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Projet de loi pour un État au service d'une société de confiance

22 février 2018 : État au service d'une société de confiance ( rapport - première lecture )

TITRE II - VERS UNE ACTION PUBLIQUE MODERNISÉE, SIMPLE ET EFFICACE
CHAPITRE IER - Une administration engagée dans la dématérialisation

Article 21 - Expérimentation d'échanges d'informations entre les administrations via une interface de programmation applicative

Objet : Cet article propose une expérimentation d'échanges d'informations entre les administrations via une interface de programmation applicative (application du principe « Dites-le nous une fois »).

I - Le droit en vigueur

Le principe de non-redondance des informations demandées aux usagers, résumé par l'expression : « Dites-le-nous une fois », qui n'avait jusque récemment qu'une valeur réglementaire219(*), a désormais une valeur législative220(*), et fait l'objet de dispositions rassemblées dans le code des relations entre le public et l'administration221(*).

Les dispositions législatives du code des relations entre le public
et l'administration relatives au principe « Dites-le nous une fois »
et à l'échange de données entre administrations

L'article L. 114-8 fixe le principe d'échange d'informations entre administrations concernant les demandes des usagers qu'elles ont à instruire, et prévoit notamment qu'elles ne peuvent se voir opposer le secret professionnel par une autre administration dès lors qu'elles sont habilitées à connaître des informations échangées. Il prévoit également que l'administration informe l'usager qu'elle se procure des informations sur sa situation et lesquelles, auprès d'une autre administration.

L'article L. 114-9 organise les conditions des échanges d'informations, selon des modalités prévues par décret en Conseil d'État, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés222(*), ce décret devant notamment préciser les domaines et les procédures concernés par les échanges d'informations ou de données.

L'article L. 114-10 prescrit que lorsque les informations ou données nécessaires pour traiter la demande ou la déclaration de l'usager ne peuvent être obtenues directement par une administration auprès d'une autre, il revient à la personne concernée de les communiquer à l'administration.

L'article L. 113-12 pose expressément le principe « Dites-le-nous une fois » au bénéfice des usagers, qui ne peuvent être tenus de produire des informations déjà produites auprès de la même administration ou d'une autre si elles font partie d'un système d'échanges d'informations tel que défini par la loi. L'usager doit néanmoins informer l'administration du lieu et de la période de première production du document, et l'administration retrouver ensuite ledit document.

L'article L. 113-13 pose le principe d'une liste de pièces justificatives que l'usager n'a plus à produire dès lors que les échanges de données entre administrations sont effectifs et sous réserve d'une attestation sur l'honneur de l'exactitude des informations déclarées. Un décret223(*) fixe la liste des pièces que les personnes n'ont plus à produire.

Source : Commission spéciale

L'étude d'impact du projet de loi fait état de difficultés dans la mise en oeuvre de ces dispositions, dont les principaux textes d'application n'ont d'ailleurs jamais été pris224(*). Pourtant, des systèmes d'échanges de données entre administrations ont été mis en place, dans quelques secteurs bien circonscrits.

Comme l'ont indiqué les représentants de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DINSIC) à votre rapporteur, une interface de programmation applicative (API225(*)) destinée aux entreprises qui candidatent aux marchés publics de l'État ou de ses établissements publics existe déjà et semble bien fonctionner226(*).

Interface de programmation applicative (API)

Une interface de programmation applicative permet à deux programmes informatiques de s'échanger des données. Le premier utilise l'API du deuxième pour bénéficier de ses services et données. L'API définit un langage commun entre les deux programmes.

Deux systèmes informatiques totalement indépendants peuvent donc communiquer de façon automatique. L'API elle-même est le mode d'emploi qui permet à un système informatique de faire appel à des fonctionnalités d'un autre système informatique : elle permet donc de les rendre interopérables entre eux.

Source : Commission spéciale

Le système, actuellement régi par voie réglementaire227(*)228(*), permet aux candidats à un marché public de s'affranchir de la constitution du dossier administratif à l'appui de leur offre. Les candidats n'ont plus à fournir les documents que l'acheteur public peut obtenir lorsqu'un système électronique de mise à disposition des informations administré par un organisme officiel existe. Ce système dit « API-entreprise » « marché public simplifié », met ainsi à disposition des administrations des données issues de treize bases différentes229(*).

Les données disponibles accessibles par les administrations

dans l'« API-entreprise » marché public simplifié

1) Les données de la base SIRENE et du répertoire national des associations ;

2) Les extraits de données du registre du commerce et des sociétés, issus d'Infogreffe ;

3) Les dernières attestations émises par l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées pour les entreprises ;

4) Les attestations fiscales (régularité de la situation fiscale) ;

5) Les attestations de vigilance (administration centrale des organismes de sécurité sociale) ;

6) Les attestations de la mutualité sociale agricole en matière de régularité du versement des cotisations sociales ;

7) Les liasses fiscales, transmises par la direction générale des finances publiques ;

8) Des extraits de la base brevets, modèles et marques de l'institut national de la propriété industrielle ;

9) L'éligibilité à l'attestation de cotisation retraite et, le cas échéant, les attestations, fournies par le groupe de protection sociale PRO BTP230(*) ;

10) Les certificats émis par l'organisme de qualification et de certification Qualibat ;

11) Les cartes professionnelles d'entrepreneur de travaux publics émises par la fédération nationale des travaux publics ;

12) Les attestations de cotisation pour les congés payés et le chômage intempéries émis par la caisse nationale des entrepreneurs de travaux publics de France ;

13) Les qualifications en matière d'ingénierie émises par l'organisme de qualification en matière d'ingénierie (OPQIBI)231(*).

Source : commission spéciale

Grâce au seul numéro SIRET232(*) des entreprises candidates, l'acheteur public est en mesure d'accéder notamment à l'identité de l'entreprise et à ses attestations de régularité fiscale et sociale, tout comme aux autres sources d'information spécifique au secteur du bâtiment et des travaux publics.

II - Le dispositif initial

L'article 21 tend à expérimenter, pendant une durée de quatre ans et avec les entreprises qui y consentent, l'échange d'informations entre administrations, afin de permettre aux entreprises de ne pas communiquer à une administration des informations que celle-ci détient déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d'une autre administration par un traitement identique. Seraient concernées les personnes morales inscrites au répertoire SIRENE233(*) et l'ensemble des administrations de l'État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale. Si l'administration obtenait des informations par un tel traitement automatisé, elle serait tenue d'en informer la personne concernée.

La liste des traitements automatisés compris dans le champ de l'expérimentation, c'est-à-dire des interfaces de programmation applicative et, pour chaque traitement, la liste des données disponibles comprises dans le champ de l'expérimentation seraient fixées par décret en Conseil d'État, à compter de la publication duquel le dispositif entrerait en vigueur. L'expérimentation ferait ensuite l'objet d'une évaluation dont les résultats seraient transmis au Parlement.

III - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Plusieurs amendements ont été adoptés par la commission spéciale.

Outre un amendement de notre collègue députée Laure de La Raudière, ramenant à trois ans au lieu de quatre la durée de l'expérimentation, un amendement de notre collègue député Julien Dive a été adopté, intégrant les personnes physiques, en plus des personnes morales qui étaient les seules visées, au sein du dispositif automatisé d'échange d'informations. Ce faisant, un plus grand nombre d'entreprises seraient concernées. Enfin, un amendement de notre collègue Boris Vallaud a été adopté, précisant que l'administration qui obtient les informations d'une entreprise via un tel traitement automatisé, en assure la « confidentialité, la protection et le non-partage ».

En séance publique, outre un amendement rédactionnel, la formulation relative à la protection des informations a été revue à l'initiative du rapporteur, notre collègue député Stanislas Guerini, pour indiquer que l'administration assure la « confidentialité et la protection de ces informations afin d'empêcher qu'elles soient déformées ou endommagées ou que des tiers non autorisés y aient accès »234(*).

IV- La position de votre commission

Comme l'a observé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, un échange d'informations entre administrations est d'ores et déjà possible, sur le fondement de l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et l'administration, et l'article L. 113-12 du même code dispense les usagers de produire des informations et des pièces justificatives déjà produites auprès d'une administration. Il s'agira donc de veiller, lors de la mise en oeuvre de cette expérimentation, à son articulation avec les dispositions existantes.

Votre rapporteur est, bien entendu, favorable à toute mesure qui permettrait de simplifier les démarches des entreprises et, à terme des particuliers, pour enfin appliquer le fameux principe « Dites-le nous une fois » !

Comme l'a relevé le Conseil d'État, les personnes morales n'étaient pas concernées par la notion de données à caractère personnel au sens de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Toutefois, depuis sa saisine, le champ d'application du dispositif a évolué puisque ne sont plus seulement visées les seules personnes morales, mais toutes les personnes inscrites au répertoire SIRENE, y compris des personnes physiques. Toutefois, selon l'analyse de votre rapporteur, il semble que cette modification soit sans conséquence.

En effet, comme le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données)235(*) l'indique, « le présent règlement ne couvre pas le traitement des données à caractère personnel qui concernent les personnes morales, et en particulier des entreprises dotées de la personnalité juridique, y compris le nom, la forme juridique et les coordonnées de la personne morale »236(*). Si ce considérant n'apporte guère de précision quant au statut des entreprises non dotées de la personnalité morale, l'article 4 du règlement définit expressément une entreprise comme « une personne physique ou morale exerçant une activité économique, quelle que soit sa forme juridique, y compris les sociétés de personnes ou les associations qui exercent régulièrement une activité économique »237(*). Le projet de loi relatif à la protection des données personnelles, visant notamment à adapter le droit national aux changements résultant de l'entrée en vigueur prochaine au 25 mai 2018 du règlement européen précité, sera examiné par le Sénat en première lecture à compter du 20 mars 2018.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-237 tendant à prévoir, sur le modèle de la procédure prévue à l'article L. 114-9 du code des relations entre le public et l'administration, un avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur le projet de décret destiné à préciser les modalités de mise en oeuvre de cette expérimentation.

En effet, le contexte de libre circulation des données non personnelles, dont le cadre juridique est encore en gestation au niveau de l'Union européenne238(*), invite à la prudence. La commission des affaires européennes du Sénat a d'ailleurs adopté le 9 novembre dernier une proposition de résolution européenne portant avis motivé présentée par notre collègue Simon Sutour, estimant que la proposition de règlement européen sur la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne ne respectait pas le principe de subsidiarité239(*). Cette proposition est devenue résolution du Sénat le 5 décembre 2017. Au-delà de cette question institutionnelle, ce texte européen consacrerait le principe de libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne et imposerait notamment aux États membres, de supprimer toute obligation légale ou réglementaire d'hébergement ou de traitement local de données non personnelles, à l'exception des données relevant de la sécurité publique.

Dans ces conditions, l'avis préalable de la CNIL qui, consultée par votre rapporteur, y est favorable, serait une mesure utile, puisqu'elle pourrait ainsi apporter son expertise technique et juridique et s'assurer que des garanties effectives et suffisantes ont bien été prévues par le décret.

Enfin, votre commission a également adopté un amendement COM-88 rectifié, visant à inclure à l'évaluation de cette expérimentation un volet spécifique relatif à son impact sur les délais administratifs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis (art. L. 113-12, L. 114-10, L. 552-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Suppression de l'obligation d'informer l'administration du lieu et de la période de la première production d'un document et limitation des cas dans lesquels l'administration peut redemander une information à l'usager

Objet : Cet article institue un droit de ne pas être tenu de produire à l'administration une information déjà détenue et limite les cas dans lesquels l'administration peut demander à nouveau une information à un usager.

I - Le droit en vigueur

L'article L. 113-12 du code des relations entre le public et l'administration pose expressément le principe « Dites-le-nous une fois » au bénéfice des usagers : ils ne peuvent être tenus de produire des informations déjà produites auprès de la même administration ou d'une autre, si elles font partie d'un système d'échanges d'informations240(*). L'usager doit néanmoins informer l'administration du lieu et de la période de première production du document en question, et l'administration retrouver ensuite ledit document.

L'article L. 114-10 du même code prescrit que, lorsque les informations ou données nécessaires pour traiter la demande ou la déclaration de l'usager ne peuvent être obtenues directement par une administration auprès d'une autre, il revient à la personne concernée de les communiquer à l'administration.

II - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Introduit par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, avec l'adoption d'un amendement de notre collègue députée Laure de La Raudière, cet article supprime le second alinéa de l'article L. 113-12 du code des relations entre le public et l'administration, qui fait obligation à toute personne (particulier ou entreprise), d'informer l'administration du lieu et de la période de première production d'un document. L'objectif est de supprimer les obstacles à une généralisation du principe « Dites-le nous une fois » à tous les usagers, particuliers compris.

Le dispositif a été complété en séance publique, toujours à l'initiative de notre collègue Laure de La Raudière, afin de restreindre, à l'article L. 114-10 du même code, les cas dans lesquels l'administration peut redemander une information à l'usager. Ils seraient réduits aux situations où la nature elle-même des données ou informations empêche leur transmission entre administrations, ou en cas d'impossibilité technique. Cette dernière hypothèse devrait toutefois être, de facto, levée à l'avenir avec la mise en place des traitements automatisés de données permettant l'échange dématérialisé d'informations.

Un amendement de coordination visant à assurer l'application du dispositif outre-mer a également été adopté à l'initiative du rapporteur, notre collègue député Stanislas Guerini.

III - La position de votre commission

Votre commission a approuvé les mesures introduites par l'Assemblée nationale.

En premier lieu, la disposition que l'article 21 bis tend à supprimer au sein de l'article L. 113-12 du code des relations entre le public et l'administration est très difficile, dans la pratique, à mettre en oeuvre. D'après les représentants de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'État (DINSIC), entendus par votre rapporteur, l'administration chargée de l'instruction d'un dossier doit, en vertu de cet alinéa : 

- se tourner vers l'usager, ce qui contrevient à l'objectif de simplicité pour ce dernier, alors même que souvent il ne se souvient plus de cette première communication ;

- puis ensuite prendre contact avec l'administration qui a reçu la première le document, et non celle qui l'a produit régulièrement, ce qui serait pourtant plus logique241(*).

Surtout, l'enjeu est moins de retrouver un document déjà fourni, qui peut être, dans bien des cas, obsolète, que d'obtenir l'information certifiée à jour242(*).

En second lieu, la rédaction actuelle de l'article L. 114-10 du même code offre des possibilités trop larges à l'administration de se soustraire au régime prévu. L'étude d'impact relève même qu'elle offre aux administrations « une échappatoire trop systématique ».

En conséquence, la restriction de ces dérogations à la nature des données ou aux cas d'impossibilité technique semble pertinente à votre rapporteur.

Enfin, votre rapporteur souscrit au projet de refonte de ces textes sur l'échange d'informations entre administrations, qui devrait intervenir à la suite de l'évaluation du dispositif expérimental prévu à l'article 21, de façon à les adapter aux évolutions technologiques et à les rendre, enfin, opérationnels.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 (art. L. 212-2, L. 552-6, L. 562-6 et L. 573-2 du code des relations entre le public et l'administration, article 29-4 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom) - Dispense de signature, par l'employeur public, des décisions produites sous forme électronique
Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article dispense de l'exigence de signature les décisions des administrations publiques en matière de gestion de leurs agents.

I - Le dispositif proposé

A. Le Gouvernement propose de dispenser de l'exigence de signature les décisions des administrations en matière de gestion de leurs agents, en vue de poursuivre la mise en oeuvre de sa politique de dématérialisation

L'État poursuit une politique de dématérialisation de la gestion de ses ressources humaines. Le Gouvernement a d'ailleurs rappelé à votre rapporteur qu'il poursuit un objectif « zéro papier » d'ici à 2022 et que les ministères utilisateurs du système d'information de ressources humaines (SIRH) RenoiRH (ministère des finances, ministères sociaux, ministère de la culture, services du Premier ministre) et les autres ministères disposeront, dès la fin de l'année 2018, d'une première version du dossier dématérialisé de l'agent.

Néanmoins, l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration exige que toute décision prise par une administration243(*) comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. Si certains aménagements sont déjà prévus par le code, aucun ne permet de poursuivre le processus de dématérialisation de la gestion des ressources humaines souhaité par le Gouvernement.

L'alinéa 2 de l'article précité prévoit un tempérament pour les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme, afin de préserver l'anonymat du signataire. L'article L. 212-2 de ce même code édicte deux exceptions, dès lors que l'acte comporte les prénom, nom, qualité ainsi que mention du service auquel l'auteur de l'acte appartient  : l'une concernant les décisions administratives notifiées au public par l'intermédiaire d'un téléservice ainsi que les actes préparatoires à ces décisions (1°), l'autre concernant divers actes de procédure fiscale (2°). Autrement dit, l'ensemble des actes de gestion des agents publics restent soumis à l'obligation de signature. Enfin, l'article L. 212-3 du même code octroie à l'administration la possibilité de recourir à une signature électronique, à condition qu'elle soit apposée par l'usage d'un procédé qui, d'une part, est conforme aux règles du référentiel général de sécurité244(*) élaboré par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), d'autre part, permet l'identification du signataire, garantit le lien de la signature avec la décision à laquelle elle s'attache et s'assure de l'intégrité de cette décision.

L'application de ces articles rend aujourd'hui le processus de dématérialisation de la gestion des ressources humaines soit trop complexe, soit trop onéreux. Trop complexe car, d'un côté, en vertu de l'article L. 212-1 précité, il amène à une « rematérialisation » des actes en pratique : une signature manuscrite est apposée sur la décision, puis scannée. Trop onéreux, de l'autre, car le seul dispositif informatique permettant de se passer de ce procédé réside dans le certificat de signature électronique conforme aux exigences de l'article L. 212-3 qui, selon l'étude d'impact, revient à 100 euros par agent, soit un coût estimé, pour l'ensemble de la fonction publique, à 545 millions d'euros tous les trois ans, dans la mesure où ces certificats doivent être renouvelés à ce rythme.

Dès lors, le Gouvernement propose que les administrations - de l'État, des collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale - puissent se passer de l'exigence de signature pour les décisions administratives relatives à la gestion de leurs agents produites sous forme électronique, en insérant une nouvelle exception à l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il s'agirait d'une faculté et non d'une obligation pour les administrations.

Selon les termes du présent article, la décision doit être produite dans le cadre de systèmes d'information relatifs à la gestion ou à la dématérialisation de processus de gestion des ressources humaines conformes aux exigences de sécurité et d'interopérabilité de l'ordonnance n°2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.

Enfin, cet article s'appliquera quelles que soient les modalités de notification aux intéressés, y compris par l'intermédiaire d'un téléservice (par exemple, s'agissant des agents de l'Etat, l'application « Estève »). L'objectif de cette précision est de s'assurer, comme l'a indiqué le Gouvernement à votre rapporteur, que de la production au stockage des actes dans le dossier électronique de l'agent, en passant par la notification via un téléservice, toute la chaîne pourra être dématérialisée, en garantissant la traçabilité et la sécurité des actes et des procédures.

B. L'Assemblée nationale a étendu le champ d'application du dispositif à La Poste et aux établissements publics industriels et commerciaux.

En commission, les députés ont adopté, après avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, un amendement déposé par Christophe Naegelen et Jean-Luc Warsmann en vue d'étendre le bénéfice de ce dispositif à La Poste, qui modifie en ce sens l'article 29-4 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom. Consultée par votre rapporteur, La Poste estime le coût des certificats électroniques pour ce type de décisions à environ 500 000 euros par an.

En séance, les députés ont adopté, sur avis favorable du rapporteur, le ministre s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée, un amendement de Jeanine Dubié et Sylvia Pinel et Olivier Falorni étendant le bénéfice de ce dispositif aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), cette disposition n'ayant vocation à s'insérer ni dans un code ni dans une autre loi.

Ni La Poste, ni les EPIC ne rentrent dans le champ d'application de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, c'est pourquoi les deux dispositions insérées à l'article 22 précisent que ce système devra présenter des « garanties équivalentes » à celles qui résultent de ce texte. Interrogé par votre rapporteur sur ce point, le Gouvernement considère qu'il appartiendra aux EPIC et à La Poste de définir précisément les standards de sécurité et les garanties qu'ils souhaitent appliquer pour la mise en oeuvre de leur système d'information, sous réserve de leur équivalence avec les dispositions de l'ordonnance. Si les EPIC n'emploient, en principe, presque aucun agent public, certains accueilleront favorablement cette disposition. Il en va ainsi, par exemple, de l'Office national des forêts, qui emploie plus de 5 000 fonctionnaires.

II - La position de votre commission

Les auditions de votre rapporteur lui ont permis de s'assurer de la sécurité du dispositif envisagé en substitut de la signature manuscrite ou du certificat de signature électronique. Comme évoqué dans l'étude d'impact, une authentification de l'auteur de la décision sera toujours effectuée, dans la mesure où l'auteur de la décision devra rentrer son identifiant et son mot de passe pour valider la décision (dispositif de signature dite « applicative »), le SIRH gardant la trace des actions réalisées par la personne qui s'est connectée, et cette trace étant conservée à des fins d'audit dans une base inaltérable.

De plus, le Gouvernement considère que les décisions concernées sont, pour la plupart, favorables à l'agent ou à son initiative (demandes de temps partiel, congé parental ou maladie, promotion...). En cas de contentieux, la preuve de la validation par l'auteur de l'acte pourrait être fournie par l'intermédiaire du système d'information. Au demeurant, l'usurpation des identifiants et mots de passe est un risque qui n'est pas plus important que celui de l'imitation de la signature sur un document papier.

Cette mesure permettra donc à l'État de poursuivre la dématérialisation de la gestion de ses ressources humaines dans des conditions financières optimisées. C'est pourquoi votre rapporteur ne propose, sur cet article, qu'un amendement rédactionnel COM-215, qui vise à rétablir la bonne référence à l'alinéa 5 et modifie la rédaction des alinéas 7 et 8 en vue, d'une part, de les rendre plus lisibles en évitant un renvoi au code des relations entre le public et l'administration alors que celui-ci ne s'applique ni à La Poste ni aux EPIC, d'autre part, d'étendre le champ d'application du dispositif aux agents contractuels de droit public de ces organismes.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 bis - Report de l'entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative pour les employeurs publics
Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article propose de reporter de deux ans l'entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative pour la fonction publique.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 35 de la loi du 22 mars 2012245(*) a prévu l'instauration d'une déclaration sociale nominative (DSN) appelée à remplacer diverses déclarations adressées par les employeurs aux organismes sociaux. Cette déclaration est codifiée à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale (CSS), dont la rédaction a été par la suite modifiée par l'article 9 de l'ordonnance du 18 juin 2015. L'article 13 de cette même ordonnance fixe au 1er janvier 2016 l'entrée en vigueur de son article 9 mais précise que la nouvelle rédaction de l'article L. 133-5-3 entre en vigueur à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2020 pour les employeurs dont les salariés relèvent des régimes mentionnés à l'article L. 711-1 du CSS, c'est-à-dire les régimes spéciaux de sécurité sociale.

Le présent article, issu d'un amendement gouvernemental adopté par l'Assemblée nationale au stade de l'examen en commission spéciale, vise à reporter l'entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative pour certains employeurs publics.

Il précise ainsi que, pour les régimes mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l'article R. 711-1 du CSS, la nouvelle rédaction de l'article L. 133-5-3 s'applique à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2022.

Les employeurs concernés sont les administrations, services, offices, établissements publics de l'Etat, les établissements industriels de l'État et l'imprimerie nationale (1°), les régions, départements et communes (2°) et les établissements publics départementaux et communaux n'ayant pas le caractère industriel ou commercial (3°).

II - La position de votre commission

La DSN vise à simplifier les démarches des employeurs et à sécuriser les informations échangées entre les différents organismes sociaux. Son entrée en vigueur s'est faite progressivement à partir de 2015. Premièrement, le champ des déclarations sociales auxquelles la DSN se substitue s'est élargi en trois phases. Deuxièmement, sa mise en place est devenue obligatoire pour les employeurs à partir d'une date variant notamment selon le montant des cotisations sociales versées annuellement aux Urssaf.

Pour les entreprises qui versent plus de 2 millions d'euros de cotisations par an, l'obligation est entrée en vigueur dès mai 2015. Elle concerne tous les employeurs du régime général depuis janvier 2017 et a été étendue au régime agricole en avril 2017.

Le dispositif proposé par le présent article appelle plusieurs observations.

On peut tout d'abord s'interroger sur la place du présent article dans le projet de loi, le lien avec l'objet du texte apparaissant discutable.

Par ailleurs, votre rapporteur s'étonne que le terme prévu par l'ordonnance du 18 juin 2015, qui donnait déjà un délai conséquent aux employeurs publics par rapport à ce qui était exigé des employeurs privés, n'ait pas permis aux employeurs publics de se préparer à mettre en oeuvre une obligation qui repose sur certains employeurs privés depuis 2015.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, ce délai supplémentaire serait nécessaire du fait des travaux informatiques nécessaires à la mise en place du prélèvement à la source.

Sur le principe, il est regrettable que la puissance publique s'exonère des exigences qu'elle impose aux entreprises privées. En outre, la mise en place de la DSN, qui est pourtant évoquée depuis 2012, constitue un nouvel exemple des difficultés que rencontre l'État dans la conduite de ses chantiers informatiques.

Considérant que les conditions techniques ne semblent pas réunies pour une mise en oeuvre simultanée de la DSN et du prélèvement à la source, votre commission a toutefois approuvé le principe de ce délai supplémentaire.

Elle a néanmoins adopté un amendement COM-5 de votre rapporteur, sous-amendé sur proposition du Gouvernement (COM-257) proposant une rédaction plus lisible du présent article et évitant de citer dans la loi des dispositions de nature règlementaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 - Expérimentation de la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance de titres

Objet : Cet article propose la suppression, à titre expérimental, de la transmission d'un justificatif de domicile pour la production d'une carte nationale d'identité, d'un passeport, d'un permis de conduire ou d'un certificat d'immatriculation.

I - Le dispositif proposé

L'article 23 vise à la mise en place de l'expérimentation de la suppression des justificatifs de domicile pour les demandes relatives aux cartes nationales d'identité, passeports, permis de conduire et certificats d'immatriculation. Cette expérimentation sera menée dans quatre départements (Aube, Nord, Val d'Oise et Yvelines) pour une durée de dix-huit mois, et sur la base du volontariat.

Afin de pouvoir indiquer des informations exactes sur les titres, un justificatif de domicile est fourni par les usagers à chaque demande les concernant (première demande, renouvellement, duplicata). Dans le cadre de cette expérimentation, les usagers des départements concernés qui le souhaiteront, au lieu de fournir un justificatif de domicile, indiqueront sur le formulaire de demande de titre une information permettant de vérifier auprès de fournisseurs de prestations attachées au domicile (contrat d'abonnement de fourniture d'électricité, de gaz, de téléphonie fixe, d'accès à internet)246(*). Par la suite, dans le cadre de la procédure d'instruction des demandes de titres, les services de l'État demanderont directement aux prestataires concernés les éléments permettant de vérifier le domicile déclaré par l'usager. Il est prévu que le processus de vérification se fasse par l'intermédiaire d'une interface de programmation applicative247(*), qui permettra d'automatiser l'interrogation des services instructeurs comme la réponse des prestataires.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député M. Boris Vallaud visant à la protection des données communiquées par les prestataires aux services instructeurs des demandes de titres. Elle a également adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer le décret en Conseil d'État devant être pris en application de cet article, ce dernier étant jugé suffisamment précis.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur ainsi qu'un amendement de notre collègue député Mme Louwagie visant à préciser que l'évaluation des résultats du dispositif expérimenté devra notamment porter sur son impact sur les délais administratifs.

II - La position de votre commission

Le dispositif visé par l'expérimentation répond à un objectif de simplification des démarches des usagers, qui n'auraient plus à fournir un original et une copie du justificatif de domicile. Il simplifierait également le processus d'instruction des titres, dans la mesure où il permettra la vérification automatique du domicile du demandeur. Enfin, il contribuerait, en supprimant le recours au support papier, à réduire les possibilités de falsification de ces justificatifs, et ainsi d'obtention indue de titres. Ce dispositif crée cependant une charge pour les prestataires concernés. Selon le ministère de l'intérieur, les développements informatiques nécessaires pour permettre la communication des données nécessaires aux services instructeurs des demandes de titres sont estimés à quelques milliers d'euros par prestataire et leur prendraient quelques semaines. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a estimé que, « compte tenu du caractère limité de la contrainte imposée », le dispositif proposé ne méconnaissait pas le principe d'égalité devant les charges publiques.

Votre rapporteur est favorable à l'expérimentation proposée par cet article. Afin que cette dernière réussisse, il attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'une communication claire et pertinente à destination des usagers des départements concernés, portant notamment sur la liste des prestataires prenant part à l'expérimentation.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-217 visant à supprimer des mentions inutiles et à prévoir la transmission des résultats de l'évaluation de l'expérimentation au Parlement, ainsi qu'un amendement COM-216 de clarification rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 bis - Expérimentation de l'attestation de résidence comme justificatif de domicile pour les Français établis hors de France

Objet : Cet article propose le remplacement, à titre expérimental du justificatif de domicile par l'attestation de résidence pour les demandes de duplicata de permis de conduire et de certificat d'immatriculation formulées par les Français établis à l'étranger.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit en séance à l'Assemblée nationale par un amendement de notre collègue député Laurent Saint Martin et plusieurs de ses collègues, tend à remplacer pour les Français établis hors de France la fourniture d'un justificatif de domicile en France par une attestation de résidence délivrée par un poste diplomatique ou consulaire, lorsqu'ils font une demande de duplicata de permis de conduire ou de certificat d'immatriculation de véhicule détenu en France. Le dispositif proposé pour l'expérimentation prévoit qu'elle est menée dans l'ensemble du réseau consulaire, pendant une durée de dix-huit mois.

II - La position de votre commission

L'expérimentation vise à mettre en place un dispositif afin de remédier aux difficultés que connaissent les Français établis hors de France pour demander un duplicata de permis de conduire ou un certificat d'immatriculation de domicile. L'article 1 de l'arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d'établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire impose en effet un justificatif de domicile en France dans le cadre des demandes relatives aux permis de conduire. Concernant le certificat d'immatriculation des véhicules, il génère une taxe, affectée à la région dans laquelle se situe le domicile du propriétaire du véhicule248(*). C'est pourquoi il n'est pas prévu de délivrer des certificats d'immatriculation de véhicules à des Français établis hors de France.

Dans la pratique, nombre de demandeurs Français établis hors de France se font domicilier de manière fictive en France, afin d'obtenir ces titres. Cette situation conduit donc à contourner la loi mais surtout la finalité du justificatif de domicile, à savoir d'indiquer sur le titre l'adresse actuelle et effective de son détenteur.

Concernant le permis de conduire, remplacer le justificatif de domicile par une attestation de résidence ne pose pas de problème et permettrait de faciliter les démarches des Français établis hors de France. Pour le certificat d'immatriculation, le fait qu'il génère une taxe dont le produit est affecté à la région du domicile du demandeur constitue une difficulté. Interrogé par écrit, le ministère de l'intérieur a indiqué qu'il envisageait, pour permettre d'y remédier, un amendement, sans toutefois en préciser la teneur. Dans l'attente de cet amendement, votre rapporteur a maintenu le dispositif de l'expérimentation tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements COM-218, COM-219 et COM-220 visant à permettre que l'expérimentation soit menée sur une période effective de dix-huit mois, à prévoir la transmission des résultats de son évaluation au Parlement et enfin à supprimer des mentions inutiles.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 - Habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant une expérimentation de la dématérialisation des actes d'état civil établis par le ministère des affaires étrangères

Objet : Cet article propose d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour expérimenter la dématérialisation des actes d'état civil du ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

I - Le dispositif proposé

L'article 24 vise à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de permettre la mise en oeuvre d'une expérimentation de dématérialisation des actes d'état civil établis par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

L'article 48 du code civil prévoit que tout acte de l'état civil des Français en pays étranger est valable s'il a été reçu par les agents diplomatiques ou consulaires, et que la conservation de ces actes est assurée par le ministère des affaires étrangères. Les actes d'état civil des Français pour lesquels un événement est survenu à l'étranger (naissance, mariage, reconnaissance, adoption, décès...) sont établis par les officiers d'état civil des postes diplomatiques et consulaires. Les officiers d'état civil du service central d'état civil (SCEC) du ministère des affaires étrangères assurent la conservation, la gestion et la délivrance des extraits et copies de ces actes. Le SCEC est également compétent pour la conservation et la mise à jour de l'état civil des Français d'Algérie, des ex-protectorats de Tunisie et du Maroc et des anciennes possessions d'Afrique, d'Asie et de l'Océan indien.

Le projet de dématérialisation concerne à la fois l'établissement, la conservation, la gestion et la délivrance des actes d'état civil dont le ministère des affaires étrangères est dépositaire. Il s'intègre dans un développement croissant de l'utilisation du numérique dans la gestion de ces actes. 85 % des demandes aujourd'hui adressées au SCEC sont transmises par Internet. Depuis 2006, les consulats et ambassades transmettent par messagerie sécurisée les actes établis et les mentions à apposer sur les actes existants. Enfin, la loi de modernisation de la justice du XXIème siècle a permis aux communes comme aux postes diplomatiques et consulaires d'être dispensés d'établir les registres d'état civil en double exemplaire, lorsqu'ils utilisent un traitement automatisé des données de l'état civil répondant à certaines conditions de sécurité249(*).

Toutefois, selon la législation actuelle, seul l'acte d'état civil établi sur support papier et signé de la main de l'officier d'état civil a valeur authentique. L'habilitation sollicitée vise donc en premier lieu à adapter le droit civil pour conférer une valeur authentique aux actes et registres d'état civil électroniques établis par le ministère des affaires étrangères, et permettre la transmission dématérialisée des copies et extraits d'actes.

Si l'expérimentation proposée ne devenait pas pérenne, l'article 24 prévoit que l'ordonnance doit préciser les conditions du retour de la gestion des actes d'état civil dont le ministère des affaires étrangères est dépositaire selon les anciennes modalités.

II - La position de votre commission

Ce projet de dématérialisation est pertinent au regard des distances qui peuvent séparer les postes diplomatiques et consulaires du SCEC et du délai conséquent d'acheminement du courrier postal ou du coût de l'acheminement par valise diplomatique, utilisé dans les pays sensibles. Le délai de douze mois pour prendre l'ordonnance tout comme la durée d'expérimentation prévue, trois ans250(*), paraissent adaptés au regard de l'importance du projet et de ses implications en termes de développements et surtout de sécurité informatiques. Il appartiendra au Parlement, lors de la ratification de l'ordonnance, de porter une attention particulière à ces sujets.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-113 visant à ce que les résultats de l'évaluation de l'expérimentation soient transmis au Parlement et deux amendements rédactionnels COM-111 et COM-112.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 (art. L. 521-3-1, L. 525-6-1 du code monétaire et financier et art. 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État) - Dons par SMS aux associations cultuelles et obligation pour les associations cultuelles d'établir des comptes annuels

Objet : Cet article autorise les associations cultuelles à collecter des dons par sms et oblige les associations cultuelles à établir des comptes annuels.

I - Le droit en vigueur

A. Le dispositif de don par sms

Le don par sms, qui donne lieu à l'encaissement de fonds pour le compte de tiers, est considéré comme une forme de service de paiement dont le cadre est régi par le droit de l'Union européenne, au titre de sa compétence partagée avec les États membres concernant le marché intérieur.

Les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code monétaire et financier, introduits par l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur251(*), prévoient que la fourniture de services de paiement ne peut être proposée que par des « prestataires de services de paiement »252(*) dûment agréés par l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

La directive précitée réserve toutefois une exception253(*), transposée antérieurement en droit interne par l'article 94 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, qui a introduit deux nouveaux articles L. 521-3-1 et L. 525-6-1 au code monétaire et financier.

Il s'agit de permettre aux opérateurs de réseaux ou de services de communication électronique de fournir des services de paiement ou d'émettre et de gérer de la monnaie électronique pour l'exécution de ces opérations de collecte -et donc de collecter des promesses de dons par sms- pour le compte de certains organismes agissant dans le cadre d'activité caritatives, alors qu'ils ne sont pas agréés en tant que prestataires de services de paiement. La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a, en outre, introduit un régime déclaratif pour ces opérateurs auprès de l'ACPR, en lieu et place de la procédure plus contraignante de l'agrément. Le législateur n'a toutefois ouvert cette possibilité qu'aux organismes faisant appel public à la générosité254(*) et, conformément à la directive du 25 novembre 2015 précitée, les dons par sms sont plafonnés à 50 euros par don et 300 euros par mois pour un même abonné255(*).

B. Le statut et les ressources des associations cultuelles256(*) régies par la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État et par le droit local Alsacien-Mosellan

Les associations constituées pour l'exercice d'un culte peuvent actuellement relever de trois régimes juridiques distincts.

Elles peuvent tout d'abord opter pour le régime général prévu par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Dans ce cadre, elles peuvent bénéficier de dons par sms, dans les conditions prévues aux articles L. 521-3-1 et L. 525-6-1 du code monétaire et financier.

Elles sont tenues d'en faire la déclaration préalable au représentant de l'État dans le département ou dans la collectivité, et d'établir un compte annuel d'emploi des ressources257(*), dès lors que le montant des dons collectés excède un certain seuil258(*).

Elles peuvent également opter pour le régime spécial fixé par le titre IV de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État259(*). Ce régime spécial est ouvert aux associations qui ont exclusivement pour objet l'exercice d'un culte et qui peuvent constituer entre elles des unions. Il consiste en l'application du régime général prévu par la loi du 1er juillet 1901, sous réserve des dispositions particulières qu'il édicte.

Parmi ces dispositions particulières figure l'obligation, pour l'association cultuelle, de remplir plusieurs conditions : être déclarée comme « association loi 1901 »260(*), compter un nombre minimal de membres, préciser la circonscription territoriale de son action et tenir au moins une assemblée générale annuelle qui doit notamment permettre l'approbation de ses actes de gestion financière et d'administration légale de ses biens. Surtout, l'association doit avoir pour objet exclusif l'exercice public d'un culte et respecter l'ordre public.

Les associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 sont en outre soumises à des règles financières et un contrôle financier spécifiques, puisqu'en application de l'article 21 de ladite loi : « Le contrôle financier est exercé sur [ces associations] par le ministre des finances et par l'inspection générale des finances ».

Les ressources des associations cultuelles

Aux termes de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905, « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». Le caractère exclusif de l'objet des associations cultuelles interdit donc à celles-ci de recevoir des subventions publiques.

En conséquence, les ressources des associations cultuelles sont prévues par l'article 19 de la loi : cotisations des membres, produit des quêtes et collectes pour les frais du culte, rétributions pour les cérémonies et services religieux, pour la location des bancs et sièges, pour la fourniture des objets destinés au service des funérailles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices, libéralités (dons et legs).

S'ajoutent les apports en numéraire ou en biens meubles ou immeubles (acte à titre onéreux s'accompagnant d'une contrepartie), le financement public des services d'aumôneries dans les établissements publics dits « fermés » (dérogation prévue à l'article 2) et le concours facultatif apporté par les collectivités publiques pour des travaux de réparation d'édifices affectés au culte public appartenant à des associations cultuelles.

Leurs ressources étant limitées, les associations cultuelles bénéficient de certains avantages fiscaux. Elles sont exonérées de la taxe foncière261(*) et de la taxe d'habitation262(*) pour les locaux affectés à l'exercice du culte. Elles peuvent aussi recevoir des dons ouvrant droit : pour les particuliers, à une réduction d'impôt sur le revenu, à hauteur de 66 % du montant des sommes versées et jusqu'à 20 % du revenu imposable263(*) ; pour les entreprises, à une réduction, selon le cas, d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés, à hauteur de 60 % du montant des sommes versées. Les dons des personnes physiques ainsi que les dons et legs qui leur sont consentis sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit264(*).

Source : Commission spéciale.

Il existe un troisième régime juridique, celui du régime local des cultes applicable dans le Bas Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle. Il correspond à celui qui prévalait sur l'ensemble du territoire national avant l'entrée en vigueur de la loi du 9 décembre 1905265(*). Il se caractérise par l'existence d'établissements publics du culte, recréés pour le culte catholique et créés pour les cultes protestants puis pour le culte israélite.

L'organisation statutaire publique ne s'applique pas aux autres cultes qui peuvent se constituer sous forme d'association. Le régime des associations d'Alsace-Moselle est également spécifique, puisque la loi du 1er juillet 1901, entrée en vigueur au moment de l'annexion de ces territoires à l'Empire allemand n'y est pas applicable. Les associations qui ont leur siège dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin ou de la Moselle sont régies par les articles 21 à 79 du code civil local, hérité du droit allemand.

Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, « tant qu'elles n'ont pas été remplacées par les dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles, des dispositions législatives et réglementaires particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle peuvent demeurer en vigueur » et, « à défaut de leur abrogation ou de leur harmonisation avec le droit commun, ces dispositions particulières ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et que leur champ d'application n'est pas élargi »266(*).

Enfin, les représentants du ministère de l'intérieur entendus par votre rapporteur leur ont indiqué être dans l'impossibilité de connaître précisément le nombre d'associations cultuelles, aucun système d'information centralisé ne les recensant à ce jour267(*). Selon leurs estimations, ce nombre serait compris entre 4 000 et 5 000, dont 3 000 à 4 000 associations de très petite taille.

II - Le dispositif initial

Le présent article vise à permettre aux associations cultuelles et aux établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle de collecter des dons par sms, en étendant le dispositif déjà prévu depuis 2016 pour les associations faisant appel public à la générosité. Il mentionne pour ce faire expressément les dites associations et établissements publics des cultes au sein des articles L. 521-3-1 et L. 525-6-1 du code monétaire et financier.

L'obligation d'en faire la déclaration préalable au représentant de l'État, à laquelle sont soumis les organismes faisant appel public à la générosité268(*), est étendue aux associations cultuelles régies par la loi de 1905269(*) dans les mêmes conditions, par voie de modification de l'article 21 de la loi du 9 décembre 1905270(*), lorsque le montant des dons collectés par cette voie au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours excède un seuil fixé par décret271(*).

Enfin, par exception au régime de droit commun de l'appel public à la générosité272(*), le présent article dispense les associations cultuelles régies par la loi de 1905 d'établir un compte d'emploi de ces ressources, destinée à permettre la vérification par la puissance publique que l'utilisation des dons collectés est conforme à l'appel public à la générosité, dès lors que ces associations ont pour unique objet l'exercice du culte, conformément à l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905.

III - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Hormis un amendement rédactionnel de conséquence, le dispositif étendant le don par sms aux associations cultuelles a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

En outre, à l'initiative de notre collègue député rapporteur, Stanislas Guérini, un amendement a été adopté par la commission spéciale afin d'intégrer au sein du présent article l'obligation d'établissement de comptes annuels prévue initialement à l'article 38 du projet de loi.

En l'état actuel du droit, il n'existe aucune obligation générale d'établissement de comptes annuels pesant sur les associations cultuelles régies par la loi de 1905.

Avant 2015, l'article 21 de la loi du 9 décembre 1905 prévoyait la tenue par les associations cultuelles régies par cette loi d'un « état de leurs recettes et de leurs dépenses », qui consistait en un suivi chronologique de comptabilité de trésorerie, plus vraiment adapté compte tenu de l'évolution des normes et des pratiques comptables.

Dans un souci de simplification, l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations a supprimé l'obligation pour les associations cultuelles régies par la loi de 1905 de tenir cet état de recettes et dépenses, sans pour autant y substituer un nouveau dispositif. A toutefois été maintenue l'obligation de tenir un état inventorié de leurs biens meubles et immeubles. Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a d'ailleurs été adopté par la commission des lois du Sénat sur le rapport de notre collègue Jacky Deromedi, déposé le 28 septembre 2016. Le projet de loi de ratification n'a toutefois pas encore été inscrit à l'ordre du jour ni du Sénat, ni de l'Assemblée nationale.

Depuis lors, seuls certains textes soumettent les associations cultuelles régies par la loi de 1905, dans diverses situations, à une obligation de présentation de leurs comptes annuels des trois derniers exercices clos ou des exercices clos depuis leur date de création, si elles ont été créées depuis moins de trois ans : lorsqu'elles déclarent une libéralité, lorsqu'elles sollicitent la délivrance ou le renouvellement d'un rescrit administratif, lorsqu'elles participent à une opération de fusion, de scission ou d'apport partiel d'actif ou lorsqu'elles reçoivent annuellement plus de 153 000 euros de dons ouvrant droit à avantage fiscal. De même, lorsqu'elle saisit l'administration d'une demande de rescrit fiscal, une association cultuelle doit produire des comptes annuels pour que puisse être apprécié le caractère exclusivement cultuel de ses activités.

La commission spéciale a transféré au sein du présent article, sans le modifier, le dispositif proposé par le Gouvernement à l'article 38 du projet de loi, tendant à imposer aux associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 l'obligation d'établir des « comptes annuels »273(*). Cette obligation figurerait à l'article 21 de ladite loi.

Il s'agit de passer d'une comptabilité de caisse à une comptabilité d'engagement, dite en partie double, selon le plan comptable général, dans sa version adaptée aux associations.

Les normes comptables applicables aux associations

Les normes comptables applicables aux associations renvoient, d'une part, au règlement comptable CRC 99-01, d'autre part, au plan comptable général ANC 2014-03.

Le règlement n° 99-01 adopté le 16 février 1999 par le comité de la règlementation comptable « relatif aux modalités d'établissement des comptes annuels des associations et fondations » a force obligatoire pour toutes les associations soumises, par des dispositions législatives ou réglementaires, à l'obligation d'établir des comptes annuels274(*).

Le plan comptable des associations est une adaptation du plan comptable général tel qu'il résulte en dernier lieu du Règlement n° 99-03 du 29 avril 1999 modifié du comité de la réglementation comptable275(*).

Sources : Réponses du Ministère de l'intérieur à votre rapporteur.

Les associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 devraient ainsi établir un plan de comptes conforme au plan comptable (bilan, compte de résultat et annexe), et tenir un livre-journal comprenant les écritures comptabilisées chronologiquement et jour par jour, éventuellement plusieurs livres journaux auxiliaires, un grand livre constitué pour les comptes de l'association dans lesquels serait reportée l'écriture des journaux, ainsi qu'un livre d'inventaire, relevé de tous les éléments d'actif et de passif. Les comptes annuels devraient être obligatoirement transcrits chaque année sur ce livre d'inventaire.

Les représentants du ministère de l'intérieur entendus par votre rapporteur lui ont indiqué que la publication et la certification des comptes par un commissaire aux comptes n'étaient pas prévues, eu égard au coût trop élevé que cela impliquerait pour les associations concernées.

IV - La position de votre commission

Votre commission approuve l'octroi à l'ensemble des associations cultuelles de la possibilité de collecter des dons par sms.

Le droit de l'Union européenne laisse aux États membres le soin de déterminer les organismes et activités caritatives susceptibles de bénéficier de la procédure simplifiée de collecte de dons par sms. Rien ne s'oppose donc à ce que les associations cultuelles, tout comme les organismes faisant appel public à la générosité, bénéficient de ce dispositif. Le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, a donc justement estimé que cette mesure ne soulevait pas de difficulté de compatibilité avec le droit de l'Union européenne.

Cette nouvelle faculté de collecter des dons par sms est susceptible d'accroître les ressources des associations cultuelles, sans présenter davantage de risque que pour les organismes faisant appel public à la générosité : d'une part, ces dons seraient plafonnés, d'autre part, le sms permet, via l'opérateur téléphonique, d'assurer une traçabilité des opérations. Il s'agit donc d'une mesure d'égalité de traitement entre différents types d'associations, qui modernise leurs possibilités de financement.

Il convient toutefois de relever, comme l'avait fait notre collègue Philippe Dallier dans son avis sur le projet de loi pour une République numérique276(*), que les opérateurs de communications électroniques ne font pas partie des personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme visées à l'article L. 561-2 du code monétaire et financier : « s'il est en théorie concevable qu'un organisme mette en place un système de paiements ou de dons par SMS à son profit pour utiliser ensuite les fonds collectés à des fins illicites, le risque apparaît à ce jour très limité, compte tenu notamment de l'enjeu de réputation pour les opérateurs ». Votre rapporteur souligne donc la nécessité de faire preuve de vigilance afin, le cas échéant, d'adapter la loi sur ce point.

Votre commission a également approuvé l'absence d'obligation pour les associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 d'établir un compte d'emploi des ressources provenant de dons collectés par sms, par exception au régime de droit commun des organismes faisant appel public à la générosité. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a estimé cette différence de traitement justifiée eu égard à la spécificité de ces associations cultuelles, dont l'objet exclusif est l'exercice du culte et qui ne peuvent en conséquence affecter les dons collectés qu'à ce seul exercice. Par ailleurs, le coût de collecte des dons par sms ne serait pas neutre pour les associations cultuelles, puisque les frais s'élèvent à 700 euros pour l'inscription auprès des opérateurs de téléphonie mobile277(*), et 300 euros de frais annuels.

Enfin, votre commission approuve l'alignement des obligations comptables des associations cultuelles régies par la loi de 1905 sur le droit commun, qu'elle juge indispensable pour renforcer l'exigence de transparence financière de ces associations et le suivi de leurs activités, d'autant qu'elles bénéficieront désormais de nouvelles possibilités de financement, leur permettant potentiellement d'accroître leurs ressources. Dans son avis précité, le Conseil d'État a estimé, pour ces raisons, que l'obligation était justifiée, sans constituer une atteinte au libre exercice des cultes, ni une intrusion excessive dans la libre gestion par les associations cultuelles de leur budget.

Toutefois, cette mise à niveau comptable requerra un effort plus grand pour les petites associations cultuelles qui ne peuvent pas se faire aider par une fédération ou une union et qu'il conviendra, le cas échéant, d'accompagner.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 bis - Remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les obligations comptables des associations cultuelles

Objet : Cet article prévoit un rapport sur les obligations comptables des associations cultuelles.

I - Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

À l'initiative de notre collègue député Boris Vallaud, la commission a adopté un amendement prévoyant la remise par le Gouvernement, dans les six mois de la promulgation de la loi, d'un rapport sur les obligations comptables des associations cultuelles, telles que définies par l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

II - La position de votre commission

L'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 précitée a supprimé l'obligation faite aux associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État de tenir un état de leurs dépenses et de leurs recettes, devenu inadaptée aux nouvelles normes comptables, sans leur imposer de nouvelles obligations. Il n'y a donc pas lieu de prévoir un rapport sur les obligations définies par cette ordonnance.

Le présent projet de loi tend justement à prévoir, à l'article 25, de nouvelles obligations comptables pour les associations cultuelles régies par la loi de 1905, via l'établissement de comptes annuels. Une évaluation de ces nouvelles dispositions ne pourra être réalisée qu'après quelques années de mise en oeuvre.

Enfin, votre commission, suivant la position constante du Sénat, est par principe réservée à l'égard des demandes de rapports, qui constituent rarement un outil efficace de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques.

En conséquence, sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-221 supprimant cet article.

Votre commission a supprimé cet article.


* 219 Le décret n° 2011-452 du 25 mai 2001 relatif aux simplifications des démarches et formulaires administratifs prévoyait qu'une commission pour les simplifications administratives devait veiller à ce que « l'administration émettrice d'un formulaire ne réclame pas aux usagers des informations déjà détenues ou susceptibles de lui être régulièrement communiquées par une autre administration ».

* 220 Lois n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit et n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

* 221 Ordonnance n° 2015-507 du 7 mai 2015 relative à l'adaptation du secret professionnel dans les échanges d'informations entre autorités administratives et à la suppression de la production de pièces justificatives et loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

* 222 Ce décret n'a, à ce jour, toujours pas été pris.

* 223 Ce décret n'a pas, non plus, été pris.

* 224 Le ministre de l'action et des comptes publics s'est engagé, lors des débats à l'Assemblée nationale à ce que les deux décrets d'application des articles L. 114-9 et L. 113-13 du code des relations entre le public et l'administration soient publiés d'ici le 14 mai 2018.

* 225 Pour application programming interface.

* 226 Certains acheteurs locaux volontaires font également partie du système.

* 227 Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.

* 228 Arrêté du 29 mars 2017 modifiant l'arrêté du 25 mai 2016 fixant la liste des impôts, taxes, contributions ou cotisations sociales donnant lieu à la délivrance de certificats pour l'attribution de marchés publics et de contrats de concession.

* 229 L'API entreprises fournit ainsi aux administrations demandeuses les informations relatives à l'identité de l'entreprise, les attestations fiscales et sociales ainsi que les autorisations d'exercer et agréments requis.

* 230 Dans le cadre de la mission d'intérêt général confiée par l'Agirc-Arrco, organismes de retraite complémentaire, le Groupe PRO BTP assure la gestion des régimes de retraite complémentaire des entreprises et des salariés pour la profession du secteur du bâtiment travaux publics.

* 231 La qualification attribuée par l'OPQIBI a pour objet de reconnaître la compétence et le professionnalisme d'un prestataire d'ingénierie (personne morale).

* 232 Pour système d'identification du répertoire des établissements.

* 233 Pour système d'identification et du répertoire des entreprises et de leurs établissements. Répertoire français géré par l'Institut national de la statistique et des études économiques, qui attribue un numéro SIREN aux entreprises, organismes et associations et un numéro SIRET aux établissements de ces mêmes entreprises, organismes et associations.

* 234 Votre rapporteur précise à cet égard que la sécurité et la confidentialité des données sont d'ores et déjà garanties dans les conditions prévues par l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives. Ainsi, les administrations concernées sont tenues de préserver la sécurité de leur système d'information et doivent à ce titre se conformer au référentiel général de sécurité. Elles procèdent à une analyse de risque préalable, en fonction de la nature des données traitées, afin d'adapter les conditions de sécurité et de confidentialité.

* 235 Ce texte est consultable à l'adresse suivante : 

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32016R0679.

* 236 Ibid. Considérant 14.

* 237 Ibid. Article 4, 18).

* 238 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil européen concernant un cadre applicable à la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne COM(2017) 495 final. Ce texte est consultable à l'adresse suivante : http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/FR/COM-2017-495-F1-FR-MAIN-PART-1.PDF.

* 239 Proposition de résolution n° 80 (2017-2018) de M. Simon Sutour, déposée au Sénat le 9 novembre 2017, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 octies du Règlement, portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement concernant un cadre applicable à la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne - COM(2017) 495 final. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr17-080.html.

* 240 Tel que défini par la loi aux articles L. 114-9 et L. 114-8 du même code. Voir commentaire de l'article 21.

* 241 À titre d'illustration, vers un organisme de sécurité sociale pour une donnée fiscale, plutôt que vers l'administration fiscale elle-même.

* 242 Cette disposition législative fait en effet référence à un « document », dans la logique des pièces justificatives papier, alors que dans la perspective d'un système de traitement automatisé, il s'agirait plutôt de retrouver une « donnée ».

* 243 Constituent une administration au sens du code des relations entre le public et l'administration (sauf disposition contraire) : « les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale » (article L. 100-3 du code).

* 244 Prévu au I de l'article 9 de l'ordonnance n°2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.

* 245 Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives.

* 246 Les usagers pourront également fournir une information permettant de les identifier auprès de l'administration fiscale. L'interrogation de celle-ci par les services instructeurs constitue une mesure d'organisation de l'administration et ne relève pas du domaine législatif.

* 247 Une interface de programmation applicative est un ensemble de fonctions permettant à deux logiciels de communiquer entre eux.

* 248 Article 1599 quindecies du code général des impôts.

* 249 Loi n° 2016-1547 du 178 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle, art. 51, modifiant l'article 40 du code civil.

* 250 À compter de la publication de l'ordonnance.

* 251 Cette directive se substitue à la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007 sur les services de paiement. Le texte de la directive du 25 novembre 2015 est consultable à l'adresse suivante : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32015L2366.

* 252 Les prestataires de services de paiement sont les établissements de paiement, les établissements de monnaie électronique et les établissements de crédit.

* 253 Art. 3 l) : « La présente directive ne s'applique pas (...) aux opérations de paiement proposées par un fournisseur de réseaux ou de services de communications électroniques en plus de services de communications électroniques pour un abonné au réseau ou au service (...) exécutées depuis ou au moyen d'un dispositif électronique et imputées sur la facture correspondante dans le cadre d'activités caritatives ou pour l'achat de billets (...).

* 254 Au sens de l'article 3 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, ces derniers sont les organismes qui soutiennent « une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l'environnement ».

* 255 Ces dispositions s'appliquent même lorsqu'un abonné préfinance son compte, ce qui revient à interdire les forfaits prépayés qui autoriseraient la « facturation opérateur » au-delà de 300 euros par mois.

* 256 L'expression « association cultuelle », lorsqu'elle ne comporte pas de précision mentionnant la loi de 1905, désigne à la fois les associations formées conformément au titre IV de la loi de 1905 et les associations de droit local à objet cultuel.

* 257 Conformément aux articles 3 et 4 de la de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

* 258 Ce seuil, qui relève du décret, n'a toujours pas été fixé à la connaissance de votre rapporteur.

* 259 Cette liberté de choix a été consacrée par l'article 4 de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes.

* 260 Conformément aux articles 5 et suivants du titre I de la loi du 1er juillet 1901 relative à la liberté d'association.

* 261 Articles 1380 et 1382-4 du code général des impôts, applicables uniquement si les locaux sont affectés à l'exercice du culte et sont la propriété de l'État, d'un département, d'une commune ou d'une association cultuelle régie par le titre IV de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.

* 262 Article 1407 du code général des impôts, uniquement pour les locaux affectés à l'exercice du culte.

* 263 Article 200 du code général des impôts.

* 264 Article 795 du code général des impôts.

* 265 L'article 7 de la loi du 1er juin 1924 rappelle bien que la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l'État n'est pas applicable à l'Alsace-Moselle. Ces départements restent donc régis par la loi du 18 Germinal an X (8 avril 1802), comprenant le traité de concordat signé à Paris le 26 messidor an IX (15 juillet 1801) avec le Saint-Siège et les articles organiques des cultes catholiques et protestants.

* 266 Conseil constitutionnel, n° 2011-157 QPC du 5 août 2011, société SOMODIA.

* 267 Les associations ne se font connaître auprès des représentants de l'État que lorsqu'elles demandent un rescrit, reçoivent une libéralité, ou lorsque l'administration fiscale leur délivre un reçu fiscal.

* 268 Conformément à l'article 3 de la loi du 7 loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique : « Les organismes (...) sont tenus d'en faire la déclaration préalable auprès du représentant de l'Etat dans le département lorsque le montant des dons collectés par cette voie au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours excède un seuil fixé par décret. Cette déclaration précise les objectifs poursuivis par l'appel public à la générosité. Les organismes effectuant plusieurs appels au cours de la même année civile peuvent procéder à une déclaration annuelle. »

* 269 Ce principe de la déclaration préalable des appels publics à la générosité n'est pas étendu aux établissements publics du culte, qui ne sont pas, comme déjà indiqué, régis ni par la loi de 1905 ni par celle de 1901. Toutefois, cette absence d'obligation sera compensée par la mention expresse au sein du plan comptable des établissements publics du culte d'Alsace-Moselle, de l'opération de collecte dans son bilan.

* 270 Les établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle ne sont donc a priori pas inclus dans le champ de cette obligation, puisque ni la loi de 1905, ni la loi de 1901, comme indiqué, ne leur est applicable. Le Conseil d'État n'a toutefois pas relevé cet élément dans son avis sur le projet de loi.

* 271 Ce seuil n'est toutefois pas encore fixé, à la connaissance de votre rapporteur.

* 272 Prévue à l'article 4 de la loi du 7 octobre 1991 précitée : « Tout organisme ayant fait appel public à la générosité au sens de la présente loi établit un compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public, qui précise notamment l'affectation des dons par type de dépenses, lorsque le montant des dons, constatés à la clôture de l'exercice, excède un seuil fixé par décret ».

* 273 Les comptes annuels renvoient explicitement à des normes établies (règlement comptable CRC 99-01 et plan comptable général ARC 2014-03).

* 274 Arrêté du 8 avril 1999 portant homologation du règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du comité de la réglementation comptable relatif aux modalités d'établissement des comptes annuels des associations et fondations. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000576552.

* 275 Désormais « Autorité des normes comptables ». Ce règlement a été homologué par l'arrêté du 22 juin 1999 portant homologation du règlement n° 99-03 du Comité de la réglementation comptable. Ce document est accessible à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000212765.

* 276 Avis n° 524 (2015-2016) de M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi pour une République numérique, déposé le 5 avril 2016. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a15-524/a15-524.html.

* 277 Selon l'Association française du multimédia mobile (AFMM).