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Proposition de résolution en application de l'article 73 quinquies du Règlement, en vue d'un accord de libre-échange entre l'Union européenne, d'une part, et le Mercosur, d'autre part

21 mars 2018 : Accord de libre-échange entre l'UE et le Mercosur ( rapport )

B. UN ENJEU COMMERCIAL IMPORTANT

1. Des obstacles tarifaires et non tarifaires quasi-protectionnistes

Le Marché commun du Sud - Mercosur -, créé en 1991, regroupe quatre pays : le Brésil, l'Argentine, l'Uruguay et le Paraguay.

Cet ensemble de quelque 260 millions de consommateurs représente la 7e économie mondiale et le 5e marché hors Union européenne avec un PIB de plus de 2 000 milliards d'euros.

Le Mercosur est d'ores et déjà un solide partenaire commercial de l'Union : celle-ci y exportait, en 2016, en valeur, à hauteur de 42 milliards d'euros de marchandises et de 22 milliards pour les services. En retour, le Mercosur a exporté en 2016 pour 40 milliards d'euros de marchandises.

L'Union est le premier partenaire commercial du Mercosur captant 21,8 % du commerce réalisé par cet ensemble.

Le Mercosur exporte essentiellement vers l'Union européenne des produits agricoles, boissons et tabac (24 %), du soja et du café (18 %), ainsi que de la viande et des produits d'origine animale (6 %). De son côté, l'Union européenne exporte des machines (28 %), des équipements de transport (17 %), des produits chimiques et pharmaceutiques (24 %). Sur le total des importations de l'Union en provenance du Mercosur, la part des produits agricoles est de 47 %. En revanche, 95 % des exportations de l'Union européenne vers le Mercosur recouvrent les produits industriels.

Pour autant, ces échanges s'opèrent dans le contexte d'un marché sud-américain très abrité derrière de fortes protections tarifaires et non tarifaires.

Les tarifs douaniers élevés concernent notamment les automobiles et leurs pièces détachées (35 %), les machines (20-35 %), les produits cosmétiques et pharmaceutiques (18 %). Enfin, des tarifs prohibitifs s'appliquent aux textiles, chaussures, vêtements...

2. Des intérêts offensifs substantiels pour l'Union et pour la France

Les intérêts offensifs de l'Union européenne portent notamment sur le marché automobile, le secteur du transport et des services maritimes, la protection des indications géographiques, l'amélioration de l'accès au marché du Mercosur pour les vins et spiritueux, les produits laitiers et les produits agricoles transformés pour les exportateurs de l'Union européenne, accès aux marchés publics y compris au niveau subfédéral.

Selon une étude d'impact de la Commission de 2011, un accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur permettrait une hausse des exportations de 90 à 105 %, principalement dans le secteur de l'industrie (+98 à 118 %). L'impact sur les services serait moindre mais significatif (+51 à +53 %).

Les intérêts défensifs de l'Union européenne se concentrent essentiellement sur le secteur agricole, dont certaines filières sont particulièrement sensibles : viandes bovine et de volaille, sucre, éthanol, produits amylacés, maïs doux.

Les intérêts offensifs de la France portent à la fois sur le volet tarifaire de l'accord (suppression de nombreux pics tarifaires) notamment sur l'équipement automobile, les produits cosmétiques et le volet non-tarifaire (meilleur accès aux marchés publics fédéraux et subfédéraux, atténuation des règles de contenu local et des barrières non-tarifaires diverses2(*), protection de la propriété intellectuelle, garanties sanitaires et phytosanitaires, levée des obstacles techniques au commerce).

La France a également des intérêts offensifs dans le domaine des services (télécommunications, transport maritime, services postaux), et en ce qui concerne la protection des indications géographiques.

Enfin le chapitre développement durable doit être complet, pour refléter au mieux l'ambition française dans ce domaine.

Nos intérêts défensifs recoupent ceux de l'Union européenne dans le domaine agricole. Au-delà, la France met également en avant la sensibilité des produits des régions ultrapériphériques (sucres spéciaux, rhum, bananes).

Si l'on ajoute les multiples obstacles non tarifaires en vigueur à ce jour - procédures douanières, règlementations techniques -, la marge de progression susceptible d'être obtenue dans l'accord envisagé est considérable pour les intérêts européens concernés.

Cet ensemble d'opportunités économiques et commerciales explique le très fort soutien de l'ensemble des États membres partenaires de la France à ce projet d'accord.

3. L'agriculture et singulièrement la filière bovine focalisent aujourd'hui les inquiétudes

Dans le premier texte de 1994 concernant la future relation entre l'Union européenne et les pays du Mercosur, la question agricole a été mentionnée spécifiquement, tant ce secteur constitue depuis le début le seul intérêt offensif stratégique des quatre pays partenaires et donc, symétriquement la source d'inquiétude majeure côté français et européen.

Ainsi, l'un des axes de l'association proposée en 1994 par la Commission dans sa communication mentionne-t-il « l'établissement flexible et progressif d'une zone de libre-échange dans le domaine industriel », mais, plus prudemment, une libéralisation réciproque et progressive des échanges agricoles.

À l'heure actuelle, le Mercosur est déjà le premier pourvoyeur de viande bovine importée dans l'Union européenne. Les importations qui en proviennent représentent 67 % des importations totales de l'Union européenne de ce produit.

Annuellement, l'Union européenne importe quelque 200 000 TEC3(*) (soit 1,8 % de la consommation européenne) depuis essentiellement le Brésil et l'Argentine. Sur ce total, la moitié, soit 100 000 TEC, entrent sur le territoire européen malgré un taux équivalent ad valorem de 56 %. Le reste relève d'un certain nombre de contingents existants conclus dans le cadre du GATT/OMC à des taux moins élevés (à droit nul pour le contingent lié au règlement OMC « boeuf hormones» de 2008, 20% pour le boeuf de haute qualité dit « boeuf Hilton » établi dans le cadre du GATT en 1994).

Le contingent envisagé de 70 000 TEC reste à ce jour la base de travail4(*). Une segmentation serait opérée à l'intérieur de ce contingent entre viandes fraîches et congelées. En 2016, la part des viandes fraîches importées représentait 56 %, celle des viandes congelées 29,5 %. La proposition faite en fin d'année dernière au Mercosur était de constituer deux sous-contingents de 35 000 TEC chacun pour ces deux catégories, avec une mise en place graduelle sur six ans, sur lesquels serait appliqué un droit de douane de 7,5 %.

Les « pièces nobles » qui représentent l'essentiel de la valeur ajoutée de la filière (aloyau, hampe, onglet...) ne font cependant pas à ce jour l'objet d'une ligne tarifaire identifiée, d'où l'utilité d'opérer une segmentation tarifaire plus fine à l'intérieur des contingents.

Il est aussi prévisible - et souhaitable - que le contingent futur ne viendra pas intégralement se surajouter aux 200 000 TEC déjà importées par l'Union européenne depuis le Mercosur. En effet, les exportateurs brésiliens et argentins pourront, par une sorte « d'effet d'aubaine », substituer partiellement le nouveau contingent aux 100 000 TEC qu'ils exportent jusqu'à présent « à taux plein » (7,5 % contre 56 % équivalent ad valorem)...

L'une des inquiétudes liées à l'accord UE-Mercosur dans le secteur agricole porte sur la capacité des viandes importées à répondre aux exigences sanitaires et phytosanitaires strictes de l'Union européenne sur la qualité et la sûreté des produits entrant sur son territoire.

Des contrôles permettent d'évaluer la conformité sanitaire des produits finis par rapport aux normes européennes pour les consommateurs, même s'ils ne permettent pas de déterminer que les conditions de production sont conformes aux normes imposées aux producteurs français. C'est cet écart dans les pratiques agricoles de part et d'autre, indépendamment de la qualité sanitaire du produit fini exporté, qui a un effet-prix important en défaveur des producteurs français.

En amont, sur le territoire du pays exportateur, c'est la Commission, à travers sa Direction générale santé, qui procède régulièrement à des audits sanitaires et phytosanitaires auprès de la filière exportatrice, avant d'en certifier la conformité aux standards européens et de délivrer un agrément. Celui-ci, en cas de non-conformité étant susceptible d'être ensuite suspendu ou retiré.

Ensuite, comme pour toutes les viandes importées depuis des pays tiers, les lots font l'objet d'un contrôle documentaire systématique à leur arrivée au sein de l'Union européenne, réalisé par les services vétérinaires de l'État membre. Les documents accompagnant le lot ainsi que le marquage des colis sont vérifiés. Des analyses sont réalisées pour des produits de certains lots de façon aléatoire, en fonction d'une analyse de risque, afin de rechercher d'éventuelles contaminations par des résidus chimiques ou des microorganismes pathogènes. À la suite du récent scandale dans la filière brésilienne, les lots de viandes brésiliennes font l'objet d'analyses de laboratoire systématiques avant leur export par les autorités brésiliennes et 20 % des lots sont à nouveau analysés à leur arrivée dans l'Union européenne.

En cas de détection de non-conformité, les lots sont détruits ou refoulés et, si les non conformités se renouvellent, des mesures sont prises à l'encontre du pays tiers (renforcement des contrôles, suspension d'agrément de l'entreprise concernée, voire suspension des importations en provenance du pays tiers).

S'il est donc exact, comme le relèvent les auteurs de la proposition dans l'exposé des motifs que, au Brésil, « la traçabilité individuelle des bovins est facultative (...) et que les niveaux de résidus médicamenteux sont supérieurs aux limites maximales de résidus (LMR), de telles situations sont cependant en principe exclues dans le cadre des filières exportatrices agréées concernant le produit fini pénétrant sur le territoire européen, sauf à ce que la filière qui enfreindrait ses engagements soit sanctionnée et voie son agrément retiré.

La filière bovine française, en effet durablement fragilisée, enregistre un déficit commercial de 230 millions d'euros, seule dans ce cas parmi les filières bovines des autres États membres. L'ouverture commerciale, par la succession d'accords de libre-échange déjà négociés et à venir, ne doit pas faire de cette filière la variable d'ajustement en fin de négociation. Il serait également dommageable que des opportunités commerciales pour de nombreux autres secteurs, y compris agricoles, s'en trouvent bloquées. Pour vos rapporteurs, il serait souhaitable que les pouvoirs publics engagent, conjointement avec la filière, une stratégie d'adaptation à une ouverture commerciale équilibrée, comportant un soutien public conditionné à des engagements de la filière elle-même. De même, un redimensionnement du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation, dans ses objectifs comme dans sa dotation, doit être mis à l'ordre du jour.

Par ailleurs, prenant en compte les inquiétudes légitimes d'une filière fragilisée, il convient de signaler que la conclusion récente de certains accords de libre-échange peut procurer des opportunités à l'export : le récent accord conclu avec le Japon a permis d'ouvrir un contingent de 48 000 TEC de viande bovine exportables dans le pays. Les récents accords de libre-échange passés avec des pays d'Asie (Singapour, Vietnam, Corée du Sud) prévoient également sur ces produits des réductions tarifaires progressives.

Enfin, la récente décision de levée par la Chine de l'embargo sur la viande bovine française, institué à la suite de l'épidémie d'ESB, pourra également constituer une opportunité forte lorsqu'elle sera opérationnelle, ce qui pourrait advenir dans l'année en cours.


* 2 Plafonds de participation étrangère, procédures coûteuses pour ouvrir des filiales et transférer les profits et les dividendes, obligations de partenariats locaux, non-reconnaissance de standards européens, lourdeurs administratives.

* 3 Tonnes équivalent carcasse.

* 4 Le montant de 99 000 TEC, signalé par la Commission au Mercosur en début d'année, correspond à une limite maximale proposée au Mercosur si celui-ci faisait droit aux demandes de contrepartie de l'Union européenne concernant ses intérêts offensifs.