne savez pas, n'est plus accepté. Vous le savez beaucoup mieux que moi étant leurs représentants, nos concitoyens savent, comprennent, ont la compétence. L'État peut continuer à être le garant de l'essentiel, de l'objectif à fixer et de la méthode à suivre, en ayant le monopole de la contrainte, du contrôle, du contrôle juridictionnel, de la décision d'équité et de la manière de trancher les conflits insolubles.

Nous avons réalisé une décentralisation territoriale. Celle qui est devant nous aujourd'hui, c'est une décentralisation sociale, celle qui va transférer à la société le soin, dans le cadre fixé par l'État, conformément aux objectifs fixés par le Parlement, de déterminer les moyens d'y parvenir dans un cadre procédural que l'État validera. L'État moderne, ce n'est pas l'État qui recrute 100 000 fonctionnaires pour contrôler les vieux véhicules, c'est celui qui définit les normes en matière de contrôle technique, qui contrôle les contrôleurs et qui laisse la société s'emparer de ce sujet.

L'ensemble des propositions que j'avais formulées et qui ont été soumises à un groupe informel de députés visent à rendre à la société tous les degrés de liberté lui permettant, sujet par sujet, de ne pas être entravée et de pouvoir choisir les voies et moyens de l'action.

Je me suis appuyé sur plusieurs expériences personnelles, mais je n'en citerai qu'une.

Voilà quelques années, une grande querelle avait eu lieu sur le rôle des architectes des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les trop célèbres ZPPAUP. Il n'est pas question de déclasser un monument historique, mais plus personne ne supporte que l'État ait son mot à dire sur la possibilité d'installer un panneau solaire, de changer une vitrine. C'est cette réalité qui a guidé la rédaction des principales propositions qui figurent dans le texte.

Nous avons gardé le droit à l'erreur, avec son cortège d'exceptions et de prolongations. Dans la rédaction issue des travaux des députés, cela ne représente que 10 % ou 20 % du contenu du texte. Le reste du texte s'inspire de cette réflexion : mieux qu'un jardin à la française, l'éclosion des fleurs dans les prairies est la bonne solution de réjouir l'oeil. Il faut arrêter de penser que, depuis Paris, on est capable, de façon uniforme, unitaire et définitive, de fixer absolument tout, partout.

Oui, il y a des règles nécessaires, avec, évidemment, la protection des droits fondamentaux. Mais, on peut peut-être accepter de temps à autre que, ici ou là, sur le territoire, les choses diffèrent. De la même façon, quand l'État fixe des objectifs, il n'est peut-être pas absolument obligé de fixer la totalité des démarches procédurales nécessaires.

D'abord, il y a des limites à l'exercice, des limites constitutionnelles et européennes. Le droit à l'erreur, tel que le projet de loi le porte, c'est bien, mais ce serait mieux si nous commencions aussi à l'exporter au niveau européen. Jusqu'à présent, le droit de l'Union européenne est inflexible.

Ensuite, il y a des limites constitutionnelles. Il faudra sans doute poser la question de la manière d'adopter la norme et de l'écrire. Le projet de loi ne traite pas de l'inflation normative. Je ne crois pas que la norme soit aujourd'hui la bonne réponse. Elle est nécessaire - je pense à la matière pénale ou aux garanties sociales -, mais elle ne doit plus être le seul mode d'intervention. Nous sommes les héritiers d'un État napoléonien, mais nous devons être capables d'imaginer l'État du XXIe siècle, qui, par définition, est complètement différent, dans ses conceptions de la légitimité, de l'autorité, du pouvoir et de la fixation des règles sociales.

Concernant les ordonnances, je vous répondrai le plus honnêtement possible : c'est une très bonne façon d'élaborer des expérimentations limitées dans le temps, à condition que la fixation des objectifs par le Parlement soit extrêmement claire et que nous soyons capables d'élaborer ensemble - la société, le Parlement, l'appareil administratif de l'État - les moyens de déterminer les modalités d'évaluation, en faisant preuve de pédagogie. À cet égard, nous n'avons pas de culture scientifique de débat préalable aux choix ni d'évaluation du choix. Si nous voulons une décentralisation sociale, il faut que nous nous dotions des moyens nous permettant d'évaluer ce que faisons.

Oui aux ordonnances, à condition que vous, législateurs, affirmiez clairement l'objectif poursuivi et la valeur ajoutée sociale, économique ou politique attendue.

M. Yves Détraigne. - Très bien.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Permettez-moi de revenir sur l'annexe intitulée Stratégie nationale d'orientation de l'action publique. Certes, celle-ci est dépourvue de toute portée normative, mais je ne vois pas son utilité. Selon moi, devraient y figurer les principes fondamentaux. Les syndicats de la fonction publique que nous venons d'auditionner estiment que nous enfonçons des portes ouvertes.

Quant au droit à l'erreur, qui paraît être un principe novateur, il n'est pas vraiment généralisé : il concerne surtout les procédures relatives aux sanctions pécuniaires ou la suppression d'une prestation. Pensez-vous qu'il faille davantage étendre son champ ?

Par ailleurs, on nous a opposé que le droit à l'erreur était un droit à la fraude.

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Je vous poserai cinq questions assez précises.

La première question concerne l'article 9, qui introduit une véritable révolution culturelle, en rendant opposables les circulaires, même lorsqu'elles sont erronées, ce qui est assez surprenant.

L'administration est-elle prête à ce changement ? Cette règle ne va-t-elle pas créer de fait un nouveau pouvoir réglementaire ? Qui aura intérêt à agir pour faire annuler des circulaires prises en faveur des administrés, mais qui vont à l'encontre de la lettre de la loi ou du règlement ?

L'article 10 généralise la pratique du rescrit, autant de cas pratiques complexes que devront résoudre directement les agents publics dans des délais contraints. Quelles études ont été réalisées pour jauger les moyens humains et financiers nécessaires ? Quel sera in fine le champ d'application de cette mesure ?

Concernant l'article 12, dans son avis, le Conseil d'État - je comprends les réserves que vous avez émises dans votre propos liminaire - s'est montré très critique à l'encontre du certificat d'information proposé, au point de ne pas retenir une mesure jugée « pas nécessaire ».

Le Conseil pointait en particulier l'absence d'exhaustivité - il faudrait demander autant de certificats qu'il y aura d'administrations concernées par une activité - et non la cristallisation des règles présentées avant que l'Assemblée nationale ne prévoie une expérimentation sur ce point.

Plutôt que de créer un nouvel outil ne devrait-on pas chercher à améliorer les instruments d'information existants, comme les circulaires ou les sites internet, tel le site www.service-public.fr ?

Quant à la cristallisation, ne craignez-vous pas de potentiels effets pervers ou d'aubaine ? Selon que l'on aura demandé un certificat d'information ou non, on pourra se voir appliquer des règles différentes.

La procédure de rescrit juridictionnel proposé à l'article 31 nous semble complexe à mettre en oeuvre et source potentielle d'un engorgement de la juridiction administrative. Que pensez-vous de l'idée alternative de mettre un oeuvre pour les décisions administratives non réglementaires et intervenant sur certains fondements un dispositif inspiré de ce qui existe en matière d'urbanisme, lequel permet de purger certains actes administratifs de tout vice de forme ou de procédure dans les six mois qui suivent ? Cette mesure de nature à faciliter les grands projets serait peut-être plus claire.

Enfin, ayant travaillé de concert avec les députés de la majorité, que pensez-vous de la très grande quantité de rapports - rapports d'évaluation, rapports d'expérimentation, comptes rendus et autres évaluations diverses, comptables et financières - qui ont été introduits dans le texte par l'Assemblée nationale ? En clair, ces rapports sont-ils vraiment nécessaires ?

M. Thierry Tuot. - Je comprends vos interrogations sur une annexe à caractère non normatif, mais la Constitution nous impose qu'une disposition qui n'est pas une règle de droit soit inscrite en annexe. La seule solution est la loi de programme, dans laquelle la partie la plus importante politiquement, la stratégie, figure dans l'annexe.

Oui, nous enfonçons des portes ouvertes, mais la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen le fait aussi : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. » Une fois écrit, cela sert de fondement et d'inspiration pour de nombreuses actions. Écrire dans l'annexe la charte de fonctionnement de chaque service peut jouer un rôle dans le changement de culture.

Réfléchissons à l'impact économique de toute nouvelle mesure. L'OCDE évalue la charge administrative à 80 milliards d'euros. Économiser un quart revient à réaliser 25 milliards d'euros d'économies, avec un impact pour la croissance et l'emploi. On peut multiplier les exemples. Si ces banalités devenaient des valeurs d'action quotidiennes pour l'État et ses fonctionnaires, on accomplirait de grandes choses. C'est un pari. Peut-être que nous regarderons cela avec condescendance dans deux ou trois ans, peut-être que cela sera le début d'une évolution significative. Croyons-y ensemble !

Avant le droit à l'erreur, prévalait cette bonne idée qu'était : « Le silence vaut acceptation ». Nous sommes un État de droit, contraint, dans un monde complexe. En 1974, le conseil des ministres délibérait sur la couleur des téléphones. Voyez aujourd'hui la taille du code des postes et des communications électroniques. Aucun d'entre nous n'est prêt pour un droit à l'erreur sur la santé ou l'environnement, et l'Union européenne ne l'accepterait pas : il ne peut y avoir de champ illimité du droit à l'erreur. Les effets positifs porteront davantage sur l'esprit du droit à l'erreur que sur la règle de droit contraignante.

L'article 9 n'est pas si révolutionnaire, voyez l'article L. 80-A du Livre des procédures fiscales, inspiré des doctrines. De facto, la hiérarchie des normes est souvent inversée pour les fonctionnaires qui placent la circulaire en premier. Le public demande seulement que l'administration, par ses circulaires, ne change pas d'avis en cours de route. Cela fonctionne très bien en droit fiscal. La pratique administrative oblige à être de bonne foi.

L'article 10 relatif au rescrit est un pari ; il existe déjà en droit fiscal. En cas de doute, une entreprise peut interroger l'administration, même si ce dispositif est peu utilisé. Ainsi, si une nouvelle règle sur la sécurité des fours des boulangers est en concurrence avec une nouvelle norme énergétique, une réponse immédiate de l'administration à la fédération des boulangers, qui donne une interprétation valable partout, serait un petit progrès. Il n'y aura pas de grand soir de la révolution administrative, mais un grand siècle, le XXIe  siècle. L'administration n'est pas là pour surprendre le citoyen dans un défaut d'application de la loi.

L'article 31 relatif au rescrit juridictionnel sera difficile à mettre en oeuvre. Dans le code de l'urbanisme, le certificat de purge est très peu utilisé, car il intervient après que les actes sont sortis. Le rescrit juridictionnel a pour objectif de préempter et stériliser le champ d'un contentieux pouvant être dilatoire ou reposer sur des chantages. Selon le Conseil d'État, il est difficile à articuler avec les outils du droit commun.

Ce projet de loi est non pas un nouvel édifice à la Louis XIV, mais un arsenal avec des bons outils à sortir au bon moment. On peut utiliser la purge pour vices de forme dans de nombreux sujets - social, environnemental, etc. - en combinaison avec d'autres outils. Quant aux rapports, la Constitution interdit de mentionner dans la loi des sujets ne relevant pas de la compétence du législateur. Heureusement, le Conseil constitutionnel ne censure pas tout... La seule solution pour évoquer ces sujets, c'est le rapport.

Comment le Parlement peut-il définir des objectifs, des principes ou des règles d'action ? La solution est non pas de supprimer ou de réduire la séparation entre les articles 34 et 37, mais d'aller plus loin, et de combiner la fixation d'une stratégie avec des capacités d'intervention. Certes, les rapports ne sont pas tous lus, mais certains sont utiles, comme le dernier que j'ai remis sur le service militaire, et qui a inspiré la loi de programmation militaire. Un rapport au Parlement n'est jamais inutile en lui-même, mais il y a des temps politiques qui sont différents. Disposer de plus de rapports et de moins de lois pourrait être un cocktail efficace.

M. Michel Forissier. - De nombreux sénateurs travaillent sur la question de l'inflation des normes. Alors que la société évolue fortement, ne serait-il pas opportun de remplacer le système d'obligation normative par une obligation de résultat ? C'est le cas dans les entreprises privées - j'en ai une longue expérience. Ce serait considérer que les citoyens sont des adultes responsables, tout en conservant un cadre général plus lâche.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je me limiterai aux principes que vous avez évoqués dans votre intervention liminaire. Vous nous avez fait une description apocalyptique de l'État Léviathan, mais qui l'a construit et nourri ? L'État français peut aller à la messe avec d'autres États ; nous ne sommes pas moins bien gouvernés que d'autres pays, qui envoient des stagiaires à l'ENA ou dans nos administrations pour prendre quelques leçons - je vous rassure, je ne suis pas un haut fonctionnaire...

Vous affirmez qu'il ne faut plus de règles uniques sur le territoire, mais les lois concernant l'organisation des collectivités sont appliquées de manière très différente. Dans la Constitution, même si nous sommes une République laïque, il y a toujours l'exception de l'Alsace-Moselle et la spécificité de la Corse... La souplesse des organisations ne correspond pas tout à fait à votre description.

Lorsqu'on voit les évolutions récentes, il y a une contradiction entre les lendemains qui chantent que vous annoncez et la réalité. Pour avoir une administration humaine, il faut des hommes. Cessons de faire disparaître l'administration territoriale de l'État. C'est très bien de remplacer les hommes par des ordinateurs, d'utiliser des réseaux, mais c'est un peu juste pour répondre au public et pour plus d'humanisation...

La prolifération du nombre des autorités administratives indépendantes (AAI), plus ou moins hautes, sur lesquelles nous avons publié un rapport, en fait de bonnes gâches. Ce sont d'anciens élèves de l'ENA qui les remplissent. Ils ne sont alors plus « hauts fonctionnaires », ils sont « indépendants » ! Il y a une contradiction entre votre intention et la réalité, mais peut-être dois-je changer de lunettes ?...

Mme Élisabeth Lamure. - Ce texte prévoit de nombreuses expérimentations ; nous n'y sommes pas opposés, mais cela prouve que le texte n'est pas abouti, et que l'étude d'impact est bien trop légère, ce que nous reprochons d'ailleurs régulièrement aux projets de loi. Pourquoi ne pas commencer par réformer l'élaboration des lois ? Ainsi, le Normenkontrollrat allemand (NKR, Conseil fédéral de contrôle des normes) a un rôle important sur les textes de loi et les études d'impact.

M. Julien Bargeton. - Les différentes dispositions du projet de loi sur la médiation et la transaction vont-elles désengorger les juridictions administratives ? Les indicateurs sont-ils une bonne façon d'améliorer la relation entre l'usager et l'administration, ou bien une fuite en avant quantitative ? Quels indicateurs permettraient d'améliorer ces relations ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - J'ai été très intéressée par vos réflexions sur l'évolution du sens de l'État, avec la promotion d'un État encadrant par objectifs. Mais ne passe-t-on pas d'une bureaucratie de la procédure à une bureaucratie des indicateurs ? Quelle serait sa pertinence ? Quelle humanité y a-t-il à transformer en chiffres de l'humain ? On exige de l'État et de l'administration de la souplesse envers les entreprises, mais, lorsqu'il finance un projet, on lui demande de faire de nombreux contrôles et de fournir des indicateurs, en dehors de la réalité.

M. Jean-François Husson, président. - C'est un beau sujet pour un conseiller d'État...

M. Thierry Tuot. - Remplacer le système normatif par une obligation de résultat est l'une des idées de base. L'ancien maire du Havre est un camarade du Conseil d'État. Nous avons dû annuler dans cette ville un plan local d'urbanisme pour insuffisance de publicité, car le deuxième journal d'annonces légales avait eu moins de 200 lecteurs cette année-là, tandis que le site internet qui compte 100 000 visiteurs n'a pas été pris en compte...

Je regrette d'avoir donné l'impression d'une situation apocalyptique. Je suis très fier d'être fonctionnaire, et j'ai arrêté de travailler en entreprise lorsque celle-ci a cessé d'être publique.

Il est important que les fonctionnaires aient une liberté, alors qu'actuellement l'interdiction de déroger et la masse normative la leur interdisent. Un haut fonctionnaire est non plus un entrepreneur de l'intérêt public, mais un administrateur de procédures. Cela explique les difficultés en termes de recrutement, notamment dans le domaine social, où l'on devrait attirer les meilleurs. Cela vient du manque d'attractivité de ce secteur dans l'imaginaire de travail du fonctionnaire. Remettons dans les territoires des fonctionnaires aptes à décider !

Des expérimentations seront lancées sur l'interlocuteur unique et l'autorité unique. Rendons aux fonctionnaires la capacité de prendre des risques sans danger pour eux-mêmes ! La charte donne ces signaux. Grâce au Sénat, les AAI prolifèrent beaucoup moins. Rassurez-vous, ce sont toujours des fonctionnaires qui y travaillent, avec un contrôle de leur fonctionnement par le législateur.

Le caractère expérimental ne provient pas toujours d'un manque de réflexion, il est aussi un signe d'humilité. Oui, les études d'impact sont insuffisantes. Mais le Parlement a rarement rejeté un texte pour insuffisance de son étude d'impact, alors que le Conseil d'État alerte régulièrement. Dotons-nous de moyens pour avoir des lois de meilleure qualité, avec notamment des expertises extérieures, afin que l'étude d'impact nourrisse l'élaboration de la loi. Une inversion collective du mode de fonctionnement est nécessaire.

Je ne sais pas si la médiation réduira la charge des juridictions administratives, qui varie selon les années, indépendamment de la qualité de la norme. Ainsi, EDF n'avait presque aucun contentieux lorsque l'entreprise était en situation de monopole. Désormais, les consommateurs exercent leur droit. Les recours administratifs préalables et obligatoires (RAPO) se sont multipliés, avec une grande efficacité pour prévenir les contentieux. On peut espérer le même résultat pour la médiation et les rescrits, même si l'objectif n'est pas de réduire la charge.

On veut toujours appliquer à l'État les méthodes de l'entreprise. Dans une entreprise, tout se termine par le compte d'exploitation, et l'actionnaire est le juge de paix. Ce n'est pas le cas pour l'État, qui n'est pas soumis à la pression du marché. Mais un contrôle politique collectif et sociétal doit exister ; il est insuffisant ; les associations de consommateurs ou environnementales ne sont pas assez puissantes. Pourquoi a-t-on tant de difficultés à réunir les acteurs concernés autour de la table pour aboutir à un compromis ? L'administration française n'est ni la pire ni la meilleure du monde.

Je suis administrateur de trois ports : Paris, Rouen et Le Havre. Lorsqu'un industriel étranger veut s'y installer, avec le meilleur préfet, les élus et l'administration, on obtient l'autorisation administrative en dix-mois mois, contre quarante-cinq jours à Hambourg. Sur le range Nord, Rouen et Le Havre sont pourtant accessibles trois jours avant en venant de la Chine, mais leur croissance, certes importante, est dix fois inférieure à celle d'Hambourg ou Rotterdam. La compétitivité administrative est en cause. C'est une question non pas de réduction des coûts ou du nombre de fonctionnaires, mais de défense de l'intérêt général par des procédures. Les agents de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement qui délivrent les autorisations Seveso 2 n'ont jamais exploité une telle industrie. Désormais, l'expertise est dans les entreprises, et non chez les ingénieurs du corps des Mines - il n'y a plus de mines. Comment éviter les aigrefins comme Metaleurop ?

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Lors des différents entretiens que nous avons menés auprès de représentants d'entreprises, nous avons eu des remarques sur les contrôleurs de la fonction publique. Le terme de conseillers ne serait-il pas plus approprié pour une culture de la confiance ?

M. Thierry Tuot. - Depuis que le banquier est devenu un conseiller financier, la taille de votre découvert ne s'est pas réduite...

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Je suis employé de banque...

M. Thierry Tuot. - De même pour un conseiller de Pôle Emploi. Le changement de culture entraîne un changement de nom. L'inverse est possible, mais la structure peut aussi ne jamais changer. Oui, le fisc est là pour vous aider à respecter vos obligations fiscales, et j'espère que l'on continuera à parler de police fiscale et de sanctions pour les fraudeurs. Changeons d'abord la manière d'être, dans la formation des fonctionnaires ! Si le changement de nom marque le début d'une nouvelle ère culturelle, pourquoi pas ? C'est un « conseiller d'État » qui vous le dit...

M. Yves Détraigne. - Je me réjouis de votre discours. Ancien haut fonctionnaire, j'étais membre d'un corps contrôlant l'exécution des dépenses publiques et le recouvrement des recettes. Votre langage vante non pas l'application de la règle à la virgule près, mais l'efficacité. Les règles sont faites pour tracer un cadre, évitant de faire n'importe quoi. Faisons confiance aux élus et aux administratifs pour les mettre en oeuvre ! Souvent, le mode d'emploi peut entraver la compétitivité ou faire agir trop lentement. Je me félicite d'entendre ces propos de la part d'un membre de la plus haute juridiction administrative.

M. Jean-François Husson, président. - Je vous remercie, monsieur le conseiller d'État.

Organisations syndicales de la fonction publique

M. Jean-François Husson, président. - Nous entendons aujourd'hui plusieurs représentants des organisations syndicales des fonctions publiques, sous le format d'une audition conjointe aux deux rapporteurs, seule compatible avec notre calendrier serré, sachant que nous souhaitions vous recevoir en commission plénière. Je remercie donc de leur présence Mme Evelyne Ngo, MM. Denis Turbet-Delof, François-Xavier Ferruci, Luc Farré, Pascal Kessler et Laurent Diez, et j'excuse les représentants de la Confédération générale du travail (CGT), qui nous ont transmis une communication écrite.

Le projet de loi que nous examinons a pour ambition de transformer en profondeur la relation entre l'administration et les usagers du service public, en particulier les entreprises. Pour cela, un certain nombre de principes et de nouveautés procédurales sont proposés largement inspirés des pratiques en vigueur dans les services fiscaux, comme le droit à l'erreur ou le rescrit.

Nous sommes convaincus que l'ensemble des agents des trois fonctions publiques partagent les objectifs décrits dans l'annexe du projet de loi : « les rapports entre le public et l'administration sont fondés sur les principes de loyauté, de simplicité et d'adaptation » et « l'organisation de l'administration s'adapte constamment à l'évolution de ses missions ». Je pense, en revanche, que, sur le détail concret de certaines dispositions, vous avez des observations ou des réserves quant à la capacité des agents à mettre en oeuvre les nouvelles mesures en termes de conseil, sans pénaliser les fonctions de contrôle qui sont également indispensables.

Avant de répondre aux questions qui vous seront posées par les rapporteurs, nos collègues Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, et par les membres de la commission spéciale, je vous propose, en guise de propos liminaire, de nous faire part de votre opinion sur les expérimentations prévues et sur la possibilité de laisser aux agents une marge d'appréciation en fonction de la situation des usagers au regard du principe de l'égalité républicaine et de la responsabilité des agents publics.

M. Denis Turbet-Delof, secrétaire national Solidaires. - Nous vous remercions pour votre proposition de rencontre. Déjà, nous avons eu l'occasion d'exposer nos opinions lors de la première lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Le sujet est complexe et le projet de loi, si je puis être lapidaire, inutile : l'arsenal juridique nécessaire pour répondre aux attentes qu'il exprime existe déjà.

Monsieur le président, vous avez cité en introduction les trois fonctions publiques. Permettez-moi de vous corriger : la fonction publique est unique, même si d'aucuns - je pense au comité Action publique 2022 - rêveraient de faire éclater l'élément fondateur de notre pacte social qu'elle constitue.

Le titre du projet de loi comprend le terme « confiance », ce qui laisse supposer qu'il existerait une défiance, ou une incompréhension, des usagers à l'égard de l'administration. Mais les agents publics ne sont pas responsables des lois qu'ils doivent faire appliquer ! Par ailleurs, les usagers qui réclament plus de confiance en la matière sont bien souvent ceux qui se trouvent en délicatesse avec l'administration et la loi. Dès lors, le projet de loi facilite la fraude pour ceux qui y sont déjà habitués ; mon collègue François-Xavier Ferruci vous en citera des exemples parlants.

Du reste, l'usager ordinaire a peu de rapports avec l'administration. La notion de droit à l'erreur s'applique fort différemment à Apple ou au modeste contribuable. Il y a d'ailleurs fort à parier que 80 % de nos concitoyens ignoreront que, avec ce texte, ils pourront bénéficier d'un droit à l'erreur étendu. Les services fiscaux disposent depuis longtemps d'une liberté d'appréciation, même si le montant des recours gracieux est limité, mais, avec les restrictions d'effectifs, qui substituent l'ordinateur au lien humain direct, cette marge de manoeuvre sera moins aisée à négocier. Pour autant, si la Direction générale des finances publiques (DGFiP), les douanes ou la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ont l'habitude de cet exercice, tel n'est pas le cas de la majorité des administrations. Or ce texte, qui étend le droit à l'erreur, pose directement la question de l'efficacité de la lutte contre la fraude, notamment fiscale.

M. Jean-François Husson, président. - Vous n'usez pas de la langue de bois !

M. Luc Farré, secrétaire général de l'Union nationale des syndicats autonomes de la fonction publique. - Le projet de loi doit être envisagé dans le contexte particulier du projet Action publique 2022 sur le rôle de la fonction et du service publics. Il arrive trop tôt, alors que les réflexions, pourtant essentielles pour envisager les évolutions rendues indispensables par le numérique, n'ont pas encore abouti. Il remplace l'application de la loi par la mission de conseil, ce qui implique une réelle bienveillance de la part de l'administration. L'idée est flatteuse, mais qui bénéficiera vraiment de cette nouvelle philosophie ?

La question du contrôle est essentielle, comme le montrent les récentes affaires sanitaires. Il doit être plus fréquent et réalisé en profondeur, mais cela pose la question des moyens attribués et de la définition des missions.

Le projet de loi, grâce à l'article 44 introduit par l'Assemblée nationale, donne aux agents la possibilité d'être en responsabilité, tout en les protégeant lorsqu'une faute est commise dans l'exercice de leurs fonctions. C'est une excellente initiative, qui n'empêche pas, néanmoins, qu'il faille former les agents à l'évolution de leurs missions.

M. Laurent Diez, secrétaire général du Syndicat national des personnels techniques, scientifiques et des bibliothèques de l'enseignement supérieur, de la recherche et de la culture pour la Fédération autonome de la fonction publique. - La Fédération autonome de la fonction publique (FA-FPT) n'est pas opposée aux expérimentations ; notre syndicat est issu du secteur scientifique habitué à ces initiatives. Mais il faut établir des procédures claires, former les agents à leur application, puis en réaliser l'évaluation tant par les élus que par les agents qui disposent de l'expertise du terrain, se trouvent en première ligne pour appliquer la loi et essaient quotidiennement d'améliorer les relations entre l'administration et les usagers.

Par le passé, des expérimentations se sont soldées par de cuisants échecs : souvenez-vous de la dématérialisation des cartes grises et des permis de conduire. En cas de difficulté, les services concernés se renvoyaient la responsabilité du blocage et l'usager pouvait attendre son document quatre à six mois. Usagers et agents sont alors mécontents. Je le répète, la définition des procédures est au coeur de la réussite des expérimentations.

Sauf à commettre une faute personnelle, les agents publics appliquent la loi. Ils souhaitent, malgré la dématérialisation croissante, appartenir à une fonction publique humaine, qui permet à l'usager un recours direct à l'administration en cas de difficulté. À cet effet, les moyens humains doivent demeurer suffisants. Espérons qu'Action publique 2022 ne les remette pas trop lourdement en cause.

Dans l'attente de cet arbitrage, ce projet de loi était-il nécessaire ? En le décalant dans le temps, les représentants syndicaux auraient pu apporter leur pierre à l'édifice d'une fonction publique plus efficace et d'une meilleure reconnaissance de l'implication des agents.

M. François-Xavier Ferruci, secrétaire national Solidaires finances publiques. - Nous sommes dans un système déclaratif pour nombre d'actes administratifs. En contrepartie, l'administration dispose d'un pouvoir de contrôle, ce qui est fort différent d'une suspicion permanente à l'encontre des usagers. Pour autant, l'actualité sanitaire et fiscale indique que la fraude et l'optimisation fiscale sont loin d'avoir disparu.

La fraude fiscale est estimée en France entre 60 et 80 milliards d'euros par an, ce qui pose un problème d'abord économique en matière de distorsion de concurrence entre les acteurs, puis social dans la mesure où le financement des politiques ne repose pas sur tous les citoyens en capacité d'y contribuer, et, enfin, démocratique, car le phénomène pose la question du délitement du consentement à l'impôt. Le double principe de la déclaration et du contrôle a fait l'objet d'aménagements successifs, qui ont pris la forme du rescrit, de la proposition de rectification pour l'impôt sur le revenu, d'un système de médiation pouvant aller jusqu'au ministre et de différents dispositifs d'autocontrôle comme la garantie des métaux précieux. Ces aménagements n'empêchent cependant nullement le contrôle a posteriori de l'administration.

Les agents de la fonction publique pratiquent déjà le conseil dans leurs missions quotidiennes, notamment s'agissant de la réglementation relative à l'impôt sur le revenu. Malheureusement, faute de moyens, la DGFiP les incite à ne plus fournir ce type d'informations, consigne étonnante au regard de l'esprit du projet de loi.

Personne, bien sûr, ne souhaite le retour de la plume Sergent-Major et du papier, mais la mutation numérique de l'administration n'est pas envisagée de manière prospective en termes de mission, de formation et de requalification des agents. Notre syndicat demande pourtant depuis longtemps à échanger avec la DGFiP sur ce sujet et, plus largement, sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC). Pensez que nous sommes une administration de gestion des données, qui, à défaut d'avoir formé des agents à leur valorisation, emploie des contractuels à cet effet ! Or nombre de nos agents vont voir leurs missions se réduire, voire disparaître, avec la mise en oeuvre de l'imposition à la source ou la réforme de la taxe d'habitation, tandis que les inquiétudes vont croissant avec l'objectif de 120 000 suppressions de postes annoncées dans le cadre d'Action publique 2022 et que nous ne disposons pas d'un cadre institutionnalisé en matière de négociation.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Je souhaiterais connaître votre opinion sur le contenu de l'annexe au projet de loi. Le droit à l'erreur doit être clairement distingué du droit à la fraude : la loi est complexe, elle change régulièrement, et il peut arriver qu'en toute bonne foi un usager ne l'applique pas convenablement. L'administration se montre alors plus ou moins compréhensive...

En développant la mission de conseil et d'accompagnement, le projet de loi représente une avancée pour les usagers, sans, pour autant, excuser la fraude. L'Assemblée nationale a ajouté un article, qui permet la poursuite de l'instruction d'un dossier de demande de droits, même en l'absence d'une pièce. Qu'en pensez-vous ?

Le passage d'une administration de contrôle et de sanction à une administration de conseil et d'accompagnement ne dépend-il pas des moyens humains, d'un changement de culture et de la mise en oeuvre de formations, plus que d'une modification de la législation ? Quels effectifs vous apparaissent nécessaires pour assurer votre mission de conseil ? Quelles formations vous sembleraient utiles, afin que les agents affectés au contrôle fassent également du conseil ? Il a été annoncé qu'une enveloppe de 1,5 milliard d'euros y serait consacrée.

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Que pensez-vous des référents uniques prévus dans les maisons de services au public ? J'imaginais que le sujet majeur serait, pour vous, la suppression annoncée de 120 000 postes au regard des missions supplémentaires qui vous sont confiées ; je suis étonné que peu d'entre vous y fassent référence.

Les formations prévues correspondent-elles aux besoins des agents ? Le certificat d'information prévu dans le projet de loi vous semble-t-il opérationnel ? Peut-il être mis en oeuvre facilement ? L'administration est-elle, par ailleurs, prête à généraliser le principe d'opposabilité des circulaires ? Que pensez-vous de cette démarche ? Enfin, estimez-vous que les articles 13 et 44, qui limitent la clause de responsabilité des agents, auront une véritable portée ?

Mme Élisabeth Lamure. - Les entreprises attendent de la réforme de l'administration plus de modernité grâce au numérique et au développement d'une organisation en circuits courts - quelle est à cet égard votre opinion sur le dispositif « dites-le-nous une fois » et sur la création d'un référent unique ? -, de réactivité grâce à des délais raccourcis et de simplicité dans les relations avec les usagers. Ce dernier souhait nécessite une évolution de l'attitude des agents chargés du contrôle, que certains chefs d'entreprise jugent parfois hostile.

M. Alain Richard. - Le projet de loi énonce des principes et promeut des attitudes qui existent déjà. Il se contente en réalité de compléter à cet effet les codes concernés.

En revanche, je ne crois pas, monsieur Diez, que son examen soit prématuré : nous sommes déjà en février 2018 et le texte proposé est issu de travaux démarrés en août dernier, après une première ébauche jugée insuffisante par le Président de la République. Si vous partagez les objectifs poursuivis dans ce projet de loi, quelles en seraient, selon vous, les dispositions problématiques ou piégeuses ? Certaines vont-elles se heurter pour leur application à une insuffisance de moyens humains qualifiés ? Pour ne prendre que l'exemple du référent unique, quel « homme-dictionnaire » disposera des compétences suffisantes pour faire face à l'étendue de ses missions ? Peut-être serait-il souhaitable de mettre à la disposition des usagers un guide sur ce qu'ils peuvent attendre de cet agent.

M. Luc Farré. - Le droit à l'erreur représente, dans son principe, une avancée. Mais comment le rendre effectif, alors qu'il diffère en fonction du statut des usagers et de leur bonne foi ? Le projet de loi est construit sur cette frontière ténue. La réponse n'est pas évidente et repose sur la formation des agents.

Or, comme le constatait M. Richard, nul agent ne peut maîtriser toutes les compétences. Dès lors, le principe selon lequel une absence de réponse de l'administration vaut validation énoncé dans le projet de loi nous semble un peu léger, voire impossible à appliquer si le référent unique n'est pas appuyé par un réseau. Effectivement, madame Gruny, 1,5 milliard d'euros sera consacré à la formation des agents, mais cette somme sera en partie redéployée au profit des nouveaux métiers du numérique.

Vous n'avez pas évoqué les autres articles du projet de loi, notamment celui qui est relatif à la petite enfance et qui a été ajouté par l'Assemblée nationale. Or, cela me semble être une mauvaise méthode que de modifier par ce biais ce secteur d'activité. Plus généralement, un débat sur les missions du service public doit être mené en parallèle de ce texte, au risque de devoir le modifier peu de temps après son entrée en vigueur. Prenons en exemple l'accueil du public cité en annexe : l'accueil téléphonique efficient généralisé ne doit pas se substituer à l'accueil personnalisé. Il s'agit qu'une question de société, mais également de couverture du territoire, alors que certains de nos concitoyens se sentent déjà laissés pour compte.

M. Denis Turbet-Delof. - Madame Gruny, vous nous avez interrogés sur le contenu de l'annexe au projet de loi : sur les vingt-huit points qu'il comporte, certains sont inutiles, dans la mesure où ils existent depuis longtemps, d'autres méritent une analyse plus fine, d'autres, enfin, doivent être supprimés. La multiplication des normes conduit à la défiance des usagers. Or, à chaque nouvelle loi, le législateur ne tient pas compte de l'existant ni ne toilette les textes précédents : la loi devient illisible pour les citoyens.

Les missions de conseil, de service et de contrôle ne sont pas exclusives. Le conseil est naturellement pratiqué par les administrations, mais il s'érode en raison de la diminution des moyens humains qui peuvent y être consacrés. De nombreux services n'ont plus le temps de recevoir les administrés. Quoi qu'il en soit, une déclaration de revenus mal renseignée constitue un acte différent selon que le fautif est un citoyen ordinaire ou un haut responsable de l'État, qui s'exonère des règles de la République... Le droit à l'erreur pour tous sans distinction me semble à cet égard dommageable. D'expérience, les erreurs ordinaires se règlent de manière ordinaire...

La loi est-elle pensée pour tous ou pour les seules entreprises ? Depuis l'installation du comité Action publique 2022, on ne parle que d'elles... Qu'en est-il des autres usagers ?

Il conviendrait, en outre, de distinguer les petites entreprises des grands groupes. Pour autant, madame Lamure, l'administration fiscale ne donne pas de consignes pour ennuyer les entreprises. Autrefois, il est vrai, les contrôles devaient rapporter au moins 50 000 francs ; à défaut, ils étaient abandonnés. Rassurez-vous, nous avons aussi des usagers peu amènes. Certains de nos collègues, notamment de l'inspection du travail, ont même été tués dans l'exercice de leur fonction de contrôle...

M. Jean-François Husson, président. - Nous avons entendu hier des représentants des entreprises, dont l'analyse ne différait guère de celle de Mme Lamure.

M. Laurent Diez. - Les agents aimeraient également que soient développés les circuits courts : la loi ne doit pas compliquer inutilement les procédures. Le référent unique, incapable d'être omniscient, doit pouvoir travailler en réseau, ce qui sera facilité par les nouvelles technologies. S'il ne peut répondre dans l'instant, il pourra ainsi se renseigner. On pourrait également imaginer l'installation d'un référent unique par administration.

Je souhaiterais intervenir sur l'article 28 relatif à la simplification de la gouvernance des organismes d'enseignement supérieur et de recherche. Après 1968 et l'installation de la démocratie universitaire, la gouvernance a pris son rythme de croisière au gré de la loi de 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) et à la loi de 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche (ESR), qui l'ont stabilisée. Les conseils d'administration fonctionnent convenablement. Cet argument ne peut donc être utilisé pour justifier une simplification de la gouvernance, qui, si elle était appliquée, conduirait à ce que les personnalités extérieures représentent la moitié des sièges au conseil d'administration de ces établissements. Imaginez une situation identique dans un conseil municipal ! Serait-ce un gage de démocratie ? Ces personnalités peuvent, bien sûr, donner un avis extérieur, mais pourquoi pourraient-elles participer à l'élection d'un président d'université ? En réalité, les difficultés rencontrées dans certaines universités proviennent plutôt d'un manque de moyens ou de l'ego des présidents.

M. Philippe Mouiller. - Au-delà du projet de loi, nous devons porter un regard différent sur les relations entre les administrations et les usagers, souvent difficiles au quotidien, notamment parce que des interprétations différentes sont fournies aux administrés sur une même question. Vous évoquez les fraudes ; nous nous sommes concentrés sur la simplification administrative. Ce texte est-il autant adapté aux contribuables ordinaires qu'aux grandes entreprises ? Je crois effectivement que la formation des agents est indispensable, autant qu'un changement d'organisation : un ordinateur apportera des réponses techniques, à défaut de chaleur humaine.

Avez-vous d'autres propositions en matière de simplification administrative ?

Mme Michelle Meunier. - Dans la même veine que mon collègue, j'aimerais en savoir plus sur l'accès aux droits ou le non-recours aux droits. On sait, dans le domaine social, combien cela rapporte à l'État. Certes, le recours gracieux existe déjà, mais le parcours peut être semé d'embûches.

Ce texte, très éclectique, se veut simplificateur, même si ce n'est pas un texte de simplification, comme nous l'a rappelé le ministre. Il est aussi de nature à rapprocher l'administré de l'administration générale. Comment un citoyen peut-il avoir accès à tous ses droits ? Selon vous, ce texte va-t-il améliorer la situation ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Premièrement, est-il possible, notamment en matière de contrôle fiscal, de distinguer l'erreur de bonne foi de ce que j'appellerai « l'erreur de précaution » ? Même si ce n'est pas scientifique, on peut avoir une idée sur cette question.

Deuxièmement, que pensez-vous de la limitation de la durée des contrôles, en matière fiscale et pour ce qui concerne le droit du travail, notamment, pour les entreprises de moins de 250 employés ?

M. François-Xavier Ferruci. - Le droit à l'erreur tel qu'on peut le concevoir n'est pas un droit à la fraude.

À l'époque où l'on travaillait sur papier, quand on s'apercevait que le contribuable avait fait une erreur, de bonne foi ou de mauvaise foi, sur sa déclaration d'impôt sur le revenu ou sa déclaration de TVA, on lui téléphonait et on procédait avec lui à la rectification. Au fil du temps, le personnel a diminué. On ne fait que saisir les dossiers pour respecter les délais et on régularise ensuite les erreurs.

Comme je l'ai indiqué précédemment, on recourt à la procédure de proposition de rectification. Si le contribuable n'est pas d'accord, on engage une procédure contentieuse.

Vous m'interrogez sur l'évolution de la loi. Vous le savez, en matière fiscale, la loi change rapidement, quasiment tous les ans, voire entre deux lois de finances. Or ces modifications ont un impact sur les agents. Dans le cadre de la transition numérique, le problème de l'évolution des outils applicatifs est majeur. Par exemple, on ne dispose pas à temps de l'outil informatique permettant de prendre en compte la dernière évolution de la loi sur la cotisation foncière des entreprises. Il existe un décalage entre l'évolution de la loi et la traduction dans les procédures et les outils informatiques.

Concernant le référent unique, sauf à ce que ce soit un robot doté de l'intelligence artificielle, un agent ne peut pas être en mission sur tous les sujets. Qu'attend l'administré quand il se rend dans un service de l'administration ? Veut-il voir sa situation réglée quand il en ressort ? Ou peut-il attendre la réponse à sa question ? En matière fiscale, les administrés veulent repartir en ayant résolu leur problème.

Cela pose la question de la répartition des services administratifs sur le territoire. On nous dit que le numérique et l'informatique permettent de tout faire, sur tout le territoire, et, parallèlement, on concentre les services publics dans les grandes agglomérations. Cela, je ne peux le comprendre. On déshabille les territoires.

Ainsi, les agents publics de catégorie C, qui se retrouvent souvent en début de carrière dans les grandes métropoles, pendant trois ans obligatoirement, doivent se loger loin de leur lieu de travail, ce qui implique, du fait notamment du temps passé dans les transports, des conditions de vie qui ont des conséquences sur leur exercice professionnel. Eu égard aux nouvelles technologies, ne peut-on pas mener une réflexion sur la mise en place de nouveaux moyens, en vue de regrouper des agents publics dans certains endroits ? Cela serait de nature à leur permettre d'évoluer dans un cadre de vie acceptable pour pouvoir faire leur métier correctement et ainsi avoir des rapports de confiance avec l'administré, qui vient parfois leur renvoyer ses propres problèmes sociaux.

La relation de confiance se fait aussi par la pédagogie. On contrôle l'administré non pas parce qu'on le suspecte, mais parce que le contrôle est le pendant du système déclaratif. Concernant le contrôle fiscal, certains dispositifs permettent de cibler des contrôles particuliers sur tel ou tel sujet.

Monsieur Collombat, le niveau de contrôle fiscal diffère selon les entreprises. On n'engage pas les mêmes investigations pour une TPE ou une PME et une entreprise importante.

M. Luc Farré. - J'irai un peu plus loin sur le sens du service public. Pourquoi fait-on des contrôles ? Pourquoi procède-t-on à des vérifications ?

Comme je l'ai dit précédemment, l'intérêt général doit primer, en vue d'une protection des usagers, dans tous les sens du terme, ou dans l'intérêt du pays, pour la bonne application des lois.

L'indépendance des agents publics est absolument nécessaire. Il importe vraiment de s'interroger. Que veut-on faire faire aujourd'hui à la fonction publique ? On annonce 50 000 suppressions d'emplois dans la fonction publique d'État et 70 000 dans la fonction publique territoriale. Mais il importe de vérifier si toutes les missions sont bien remplies.

Vous ne l'avez pas évoqué, et cette question n'est pas traitée dans le cadre de ce projet de loi, mais, on le sait, la justice pâtit de lenteurs. On manque de personnels.

Le numérique ne résoudra en rien toutes les questions. Si vous transformez du jour au lendemain un service, cela ne fonctionne pas forcément tout de suite ; la mission doit s'adapter avec, précisément, le conseil des usagers.

Des dispositions importantes, notamment dans l'annexe, sont introduites dans ce projet, mais elles vont modifier fondamentalement le fonctionnement actuel de la fonction publique. Veillez à ne pas porter uniquement votre regard sur l'entreprise ; il convient de prendre en compte le bien commun et de savoir quelle société, dans son ensemble, vous voulez.

M. Emmanuel Capus. - Je formulerai quelques observations et une question, qui proviennent peut-être plus de mon expérience professionnelle d'avocat que de celle de jeune parlementaire.

Je ne crois pas que, dans leur grande majorité, les contribuables ou les entreprises aient envie de frauder. Soit la loi est peu compréhensible, soit il s'agit d'une erreur. Introduire un droit à l'erreur pour la première erreur me paraît tout à fait justifié et positif.

Dans le cadre de la mission Travail emploi, on va auditionner, avec Sophie Taillé-Polian, les personnels de Pôle emploi. Les chômeurs n'ont pas envie de frauder, ils cherchent surtout un travail. Il en est de même pour le contribuable, il cherche à payer ses impôts, même s'il a parfois un peu de mal...

Certes, il ne faut pas parler que des entreprises. Mais ce sont quand même elles qui créent la richesse dans ce pays, et personne d'autre, je suis désolé de le dire. Ce n'est pas la fonction publique qui crée de la richesse, de l'emploi, ni les particuliers, sauf quelques particuliers employeurs. J'expose là une vue personnelle, que partagent un certain nombre de mes collègues sur différents bancs. C'est bien l'entreprise qui crée la richesse et l'emploi dans ce pays.

Pour être encore plus caustique, vous avez dit qu'il fallait porter sur les parlementaires ou, en tout cas, sur les élus un regard particulier. Mais je tiens à rappeler que les parlementaires ne sont pas au-dessus de la loi, ni en dessous. Vos propos m'inquiètent un peu. Ce n'est pas parce que nous sommes des décideurs que nous sommes en dessous de la loi et que nous devons être traités de façon différente. Je le dis, car, au Sénat, plus qu'ailleurs, il y a une certaine liberté de ton.

Pour aller plus dans votre sens, de nouveaux contrôles préalables peuvent être sollicités par les contribuables. Je crois comprendre que ces mesures sont de nature à vous donner un peu plus de travail. Comment les appréhendez-vous ? Comme l'a dit M. Ferruci, le droit à l'erreur existait déjà par le passé, mais les pratiques se sont perdues, par manque de temps. Or on pourrait régler certaines situations sans être obligé de contester des décisions devant la justice.

En termes de ressources humaines, quels sont, selon vous, les besoins ?

M. Michel Forissier. - Dans le droit-fil des propos de notre éminent collègue, je ferai une réflexion globale sur ce projet de loi.

J'ai l'impression que ce texte aborde la transformation de la notion de service public en mission de service d'intérêt général. En clair, on se rapproche un peu d'une harmonisation avec nos pays voisins. Positif ou non, c'est le sens de l'histoire.

J'en suis d'accord, il ne faut pas opposer les Français par groupes sociaux ou groupes professionnels. On ne peut pas dire que le regard du grand public sur les politiques ou les fonctionnaires soit si extraordinaire que cela ! Or, dans tous les groupes sociaux, des personnes font bien leur travail et essaient de faire avancer les choses.

Quant aux moyens mis en oeuvre au niveau numérique, informatique ou électronique, ils me semblent souvent de nature à déshumaniser le système. D'une administration à l'autre, les arborescences sont complètement différentes, alors que l'on pourrait peut-être dupliquer un modèle. Cela permettrait d'avoir des gains de productivité. Il importerait ensuite de considérer, en fonction des missions dévolues à chaque administration, le nombre de fonctionnaires par service.

Dans ce texte, on a oublié deux points : la communication et la formation. Or l'administration doit communiquer. La transformation de la relation avec les administrés passe par l'accueil et les échanges.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Ce texte prévoit beaucoup d'expérimentations sur des sujets divers et dans différentes régions. Quel est votre ressenti sur la mise en oeuvre de ce dispositif ? Y êtes-vous plutôt favorables ou pas ? Et pourquoi ?

Pour compléter les propos de Pascale Gruny, 1 milliard d'euros sera consacré à la formation sur cinq ans. Attendez-vous des services centraux des formations spécifiques pour les agents de la fonction publique ? Et pensez-vous que toutes les administrations présentes sur les territoires sont prêtes aujourd'hui à assurer cette formation ? Peut-on craindre des distorsions entre les territoires ?

Mme Christine Lavarde. - Je représente le Sénat au sein du comité Action publique 2022 et je suis membre du comité des experts. Il y a peu de temps, nous nous sommes interrogés sur le sens de la transformation de l'action publique et la vision de l'action publique à l'horizon de cinq ou dix ans.

Tous les membres sont arrivés à la même conclusion : cette transformation ne pourra pas se faire sans les agents publics. L'un des enjeux est la communication des données de manière à améliorer les relations entre l'usager et l'administration, dans une acceptation très large.

Pour en revenir à la question de la formation, que souhaitez-vous demander en tant que syndicat ? Certes, il faut prévoir la transformation des postes, mais il faut aussi penser au recrutement des futurs agents. Quelles formations faut-il mettre en place pour une action efficace ?

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Ma question est assez précise. Permettez-moi de vous lire l'article 44 introduit dans le projet de loi : «  Sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions. » Qu'en pensez-vous ?

M. Denis Turbet-Delof. - Je ne referai pas le débat sur le point de savoir qui est créateur de richesses dans ce pays. Mais les 60 millions de Français sont créateurs de richesses.

Pour répondre à votre question, monsieur le rapporteur, cet article va plutôt dans le bon sens. Il serait paradoxal qu'un agent qui exerce ses fonctions conformément aux règlements, aux circulaires, et sous le contrôle de sa hiérarchie, se voie condamné pour faute. Il faut protéger l'agent de la fonction publique.

Permettez-moi de revenir sur la question de l'absence de droit au recours et celle de la garantie que tout citoyen puisse avoir accès à ses droits.

Aujourd'hui, dans notre société, par manque de communication, nombre de citoyens ne savent pas qu'ils ont droit à certaines prestations ou voies de recours. Je pense notamment à l'action sociale, un sujet sensible. Avec la dématérialisation à outrance et la numérisation, on ne peut avoir accès à ses droits que par le biais informatique. De ce fait, des citoyens abandonnent le droit au recours. M. Toubon, Défenseur des droits, a récemment attiré l'attention du Gouvernement sur cette situation, qui est non pas exceptionnelle, mais assez généralisée.

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - On nous l'a rappelé.

M. Denis Turbet-Delof. - Il dit très clairement que l'excès de numérisation et de dématérialisation crée l'exclusion.

Pour reprendre l'exemple du premier de cordée, la fonction publique ne doit pas permettre au premier de cordée d'arriver encore un peu plus haut, mais elle doit surtout permettre au dernier de pouvoir s'y accrocher. Voilà ce qui est important.

Concernant la formation, il est difficile de vous dire si l'enveloppe de 1,5 milliard d'euros est suffisante ou pas ; je n'en ai aucune idée.

Dans la fonction publique, la formation professionnelle est sans doute l'un des sujets qui a le plus progressé, même s'il reste encore beaucoup de choses à faire.

La formation initiale est fondamentale ; on ne veut pas d'une formation au rabais. La formation est souvent faite sur le tas. Il faut proposer des formations en début de carrière et lors d'une réorientation. Avec CAP 2022, on risque d'être confronté à des évolutions. Ensuite, il faut permettre à tous les agents de la fonction publique qui le souhaitent d'avoir une formation professionnelle adaptée aux nouvelles missions qu'ils souhaitent choisir.

Depuis quelques années, on a des débats sur la question des passerelles entre les différents versants de la fonction publique. On a parlé de la deuxième carrière dans la fonction publique pour permettre à des personnes de se réorienter quand le travail devenait épuisant. Si cette enveloppe peut contribuer à ces formations, elle sera la bienvenue.

M. Luc Farré. - Comme je l'ai précisé précédemment, dans le cadre de cette réforme, il est important que l'article 44 protège les agents.

Des inquiétudes vont naître avec ces changements. La formation tant initiale que continue est la clé de la réussite, en insistant, cependant, sur la formation continue, en vue de permettre à des agents de se requalifier.

Concernant les nombreuses expérimentations prévues dans le texte, l'UNSA estime que cette méthode doit surtout être évaluée, non pas seulement au travers d'un rapport, mais en dressant un véritable bilan, afin de savoir s'il est possible de les généraliser.

M. Laurent Diez. - Je ne sais pas non plus si l'enveloppe de 1,5 milliard d'euros suffira pour la formation. L'État a la chance d'avoir des établissements qui forment tout au long de la vie et a les moyens de mettre en oeuvre cette ambition.

Nous discutons depuis un certain temps, avec les services de notre ministère, quelles que soient les majorités qui se sont succédé, de la formation continue, qui est nécessaire, y compris au sein de la fonction publique.

N'opposons pas les uns aux autres. Le secteur privé crée des richesses, mais le secteur public aussi. Les collectivités territoriales et l'État dépensent de l'argent pour faire travailler les entreprises. Les consommateurs, eux aussi, créent des richesses. Réinventons plutôt une nouvelle forme de solidarité nationale. La dernière élection présidentielle a montré les fossés qui existent dans notre société. Trouvons un nouveau modèle de solidarité nationale ; notre organisation syndicale est prête à en discuter avec vous.

M. Jean-François Husson, président. - Permettez-moi d'apporter une précision. Si j'admets volontiers qu'il y a une seule fonction publique, elle comprend au moins trois branches. Il n'est pas aisé, pour ne pas dire, impossible, d'aller de l'une à l'autre.

Je vous remercie de votre participation. N'hésitez pas à nous donner ou nous transmettre vos contributions écrites, qui seront précieuses pour nos débats.

Représentants des collectivités territoriales

M. Jean-François Husson, président. - Nous recevons maintenant plusieurs représentants d'associations d'élus locaux, que je remercie de leur disponibilité. J'ai le plaisir de saluer M. Didier Maus, maire de Samois-sur-Seine, qui représente l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), et M. Loïc Cauret, maire de Lamballe et président délégué de l'Assemblée des communautés de France (AdCF).

Le projet de loi que nous examinons concerne au premier chef les administrations de l'État, mais, sur plusieurs points, il a un impact direct ou indirect sur les collectivités locales. Celles-ci sont parfois directement concernées par les dispositions nouvelles qu'il prévoit, qu'il s'agisse ou non d'expérimentations, comme les maisons de services au public ou la dispense de pièces justificatives de domicile pour la demande de pièces d'identité, de permis de conduire ou de certificat d'immatriculation. Cette dispense concernera quatre départements : l'Aube, le Nord, les Yvelines et le Val-d'Oise.

D'autres articles du texte auront à court terme une influence sur les collectivités, même si elles sont exclues pour l'instant de leur périmètre d'application. Je pense ici à l'obligation de mettre à la disposition du public un numéro d'appel fixe et non surtaxé.

Quelles dispositions du texte sont les plus importantes pour les collectivités que vous représentez ? Comment avez-vous été associés à la consultation ?

Ce texte établit-il un bon équilibre entre le principe d'égalité des citoyens devant la loi et celui de la prise en compte des spécificités locales ? C'est un débat nécessairement ouvert lorsqu'on envisage des expérimentations...

M. Loïc Cauret, président délégué de l'Assemblée des communautés de France (AdCF). - Merci de votre invitation.

L'AdCF estime qu'il est important que les associations d'élus puissent participer au débat, même si les intercommunalités sont moins directement concernées que les communes. Cette loi part d'une volonté générale de simplification et d'expérimentation. Simplifier est toujours très difficile, et amène parfois des risques supplémentaires par rapport au droit commun. Ainsi, si l'on touche à la loi Littoral par des dérogations introduites par ordonnance, qui décidera de ce qui est possible ? Comment les instructeurs des permis gèreront-ils cela ? Il y aura des différences d'appréciation sur le territoire, selon les communes ou les intercommunalités concernées.

La construction dans les zones industrielles ou les espaces économiques peut aussi faire l'objet de pressions considérables sur le maire ou le président de l'intercommunalité. On pourrait rajouter à la possibilité de déroger celle de changer la règle telle qu'elle est. Comment y résister ? Mon intercommunalité a un service de quarante personnes pour gérer les permis de construire...

Qu'en sera-t-il de l'opposabilité et du conseil ? Quel sera le rôle du contrôle de légalité ? Vous prônez un État de conseil et de service, mais le contrôle de légalité est autre. Si l'on veut changer le droit, l'État doit s'adapter dans ses représentations territoriales. D'un département à l'autre, le contrôle de légalité agit différemment ; c'est un élément de fragilité. Cela vaut aussi pour d'autres autorités, comme les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).

Le texte évoque la possibilité d'un droit à des règles stabilisées pendant un certain temps. Un projet de zone industrielle a été commencé sur mon territoire il y a quelques années ; un décret sur l'impact sur l'environnement et l'agriculture a été publié en 2017, qui nécessite de refaire toute la procédure. La DREAL bloque. Lorsqu'une procédure est en cours, la base juridique de départ doit servir jusqu'à la fin de la procédure.

L'opposabilité au public est également importante. Sur la côte, le conflit d'usage ou la contestation des permis de construire devient quotidien. Le service instructeur de la collectivité est alors mis en cause. Si le permis de faire n'est pas bien balisé, n'importe qui pourra s'y opposer, au titre de la jurisprudence. Ce danger n'est pas insurmontable, mais peut fragiliser des projets. Nous avons des dérogations du droit, étant dans le droit positif. Si ce qui n'est pas écrit était autorisé, on serait dans une autre situation.

M. Didier Maus, membre du comité directeur de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). - M. François Baroin, votre ancien collègue, a été très sensible à votre invitation. J'ai déjà examiné ce texte à deux reprises avec le Conseil national d'évaluation des normes (CCEN), le 20 juillet et le 9 novembre dernier. Le projet actuel, modifié par l'Assemblée nationale, est nettement meilleur pour les communes que l'avant-projet gouvernemental. Sur deux points, l'avis du CCEN a été suivi : la suppression de l'article relatif à la dématérialisation de la propagande électorale, et la modification de la règle obligeant les collectivités à transmettre au contrôle de légalité les ordres du jour de leurs assemblées délibérantes.

Je suis tenté de rapprocher ce projet de loi du discours du Président de la République à Versailles, le 3 juillet dernier : « l'efficacité d'abord. Il faut du temps pour penser la loi. Du temps pour la concevoir, la discuter et la voter. » « Sachons mettre un terme à la prolifération législative. »

Ce projet de loi concerne des thèmes extraordinairement divers. Preuve en est, vous avez constitué une commission spéciale pour rassembler les meilleures compétences du Sénat. Cette ampleur est-elle trop importante ? Le projet de loi comprend une dizaine d'articles recourant à l'article 38 de la Constitution pour l'habilitation d'ordonnances...

M. Jean-François Husson, président. - Douze articles.

M. Didier Maus. - C'est énorme ! Le Gouvernement aurait pu déposer au minimum douze projets de loi différents...

J'ai également une difficulté de principe avec le recours à la procédure accélérée pour un projet de loi important, qui va loin dans l'expérimentation. Un véritable dialogue entre l'Assemblée nationale et le Sénat n'aurait-il pas été nécessaire, plutôt que de réunir une commission mixte paritaire dès la fin de la première lecture ? C'est un mauvais exemple de procédure accélérée.

Les intitulés du projet de loi et des subdivisions, même sans aucune valeur normative, sont des incantations. « Vers quelque chose », c'est un langage de rapport et non d'élaboration de la loi.

Le projet de loi est susceptible d'être une source non négligeable de contentieux sur deux points. C'est logique pour toute nouvelle disposition législative, mais est-ce normal dans le cas d'une simplification ?

L'article 2 pose le principe du droit à l'erreur. Nous aurons des discussions infinies sur ce qu'est une erreur matérielle et la mauvaise foi, même si l'Assemblée nationale a introduit un article L. 123-2 définissant la mauvaise foi : « Est de mauvaise foi, au sens du présent titre, toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation. » Cela ne fait pas avancer la question, et sera source de contentieux.

Par ailleurs, l'article 44 introduit par amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale dispose que « sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions ». J'ai lu l'exposé des motifs et je comprends bien la préoccupation du Gouvernement, mais est-ce constitutionnellement possible de supprimer la mise en cause de la responsabilité civile de quelqu'un ?

M. Jean-François Husson, président. - Il peut être exonéré de sa responsabilité.

M. Didier Maus. - Ce point devrait être expertisé par votre commission. L'AMF vous transmettra une note plus complète sur tous ces sujets.

La dispense de justificatif de domicile prévue à l'article 23 est une bonne idée : plus besoin de facture EDF ou de téléphonie, mais l'administration pourra solliciter à la place « une information permettant son identification auprès d'un fournisseur d'un bien ou d'un service attaché à son domicile ». Est-ce une vraie simplification ?

Concernant l'article 24, l'AMF est extrêmement attachée à la conservation des actes d'état civil. On ne doit pas dématérialiser la totalité de l'état civil : nous ne connaissons pas la durée de vie de la dématérialisation, alors que nous pouvons toujours consulter des registres du XVIsiècle. Soyons prudents !

L'AMF est favorable à l'assouplissement de certaines mesures ; je pense à l'article 26 relatif à l'urbanisme ou à l'article 31 relatif au rescrit juridictionnel. Ce dernier est une bonne innovation dans son principe, mais est-il justifié de le prévoir sur la légalité externe des décisions à prendre ? Souvent, on conteste la légalité interne de la décision, et non la forme.

L'AMF est extrêmement réservée sur les transformations de l'enquête publique prévues aux articles 33 et 35. Les règles ne sont pas parfaites, mais les commissaires enquêteurs sont disponibles pour les citoyens. Les procédures informatiques simplifiées offriront-elles les mêmes garanties ? L'AMF en doute. La société du numérique complète l'enquête publique, mais ne doit pas s'y substituer. Oui, on peut écrire sa contribution sur le site internet, mais la consultation des documents doit être possible dans d'autres lieux.

Le village de Boissy-aux-Cailles, situé dans l'intercommunalité du pays de Fontainebleau, à 90 kilomètres de la porte d'Orléans, n'est pas couvert par le réseau mobile ou internet, car il se trouve dans un fond de vallée. C'est en voie d'amélioration, mais en attendant, le principe d'égalité est-il respecté si les possibilités de la dématérialisation ne sont pas accessibles partout ?

La plupart des dispositions de ce projet de loi ne concernent pas spécifiquement les communes, mais elles auront sans doute un impact sur elles.

L'article 1er dispose que « la stratégie nationale d'orientation de l'action publique, annexée à la présente loi, est approuvée » : cette dernière aura donc valeur normative un jour. Or, d'après son dernier alinéa, « l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les autres personnes publiques et les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public administratif concourent à la mise en oeuvre de la présente stratégie nationale ». Quelle est la portée de cette phrase ? Je serai heureux de lire le rapport et les explications qui seront fournies par le Gouvernement en séance publique.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - L'article 2 du projet de loi instaure au profit de tout usager un droit à l'erreur et un droit au contrôle. Quel est votre avis sur ces deux dispositifs ? Beaucoup de procédures seront susceptibles d'y donner lieu. Quelles difficultés les collectivités territoriales rencontreront-elles dans leur mise en oeuvre ? Attendez-vous un accompagnement des services de l'État ?

En matière fiscale, le texte encourage le passage d'une administration de contrôle ou de sanction à une administration de conseil. Cela concerne d'abord les relations entre la DGFiP et les contribuables. Comment améliorer les relations entre cette direction et les collectivités territoriales ? Comment diminuer en particulier la part du contrôle formel au profit d'un accompagnement en matière de comptabilité ou de fiscalité locale ?

Quel est votre avis sur la poursuite de l'instruction d'un dossier par l'administration en l'absence d'une pièce non essentielle ?

Que pensez-vous, enfin, de l'article 26 bis, qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures concernant la petite enfance ? C'est un sujet qui exige d'être appréhendé de manière large.

M. Didier Maus. - Toutes les collectivités territoriales sont concernées par les articles 2 et 2 bis, car elles sont au plus près des citoyens. Prédire quelles seront les difficultés est compliqué, car cela dépendra de la pratique. Je connais des communes ou des intercommunalités dans lesquelles il est facile de faire rectifier les erreurs pour que la procédure suive son cours. Faudra-t-il être plus formel ? Je ne le sais pas.

La notion de « pièce indispensable » qui figure à l'article 2 bis m'intrigue. Qu'est-ce qu'une pièce indispensable ? Récemment, j'ai examiné une demande d'autorisation de permis de construire : le plan cadastral était correct, mais les numéros de parcelles erronés. Qu'en penser au regard de l'article 2 bis ? En l'espèce, nous avons prié le demandeur de rectifier les numéros de parcelles, voilà tout. Une erreur matérielle peut être marginale ou substantielle. Un jour, nos décisions seront contestées, nous irons devant le tribunal administratif et, quelques années plus tard, le Conseil d'État finira par dire la vérité.

M. Loïc Cauret. - Les sujets dont nous avons à connaître vont du mariage au permis de construire, en passant par la redevance assainissement. Bref, les domaines sont variés.

Selon l'importance du service, des aménagements sont déjà possibles, les agents d'accueil sont compréhensifs. Le danger serait peut-être, en formalisant de nouvelles étapes - tel document est-il une pièce indispensable ? - de compliquer les procédures. Nous prenons déjà d'infinies précautions pour l'instruction des permis de construire - expertise interne, avocat conseil, contrôle de légalité, DREAL, DDT, etc.-, car les enjeux sont trop importants. Pour un mariage, quelle est la pièce essentielle ? S'il manque une facture EDF, ce n'est pas bien grave ; s'il manque la preuve de nationalité, c'est plus embêtant, d'autant que c'est nous qui procédons à l'audition. La loi peut certes compléter la jurisprudence, comme cela se fait en droit social, mais veillons à ne pas complexifier les choses.

L'autre question de fond est de savoir comment les préfectures exerceront le contrôle de légalité. Pour l'heure, l'accent est mis sur la répression. Faute d'une plus grande bienveillance, le texte ne changera rien.

La DGFiP, c'est un autre sujet. Nous avons de très bons rapports avec cette direction, mais celle-ci délivre de moins en moins de conseils, voire plus du tout, car elle manque de moyens et est en train de rationaliser son réseau local. Du coup, les opérations financières se traitent avec les cabinets ou avec l'ingénierie des grandes communautés.

M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Que pensez-vous de l'expérimentation par les collectivités territoriales des référents uniques ? Des référents uniques dotés d'un pouvoir de décision seraient-ils envisageables et utiles dans les maisons de services au public ?

Il est question d'autoriser par ordonnance les maîtres d'ouvrage à déroger aux règles de construction - une autorisation relative à des travaux d'isolation, par exemple, serait instruite en tenant compte du résultat et non des moyens : qu'en pensez-ous ? Êtes-vous favorables à ce qu'un unique interlocuteur instruise les dossiers, à charge pour lui de recueillir l'avis des services d'urbanisme, de sécurité, de la DREAL, de l'architecte des Bâtiments de France, etc. ?

Que pensez-vous du rescrit juridictionnel ? Quelles conséquences aurait-il pour vous ?

Vous avez exprimé des doutes sur un certain nombre de points. Sur le droit à l'erreur ou l'autorisation de construire, les recours des tiers sont interminables. Nous aurions aussi pu évoquer les procédures de déclaration d'utilité publique. Sachez en tout cas que Mme Gruny et moi-même, qui sommes des élus de terrain, sommes très pragmatiques, très vigilants sur tous ces sujets, et sensibles à la simplification des procédures.

M. Didier Maus. - Un référent unique serait incontestablement utile pour simplifier les démarches des entreprises et des particuliers. La chose est faisable, à condition qu'il puisse véritablement faire l'intermédiaire entre les différents services. Cela suppose que chacun y mette de la bonne volonté. La création d'un guichet unique pour la création d'entreprise était déjà une revendication il y a plus de trente-cinq ans... Cette bonne idée est-elle plus facile à mettre en oeuvre à l'ère du numérique ? Je le souhaite.

Les questions de construction sont extraordinairement conflictuelles et mettent à nu les passions des uns et des autres - demandeurs, voisins, défenseurs de l'environnement, etc. Prenons garde de maintenir un cadre national égalitaire en la matière. Il faut certes une capacité d'adaptation, mais le sujet est extrêmement sensible.

Je suis favorable au rescrit juridictionnel, mais le juge saisi d'une opération importante pourra-t-il apprécier la totalité des éléments pour juger de sa légalité externe ?

Nous sommes tous favorables à la simplification, cela va de soi, mais nous avons aussi tous en tête des exemples de fausses simplifications et de fausses bonnes idées.

Certaines directions départementales des finances publiques (DDFiP) sont très coopératives, d'autres beaucoup moins ; cela dépend même de la personnalité du trésorier. Le manque de compatibilité des systèmes informatiques est une source de difficulté importante. Auparavant, un rejet était traité manuellement par l'agent de la trésorerie ; désormais, si le système informatique ne permet pas d'en comprendre la cause, c'est énervant.

M. Loïc Cauret. - J'ai visité récemment les maisons de services au public de mon département. Tous les cas de figure sont possibles : certaines sont très petites, d'autres abritent La Poste. À Lamballe, pour éviter les complications, la mutualisation des services ne concerne que l'accueil, pas les procédures. Prenons garde de ne pas trop réglementer les choses. Les appels à projets, en la matière, sont délicats.

Je n'ai pas bien compris quels pouvoirs de décision le référent unique pourrait exercer : organiser les espaces et les horaires, sans doute, mais au-delà ? Je suis favorable à un guichet unique assimilé à un point d'entrée, mais veillons à ne pas allonger les procédures. Nous avons, par exemple, un service commun pour l'instruction des permis de construire, doté de référents géographiques qui contactent les autres acteurs ; ajouter un maillon dans la chaîne pourrait faire perdre un mois ou deux ! Oui à des expérimentations dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales, mais non à une règle impérative unique.

Mme Dominique Vérien. - L'article 34 autorise le Gouvernement à modifier par ordonnance le code de l'environnement sur les procédures relatives à l'information et à la participation des citoyens pour les projets d'installation et de production d'énergie renouvelable en mer afin que le débat public ou la concertation préalable ait lieu uniquement en amont de la procédure de mise en concurrence. Qu'en pense le maire de Lamballe ?

M. Loïc Cauret. - Le parc éolien en mer de la baie de Saint-Brieuc a fait l'objet d'un appel d'offres national il y a quelques années, organisé par l'État en amont ; les contentieux ont été lancés une fois l'entreprise choisie. Ils concernent la localisation du parc et l'atterrage.

Tous les problèmes ne sont pas encore réglés. Les procédures ont pris le temps qu'elles devaient prendre, mais pas plus qu'une procédure concernant l'éolien terrestre. Je sais qu'une réflexion sur la réduction des possibilités d'appel est en cours, mais le problème se situe moins dans la longueur de chacune des étapes d'instruction - elles doivent être bien faites - que dans les délais supplémentaires qu'ajoute, au dernier moment, l'absence d'une pièce. C'est la spécialité de la DREAL !

M. Yves Détraigne. - S'apercevoir au dernier moment qu'une pièce manque au dossier laissé sur une table est en effet insupportable.

M. Jean-François Husson, président. - Avez-vous des propositions concernant le permis de faire ?

Monsieur Maus, nous sommes preneurs de toute idée d'appellation nouvelle du projet de loi.

Dans les Hauts-de-France, sur un territoire où l'offre de services publics diminuait, une intercommunalité a eu l'idée de déployer un camping-car, animé par des agents de l'intercommunalité et une personne en service civique, pour collecter les demandes des usagers. C'est l'idée que je me fais du référent unique, même si cela pose des problèmes en termes de désengagement de l'État et de charges nouvelles pesant sur les collectivités.

M. Loïc Cauret. - Est-il nécessaire de légiférer sur ce point ? Simplifions.

Ce qui compte dans le permis de faire, c'est le résultat, le temps gagné sur la procédure habituelle. Or une maison, un lotissement ou une zone industrielle, ce n'est pas la même chose. Il faut donc évaluer les choses en amont et en aval. Un problème se posera si les jurisprudences divergent trop d'un territoire à l'autre, mais nous ne le verrons que dans cinq ou dix ans. Une première évaluation au bout de trois ou quatre ans sera donc utile.

M. Jean-François Husson, président. - Le ministre insiste sur le fait que ce texte instaure certes de la fluidité et un droit à l'erreur, mais n'est pas un nouveau texte de simplification. Un premier avant-projet a été suivi d'un second, les députés ont ajouté une vingtaine d'articles au texte initial, de nombreuses ordonnances sont prévues, ainsi que des expérimentations tous azimuts. Nous ferons au mieux pour clarifier tout cela.

M. Loïc Cauret. - Il faudra aussi veiller à ne pas contredire les schémas de cohérence territoriale, le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire...

M. Jean-François Husson, président. - En effet.

M. Didier Maus. - Si le ministre a dit que ce n'était pas un texte de simplification, c'est alors un texte de complexification. Ce serait regrettable.

Si l'on était neutre, on dirait que ce texte porte diverses dispositions sur les relations entre les citoyens et l'administration, mais ce ne serait pas porteur politiquement. Quoi qu'il en soit, je doute qu'un projet de loi, quel qu'il soit, suffise à restaurer une société de confiance.

L'expérimentation de deux ans prévue à l'article 15 pour les quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville est trop courte. Ces expérimentations sont généralement de trois ou quatre ans, et ce sont des sujets compliqués. Laissons au moins aux gens le temps de monter leur dossier !

Je suis frappé enfin par le nombre de rapports demandés avant la fin de l'expérimentation. Comment peut-on évaluer une expérimentation avant qu'elle ne soit terminée ? Il serait bon que le Sénat mette un peu de cohérence dans les calendriers.

M. Loïc Cauret. - Quant à l'article 26 bis sur la petite enfance, je le comprends comme une volonté d'harmoniser les règles d'encadrement.

M. Jean-François Husson, président. - Ce n'est pas clair. Nous avions proposé de recourir sur ce point à la procédure de législation en commission, avant d'y renoncer. Nous allons sans doute en débattre longuement en séance, grâce à l'expérience de nos collègues.

M. Loïc Cauret. - Ce sujet mobilise l'État, les départements et la Caisse d'allocations familiales. Ce n'est pas une petite affaire.

M. Jean-François Husson, président. - Nous vous remercions et restons preneurs de tout élément supplémentaire que vous jugeriez utile.