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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 : Exposé général

7 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 - Exposé général ( rapport - première lecture )

B. MALGRÉ UNE PRÉVISION D'EXCÉDENT SIGNIFICATIF, LES MESURES CONCERNANT LA FAMILLE POUR 2019 SONT MODESTES ET MARQUÉES PAR UNE SOUS-REVALORISATION DES PRESTATIONS FAMILIALES

1. La sous-revalorisation des prestations familiales à 0,3 %
a) Une baisse des prestations familiales en euros constants...

Le PLFSS 2019 prévoit, à l'article 44, que les montants et les plafonds des prestations sociales relevant de l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale seront revalorisés de 0,3 % par an pour les années 2019 et 2020. Ce dispositif déroge ainsi à la règle selon laquelle les prestations sont revalorisées annuellement au niveau de l'inflation constatée sur l'année précédente. Si cette mesure de sous-revalorisation exceptionnelle exclut de son champ un certain nombre d'allocations, toutes les prestations familiales seront concernées.

En effet, les montants des prestations familiales sont déterminés en fonction de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF)148(*). La revalorisation annuelle du montant de la BMAF, effectuée chaque 1er avril, est calculée conformément à l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.

Cet article prévoit que la revalorisation des prestations est effectuée sur la base d'un coefficient égal à l'inflation moyenne sur les douze derniers mois. Ce coefficient est au minimum égal à 1, pour éviter une diminution des prestations en cas d'inflation négative. Conformément à ces dispositions, la BMAF a été revalorisée de 1 % au 1er avril 2018, passant de 407,84 euros à 411,92 euros.

La BMAF ne serait donc revalorisée que de 0,3 % en 2019 puis en 2020. Par conséquent, une revalorisation de 0,3 % des prestations familiales pour 2019 et 2020 constituera une perte de pouvoir d'achat pour les allocataires, compte tenu des prévisions d'inflation pour 2018, 2019 et 2020.

Prévisions d'inflation retenues par le PLFSS pour 2019

2018

2019

2020

1,6 %

1,3 %

1,4 %

Source : Annexe B du PLFSS pour 2019

b) ... alors qu'un renforcement du soutien aux familles pourrait être engagé

Votre rapporteure ne peut que regretter ce choix de sous revalorisation des prestations familiales qui revient à baisser leur montant, compte tenu des prévisions d'inflation. Elle affectera en premier lieu les familles modestes qui bénéficient des prestations familiales sous condition de ressources, telle que l'allocation de rentrée scolaire, et les familles nombreuses.

Tout d'abord, il convient de souligner que l'équilibre financier de la branche pourrait être atteint sans procéder à cette sous-revalorisation. En effet, la Commission des comptes de la sécurité sociale a prévu un solde tendanciel à 1,7 milliard d'euros pour 2019 sur la base d'une revalorisation des prestations familiales à 1,5 % au 1er avril 2019.

Par ailleurs, la maitrise des dépenses visant à soutenir les familles n'apparait pas souhaitable dans un contexte de baisse de la natalité, creusant l'écart entre le nombre d'enfants désiré et le nombre de naissances constaté.

En effet, le nombre de naissances diminue depuis 2011. Il s'est réduit de 2,1 % entre 2016 et 2017 pour s'établir à 767 000 naissances l'an dernier. L'indice de fécondité, lui-même en diminution, explique cette tendance, et s'établit à 1,88 pour 2017. Il reste bien supérieur à la moyenne de l'Union européenne qui s'élève à 1,60. Toutefois, il est en-deçà du nombre idéal d'enfants souhaité en France, qui s'établit à 2,39149(*).

Évolution du nombre de naissance et
de l'indicateur conjoncturel de fécondité en France

Source : PLFSS 2019, PQE « Famille »

Si un certain nombre de facteurs expliquent la baisse de l'indice conjoncturel de fécondité, parmi lesquels figurent l'accès au logement et la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, la faible revalorisation des prestations familiales ne favorisera pas, en tout état de cause, la situation de réduction du nombre de naissances.

Enfin, il ne faut pas négliger le rôle redistributif des prestations familiales, qui permettent d'atténuer la pauvreté des familles. Ainsi, les prestations familiales réduisent en moyenne le taux de pauvreté des enfants de 33 % à 24 %, toutes configurations familiales confondues150(*).

2. Les autres mesures, concentrées sur le soutien à la garde d'enfants, auront un impact limité

Les mesures du PLFSS 2019 concernant la branche famille sont principalement destinées à soutenir les modes individuels de garde d'enfants.

D'une part, l'article 45 prévoit la majoration du montant maximum du complément de libre choix du mode de garde (CMG) pour les familles bénéficiant de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (Aeeh).

Un montant majoré de CMG peut déjà être attribué lorsque le couple a des horaires de travail spécifique ou lorsqu'un des parents bénéficie de l'allocation aux adultes handicapés. Depuis le 1er octobre 2018, les familles monoparentales peuvent également bénéficier d'un CMG majoré à 30 %.

Si votre rapporteure accueille favorablement la mesure proposée, il convient de souligner que ce dispositif aura un impact limité, compte tenu du faible nombre d'allocataires de l'Aeeh au titre d'un enfant handicapé de moins de six ans, âge limite pour bénéficier du CMG151(*).

D'autre part, l'article 46 prévoit que le CMG pourra être versé à taux plein aux familles dont l'enfant a atteint l'âge de trois ans entre le 1er janvier et le 31 août de l'année et n'a pas pu être inscrit à l'école maternelle. Cette mesure accompagnera ainsi l'abaissement de l'âge de l'instruction obligatoire à trois ans qui interviendra à la rentrée scolaire 2019 ainsi que l'a annoncé, en septembre dernier, le Président de la République dans le cadre du « plan pauvreté ». Alors que le montant du CMG est réduit de moitié lorsque l'enfant atteint l'âge de trois ans, et ce jusqu'à ses six ans, cette mesure évitera de créer une hausse soudaine de charge pour les familles recourant aux modes individuels de garde et bénéficiant du CMG, durant les quelques mois précédant l'entrée à l'école maternelle de leur enfant ayant dépassé l'âge de trois ans.

Enfin, il est proposé de poursuivre la simplification des circuits de paiement du CMG afin que les familles n'avancent pas de frais jusqu'à la perception du montant de CMG auquel elles ont droit. Dans le prolongement de la mise en place d'un circuit en tiers payant pour le CMG dit « emploi direct152(*) » par les LFSS pour 2017 et 2018, l'actuel PLFSS étend la possibilité de recourir au tiers payant pour le CMG dit « structure153(*) ».

À côté de ces mesures concentrées sur le complément de mode de garde, la convention d'objectifs et de gestion signée entre l'État et la Cnaf pour les années 2018 à 2022 fixe l'objectif de création de 30 000 places de crèches supplémentaires, ce qui a été rappelé par le Gouvernement lors des annonces du « plan pauvreté ».

Cet objectif reste relativement modeste et reprend le nombre de créations de places réalisées sur la période de la précédente COG. En effet la COG pour les années 2013-2017 avait fixé l'objectif d'ouvrir 100 000 places de crèches supplémentaires. Or, seules 32 000 places nettes ont été créées, comme l'a rappelé la présidente de la Cnaf auditionnée par votre commission.

Principalement financée par le Fonds national d'action sociale (Fnas) de la Cnaf, l'ouverture de nouvelles places en établissements d'accueil du jeune enfant sera contrainte par une progression du Fnas limitée à 2 % par an pour la période 2018-2022, alors que la COG 2013-2017 avait prévu une augmentation du Fnas à 7,5 %, qui a finalement progressé de 4,3 % sur la période précédente.

Il convient de souligner que la capacité théorique des modes de garde formels est en constante augmentation depuis 2010. Elle était de 50,6 % en 2010 et a atteint 58,1 % en 2016. Ainsi, 1,4 million de places d'accueil étaient disponibles en 2016 alors que le nombre d'enfants de moins de trois ans a atteint 2,3 millions au 1er janvier 2017, selon l'Insee. Cette moyenne cache toutefois de fortes disparités territoriales puisque la capacité d'accueil varie de 10 % en Guyane à 93 % en Haute-Loire en passant par 31 % en Seine-Saint-Denis et 69 % à Paris154(*). Afin de réduire ces inégalités territoriales, la COG 2018-2022 prévoit l'attribution d'un bonus territorial de 1 000 euros pour toute place de crèche créée dans un quartier prioritaire de la politique de la ville.

La demande de garde formelle du jeune enfant devrait en outre continuer d'augmenter, notamment en raison de la hausse du taux d'emploi des femmes de 20 à 64 ans, qui est passé de 60,3 % en 2010 à 66,7 % en 2017. L'objectif fixé par la France dans le cadre de la stratégie d'emploi européenne « UE 2020 » est d'atteindre un taux d'emploi des femmes à 70 % en 2020. Selon l'Union nationale des associations familiales (Unaf), 230 000 places supplémentaires d'accueil du jeune enfant devraient être créées pour que les besoins actuels soient satisfaits155(*).

La progression du nombre de places d'accueil du jeune enfant doit donc constituer un objectif prioritaire de la politique familiale selon votre rapporteure, pour développer et diversifier les modes de gardes offerts aux familles et réduire les disparités sur le territoire.

3. Les chantiers de « contemporanéisation » des prestations seront à réaliser dans un contexte contraint pour les caisses d'allocations familiales

La sécurisation croissante des données sociales et la réforme du prélèvement de l'impôt à la source devraient permettre de calculer progressivement les prestations sociales sur la base des revenus contemporains des allocataires.

Ce chantier de « contemporanéisation » des bases ressources sera initié en 2019 avec la réforme des aides au logement. Elle permettra de mieux ajuster les prestations versées à la situation des bénéficiaires et de réaliser des économies estimées à 0,9 milliard d'euros pour le budget de l'État.

Cette réforme devrait ainsi s'étendre dans les années à venir aux autres prestations sociales, notamment celles de la branche famille.

Elle répond à des objectifs de réduction des indus de prestations et de lutte contre le non recours aux droits pour lesquels notre collègue députée Christine Cloarec Le Nabour et Julien Damon ont formulé des recommandations dans leur rapport sur La juste prestation, remis au Premier ministre en septembre 2018. À titre d'exemple, la branche famille verse indument 3 milliards d'euros de prestations en moyenne par an. Ce sont ainsi 4 % des dépenses de la branche qui sont versées de façon indue.

Auditionnés par votre rapporteure, les auteurs de ce rapport ont indiqué la nécessité d'accompagner ces réformes de modernisation de la délivrance des prestations par des mesures d'accompagnement social, en désignant notamment un référent social sur le modèle du médecin traitant. Les personnes éligibles doivent en effet être accompagnées vers les prestations sociales, dans l'accomplissement de leurs démarches, mais aussi vers la sortie du bénéfice de certains minima sociaux, ce qui revient bien souvent à les accompagner vers l'emploi.

Ces chantiers de contemporanéisation des bases ressources nécessitent d'importants développements informatiques pour les caisses d'allocations familiales, qui déploieront la réforme des aides au logement en 2019 et bénéficieront notamment des données issues d'une nouvelle déclaration sociale nominative complémentaire pour les revenus de remplacement156(*).

La transition vers le nouveau modèle de calcul de ces prestations nécessitera en outre un accompagnement des bénéficiaires pour qu'ils se familiarisent aux nouveaux dispositifs. Or, cette réforme sera à réaliser dans un contexte contraint pour les caisses d'allocations familiales. En effet, la COG 2018-2022 prévoit la suppression de 2 100 emplois sur les 33 000 que comptent les CAF. Leurs frais de gestion devront être réduits de 5 % par an, alors que les charges de gestion courante de la branche ont augmenté de 2,8 % en 2017 et 0,3 % en 2018.

Par conséquent, votre rapporteure restera attentive au bon déploiement de cette réforme qui conditionnera son extension aux autres prestations, notamment à celles de la branche famille.

Par ailleurs, la modernisation de la délivrance des prestations sociales, qui devrait notamment s'engager au travers d'une fusion de certaines allocations au profit d'un « revenu universel d'activité », ne saurait s'effectuer sans prendre en compte la spécificité de certaines prestations. À cet égard, les prestations familiales, en particulier celles qui ne sont pas soumises à condition de ressources, doivent, selon votre rapporteure, continuer de soutenir l'ensemble des familles. Elles répondent en effet au premier objectif assigné aux politiques familiales qui est de compenser financièrement les charges de famille157(*), selon une logique de solidarité horizontale.


* 148 Article L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

* 149 Unaf, chiffres clés de la famille, 2018.

* 150 PLFSS 2019, PQE « Famille ».

* 151 Voir le commentaire de l'article 45.

* 152 Le CMG « emploi direct » est attribué au foyer qui emploie directement une assistante maternelle agréée ou un employé à domicile pour garder son enfant.

* 153 Le CMG « structure » est destiné à soutenir les familles qui recourent, pour la garde de leur enfant, à une association ou à une entreprise habilitée employant des assistants maternels ou des employés à domicile ou à une micro-crèche.

* 154 PLFSS 2019, PQE « Famille ».

* 155 Unaf, chiffres clés de la famille, 2018.

* 156 Voir le commentaire de l'article 50.

* 157 PLFSS 2019, PQE « Famille ».