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Projet de loi de finances pour 2019 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2 (Art. 196 B, 197 et 204 H du code général des impôts) - Indexation du barème et des grilles de taux du prélèvement à la source (PAS)

. Commentaire : le présent article la revalorisation des limites et des seuils du barème de l'impôt sur le revenu en fonction de l'inflation de 2018 par rapport à 2017, soit 1,6 %.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE BARÈME DE L'IMPÔT ET SON INDEXATION

L'impôt sur le revenu (IR) sous sa forme actuelle a été institué par la loi du 28 décembre 19592(*). Il est caractérisé par l'application d'un barème progressif au revenu net global imposable de chaque foyer fiscal. De huit à l'origine, le nombre des tranches d'imposition a atteint treize au début des années 1980 avec des taux compris entre 5 % et 65 %. Durant les années 1990 et 2000, le barème de l'IR a vu son nombre de tranches se réduire et son taux marginal supérieur d'imposition diminuer progressivement.

Le barème de l'IR a été substantiellement refondu par l'article 75 de la loi de finances pour 20063(*) qui a réduit le nombre de tranches de sept à cinq, abaissé le taux marginal supérieur d'imposition et intégré au barème l'abattement de 20 % sur les revenus salariaux et assimilés.

L'article 6 de la loi de finances pour 20114(*) a adapté de façon marginale le barème en majorant de 1 % le taux de la tranche supérieure d'imposition à 40 %, afin de contribuer au financement de la réforme des retraites.

Une nouvelle tranche d'imposition au taux de 45 % pour la fraction des revenus supérieure à 150 000 euros par part de quotient familial a été créée par l'article 2 de la loi de finances pour 20135(*).

La loi de finances pour 20156(*) a ensuite procédé à une réforme du « bas du barème » de l'IR par la suppression de la tranche à 5,5 % s'appliquant à la fraction de revenus comprise entre 6 000 et 12 000 euros environ par part de quotient familial. Afin de neutraliser l'effet de cette suppression pour les contribuables des tranches suivantes, le seuil d'entrée dans la tranche à 14 % fut par ailleurs abaissé de 11 991 à 9 690 euros.

Évolution du nombre de tranches et des taux marginaux d'IR depuis 2005

 

2005

2006-2010

2011-2012

2013-2014

2015-2019

1ère tranche

0

0

0

0

0

2ème tranche

6,83 %

5,5 %

5,5 %

5,5 %

0

3ème tranche

19,14 %

14 %

14 %

14 %

14 %

4ème tranche

28,26 %

30 %

30 %

30 %

30 %

5ème tranche

37,38 %

40 %

41 %

41 %

41 %

6ème tranche

42,62 %

-

-

45 %

45 %

7ème tranche

48,09 %

-

-

-

-

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données des lois de finances initiales pour 2005 à 2018)

À l'exception du « gel » décidé pour 2012 et 2013, les seuils et les limites du barème de l'impôt sur le revenu ont été constamment indexés sur l'inflation7(*) depuis 1969. Cette indexation permet de maintenir le pouvoir d'achat des contribuables en ne prélevant pas davantage d'impôts en l'absence de progression réelle des traitements, salaires et revenus de remplacement. L'absence de revalorisation peut au contraire impliquer l'imposition d'une partie des revenus au titre d'une tranche supérieure et à un taux plus élevé. Dans ce cadre, les revalorisations intervenues chaque année, à partir de la loi de finances pour 2014, n'ont pas compensé les conséquences de la non-indexation du barème pour les revenus perçus en 2011 et 2012, années durant lesquelles l'indice des prix à la consommation a progressé respectivement de 2,1 % et 2 %8(*).

Les bornes des tranches du barème de l'impôt ont été revalorisées de 0,8 % dans la loi de finances pour 20149(*), de 0,5 % en 201510(*), de 0,1 % en 201611(*) et en 201712(*) et de 1 % en 201813(*).

B. LES EFFETS DE LA DÉCOTE

Le mécanisme de la décote a été introduit en 1981 afin de retarder et lisser l'entrée dans le barème de l'impôt sur le revenu. Concrètement, le mécanisme de la décote consiste à réduire l'impôt brut, dans la limite de son montant, d'une somme égale à la différence entre un plafond et une fraction du montant de la cotisation d'impôt brut. Ainsi, plus le plafond de la décote est élevé, plus le nombre de contribuables bénéficiant d'une minoration ou d'une exonération d'impôt est important. De nombreuses modifications lui ont été apportées depuis sa généralisation à l'ensemble des contribuables en 1986. En 2013 et en 2014, le Gouvernement a choisi de procéder à une revalorisation exceptionnelle du montant du plafond de la décote respectivement de 9,3 %14(*) et de 5,8 %15(*).

En 2015, pour accompagner la réforme du « bas de barème » qui a supprimé la tranche à 5,5 %, le Gouvernement a proposé de modifier le mode de calcul de la décote pour en amplifier les effets et pour le « conjugaliser » en relevant son plafond de manière plus importante pour les couples mariés ou pacsés que pour les contribuables imposés isolément. La formule de calcul retenue en 2015 impliquant des effets de seuil importants en raison d'une entrée brutale dans l'impôt, le dispositif a été modifié en 201616(*) pour améliorer la progressivité du bas du barème et adoucir sa pente. Le montant de la décote est aujourd'hui égal à la différence entre son plafond - 1 177 euros pour les personnes seules et 1 939 euros pour les couples - et les trois quarts du montant de la cotisation d'impôt due.

Évolution de la formule de calcul de la décote

 

Impôt sur le revenu 2014 (revenus 2013)

Impôt sur le revenu 2015 (revenus 2014)

Impôt sur le revenu
2016, 2017 et 2018
(revenus 2016, 2017)

Pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé

I = IB - (508 euros - IB/2)

I = IB - (1 135 euros - IB)

I = IB - (1 177 euros - ¾ IB)

Pour un couple soumis à imposition commune

I = IB - (1 870 euros - IB)

I = IB - (1 939 euros - ¾ IB)

Note de lecture : I correspond au montant dû après application de la décote et IB au montant de la cotisation d'impôt brut avant décote. 

Source : commission des finances du Sénat

C. LA RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU PROPORTIONNELLE ADOPTÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2017

L'article 2 de la loi de finances pour 201717(*) a modifié le 4 de l'article 197 du code général des impôts afin d'introduire une réduction d'impôt sur le revenu proportionnelle. Cette réduction d'impôt pérenne et proportionnelle s'impute sur le montant d'impôt calculé après application du barème, du plafonnement des effets du quotient familial et de la décote, mais avant prise en compte des réductions et crédits d'impôt de droit commun.

Elle concerne les foyers dont le revenu fiscal de références18(*), est inférieur à 20 500 euros par part de quotient familial pour les personnes célibataires, veuves ou divorcées et à 41 000 euros pour les couples soumis à imposition commune. Ces limites sont majorées en fonction du nombre de demi-parts supplémentaires.

Afin d'éviter d'éventuels effets d'aubaine liés à ce mécanisme, le montant des revenus du foyer fiscal pris en compte pour l'application de ces seuils est majoré du montant des plus-values mobilières « pour lesquelles il est mis fin au report d'imposition dans les conditions prévues à l'article 150-0 D bis, dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013 »19(*).

Le taux de la réduction d'impôt est fixé à 20 % de l'impôt dû, après application de la décote, jusqu'à 18 500 euros de revenu fiscal de référence pour les personnes seules ou 37 000 euros pour les couples. Ces seuils sont majorés de 3 700 par demi-part de quotient familial supplémentaire. La réduction d'impôt est dégressive au-delà de ces seuils par un mécanisme de lissage.

Le dernier alinéa du 4 du même article 197 du code général des impôts prévoit que les seuils de revenu fiscal de référence déterminant l'éligibilité à la réduction d'impôt sont indexés sur l'inflation, à l'instar du barème de l'impôt sur le revenu.

D. LES GRILLES DE TAUX PAR DÉFAUT APPLICABLES POUR LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Le taux de la retenue à la source que devront appliquer les tiers collecteurs est calculé par l'administration fiscale selon les modalités définies à l'article 204 H du code général des impôts. Toutefois, lorsque le débiteur ne dispose pas d'un taux individualisé ou lorsque l'administration n'est pas en mesure de transmettre un taux actualisé de la situation fiscale du contribuable, il est fait application des grilles de taux dit « par défaut », prévues aux a à c du III de l'article 204 H du code général des impôts.

Trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole (a du 1 du III), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique (b du 1 du III), en Guyane et à Mayotte (c du 1 du III), précisent le taux applicable pour chaque tranche de base mensuelle de prélèvement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE REVALORISATION DE 1,6 % DES SEUILS DU BARÈME DE L'IR...

Le présent article prévoit l'indexation en fonction de l'inflation du barème de l'impôt sur le revenu défini au I de l'article 197 du code général des impôts et des autres limites et seuils applicables dans le cadre du calcul de cet impôt (alinéas 2 à 6).

Compte tenu de l'évolution de l'indice des prix hors tabac entre 2016 et 2017, cette revalorisation est de + 1,6 % pour l'impôt sur le revenu 2018. Ce taux correspond à l'évolution prévisionnelle de l'indice des prix hors tabac en 2018 par rapport à 2017, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Indexation des limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Tranches du barème de l'IR

Impôt sur le revenu 2016 (revenus 2015)

Impôt sur le revenu 2017 (revenus 2016)

Impôt sur le revenu 2018 (revenus 2017)

Impôt sur le revenu 2018 (revenus 2017)

Pourcentage de l'indexation

0,1 %

0,1 %

1 %

1,6 %

Tranche à 14 %

de 9 700 à 26 791

de 9 710 à 26 818

de 9 807 à 27 086

de 9 964 à 27 519

Tranche à 30 %

de 26 791 à 71 826

de 26 818 à 71 898

de 27 086 à 72 817

de 27 519 à 73 779

Tranche à 41 %

de 71 826 à 152 108

de 71 898 à 152 260

de 72 817 à 153 783

de 73 779 à 156 244

Tranche à 45 %

Plus de 152 108

Plus de 152 260

Plus de 153 783

Plus de 156 244

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'article 2 du présent projet de loi de finances)

B. ... QUI ENTRAÎNE L'INDEXATION DE DIFFÉRENTES LIMITES ET SEUILS ASSOCIÉS AU CALCUL DE L'IMPÔT

1. Les seuils, plafonds et abattements évoluant en fonction de l'évolution du barème de l'IR

De nombreux dispositifs fiscaux ou non comportent des dispositions qui prévoient une évolution en fonction de la revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu. Le tableau ci-après présente l'ensemble des dispositifs concernés. Seize d'entre eux concernent le calcul de l'impôt sur le revenu, et en particulier l'indexation des limites relatives au calcul de la réduction d'impôt pérenne prévue à l'article 2 de la loi de finances pour 2017 (b du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts).

Cinq dispositifs concernent par ailleurs la fiscalité directe locale et sept des domaines autres que fiscaux.

La revalorisation de 1,6 % appliquée aux seuils des tranches du barème de l'IR s'applique à l'ensemble de ces montants.

Liste des dispositifs dont les seuils, plafonds ou abattements évoluent
en fonction de la revalorisation du barème de l'IR

Dispositifs

Référence

Dans le domaine de l'impôt sur le revenu

 

Seuils de chiffre d'affaires du régime micro-entreprise

article 50-0 du CGI (1)

Limite d'exonération des titres-restaurant

article 81 du CGI (19°)

Déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut

article 83 du CGI (3°)

Seuil de recettes annuelles du régime de la déclaration contrôlée

article 96 du CGI (I)

Seuil de recettes annuelles du régime déclaratif spécial

article 102 ter du CGI (1)

Régime de l'auto-entrepreneur

article 151-0 du CGI

Modalités d'imputation des déficits agricoles

article 156 du CGI (1° du I)

Déductibilité du revenu global d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable

article 156 du CGI
(2° ter du II)

Abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes modestes invalides ou âgées de plus de 65 ans

article 157 bis du CGI

Abattement applicable aux pensions et retraites

article 158 du CGI (a du 5)

Évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d'après certains éléments du train de vie

article 168 du CGI (1)

Retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France

article 182 A du CGI

Réduction d'impôt en faveur des foyers modestes et moyens

article 197 du CGI
(b du 4 du I)

Réduction d'impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers

article 200 du CGI (1 ter)

Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d'imposition en bénéfices industriels et commerciaux (BIC)

article 302 septies bis
du CGI

Seuil d'exigibilité des acomptes provisionnels

article 1664 du CGI (1)

En matière de fiscalité directe locale

 

Les plafonds de revenus, limites et abattements retenus pour l'application de ces dispositifs évoluent chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'IR

articles 1414 A et 1417 du CGI

Exonération de taxe d'habitation (TH) afférente à l'habitation principale des titulaires de AAH, des contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves, de ceux atteints d'une infirmité ou d'une invalidité

article 1411 du CGI (I)

Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur des personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, afférente à leur habitation principale

article 1391 du CGI

Dégrèvement d'office de 100 € de la TFPB afférente à l'habitation principale des redevables âgés de plus de 65 ans au 1er janvier de l'année d'imposition

article 1391 B du CGI

Dégrèvement de la fraction de la cotisation de TFPB afférente à l'habitation principale supérieure à 50 % des revenus

article 1391 B ter du CGI

Plafonnement (contribuables ne relevant pas de l'article 1414) de la cotisation de TH pour la fraction de cotisation qui excède 3,44 % du RFR, diminué d'un abattement variable selon le nombre de parts de quotient familial

article 1414 A du CGI (I)

Autres domaines fiscaux

 

Barème de la taxe sur les salaires (TS)

article 231 du CGI (2 bis)

Seuil de chiffre d'affaires pour la franchise en base

article 293 B du CGI

Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d'imposition en taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

article 302 septies A du CGI

Exigibilité de la TS pour les associations

article 1679 A du CGI

Source : commission des finances du Sénat

2. L'indexation des seuils relatifs au quotient familial

Le 2° du B du I du présent article modifie l'article 197 du code général des impôts et procède à l'indexation du plafonnement de l'avantage en impôt résultant de l'application du quotient familial attribué au titre des enfants à charge principale ou exclusive. Pour les contribuables concernés par le plafonnement, cette mesure tend à diminuer l'avantage relatif résultant de l'application du quotient familial par rapport à l'impôt dû. Les montants correspondant au plafonnement de parts ou demi-parts supplémentaires accordées au titre de quatre situations particulières sont indexés dans les mêmes conditions.

Indexation des seuils relatifs au quotient familial

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Impôt sur le revenu 2017 (revenus 2016)

Impôt sur le revenu 2018 (revenus 2017)

Impôt sur le revenu 2018 (revenus 2018)

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial
(article 197 du CGI)

1 512

1 527

1 551

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants (article 197 du CGI)

3 566

3 602

3 660

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé pendant au moins cinq ans un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement (article 197 du CGI)

903

912

927

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement (article 197 du CGI)

1 508

1 523

1 547

Réduction d'impôt pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge (article 197 du CGI)

1 684

1 701

1 728

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur âgé de moins de 21 ans (marié ou chargé de famille) ou de moins de 25 ans (poursuivant des études) (article 196 B du CGI)

5 738

5 795

5 888

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'article 2 du présent projet de loi de finances)

3. L'indexation de la décote

Comme indiqué supra, l'article 2 de la loi de finances pour 2015 a profondément modifié les modalités de calcul de la décote, notamment en introduisant des seuils de calcul de la décote différents pour les couples soumis à une imposition commune. L'article 2 de la loi de finances pour 2016 a ensuite modifié la formule de calcul pour améliorer la progressivité du dispositif, les modalités du calcul de la décote sont demeurées inchangées depuis.

Le 3° du B du I du présent article modifie le a du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts en procédant à la revalorisation de 1,6 % des seuils de la décote parallèlement à l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu. La formule de calcul n'étant pas modifiée, le montant de la décote serait égal à la différence entre le plafond de la décote - 1 196 euros pour les personnes seules et 1 970 euros pour les couples - et les trois quarts du montant de la cotisation d'impôt due.

Le 3° du B du I du présent article procède à l'indexation de la décote, en portant son montant à 1 196 euros pour les célibataires, divorcés ou veufs et à 1 970 euros pour les couples.

Par conséquent, pour les revenus réalisés ou perçus en 2018, la décote trouverait à s'appliquer tant que l'impôt issu du barème serait inférieur à 1 595 euros pour une personne célibataire, divorcée ou veuve et inférieur à 2 627 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune.

4. L'indexation des seuils conditionnant le bénéfice de la réduction d'impôt sur le revenu proportionnelle

Aux termes du dernier alinéa du b du 4 du I de l'article 197 du CGI, les plafonds de revenus conditionnant le bénéfice de l'allégement de l'imposition sont révisés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. Par conséquent, si le présent article ne modifie pas les plafonds de revenus précités, ceux-ci sont automatiquement revalorisés, dans les mêmes proportions que le barème de l'IR, en application du 1° du B du I du présent article.

5. L'indexation et l'ajustement de la grille de taux applicable pour le prélèvement à la source

Le présent article procède à des ajustements des grilles (1° à 3° du C du I de l'article) de taux applicable pour le prélèvement à la source. Il en revalorise les montants, par application d'un coefficient égal à 1,02616 (II de l'article) et prévoit que les limites de chacune des tranches des grilles prévues aux a à c du 1 du III de l'article 204 H du CGI sont « révisées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu applicable aux revenus de l'année précédente. Les montants obtenus sont arrondis, s'il y a lieu, à l'euro le plus proche. La fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1. »

Le présent article procède donc à des modifications des grilles en redéfinissant chacune des bornes des tranches. Ainsi, les premières tranches de chacune des grilles (0 %) s'appliquent dès lors que la base mensuelle de prélèvement est strictement inférieure à la valeur fixée. Par conséquent, la taxation commence à partir de la valeur fixée dans les premières tranches (i du 1 du C du I). Dans la même logique, les dernières tranches de chacune des grilles (taux maximum de 43 %) s'appliquent dès lors que la base mensuelle de prélèvement est « supérieure ou égale » à la valeur fixée (iii du 1 du C du I). De même, « le montant de la limite supérieure de chaque tranche est remplacé par le montant de la limite inférieure de la tranche qui lui succède » (3° du c du I). Ainsi, lorsque la base mensuelle est égale à la valeur pivot entre deux tranches, c'est le taux le plus élevé qui s'appliquera.

Les modifications apportées à ces grilles de taux par défaut seront applicables aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019, date d'entrée en vigueur du prélèvement à la source (III). En revanche, compte tenu de la majoration « manuelle » des montants des grilles prévues au III du présent article, le principe d'une revalorisation annuelle des grilles dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ne sera applicable qu'aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'indexation des tranches du barème de l'impôt sur les revenus et des seuils associés a pour objectif de neutraliser les effets de l'inflation sur le niveau d'imposition des contribuables. L'absence de revalorisation du barème conduirait en effet à augmenter le montant d'impôt dû20(*) par les ménages dont les revenus ont progressé comme l'inflation, alors même que leur pouvoir d'achat réel ne s'est pas amélioré.

Évolution du coût de l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu

Nota bene : l'indexation repose sur l'évaluation de l'indice des prix à la consommation hors tabac pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus, soit les revenus de 2016 pour l'impôt sur le revenu 2017. Le taux d'inflation constaté correspond au taux d'inflation effectivement observé pour les revenus de l'année n-1.

Source : commission des finances du Sénat

Une absence de revalorisation conduirait ainsi à alourdir la pression fiscale sur l'ensemble des ménages de 1,76 milliard d'euros.

Par conséquent, votre rapporteur général approuve cette mesure, conforme au mécanisme classique d'évolution du barème de l'impôt sur le revenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 bis (nouveau) (Art. 35 bis du code général des impôts) - Abrogation de l'exonération d'impôt pour les produits de la location d'une partie de la résidence principale ou d'une chambre d'hôte

. Commentaire : le présent article abroge l'exonération d'impôt dont bénéficient les propriétaires qui louent ou sous-louent en meublé une ou plusieurs pièces de leur habitation principale à un prix raisonnable ainsi que ceux qui mettent de façon habituelle à la disposition du public une ou plusieurs pièces de leur habitation principale avec un produit annuel n'excédant pas 760 euros.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 35 bis du code général des impôts prévoit une exonération d'impôt sur le revenu pour les produits réalisés par des propriétaires louant ou sous-louant, en meublé, une ou plusieurs pièces de leur habitation principale dès lors :

- que cette location meublée constitue la résidence principale du locataire ou, s'agissant d'un travailleur temporaire, sa résidence temporaire ;

- que le prix de la location demeure fixé dans des limites raisonnables.

Il prévoit également, pour les chambres d'hôtes, une exonération d'impôt sur le revenu sur le produit des locations pour les personnes qui « mettent de façon habituelle à la disposition du public une ou plusieurs pièces de leur habitation principale », lorsque ce produit n'excède pas 760 euros par an. Cette exonération n'est pas applicable si les revenus sont perçus dans le cadre d'une micro-entreprise, régie par l'article 50-0 du code général des impôts.

Deux plafonds de loyers sont publiés au début de chaque année, le premier s'appliquant en Île-de-France, avec un loyer annuel de 185 euros par mètre carré de surface habitable en 2018, et le second dans les autres régions, avec un loyer annuel de 136 euros par mètre carré.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a créé cet article sur la proposition de M. François Jolivet, approuvée par la commission des finances, au motif que ce dispositif n'a pas rencontré un grand succès et n'est presque pas utilisé.

Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rapport rendu en juin 2011 par le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales attribue le score 1 à cette mesure, c'est-à-dire qu'elle est considérée comme « inefficiente ». Les données relatives à cette dépense fiscale ne semblent pas connues. Ainsi le coût de cette exonération est-il indiqué comme « non chiffrable » dans l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances.

Cette mesure remonte, à peu près sous sa forme actuelle, à la loi n° 83?1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984. La limite d'exonération relative aux chambres d'hôtes, fixée à 5 000 francs par la loi de finances pour 1984, n'a pas été revalorisée depuis cette date, faisant seulement l'objet d'une conversion en euros.

Il semblerait que cette exonération soit très peu utilisée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 ter (nouveau) (Art. 80 duodecies du code général des impôts) - Poursuite de l'alignement du régime social et fiscal applicable aux mesures prises dans le cadre d'une rupture conventionnelle collective sur celui applicable aux mesures prises dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi

. Commentaire : le présent article prévoit d'étendre aux mesures visant à faciliter l'accompagnement et le reclassement externe des salariés prises dans le cadre d'une rupture conventionnelle collective le régime fiscal et social applicable aux mêmes mesures prises dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi.

I. LE DROIT EXISTANT

A. CRÉÉE PAR LES ORDONNANCES TRAVAIL DE 2017, LA RUPTURE CONVENTIONNELLE COLLECTIVE (RCC) CONSTITUE UNE ALTERNATIVE PLUS SOUPLE AU LICENCIEMENT ÉCONOMIQUE

Créé par l'article 10 de l'ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail et codifié aux articles L. 1237-17 et suivants du code du travail, le dispositif de rupture conventionnelle collective (RCC) vise à faciliter les ruptures d'un commun accord en les excluant du régime juridique du licenciement économique.

L'article L. 1237-17 du code du travail prévoit ainsi qu'un accord collectif portant gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ou rupture conventionnelle collective peut définir les conditions et modalités de la rupture d'un commun accord du contrat de travail qui lie l'employeur et le salarié.

Un accord collectif peut déterminer le contenu d'une rupture conventionnelle collective excluant tout licenciement pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés en termes de suppression d'emplois21(*). Sont définis dans le code du travail le contenu de l'accord portant rupture conventionnelle collective (article L. 1237-19-1), la rupture du contrat de travail d'un commun accord emporté par l'acceptation de l'employeur de la candidature du salarié (article L. 1237-19-2), les conditions de validation, de suivi et de contestation de l'accord (articles L. 1237-19-3 à L. 1237-19-8) et les obligations des entreprises en terme de mesures d'accompagnement dans certains bassins d'emploi (articles L. 1237-19-9 à L. 1237-19-14).

Les modalités de calcul des indemnités de rupture garanties au salarié, qui ne peuvent être inférieures aux indemnités légales dues en cas de licenciement, sont déterminées par l'accord portant rupture conventionnelle collective22(*).

B. UN ALIGNEMENT DU RÉGIME SOCIAL ET FISCAL DE LA RCC SUR CELUI DU PLAN DE SAUVEGARDE DE L'EMPLOI PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2018

Le plan de sauvegarde de l'emploi (PSE) est un dispositif qui prévoit diverses mesures dans le but d'éviter ou de limiter les licenciements pour motif économique dans l'entreprise. Le PSE est obligatoire dans les entreprises d'au moins 50 salariés lorsque le projet de licenciement concerne au moins 10 salariés sur une période de 30 jours23(*). Le contenu du PSE doit être homologué (s'il s'agit d'un document unilatéral établi par l'employeur) ou validé (s'il s'agit d'un accord collectif) par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

Le 2° du 1 de l'article 80 duodecies du code général des impôts prévoit que les indemnités de licenciement ou de départ volontaire versées dans le cadre d'un PSE24(*) ne constituent pas une rémunération soumise à l'impôt sur le revenu.

De même, les indemnités accordées par le juge dans les divers cas d'irrégularité ou de nullité de la procédure de licenciement25(*) ne sont pas soumises à l'impôt26(*).

Par ailleurs, l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale exclut de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, dans la limite d'un plafond fixé à deux fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale, la part des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail qui n'est pas imposable en application de l'article 80 duodecies du code général des impôts.

En revanche, sont incluses dans l'assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) toutes les indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail pour la fraction qui excède le montant prévu par la convention collective de branche, l'accord professionnel ou interprofessionnel ou à défaut par la loi, ou, en l'absence de montant légal ou conventionnel pour ce motif, pour la fraction qui excède l'indemnité légale ou conventionnelle de licenciement27(*). Toutefois, les indemnités d'un montant supérieur à 10 fois le plafond annuel sont assujetties dès le premier euro.

Or, si comme le rappelait notre collègue Alain Milon dans son rapport sur le projet de loi de ratification des ordonnances « Travail »28(*), le régime juridique applicable à la RCC a été aligné sur celui du PSE, son régime fiscal relevait du droit commun prévu au 3° du I de l'article 80 duodecies précité, qui exclut de l'imposition la fraction des indemnités de licenciement qui n'excède pas :

- soit deux fois le montant de la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail, ou 50 % du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur, dans la limite de six fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale en vigueur à la date du versement des indemnités ;

- soit le montant de l'indemnité de licenciement prévue par la convention collective de branche, par l'accord professionnel ou interprofessionnel ou, à défaut, par la loi.

En outre, le caractère imposable ou non des indemnités de rupture détermine leur prise en compte dans l'assiette des cotisations de sécurité sociale, dans la limite d'un plafond fixé à deux fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale29(*).

L'article 3 de la loi de finances pour 201830(*) a donc également modifié l'article 80 duodecies précité afin de prévoir que les indemnités versées dans le cadre d'une RCC ne soient pas imposables, cette exonération fiscale entraînant leur non-assujettissement aux cotisations de sécurité sociale, dans la limite de deux fois le plafond annuel de la sécurité sociale.

Le coût de cette mesure est estimé à 350 millions d'euros en 201931(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue députée Amélie de Montchalin et plusieurs de ses collègues, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à modifier l'article 80 duodecies du code général précité afin d'étendre aux « mesures visant à faciliter le reclassement externe des salariés sur des emplois équivalents, telles que des actions de formation, de validation des acquis de l'expérience ou de reconversion ou des actions de soutien à la création d'activités nouvelles ou à la reprise d'activités existantes par les salariés » le dispositif d'exonération fiscale et sociale jusqu'à présent applicable aux seules indemnités versées dans le cadre d'un PSE.

L'administration a ainsi indiqué à votre rapporteur général que deux indemnités étaient plus spécifiquement visées, à savoir les aides à la mobilité géographique et les aides à la création d'entreprise.

Selon les chiffres du Gouvernement, environ 900 personnes pourraient être concernées par le dispositif prévu par le présent article, dont 300 au titre du versement d'aides à la mobilité géographique et 600 au titre du versement d'aides à la création d'entreprises.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ainsi qu'il l'a indiqué l'an dernier, votre rapporteur général considérait que l'alignement prévu par l'article 3 de la loi de finances pour 2018 précité s'inscrivait « en pleine cohérence avec le nécessaire assouplissement du droit du travail auquel procède l'ordonnance du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail. Pour atteindre une pleine efficacité, il apparait indispensable que ces nouvelles formes de rupture du contrat de travail impliquant le salarié bénéficient d'un régime fiscal et social identique à celui en vigueur dans le cadre des plans de sauvegarde de l'emploi ».

Votre rapporteur général n'a pas pu obtenir le coût du dispositif prévu par le présent article au motif que celui-ci est difficilement chiffrable « en l'absence de précision sur les rémunérations des personnes ».

Il considère néanmoins que cette mesure, qui permet de finaliser l'alignement du régime de la rupture conventionnelle collective sur celui du plan de sauvegarde de l'emploi, va dans le bon sens. C'est pourquoi il vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quater (nouveau)
(Art. 80 duodecies du code général des impôts)

Extension du régime fiscal et social applicable à l'indemnité de rupture conventionnelle à celle versée en cas de « cessation d'un commun accord de la relation de travail » (CCART) au sein des chambres de commerce et d'industrie

. Commentaire : le présent article vise à aligner le régime fiscal et social applicable à l'indemnité versée dans le cadre d'une cessation d'un commun accord de la relation de travail (CCART) au sein des chambres de commerce et d'industrie sur celui applicable à l'indemnité versée à l'occasion d'une rupture conventionnelle du contrat de travail.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'INDEMNITÉ VERSÉE DANS LE CADRE D'UNE RUPTURE CONVENTIONNELLE BÉNÉFICIE D'UN RÉGIME FISCAL ET SOCIAL IDENTIQUE À CELUI DES INDEMNITÉS DE LICENCIEMENT...

La rupture conventionnelle fait l'objet de la section 3 du chapitre VII du titre III du livre II de la première partie du code du travail et figure aux articles L. 1237-11 à L. 1237-16.

Elle permet à l'employeur et au salarié en contrat à durée indéterminée (CDI) de mettre un terme au contrat de travail de ce dernier d'un commun accord. Elle est, à ce titre, exclusive du licenciement ou de la démission et ne peut pas être imposée par l'une ou l'autre des parties (article L. 1237-11 du code du travail).

La convention passée entre l'employeur et le salarié doit être homologuée par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

Son contenu doit au minimum comprendre la date de rupture du contrat de travail et le montant de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle, dont le montant ne peut être inférieur à l'indemnité de licenciement32(*).

Le régime fiscal applicable à l'indemnité de rupture conventionnelle est prévu au 6° du 1 de l'article 80 duodecies du code général des impôts.

Elle bénéficie d'une exonération d'impôt sur le revenu pour la fraction qui n'excède pas :

- soit deux fois le montant de la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail, ou la moitié du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur ;

- soit le montant de l'indemnité de licenciement prévue par la convention collective de branche, par l'accord professionnel ou, à défaut, par la loi.

Le régime social applicable à l'indemnité de rupture conventionnelle résulte quant à lui de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, qui exclut de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, dans la limite d'un plafond fixé à deux fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale, la part des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail qui n'est pas imposable en application de l'article 80 duodecies du code général des impôts.

B. ... QUI NE S'APPLIQUE CEPENDANT PAS AU DISPOSITIF VOISIN DE LA « CESSATION D'UN COMMUN ACCORD DE LA RELATION DE TRAVAIL » (CCART) AU SEIN DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

« Afin de permettre aux agents titulaires souhaitant quitter le réseau des CCI en accord avec la CCI employeur de bénéficier de conditions de départ favorables et de doter de façon pérenne les CCI employeurs de dispositifs de départs sécurisés »33(*), le réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) a mis en place un dispositif identique à celui de la rupture conventionnelle, dont le bénéfice n'est ouvert qu'aux salariés du secteur privé.

Prévue à l'annexe à l'article 33 du statut du personnel administratif, la « cessation d'un commun accord de la relation de travail » (CCART) permet la rupture à l'amiable du lien entre l'agent et la CCI employeur.

Une convention doit être établie par l'agent et l'employeur puis homologuée par une commission spéciale34(*) chargée de « vérifier le bon déroulement de la procédure ainsi que la liberté de consentement des parties ».

Elle fixe la date envisagée de cessation de la relation de travail ainsi que le montant de l'indemnité spécifique de cessation de la relation de travail d'un commun accord (un douzième de la rémunération annuelle brute par année de service).

Saisi par CCI France d'une demande d'annulation d'une décision de l'ACOSS demandant aux URSSAF d'inclure l'indemnité de cessation d'un commun accord de la relation de travail dans l'assiette de cotisations sociales, le Conseil d'État a estimé, dans un arrêt du 13 juin 201835(*), que cette demande n'était pas fondée dès lors que l'indemnité ne figurait pas expressément à l'article 80 duodecies du code général des impôts.

Il résulte de cette décision que l'indemnité versée dans le cadre d'une CCART doit être soumise à l'impôt sur le revenu et incluse dans l'assiette de cotisations sociales dans les conditions de droit commun, selon le droit actuellement en vigueur.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 2 quater est issu d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson et plusieurs de ses collègues, adopté par l'Assemblée nationale avec une demande d'avis du Gouvernement de sa commission des finances et un avis favorable du Gouvernement.

Il vise à modifier l'article 80 duodecies du code général des impôts précité afin d'exonérer d'impôt sur le revenu l'indemnité de cessation d'un commun accord de la relation de travail, à l'instar de ce qui est prévu pour l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle.

Cette disposition fait également entrer cette indemnité dans le champ de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale précité, pour l'exclure de l'assiette de cotisations sociales, dans les conditions rappelées supra.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les chambres de commerce et d'industrie font face depuis 2012 à une baisse importante de la taxe pour frais de chambre (TFC) qui leur est affectée. Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit en effet une nouvelle baisse de 100 millions d'euros du plafond de la taxe affectée, qui devrait être poursuivie à ce rythme jusqu'en 2022 (soit une baisse de 400 millions d'euros d'ici la fin du quinquennat). Ces baisses viennent s'ajouter aux précédentes, dont 150 millions d'euros en 2018, aboutissant à une réduction totale de 53 % du montant de la TFC entre 2012 et 2019, soit 1,38 milliard d'euros en 2012 et 646 millions d'euros en 2019.

Sans remettre en cause la nécessité pour les CCI de contribuer à l'effort de redressement des finances publiques et de baisse de la fiscalité pesant sur les entreprises, votre rapporteur général note que cette réduction de la ressource fiscale affectée aux CCI est d'une très grande ampleur, et qu'elle ne pourra pas se faire sans une profonde réforme de l'organisation et des missions menées par le réseau consulaire au profit des entreprises.

Le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE), actuellement en cours de discussion, prévoit une série de mesures pour accompagner les restructurations en cours : redéfinition du périmètre des missions des CCI pouvant être financées par la taxe affectée, prérogatives accrues de CCI France dans la répartition de la ressource fiscale et pour assurer l'homogénéité et la cohérence de l'offre de services, refonte du statut des collaborateurs des CCI, mutualisations accrues etc.

Il reste que ces restructurations devraient entraîner un grand nombre de suppressions de postes, estimé à 2 000 équivalents temps-plein (ETP), lesquels viendraient s'ajouter aux 5 000 ETP déjà supprimés depuis cinq ans. Les effectifs du réseau des CCI sont ainsi passés de 25 460 ETP en 2012 à 19 800 ETP en 201736(*). Pour mémoire, le coût de la suppression d'un poste est évalué à 100 000 euros minimum37(*) (allocation chômage comprise), soit au total environ 200 millions d'euros, cette charge accompagnant la diminution de la ressource fiscale.

Dans ce contexte, l'extension aux CCI du régime fiscal et social applicable à l'indemnité versée dans le cadre d'une rupture conventionnelle apparaît légitime et nécessaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quinquies (nouveau)
(Art. 81 du code général des impôts)

Exonération des primes versées par l'État aux athlètes médaillés olympiques

. Commentaire : le présent article prévoit que les primes versées aux athlètes et à leurs entraîneurs à l'occasion de l'obtention d'une médaille aux Jeux olympiques ou paralympiques d'hiver de Pyeongchang en 2018 ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES PRIMES OLYMPIQUES POUVANT ALLER JUSQU'À 50 000 EUROS

Aux Jeux olympiques de Pyeonchang, la France a remporté 5 médailles d'or, 4 médailles d'argent et 5 médailles de bronze. Aux Jeux paralympiques, elle a remporté 7 médailles d'or, 8 médailles d'argent et 5 médailles de bronze.

L'obtention d'une médaille d'or donne droit à une prime, versée par l'État, de 50 000 euros pour le sportif et de 25 000 euros pour l'entraîneur ; celle d'argent donne droit à une prime de 20 000 euros pour le sportif et 10 000 euros pour l'entraîneur ; enfin, celle de bronze donne droit à une prime de 13 000 euros pour le sportif et de 6 500 euros pour l'entraîneur.

Montant de la prime individuelle pour les médailles olympiques

(en euros)

 

Sportif

Entraîneur

Médaille d'or

50 000

25 000

Médaille d'argent

20 000

10 000

Médaille de bronze

13 000

6 500

Source : direction des sports

En tenant compte des disciplines d'équipe (primes pour tous les sportifs de l'équipe et une seule prime pour l'entraîneur), la France a ainsi versé 1 961 500 euros en primes pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2018, dont 1,47 million d'euros pour les sportifs et 491 500 euros pour les entraîneurs.

B. DEUX MÉCANISMES DE LISSAGE DES PRIMES OLYMPIQUES

Les sportifs et leur encadrement bénéficiant d'une prime à l'occasion des jeux olympiques ou paralympiques ont le choix entre deux mécanismes pour en limiter l'impact, du point de vue de l'impôt sur le revenu38(*).

Tout d'abord, ils peuvent opter pour le mécanisme de droit commun dit « du quotient », prévu par l'article 163-0 A du code général des impôts. Ce dispositif, utilisé notamment pour le traitement des indemnités de départ à la retraite, vise à éviter que des revenus exceptionnels ou différés ne soient soumis à une imposition excessive en raison de la progressivité du barème de l'impôt sur le revenu. Il consiste à calculer la différence entre la cotisation d'impôt due au titre du revenu net global « ordinaire » et celle due au titre du revenu net global « ordinaire » et d'une fraction du revenu exceptionnel ou différé, en multipliant ce résultat par un coefficient - égal à quatre pour les revenus exceptionnels39(*). Cette somme est ensuite ajoutée à la cotisation d'impôt due sur le seul revenu net global « ordinaire ».

Par ailleurs, l'article 80 de la loi de finances pour 2016 a, à l'initiative de notre ancien collègue Didier Guillaume, créé un article 163-0 A ter au sein du code général des impôts, qui prévoit un système alternatif d'étalement sur quatre ans de la prime olympique. En vertu de ce mécanisme, la prime, par exemple de 50 000 euros, peut être divisée en quatre parts, soit 12 500 euros, qui s'ajouteront aux revenus annuels de l'année au titre de laquelle elle est perçue (2018) et des trois années suivantes. Ce mécanisme est pérenne.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général la commission des finances de l'Assemblée nationale, et de plusieurs amendements identiques déposés par nos collègues députés Martial Saddier, Régis Juanico et Sarah El Haïry, avec un avis favorable du Gouvernement, a pour objet d'exonérer d'impôt sur le revenu les primes perçues par les sportifs et, le cas échéant, leurs guides, à l'occasion des Jeux olympiques et paralympiques de Pyeongchang en 2018.

L'amendement initialement adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui introduisait une exonération pérenne des primes versées aux médaillés olympiques et paralympiques ainsi qu'à leurs guides, a fait l'objet d'un sous-amendement en séance publique, déposé à titre personnel par la rapporteur général du budget Joël Giraud, restreignant l'exonération aux primes versées en 2018 à raison des médailles obtenues aux Jeux olympiques et paralympiques d'hiver de Pyeongchang.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'exonération des primes versées à raison des médailles olympiques et paralympiques fait l'objet de débats récurrents depuis 2010.

En effet, jusqu'aux Jeux olympiques de Pékin en 2008, les primes étaient totalement exonérées d'impôt sur le revenu par un dispositif provisoire. Pour les Jeux de Vancouver en 2010, un dispositif spécifique d'étalement sur six ans a été prévu. Alors qu'aucun dispositif n'avait été prévu pour les Jeux de Londres et pour les Jeux de Sotchi, une exonération des primes versées aux médaillés des Jeux olympiques et paralympiques de Rio en 2016 a été inscrite dans la loi de finances pour 2017. L'exonération n'a, en revanche, jamais été prévue pour les entraîneurs des sportifs médaillés.

L'exonération appliquée aux primes versées aux médaillés des Jeux d'été de Rio en 2016 posait la question de l'équité entre Jeux d'hiver et Jeux d'été, relayée par voie de presse par le mouvement sportif.

Le dispositif initialement adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale visait à pérenniser l'exonération des primes. En séance publique, l'Assemblée nationale a finalement décidé, sur la proposition de notre collègue Joël Giraud, rapporteur général, s'exprimant « à titre personnel », de limiter ce dispositif aux primes versées en 2018 au titre des Jeux d'hiver de Pyeongchang. Seul le montant de 1,47 million d'euros versé aux sportifs est donc pris en compte.

Ce recentrage a été motivé par l'annonce de la ministre des sports d'une réflexion à venir pour actualiser le mécanisme des primes olympiques, dans une double perspective :

- d'une part, procéder à leur réévaluation, alors que leur montant est identique depuis 2008 ;

- d'autre part, envisager une individualisation du montant de la prime à partir de la situation de l'athlète médaillé, tenant compte en particulier de ses autres sources de revenus (droits d'image en particulier).

Sur cette base, les primes versées à raison des médailles obtenues à compter des Jeux de Tokyo en 2020 auront vocation à être fiscalisées.

Dans ce cadre, la portée du dispositif pérenne d'étalement de la prime, adopté par le Sénat en 2015 et inscrit à l'article 163-0 A ter du code général des impôts sera renforcée. D'après l'exposé des motifs de l'amendement de notre ancien collègue Didier Guillaume, ce mécanisme a pour objet de « tenir compte à la fois du caractère exceptionnel de ces primes, qui ne peuvent intervenir, au mieux, que tous les quatre ans sur la durée de la carrière de l'athlète, et de l'importance qui s'attache à la rétribution par l'État des services rendus par ces sportifs de haut niveau au rayonnement de la France » sans pour autant « revenir sur le principe de l'imposition de ces primes, qui s'inscrit dans une démarche de justice fiscale et de participation de tous au redressement des finances publiques ».

À ce stade, et au regard du faible coût pour les finances publiques du présent article, il n'y a pas de raison de s'opposer à son adoption.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 sexies (nouveau)
(Art. 83 du code général des impôts)

Prise en compte du type de motorisation du véhicule dans la détermination des frais réels déductibles au titre de l'impôt sur le revenu

. Commentaire : le présent article prévoit la prise en compte du type de motorisation du véhicule dans la détermination du barème forfaitaire, pris par arrêté, visant à évaluer les frais de déplacements des bénéficiaires de traitements et salaires optant pour le régime des frais réels.

I. LE DROIT EXISTANT

1. Les frais professionnels peuvent faire l'objet d'une déductibilité forfaitaire de 10 % ou d'une déductibilité aux « frais réels » du montant brut des revenus

Le 3° de l'article 83 du CGI prévoit, pour déterminer le revenu imposable au titre de l'impôt sur le revenu, la déductibilité des frais inhérents à la fonction ou à l'emploi (plus connus sous le nom de « frais professionnels ») du montant brut des sommes perçues et des avantages accordés, lorsqu'ils ne sont pas couverts par des allocations spéciales.

La déduction forfaitaire de 10 % est régie par les alinéas 2 à 4 du 3° de l'article 83 du CGI. Elle est calculée forfaitairement en fonction du revenu brut, après défalcation des cotisations et contributions et limitée à 12 305 euros pour l'imposition des rémunérations perçues en 2017 ; chaque année, le plafond retenu pour l'imposition des revenus de l'année précédente est relevé dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Le montant de la déduction forfaitaire pour frais professionnels ne peut être inférieur à 430 euros ou à 947 euros40(*) pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an, sans pouvoir excéder le montant brut des traitements et salaires, et s'applique distinctement à chaque membre du foyer fiscal.

Cette déduction vise à couvrir les frais professionnels que le contribuable engage dans l'exercice de ses fonctions. Il peut s'agir par exemple des frais de transport du domicile au lieu de travail, des frais supplémentaires de restauration sur le lieu de travail, ou encore des frais de documentation et de mise à jour des connaissances professionnelles.

Les contribuables ont la possibilité de renoncer à cette déduction forfaitaire et d'opter pour la déduction des « frais réels », s'ils estiment que la déduction forfaitaire de 10 % ne couvre pas leurs frais. Ce choix, réalisé tous les ans par chaque membre du foyer fiscal lors de la déclaration des revenus, est révocable. Le régime des frais réels, prévu aux trois derniers alinéas du 3° de l'article 83 du CGI, permet ainsi de déduire les frais professionnels pour leur montant réel.

Pour être déductibles, les dépenses doivent respecter quatre conditions principales. Elles doivent être :

- nécessitées par l'exercice de l'activité salariée ;

- effectuées dans le seul but d'acquérir ou de conserver ses revenus professionnels ;

- payées au cours de l'année de réalisation des revenus ;

- être justifiées41(*).

Les frais de transport du domicile au lieu de travail, de restauration sur le lieu de travail, de déplacements professionnels, de formation, de locaux ou d'équipements professionnels sont les principaux frais déductibles.

2. Un barème forfaitaire permet d'évaluer les frais de déplacement relatifs à l'utilisation d'un véhicule par les bénéficiaires de traitements et salaires optant pour le régime des frais réels déductibles

Les frais exposés pour le trajet du domicile au lieu de travail sont déductibles, mais pour des kilométrages limités.

En effet, aux termes du septième alinéa du 3° de l'article 83 du CGI, les frais de déplacement de moins de quarante kilomètres entre le domicile et le lieu de travail sont admis, sur justificatifs, au titre des frais professionnels réels (soit 80 kilomètres aller-retour). Lorsque la distance est supérieure, la déduction admise porte sur les quarante premiers kilomètres.

Cependant, l'intégralité de la distance peut être prise en compte si cet éloignement est justifié par des circonstances particulières liées notamment à l'emploi occupé ou à des circonstances familiales ou sociales autres que des convenances personnelles (par exemple la difficulté à trouver un nouvel emploi à proximité du domicile, ou l'exercice d'une activité professionnelle par le conjoint à proximité du domicile commun).

Par ailleurs, le huitième alinéa du 3° de l'article 83 du CGI précise que lorsque les bénéficiaires de traitements et salaires optent pour le régime des frais réels, l'évaluation des frais de déplacement, autres que les frais de péage, de garage ou de parking et d'intérêts annuels afférents à l'achat à crédit du véhicule utilisé, peut s'effectuer sur le fondement d'un barème forfaitaire fixé par arrêté du ministre chargé du budget.

Ce barème est défini en fonction :

- de la puissance administrative du véhicule, retenue dans la limite maximale de sept chevaux ;

- de la distance annuelle parcourue.

Ce barème, codifié à l'article 6 B de l'annexe IV au code général des impôts, est décliné pour les automobiles, les motocyclettes et les cyclomoteurs.

Tarifs applicables aux automobiles

(en euros)


Puissance administrative


Jusqu'à 5 000 km


De 5 001 km à 20 000 km


Au-delà de 20 000 km


3 CV et moins


d* x 0,41


(d x 0,245) + 824


d x 0,286


4 CV


d x 0,493


(d x 0,277) + 1 082


d x 0,332


5 CV


d x 0,543


(d x 0,305) + 1 188


d x 0,364


6 CV


d x 0,568


(d x 0,32) + 1 244


d x 0,382


7 CV et plus


d x 0,595


(d x 0,337) + 1 288


d x 0,401

*d représente la distance parcourue en kilomètres.

Source : arrêté du 26 février 2015 fixant le barème forfaitaire permettant l'évaluation des frais de déplacement relatifs à l'utilisation d'un véhicule par les bénéficiaires de traitements et salaires optant pour le régime des frais réels déductibles. Ce barème est maintenu pour l'imposition des revenus de l'année 2017

Par exemple, pour 6 000 km parcourus à titre professionnel avec un véhicule de 5 CV, le contribuable peut faire état d'un montant de frais réels égal à : (6 000 km x 0,305) + 1 188 = 3 018 euros.

Le cas échéant, lorsque les bénéficiaires ne font pas application dudit barème, les frais réels déductibles, autres que les frais de péage, de garage ou de parking et d'intérêts annuels afférents à l'achat à crédit du véhicule utilisé, ne peuvent excéder le montant qui serait admis en déduction en application du barème précité, à distance parcourue identique, pour un véhicule de la puissance administrative maximale retenue par le barème.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu du vote à l'Assemblée nationale de deux amendements identiques, à l'initiative de Laurianne Rossi, rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, et de Damien Pichereau et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche (LREM). Il a reçu des avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement.

Il modifie le huitième alinéa du 3° de l'article 83 du code général des impôts afin que le barème forfaitaire fixé par arrêté du ministre chargé du budget, qui prend en compte la puissance administrative du véhicule et la distance annuelle parcourue, puisse également tenir compte « du type de motorisation du véhicule ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à faire en sorte que le barème kilométrique tienne compte du type de motorisation du véhicule.

Avec ce nouveau critère inscrit dans la loi, il conviendra encore que l'administration modifie son arrêté fixant le barême forfaitaire, qui ne l'a pas été depuis l'arrêté du 26 février 2015 du ministre des finances et des comptes publics et du secrétaire d'État chargé du budget.

Votre rapporteur général n'émet pas d'opposition à ce nouveau critère, mais souhaite formuler plusieurs observations.

En premier lieu, l'ajout de ce nouveau critère au barème kilométrique tendrait à avantager les contribuables possédant d'ores et déjà un véhicule électrique, dès lors qu'ils bénéficieraient d'une déduction des frais réels plus importante qu'auparavant grâce à ce critère. S'agissant de ces contribuables, l'intérêt de la mesure est somme toute limité. La baisse d'impôt sur le revenu résultant de ce barème plus favorable entraînerait aussi une perte de recettes pour l'État, sans pour autant que le dispositif permette une mise au rebut d'un véhicule polluant.

L'intérêt du nouveau critère pour le barème réside principalement dans l'incitation au changement de véhicule pour certains contribuables ayant opté pour la déduction aux frais réels. Ainsi, ce critère constituerait une incitation supplémentaire à la conversion d'un véhicule thermique (essence/diesel) pour un véhicule moins polluant (électrique, hybride), s'ajoutant aux dispositifs existant (prime à la conversion, bonus à l'achat d'un véhicule « propre »).

Néanmoins, lorsque les frais professionnels d'un contribuable font l'objet de la déductibilité forfaitaire de 10 %, il est peu probable que ce nouveau barème justifie à lui seul le choix de l'option d'une déduction aux frais réels (cette déduction peut couvrir par exemple, un forfait de transport en commun). Si tel était le cas, le dispositif proposé risquerait au contraire de provoquer un report d'un déplacement en transport en commun vers l'achat d'un véhicule, ce qui ne semble pas être l'objectif poursuivi par les auteurs du texte.

En tout état de cause, les coefficients qui seront retenus par l'arrêté s'agissant des types de motorisation des véhicules devront être suffisamment incitatifs pour que le dispositif soit utile. Autrement dit, un véhicule diesel à forte puissance devra ainsi profiter d'une déduction moindre qu'un véhicule hybride peu puissant.

Il y a lieu de préciser que ce dispositif ne favorisera pas la conversion de véhicules polluants que posséderaient des ménages non imposables. Puisqu'ils ne bénéficieront pas de l'avantage fiscal afférant, ne payant pas d'impôt sur le revenu, le barème ne les incitera pas à convertir leur véhicule. Pour les ménages non imposables, la prime à la conversion restera donc l'instrument fiscal le plus efficace pour favoriser la mise au rebut de véhicules polluants.

D'après les informations communiquées au rapporteur général, la direction de la législation fiscale n'est pas en mesure de chiffrer la perte de recettes pour l'État découlant du présent article.

Si la déduction aux frais réels au titre de l'impôt sur le revenu n'apparaît pas comme un instrument particulièrement adéquat pour favoriser la transition énergétique, à la différence éventuellement de la prime à la conversion ou du bonus à l'achat d'un véhicule propre, votre rapporteur général ne souhaite pas s'opposer à l'adoption du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 septies (nouveau)

Déduction de l'impôt sur le revenu du montant de taxe foncière sur les propriétés bâties pour des biens mis à disposition gracieusement d'une association d'accueil et de logement des personnes défavorisées

. Commentaire : le présent article prévoit une déduction de l'impôt sur le revenu du montant de taxe foncière sur les propriétés bâties pour des biens mis à disposition gracieusement d'une association d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnue d'utilité publique.

I. LE DROIT EXISTANT

Le code civil prévoit la possibilité, pour un particulier, de mettre gracieusement son bien à disposition d'une tierce personne42(*). Cette mise à disposition peut être réalisée au profit d'une association. L'article 10 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association prévoit la possibilité pour ces associations, d'être reconnues d'utilité publique par décret en Conseil d'État. Cette procédure vise à garantir leur solidité et conditionne le bénéfice de certains avantages fiscaux, elles doivent donc à ce titre remplir diverses conditions43(*).

La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est due par les propriétaires ou usufruitiers de propriétés bâties, y compris dans le cas où une telle propriété serait mise gracieusement à disposition d'une association. Il existe certaines exonérations qui sont liées à la propriété ou à la personne propriétaire.

Aucun cas de déduction, réduction et crédit d'impôt dont le montant dépendrait de la taxe foncière sur les propriétés bâties payés par le propriétaire n'existe.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Christophe Blanchet, le présent article a fait l'objet d'un avis défavorable du gouvernement et du rapporteur général.

Il prévoit que le montant de la taxe foncière d'un bien immobilier mis gracieusement à disposition d'une association d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnues d'utilité publique serait déductible de l'impôt sur le revenu du propriétaire dudit bien.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les intentions des auteurs du dispositif proposé sont louables, avec 8 % du parc de logements en France considérés comme vacants44(*) et alors que le nombre de mal logés restera très élevé en France45(*).

Certaines imprécisions devront toutefois être levées pour sa mise en oeuvre.

Pour ouvrir droit à une déduction d'impôt sur le revenu à hauteur du montant de la taxe foncière acquitté, le présent article requiert la mise à disposition gracieuse d'un bien immobilier au profit d'une association d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnues d'utilité publique. Une durée minimale pendant laquelle le bien aura dû être mis à disposition d'une association devrait probablement être fixée. De même, il conviendra de définir précisément le type d'associations visées (associations d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnues d'utilité publique) afin d'éviter de faire courir, pour les propriétaires, un risque de reprise de leur avantage fiscal.

Il s'agit bien là d'un mécanisme original, consistant à déduire d'un impôt le montant d'un autre prélèvement obligatoire acquitté. Lorsque le revenu fiscal de référence n'excède pas un certain montant fixé par l'article 1417-I du code général des impôts, le propriétaire est exonéré de taxe foncière. L'effet combiné des deux mécanismes pourrait donc entraîner un risque d'optimisation de la part des contribuables (déduction d'impôt conduisant à exonération).

Il est à noter que le dispositif proposé ne prévoit, en outre, aucun plafonnement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 octies (nouveau)
(Art. 200 du code général des impôts)

Réduction d'impôt sur le revenu au titre des biens immobiliers mis à disposition des associations d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnues d'utilité publique

. Commentaire : le présent article prévoit une réduction d'impôt sur le revenu de 66 % au titre des biens immobiliers mis à disposition d'une association d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnues d'utilité publique à titre gracieux.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 200 du code général des impôts prévoit que les versements effectués par des particuliers au profit de certains oeuvres ou organismes d'intérêt général ou reconnus d'utilité publique peuvent ouvrir droit à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant retenu dans la limite de 20 % du revenu imposable, voire 75 % pour les versements effectués au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins.

Cette réduction d'impôt sur le revenu s'applique, dans des conditions différentes, notamment aux dons effectués au profit :

- de fondations ou associations reconnues d'utilité publique ;

- d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises ;

- des établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique publics ou privés, d'intérêt général, à but non lucratif et des établissements d'enseignement supérieur consulaire pour leurs activités de formation professionnelle initiale et continue ainsi que de recherche ;

- d'associations cultuelles et de bienfaisance, ainsi que des établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle ;

- d'organismes publics ou privés dont la gestion est désintéressée et qui ont pour activité principale la présentation au public d'oeuvres dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques et de cirque ou l'organisation d'expositions d'art contemporain, à la condition que les versements soient affectés à cette activité ;

- d'associations d'intérêt général exerçant des actions concrètes en faveur du pluralisme de la presse, par la prise de participations minoritaires, l'octroi de subventions ou encore de prêts bonifiés à des entreprises de presse.

Pour l'application de l'article 200 du code général des impôts, l'assiette de la réduction d'impôt est constituée du montant du ou des versements au titre des dons, en espèces ou en nature, des cotisations, des abandons de revenus ou de produits ou des frais pour lesquels les bénévoles renoncent expressément à leur remboursement.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Christophe Blanchet, avec l'avis défavorable de la commission et du Gouvernement.

Il prévoit une réduction d'impôt sur le revenu au titre des biens immobiliers mis à disposition d'une association d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnues d'utilité publique à titre gracieux. La somme considérée pour déterminer l'avantage fiscale correspondrait à la valeur locative du bien.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme pour l'article 2 septies, le dispositif proposé requiert, pour ouvrir droit à une déduction d'impôt sur le revenu à hauteur du montant de la valeur locative du bien la mise à disposition gracieuse d'un bien immobilier au profit d'une association d'accueil et de logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes reconnues d'utilité publique. Il conviendra donc de caractériser précisément cette catégorie d'associations pour la mise en oeuvre de ce dispositif, au risque sinon de faire perdre leur avantage fiscal aux propriétaires.

Une durée minimale pendant laquelle le bien devra être mis à disposition d'une association pourrait également être prévue ; en cas contraire, une mise à disposition gracieuse extrêmement courte pourrait ouvrir droit à l'avantage fiscal.

La référence à la valeur locative du bien pourrait aussi être discutée.

Malgré ces potentielles carences techniques, votre rapporteur général estime que les intentions des auteurs du dispositif proposé sont louables, avec 8 % du parc de logements en France considérés comme vacants46(*) et alors que le nombre de mal logés restera très élevé en France47(*). Le présent article envoie, en la matière, un signal, alors que le dispositif actuellement existant de l'abandon de revenus n'apparait pas nécessairement suffisant.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 nonies (nouveau)
(Art. 199 novovicies du code général des impôts)

Extension de l'application du dispositif d'investissement locatif « Pinel » dans les communes couvertes par un contrat de redynamisation de site de défense

. Commentaire : le présent article étend le bénéfice de la réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif aux logements situés dans les communes dont le territoire a été couvert par un contrat de redynamisation de site de défense dans un délai de huit ans précédant l'investissement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 199 novovicies du code général des impôts institue une réduction d'impôt, dite dispositif « Pinel », pour les contribuables qui acquièrent un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement et s'engagent à le louer pendant une durée minimale de six ou neuf ans. Le dispositif visant à favoriser le logement intermédiaire, le loyer et les ressources du locataire ne doivent pas excéder un plafond fixé par décret. Le plafond de loyer peut être adapté à la baisse par le préfet de département, en fonction de la situation locale du marché locatif.

Instauré à l'origine par la loi de finances pour 2015 et faisant suite au dispositif « Duflot », le dispositif « Pinel » a été prorogé par la suite. L'article 68 de la loi de finances pour 2018 l'a ainsi reconduit pour une durée de quatre ans, soit jusqu'au 31 décembre 2021.

Le IV du même article a recentré le dispositif sur certaines zones : d'une part les zones dites « tendues », d'autre part les communes couvertes par un contrat de redynamisation de site de défense.

1. Un dispositif qui a vocation à s'appliquer à titre principal dans les zones tendues

Les zones « tendues » sont celles où un « déséquilibre important » entre l'offre et la demande de logements entraîne des difficultés d'accès au parc locatif existant. Les communes concernées sont déterminées par voie réglementaire.

Un arrêté du 1er août 201448(*) dresse la liste de ces communes, réparties dans cinq zones définies par l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation. Ces zones sont désignées, de la zone la plus tendue à la zone la moins tendue, par les lettres A bis, A, B1, B2 et C. La zone A bis est incluse dans la zone A, les zones B1 et B2 forment la zone B. Ce zonage, institué pour le dispositif « Robien » en 2003, a été plusieurs fois révisé par la suite.

En 2017, le dispositif Pinel s'appliquait :

- dans les territoires marqués par un « déséquilibre important » au sens de l'article 199 novovicies du CGI, c'est-à-dire dans les zones A et B149(*) ;

- dans les territoires marqués par un déséquilibre non considéré comme « important » entre l'offre et la demande de logements, c'est-à-dire dans la zone B250(*), pour des logements qui se trouvent dans des communes « caractérisées par des besoins particuliers en logement locatif », sur agrément du représentant de l'État dans la région après avis du comité régional de l'habitat ;

dans les autres zones géographiques, pour les logements situés dans des communes « caractérisées par des besoins particuliers en logement locatif liés à une dynamique démographique ou économique particulière », sur agrément du représentant de l'État dans la région après avis conforme du comité régional de l'habitat et de l'hébergement.

La loi de finances pour 2018 a réalisé un recentrage du dispositif sur les zones tendues en supprimant les deux derniers cas d'application.

Le bénéfice du dispositif est donc réservé désormais aux zones A et B1, sous réserve de l'exception liée aux zones de défense décrite infra.

Carte du zonage A/B/C notamment applicable
pour le dispositif « Pinel »51(*)

Source : Le zonage A, B, C : mode d'emploi, site Internet du ministère de la cohésion des territoires, mis à jour le 3 février 2017.

2. L'application dans les territoires couverts par un contrat de redynamisation de site de défense

Le dispositif s'applique également, indépendamment de la situation locale en termes d'offre et de demande, aux logements situés dans des communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense.

Les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD)

Les lois de programmation militaire pour les périodes 2008-2013 et 2014-2019 ont conduit à une importante réorganisation de l'outil de défense s'accompagnant d'opérations de restructuration et de la fermeture de certains sites militaires.

Le contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) intervient dans le cas des sites concernés par une perte importante d'emplois et qui connaissent une grande fragilité économique et démographique. C'est un outil d'appui structuré d'une durée de quatre ans, reconductible pour une année supplémentaire au maximum.

Élaboré en lien avec le commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), le projet de contrat est soumis à validation du Premier ministre, puis signé par le préfet et les collectivités territoriales concernées. Il s'applique à un périmètre réduit autour du site de défense libéré.

Huit CRSD restent actifs au 1er janvier 2019 (Châteaudun, Châlons-en-Champagne, Creil, Dijon-Longvic, Drachenbronn, Luxeuil-les-Bains, Varennes-sur-Allier et Polynésie française), deux autres pouvant être prolongés, en attendant la possible mise en place d'un nouveau CRSD en 2021 à l'occasion de la fermeture de l'ancienne base aérienne de Châteaudun.

Le plan d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires, qui comprend les CRSD et les anciens plans locaux de redynamisation (PLR), est doté de 2,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 8,4 millions d'euros en crédits de paiement (mission « Cohésion des territoires »).

Source : commission des finances, à partir du site du ministère des armées et du projet annuel de performances « Cohésion des territoires »

Cette disposition a été ajoutée par l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, sur la proposition de M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, au motif que des sites de défense y ont été détruits et que des logements neufs doivent y être réalisés.

Le Sénat, sur la proposition de votre rapporteur général, a supprimé cette extension du dispositif « Pinel » aux zones couvertes par un contrat de redynamisation des sites de défense, considérant qu'on n'observe pas nécessairement, dans ces zones, des besoins de logement spécifiques qui justifient l'application du dispositif. L'Assemblée nationale a toutefois rétabli cette disposition lors de l'examen du projet de loi de finances en nouvelle lecture.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, sur la proposition de la commission des finances acceptée par le Gouvernement, a créé cet article additionnel qui précise l'application du dispositif « Pinel » en prévoyant de l'étendre aux communes dont le territoire a été couvert par un contrat de redynamisation de site de défense dans un délai de huit ans précédant l'investissement.

Il s'agit donc de viser non seulement les territoires couverts par un CRSD, mais aussi ceux qui en sont sortis récemment. Comme l'a indiqué le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, cette disposition permet de pallier l'absence de prolongation de la durée de validité de certains CRSD.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général fait observer que le zonage utilisé pour l'application du dispositif « Pinel » devrait être révisé. L'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit en effet que ce zonage est révisé au moins tous les trois ans par arrêté des ministres chargés du logement et du budget. Or le zonage actuellement en vigueur a été institué par arrêté du 1er août 2014 et la liste annexée à cet arrêté n'a pas été modifiée depuis le 30 septembre 201452(*).

Or la question du zonage est centrale pour un tel dispositif : si le propriétaire ne trouve pas de locataire, il n'obtient pas la réduction d'impôt espérée. C'est pourquoi votre rapporteur général a soutenu le recentrage du dispositif sur les zones tendues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018. Pour la même raison il ne souhaitait pas qu'il soit étendu à des zones qui, comme celles qui bénéficient d'un contrat de redynamisation de site de défense, ne connaissent a priori pas de tension particulière sur le marché du logement.

Votre rapporteur général propose en conséquence de supprimer le présent article par l'amendement FINC.1.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 2 decies (nouveau)
(Art. 200 bis du code général des impôts)

Crédit d'impôt sur le revenu pour les foyers hébergeant gratuitement un réfugié

. Commentaire : le présent article prévoit la création d'un crédit d'impôt de 5 euros par nuitée en faveur des contribuables hébergeant gratuitement un réfugié.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 711-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, « la qualité de réfugié est reconnue à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté ». Différents dispositifs visent à assurer l'hébergement de ces personnes.

Ainsi en est-il principalement des centres provisoires d'hébergement (CPH)53(*). La mission principale de ces structures est de favoriser l'accompagnement des réfugiés présentant des vulnérabilités et nécessitant une prise en charge complète dans les premiers mois après l'obtention de leur statut (hébergement d'une durée de 9 mois renouvelables sous conditions). Ces structures, qui font l'objet d'un encadrement juridique spécifique depuis l'entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile54(*), sont des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) spécialisés. Elles sont financées par l'État.

En complément de ces centres provisoires d'hébergement (CPH), l'État finance différents dispositifs alternatifs de logement et d'insertion des bénéficiaires d'une protection internationale (réfugiés, apatrides et bénéficiaires de la protection subsidiaire), comme le dispositif provisoire d'hébergement des réfugiés statutaires (DPHRS) en Ile-de-France porté par l'association France Terre d'Asile (FTDA), le CADA-IR en Auvergne-Rhône-Alpes de l'association Forum réfugiés-Cosi, ou encore différentes actions pour l'intégration des réfugiés portée sur l'action 15 « Accompagnement des réfugiés » du programme 104 « Intégration et nationalité française ». De nombreux réfugiés sont également hébergés dans des centres d'accueil des demandeurs d'asile (Cada), alors même que ces centres sont particulièrement adaptés aux seuls demandeurs d'asile.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Aurélien Taché, avec l'avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, prévoit la création d'un crédit d'impôt en faveur des personnes hébergeant gratuitement un réfugié.

À cet effet, il créé au sein du code général des impôts un article 200 ter disposant que « les dépenses engagées par les contribuables domiciliés en France pour l'hébergement d'un réfugié au sens des articles L. 711-1 et L. 741-1 du code d'entrée et de séjour des étrangers et du droit d'asile, ayant obtenu son statut depuis moins d'un an, ouvrent droit à un crédit d'impôt sur le revenu ».

Il prévoit en outre que « le crédit d'impôt est égal à 5 euros par nuitée attestée par une association mentionnée au a ou b du 1 de l'article 200 du même code dans la limite d'un plafond annuel de 1 500 euros. »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général comprend l'intention des auteurs de l'article, le nombre de places d'hébergement proposées aux personnes bénéficiant d'un statut protecteur55(*) restant largement inférieur au nombre de places en centres provisoires d'hébergement (CPH).

Si le nombre total de places connait ainsi une montée en puissance pour atteindre 5 207 en 2018 et 7 207 en 2019, il reste trop faible par rapport aux besoins. Cela est d'autant plus dommageable que ce mode d'hébergement est particulièrement adapté aux personnes présentant des difficultés, en comprenant un encadrement social, administratif et sanitaire spécifique.

Nombre d'admissions à la protection
(y compris protection subsidiaire et apatride)
et nombre de places en centres provisoires d'hébergement

Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances

Le présent article permet ainsi d'instaurer un dispositif complémentaire au manque de places en CPH. Ce dernier est en outre plafonné à 1 500 euros par contribuable, et devrait constituer une dépense fiscale inférieure à une quinzaine de millions d'euros.

Il conviendra toutefois de préciser les conditions dans lesquelles l'association pourra attester de nuitées. En outre, il n'est pas certain que ce « geste » symbolique soit nécessairement utile pour des personnes offrant ce type d'hébergements aux réfugiés et qui engagent probablement des sommes bien plus conséquentes pour les accueillir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3
(Art. 1663 C et 1665 bis du code général des impôts)

Mesures d'accompagnement du prélèvement à la source
de l'impôt sur le revenu

. Commentaire : le présent article complète le champ des revenus pouvant bénéficier du report du versement de l'acompte, élargit le champ des dispositifs fiscaux donnant lieu au versement de l'avance sur le montant des certains avantages fiscaux prévu à l'article 1665 bis du code général des impôts et prévoit un dispositif dérogatoire et temporaire pour les salariés des particuliers employeurs s'agissant de l'imposition des revenus perçus en 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 60 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 a introduit dans le code général des impôts une section VIII intitulée « Prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu » fixant les nouvelles modalités de paiement de l'impôt sur le revenu au 1er janvier 2018.

En application de l'article 10 de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, l'ordonnance n° 2017-1390 du 22 septembre 2017 a procédé au décalage d'un an de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source, au 1er janvier 2019.

L'article 11 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a procédé à divers aménagements de la réforme56(*).

Votre rapporteur général a analysé de manière approfondie la réforme du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu dans son rapport d'information déposé le 2 novembre 2016, intitulé « Le prélèvement à la source : un choc de complexité »57(*). Aussi renvoie-t-il à ses travaux antérieurs pour une présentation détaillée de la réforme. Les développements ci-après se concentrent sur les grands principes du prélèvement à la source et sur les mesures faisant l'objet d'une modification dans le présent projet de loi de finances.

A. LA RÉFORME DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

1. La retenue à la source par les tiers collecteurs

Selon l'article 204 B du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2017 précitée, « les revenus soumis à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux salaires, aux pensions ou aux rentes viagères à titre gratuit » sont soumis à une retenue à la source effectuée par le débiteur lors du paiement de ces revenus. L'assiette est constituée du montant net imposable à l'impôt sur le revenu des sommes versées et avantages accordés, avant l'abattement pour frais réels et l'abattement forfaitaire de 10 % (article 204 F du même code).

L'article 60 de la loi de finances pour 2017 a introduit la définition de deux taux : le taux de droit commun et le taux « neutre » ou « par défaut ».

Le taux de droit commun, prévu par l'article 204 H du code général des impôts est calculé par l'administration fiscale, pour chaque foyer, de manière simplifiée, de la façon suivante :

Source : commission des finances du Sénat

Le calcul du taux de prélèvement de droit commun tient ainsi compte :

- des revenus de l'année n-2, pour le taux de prélèvement applicable entre les mois de janvier et d'août de l'année n ;

- et des revenus de l'année n-1 pour le taux de prélèvement applicable entre les mois de septembre et de décembre de l'année n, permettant un « rafraîchissement » de ce taux.

Le taux « neutre » ou « par défaut » est défini à l'article 204 H du code général des impôts dans sa rédaction issue de l'article 60 de la loi n° 2016-1917 de finances pour 2017. Il est appliqué au contribuable pour lequel l'administration n'a pas transmis de taux de droit commun. C'est notamment le cas des contribuables qui ne disposeraient pas d'un taux d'imposition en année n-2, comme par exemple les étudiants jusque-là rattachés au foyer fiscal de leurs parents. Ce taux d'imposition par défaut est alors calculé sur la base d'un taux proportionnel, déterminé en fonction du montant des revenus.

En outre, tout contribuable faisant l'objet d'une retenue à la source, pourra demander à se voir appliquer un taux neutre, calculé de la même manière que le taux par défaut.

Enfin, l'article 204 M du CGI prévoit la possible individualisation du taux de prélèvement au sein des couples.

2. Les modalités de collecte de la retenue à la source

L'article 1671 du code général de l'impôt, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2017, prévoit que la retenue à la source est effectuée par le débiteur, lors du paiement des salaires, pensions, rentes viagères à titre gratuit. Il s'agit ainsi des entreprises, de l'État employeur, et de tout employeur public (hôpitaux, établissements publics, collectivités territoriales), mais aussi des caisses de retraite, et des tiers verseurs de revenu de remplacement (mutuelles, compagnies d'assurance, CNAM-TS).

Ces tiers collecteurs appliquent le taux calculé par l'administration fiscale au revenu versé. Les sommes prélevées mensuellement doivent être reversées au comptable public avec la même régularité, à l'exception des employeurs dont l'effectif est de moins de onze salariés, pour lesquels le versement peut être trimestriel.

Le décret n° 2017-866 du 9 mai 2017 relatif aux modalités d'application de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu définit les informations déclarées et réceptionnées chaque mois par le tiers collecteur, dans la déclaration sociale nominative (DSN) ou dans la déclaration dite « PASRAU », créée pour les employeurs situés en-dehors du champ de la DSN, en particulier les employeurs publics.

3. Le paiement de l'impôt par acomptes contemporains pour certains revenus

En application de l'article 204 C du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1917 de finances pour 2017, certains revenus ne pouvant faire l'objet d'une retenue à la source donnent lieu à un paiement par acompte des sommes dues au titre de l'impôt sur le revenu. Il en va ainsi pour :

- les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ;

- les bénéfices agricoles (BA) ;

- les bénéfices non commerciaux (BNC) ;

- les revenus fonciers ;

- les rentes viagères à titre onéreux ;

- les pensions alimentaires ;

- les revenus des gérants et associés de société ;

- les revenus tirés de l'apport d'un concours scientifique par un fonctionnaire à une entreprise, les commissions perçues par les agents généraux d'assurance et leurs sous-agents ainsi que les droits d'auteurs déclarés par un tiers58(*) lorsqu'ils sont imposés suivant les règles prévues en matière de traitements et salaires ;

- lorsqu'ils sont versés par un débiteur établi hors de France, les revenus de source étrangère imposables en France suivant les règles applicables aux salaires, aux pensions ou aux rentes viagères.

L'article 204 G précise les modalités de calcul de l'assiette - pour chaque membre du foyer -, qui varient en fonction de chaque catégorie de bénéfices.

Aux termes de l'article 1663 C du code général des impôts, l'acompte est calculé par l'administration et est prélevé mensuellement - au plus tard le 15 de chaque mois - ou bien sur option du contribuable chaque trimestre (le 15 février, le 15 mai, le 15 août et le 15 novembre).

Toutefois, au cours d'une même année civile et à hauteur de la part d'acompte correspondant aux bénéfices industriels et commerciaux, aux bénéfices agricoles et aux bénéfices non commerciaux, le contribuable peut demander le report de paiement d'au maximum trois échéances sur l'échéance suivante, en cas de paiement mensuel, ou d'une échéance sur la suivante, en cas d'option pour le paiement trimestriel. Cette faculté de report d'une ou plusieurs échéances ne peut conduire à diminuer le montant des versements dus lors de l'année civile en cours.

4. Le crédit d'impôt « modernisation du recouvrement »

Afin d'éviter que la mise en oeuvre du prélèvement à la source n'entraîne une double imposition lors de l'année de transition (imposition au titre des revenus perçus en 2018 et au titre des revenus perçus en 2019), un crédit d'impôt « modernisation du recouvrement » (CIMR) exceptionnel doit « annuler » en 2019 l'impôt dû au titre des revenus non exceptionnels perçus ou réalisés au cours de l'année 2018.

Ce crédit d'impôt est égal à l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2018 multiplié par le rapport entre les montants nets des revenus non exceptionnels et le revenu net imposable au barème progressif de l'impôt sur le revenu, hors déficit, charges et abattement déductibles du revenu global.

Afin d'éviter tout comportement d'optimisation fiscale lors de l'année dite « blanche » de 2018les revenus exceptionnels59(*) ne seront pas pris en compte dans le calcul de ce crédit d'impôt.

Celui-ci sera calculé par l'administration fiscale à partir de la déclaration des revenus de 2018, effectuée au printemps 2019, et sera mentionné sur l'avis d'imposition de septembre 2019.

5. Une phase d'expérimentation actuellement en cours

Le rapport d'audit réalisé par l'inspection générale des finances (IGF), remis au Parlement en octobre 2017 en application de l'article 10 de la loi du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, a proposé diverses modifications du prélèvement à la source et du mécanisme de transition introduits par l'article 60 de la loi de finances pour 2017 précitée.

L'article 11 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 tire certaines conséquences sur le dispositif à partir des recommandations formulées par la mission d'audit de l'IGF.

Cet article a ainsi instauré une phase de préfiguration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu à compter du mois de septembre 2018 et jusqu'à l'entrée en vigueur de ce prélèvement, conformément à la recommandation de l'IGF. Les tiers collecteurs participent sur la base du volontariat, dans le respect de l'obligation de secret professionnel prévue par l'article L. 103 du livre des procédures fiscales. Cette phase de préfiguration n'a pas vocation à effectuer le prélèvement en lui-même mais à réaliser des tests techniques afin de s'assurer de la correcte intégration dans les systèmes de gestion de la retenue à la source en vue de se préparer à une mise en oeuvre au 1er janvier 2019.

Les débiteurs participant à cette phase de préfiguration peuvent indiquer sur le bulletin de salaire de chaque bénéficiaire le taux de prélèvement, le montant de la retenue, le revenu et le montant réellement versé en tenant compte de la retenue. Enfin, les contribuables ont la possibilité de demander, y compris pendant cette phase de préfiguration, l'application du taux neutre et du taux individualisé.

B. L'INSTAURATION D'UN ACOMPTE AU TITRE DE CERTAINS AVANTAGES FISCAUX

L'article 82 de la loi de finances pour 2017, qui a étendu à compter de l'imposition des revenus de l'année 2017 le crédit accordé pour l'emploi d'un salarié à domicile à l'ensemble des contribuables, y compris ceux n'exerçant pas d'activité professionnelle, a également prévu le versement d'un acompte au titre des crédits d'impôt accordés pour l'emploi d'un salarié à domicile (article 199 sexdecies) ou pour la garde de jeunes enfants (article 200 quater B), au plus tard le 1er mars de l'année de liquidation de l'impôt correspondant à ces avantages.

Les crédits d'impôts pour frais de garde de jeunes enfants
et pour les services à la personne

- L'article 200 quater B du code général des impôts encadre le crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants. Ce crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses effectivement supportées pour la garde des enfants âgés de moins de six ans à la charge du contribuable domicilé en France.

Ces dépenses sont retenues dans la limite d'un plafond fixé à 2 300 euros par enfant à charge et à la moitié de ce montant lorsque l'enfant est réputé à charge égale de l'un et l'autre de ses parents. Ce crédit d'impôt vient en réduction de l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses sont effectivement supportées, après imputation des réductions d'impôt mentionnées aux articles 199 quater B à 200 bis, des crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires. Si le crédit d'impôt excède l'impôt dû, l'excédent est restitué.

- L'article 199 sexdecies du code général des impôts encadre le crédit d'impôt accordé au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile, directement ou par le biais d'une association, d'une entreprise ou d'un organisme déclaré ou habilité, pour les services à la personne tels que la garde d'enfant, l'assistance aux personnes âgées ou handicapées et l'aide aux tâches ménagères ou familiales.

Ainsi, le crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses effectivement supportées au titre des services à domicile, dans la limite de 12 000 euros60(*) par foyer, majorée de 1 500 euros par enfant à charge ou pour tout autre membre du foyer fiscal âgé de plus de 65 ans, sans pouvoir excéder 15 000 euros.

Source : commission des finances du Sénat

Cette avance entend pallier l'un des principaux défauts du prélèvement à la source, à savoir l'absence de prise en compte des crédits et réductions d'impôt dans le calcul du taux du prélèvement à la source et partant, dans le montant des prélèvements. Le remboursement des trop-perçus intervient en effet tardivement, en septembre de la même année, lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année précédente. Il s'agit donc de faire bénéficier les contribuables concernés d'une avance de trésorerie dès le premier trimestre de l'année.

Aux termes de l'article 1665 bis du code général des impôts, cet acompte est égal à 30 % du montant des avantages accordés en N-1 au titre des dépenses réalisées en N-2. L'acompte n'est pas versé lorsqu'il est inférieur à 100 euros.

Le dispositif cible les dépenses afférentes aux services à la personne et à la garde de jeunes enfants en raison de leur caractère récurrent, c'est-à-dire reconduites en général d'une année sur l'autre. L'évaluation préalable du présent article rappelle à ce titre qu'environ 75 % des contribuables ayant bénéficié d'un de ces avantages fiscaux au titre de 2015 en avaient bénéficié également au titre de 2014.

Le versement de cette avance interviendrait pour la première fois à compter de l'imposition des revenus de l'année 2018, soit un versement au premier trimestre 2019.

C. LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE DES SALAIRES VERSÉS PAR LES PARTICULIERS EMPLOYEURS

Avec le prélèvement à la source, les 3,6 millions de particuliers employeurs61(*) deviendront collecteurs de l'impôt sur le revenu, pour les salaires qu'ils versent à leurs salariés.

Ces organismes sont d'ores et déjà chargés, dans le cadre des dispositifs cités, de centraliser et de simplifier les démarches administratives - l'immatriculation des salariés, l'établissement du bulletin de paie, etc.

Comme le rappelle l'évaluation préalable, « afin de faciliter la mise en oeuvre de la retenue à la source qui sera appliquée aux salaires versés par les particuliers employeurs, le CESU et PAJEMPLOI mettront en place à compter de 2019 des dispositifs simplifiés de gestion du prélèvement à la source qui assureront le calcul de la retenue à la source et du montant de salaire net de retenue à la source à verser au salarié ».

Ainsi, une option « tout en un » sera proposée, à titre optionnel, à partir du 1er janvier 2020, par les centres PAJEMPLOI et CESU, afin que les particuliers employeurs puissent leur confier la rémunération du salarié à domicile et la charge du prélèvement à la source de leur salarié.

L'évaluation préalable du présent article indique que cette plateforme devrait être opérationnelle au 1er juillet 2019. En pratique, le centre national CESU communiquera au particulier employeur le salaire net d'impôt et le montant du prélèvement à la source, prélèvera le salaire et les cotisations sociales sur le compte bancaire de ce dernier, reversera les cotisations et la retenue à la source et versera le salaire au salarié du particulier.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La mise en oeuvre à partir de janvier 2019 de la réforme du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu a été confirmée par le Gouvernement le 4 septembre 2018. Le présent article traduit les aménagements annoncés à cette occasion pour accompagner sa mise en oeuvre.

A. L'EXTENSION DU CHAMP DE L'ÉCHELONNEMENT INFRA-ANNUEL DE L'ACOMPTE CONTEMPORAIN

Certains revenus imposés selon les règles applicables aux traitements et salaires sont toutefois soumis à l'acompte contemporain.

Il s'agit des revenus suivants :

- les produits de droits d'auteurs perçus par les auteurs des oeuvres de l'esprit, lorsqu'ils sont intégralement déclarés par les tiers (1 quater de l'article 93 du CGI) ;

- les honoraires des chercheurs, fonctionnaires civils, versés par une entreprise dans le cadre d'une convention de concours scientifique (1 bis de l'article 93 du CGI);

- les commissions perçues par les agents généraux d'assurances et versées par les compagnies qu'ils représentent (1 ter de l'article 93 du CGI).

Aux termes de l'article 1663 C du code général des impôts, par dérogation au calendrier de versement de l'acompte, les contribuables peuvent bénéficier dans certaines conditions du report de paiement d'au maximum trois échéances sur l'échéance suivante, en cas de paiement mensuel, ou d'une échéance sur la suivante, en cas d'option pour le paiement trimestriel.

Alors qu'ils ont la nature de bénéfices non commerciaux, les revenus précités ne sont actuellement pas éligibles à l'échelonnement infra-annuel de l'acompte, alors même qu'ils peuvent également varier en cours d'année, au même titre que les revenus des travailleurs indépendants.

Le A du I du présent article modifie le 5 de l'article 1663 C du code général des impôts afin de prévoir la possibilité pour les contribuables percevant ces trois catégories de revenus de bénéficier de cet échelonnement infra-annuel.

Ces dispositions s'appliqueraient pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019 (III du présent article).

B. L'AUGMENTATION DE L'AVANCE SUR LES AVANTAGES FISCAUX ET L'ÉLARGISSEMENT DE SON CHAMP

L'absence de prise en compte des crédits et réductions d'impôts dans le calcul du taux de prélèvement à la source apparaît particulièrement dommageable pour les bénéficiaires des principaux crédits et réductions d'impôt récurrents. Le mécanisme d'acompte, prévu à l'article 1665 bis du CGI, est actuellement limité aux crédits d'impôts prévus aux articles 199 sexdecies et 200 quater B du CGI soit les crédits d'impôt respectivement applicables aux services à la personne et aux frais de garde de jeunes enfants.

Conformément aux annonces du ministre de l'action et des comptes publics du 3 septembre 2018, le 1° du B du I du présent article prévoit donc d'intégrer dans le calcul de l'avance prévue à l'article 1665 bis du CGI, destinée initialement aux bénéficiaires du crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile et du crédit d'impôt pour frais de garde de jeunes enfants, les principaux avantages fiscaux dont bénéficient les particuliers.

Il s'agit des réductions et crédits d'impôts suivants :

- la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre des dons effectués par les particuliers (article 200 du CGI) ;

- le crédit d'impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu'aux associations nationales professionnelles de militaires (article 199 quater C du CGI) ;

Sont également concernés les dispositifs en faveur des investissements locatifs, en métropole et en outre-mer, à savoir :

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Scellier » (article 199 septvicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires dite « Pinel » (article 199 novovicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (en l'espèce, ceux visés aux b à e du 2 de l'article 199 undecies A du CGI).

Le 2° du B du I augmente le taux de l'avance, actuellement de 30 %, à 60 %.

Le 3° du B du I réduit le montant minimum de versement de l'avance de 100 euros à 8 euros : il s'agit du montant minimum correspondant aux dégrèvements et restitutions de toutes impositions ou créances fiscales, fixé à l'article 1965 L du code général des impôts.

C. UN DISPOSITIF DÉROGATOIRE ET TEMPORAIRE ACCOMPAGNE LE REPORT D'UN AN DE L'APPLICATION DE LA RETENUE À LA SOURCE SUR LES SALAIRES VERSÉS PAR LES PARTICULIES EMPLOYEURS

L'entrée en fonctionnement du dispositif optionnel dit « tout-en-un » pour les particuliers employeurs est prévue au 1er juillet 2019.

Afin d'éviter que les particuliers employeurs n'aient à effectuer eux-mêmes la retenue à la source sur les salaires versés à leurs salariés en 2019, le Gouvernement a proposé en juillet 2018 le report d'un an, au 1er janvier 2020, de l'application de la retenue à la source réalisée par les particuliers employeurs sur les salaires qu'ils versent à leurs salariés.

En 2019, les rémunérations des salariés des particuliers employeurs versées cette même année ne feront donc l'objet d'aucune retenue à la source.

Néanmoins, afin d'éviter que les salariés concernés n'acquittent en 2020 une double contribution aux charges publiques, constituée du prélèvement à la source sur les salaires perçus en 2020 et de l'impôt sur les salaires perçus en 2019, le présent article prévoit un dispositif dérogatoire et temporaire pour l'imposition des revenus des salariés des particuliers employeurs en 2019.

D'une part, le 1° du A du II prévoit des modalités exceptionnelles de prélèvement de l'impôt dû au titre de l'année 2019 par les salariés de particuliers employeurs et dispense ainsi ces derniers d'effectuer la retenue à la source sur les salaires versés à leurs employés à compter du 1er janvier 2019, par dérogation aux dispositions relatives au prélèvement à la source prévues à l'article 204 A du code général des impôts.

Les salariés concernés, listés au 1° du A du II, s'acquitteraient d'un acompte pour les salaires versés au cours de l'année 2019 par un particulier employeur.

Salariés concernés par le paiement de l'impôt dû au titre des revenus
perçus en 2019 sous forme d'acompte

Listés au 1° du A du I du présent article, il s'agit :

- des salariés employés par des particuliers à leur domicile privé pour réaliser des travaux à caractère familial ou ménager (article L. 7221-1 du code du travail) ;

- d'assistants maternels agrées (article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles) ;

- des gardes-chasse, gardes-pêche, gardes forestiers, jardiniers, jardiniers gardes de propriété et, de manière générale, toutes les personnes qui, n'ayant pas la qualité d'entrepreneur, sont occupées par des groupements et sociétés de toute nature ou des particuliers à la mise en état et à l'entretien des jardins (2° de l'article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime) ;

- d'employés de maison au service d'un exploitant agricole lorsqu'ils exercent habituellement leur activité sur le lieu de l'exploitation agricole certaines professions salariées agricoles (3° de l'article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime) ;

- d'artistes du spectacle mentionnés à l'article L. 7121-2 du code du travail et d'ouvriers et techniciens concourant au spectacle (article L. 7122-23 du code du travail).

Source : commission des finances du Sénat

Le 2° du A du II précise les modalités de calcul de l'acompte par l'administration fiscale - soit par l'application du taux (normal, neutre ou individualisé) de prélèvement à la source au montant net imposable à l'impôt sur le revenu des salaires précités perçus en 2018.

Cet acompte est prélevé par l'administration fiscale par quart, les 15 des mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2019, dans les conditions prévues à l'article 1680 A du code général des impôts.

L'acompte s'imputera sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2019.

Le 3° du A du II précise que les dispositions des articles 204 J à 204 L, 1663 C et 1729 G du code général des impôts sont applicables à cet acompte.

Le III du présent article prévoit enfin logiquement que cet acompte s'applique aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019.

Par ailleurs, lorsque l'acompte versé entre septembre et décembre 2019 est inférieur au montant de l'impôt dû au titre des revenus de l'année 2019, le B du II du présent article prévoit des modalités particulières de régularisation.

Lorsque le solde est supérieur à 300 euros et à la moitié de l'impôt dû, il serait recouvré par prélèvements mensuels d'égal montant, à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle, soit septembre 2020 ; le dernier prélèvement interviendrait en décembre 2021.

Autrement dit, l'étalement de la régularisation proposé par le présent article n'est possible que si deux critères sont remplis : le solde doit être supérieur à 300 euros et à la moitié de l'impôt dû. Le cas échéant, la régularisation devra s'effectuer dans les conditions de droit commun ou dans les conditions prévues pour le prélèvement à la source.

Aux termes de l'article 1663 B, par dérogation aux articles 1663 et 1681 sexies du CGI, lorsque son montant excède 300 euros, ce solde est recouvré par prélèvements mensuels d'égal montant à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle (septembre 2020). Le dernier prélèvement intervient en décembre.

Dès lors que le solde d'impôt dû est inférieur à 300 euros, la régularisation s'effectue conformément à l'article 1663 du CGI : les impôts dus sont exigibles trente jours après la date de la mise en recouvrement du rôle.

Modalités de recouvrement du solde de l'impôt dû au titre de l'année 2019
pour les salariés des particuliers employeurs

 

Droit applicable

Modalités de recouvrement de l'IR au titre de l'année 2019

Solde < 300 euros

Article 1663 et 1681 sexies

Solde de l'IR exigible 30 jours après la date de la mise en recouvrement du rôle

Solde > 300 euros

Article 1663 B

Solde exigible à partir du 2ème mois suivant la mise en recouvrement du rôle

Prélèvements mensuels d'égal montant jusqu'en décembre 2020

Solde > 300 euros et à la moitié de l'impôt dû

Nouveau dispositif introduit par le présent article

Solde exigible à partir du 2ème mois suivant la mise en recouvrement du rôle

Prélèvements mensuels d'égal montant jusqu'en décembre 2021

Source : commission des finances du Sénat

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements au présent article.

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances Joël Giraud et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement :

- un amendement62(*) prévoyant la communication au contribuable, par l'administration fiscale, des modalités de calculs des taux de prélèvement à la source63(*) ;

- un amendement permettant aux salariés de particuliers employeurs dont le solde de l'impôt sur les revenus perçus en 2019 serait supérieur à 300 euros mais ne représenterait pas 50 % de l'impôt dû de bénéficier de la possibilité d'étalement du paiement jusqu'en décembre 2021, à leur demande, et sur décision de l'administration ;

- un amendement prévoyant la mise en place d'une expérimentation jusqu'au 31 décembre 2020, consistant à autoriser l'établissement de convention entre les maisons de services au public (MSAP) et l'administration fiscale, ayant pour objet de définir les modalités d'accompagnement des contribuables susceptibles de s'adresser aux MSAP dans le cadre de la mise en place du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Alors que l'amendement précisait que l'expérimentation était limitée aux territoires des départements de l'Allier et de la Meuse, un sous-amendement présenté par le rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, étend cette expérimentation à cinq départements. En outre, le Gouvernement remettrait au Parlement un rapport d'évaluation de l'expérimentation au plus tard le 15 septembre 2020.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Tant dans son rapport d'information précité « Le prélèvement à la source : un choc de complexité », que dans son rapport pour avis relatif au projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social64(*), votre rapporteur général a souligné les faiblesses structurelles du prélèvement à la source proposé par le précédent Gouvernement et voté fin 2016.

Il avait à cet égard proposé un mécanisme différent consistant en un prélèvement mensualisé et contemporain, qui aurait en particulier présenté l'avantage de ne pas faire intervenir de tiers collecteurs, mais qui n'a malheureusement pas été retenu par le Gouvernement.

Le report de l'entrée en vigueur au 1er janvier 2019 du prélèvement à la source, tel que prévu par la loi de finances pour 2017, laissait augurer les nombreuses difficultés techniques liées à sa mise en oeuvre concrète et opérationnelle. Plusieurs d'entre elles se sont d'ores et déjà concrétisées.

Aussi votre rapporteur général a-t-il déposé le 2 juillet 2018 une proposition de loi visant à libérer les entreprises de la collecte de l'impôt sur le revenu et à rendre du pouvoir d'achat aux contribuables65(*) :

- d'une part, en transmettant à l'administration fiscale la responsabilité d'effectuer un prélèvement sur les comptes bancaires des contribuables, avec pour assiette les revenus versés l'avant-dernier mois par les tiers payeurs ;

- d'autre part, en intégrant les réductions et crédits d'impôts « historiques » et liés à des dépenses contraintes dans le montant des prélèvements réalisés chaque mois par l'administration fiscale, évitant ainsi de faire peser un sur-prélèvement sur les contribuables.

Le ministre de l'action et des comptes publics a depuis annoncé plusieurs mesures destinées à réduire la charge pesant sur les petites entreprises : les entreprises de moins de 20 salariés pourraient ainsi recourir au système du « Titre emploi service entreprise », service en ligne du réseau des Urssaf, destiné à simplifier les formalités sociales liées à l'emploi de salariés66(*), pour gérer le prélèvement à la source de leurs salariés.

Les hésitations du Président de la République quant à la mise en oeuvre du prélèvement à la source et les conclusions de notes de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) dévoilées dans la presse au cours de l'été 2018 ont d'ailleurs confirmé les inquiétudes de votre rapporteur général.

In fine, le Premier ministre a confirmé, le 4 septembre 2018, la mise en oeuvre du prélèvement à la source à compter du 1er janvier 2019, après une semaine de cacophonie au sein du Gouvernement.

Si l'ouverture de la possibilité d'échelonnement infra-annuel du versement de l'acompte à d'autres types de revenus proches des bénéfices non commerciaux apparaît bienvenue, les modifications proposées par le présent article ne répondent que très partiellement aux difficultés existantes et suscitent même d'autres inquiétudes.

A. UN ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DES REVENUS POUVANT BÉNÉFICIER DU REPORT DE VERSEMENT DE L'ACOMPTE PERTINENT

L'échelonnement infra-annuel des versements correspondant à l'acompte contemporain d'impôt sur le revenu permet d'ajuster les versements en fonction de la saisonnalité des encaissements de trésorerie de l'exercice ou de l'année en cours.

La possibilité de reporter au maximum trois échéances sur l'échéance suivante, en cas de paiement mensuel, ou d'une échéance sur la suivante en cas d'adoption pour le paiement trimestriel, sans que cela ne puisse conduire à reporter sur l'année civile suivante une partie des versements dus au cours de l'année en cours, devrait ainsi se révéler utile, en particulier pour les travailleurs indépendants confrontés à des problèmes ponctuels de trésorerie, ou pour un cultivateur par exemple, dont les revenus issus de la récolte sont saisonniers.

Votre rapporteur général est donc favorable à l'extension du champ des revenus éligibles au report du versement de l'acompte. Pour autant, l'avancée par rapport aux facultés ouvertes par le droit actuellement applicable aux contribuables d'étaler le paiement de leurs mensualités ou tiers provisionnels n'est pas évidente.

B. L'AMÉNAGEMENT DE L'ACOMPTE VERSÉ AU CONTRIBUABLE AU TITRE DES CRÉDITS ET RÉDUCTIONS D'IMPÔT « RÉCURRENTS » EMPORTE PLUSIEURS DIFFICULTÉS

Le mécanisme de l'acompte du montant des avantages fiscaux afférents à deux dépenses fiscales récurrentes, prévu à l'article 1665 bis du code général des impôts, apparaît comme un moindre mal, en ce qu'il pallie l'absence de prise en compte des crédits et réductions d'impôts dans le calcul du taux de prélèvement à la source. Pour mémoire, cette lacune du PAS constitue même une régression par rapport au droit existant, dans lequel l'impôt mensualisé ou prélevé par acompte est calculé sur la base de l'impôt acquitté en N-1 après imputation des crédits et réductions d'impôt, la régularisation intervenant en fin d'année.

Face au caractère insuffisant de la compensation proposée, le ministre de l'action et des comptes publics a concédé le 11 juin dernier, au cours d'un comité de pilotage du prélèvement à la source dans l'Eure, un versement anticipé de l'acompte, dès le 15 janvier 2019.

L'ajustement tardif proposé par le Gouvernement constitue une mesure favorable aux ménages, dès lors que le taux de l'acompte versé aux contribuables serait doublé (de 30 % à 60 %). Néanmoins, la redéfinition du périmètre des réductions et crédits d'impôts éligibles au versement de l'acompte n'est pas sans poser de difficultés et pourrait même ôter tout intérêt à ce dispositif.

1. Le caractère « récurrent » des crédits et réductions d'impôts retenus pour le versement de l'acompte pose question

L'avance sur avantages fiscaux n'a d'intérêt qu'en ce qui concerne les dépenses à caractère « récurrent ». Le cas échéant, elle emporte le risque de donner lieu à d'importantes régularisations.

Certaines dépenses éligibles à avantage fiscal retenues dans le périmètre de l'acompte par le présent article constituent assez logiquement des dépenses « récurrentes », puisqu'elles sont reconduites d'année en année, dans des conditions plus ou moins similaires. C'est le cas pour des dépenses engagées au titre des frais de garde de jeunes enfants ou de l'emploi salarié à domicile, mais également des dépenses d'investissement locatif, qui constituent bien souvent un acte unique (achat, construction, etc.) pour lequel le bénéfice du crédit ou de la réduction d'impôt s'échelonne sur plusieurs années.

Comme le précise l'évaluation préalable du présent article, la récurrence a été estimée en pourcentage de foyers bénéficiaires en 2015 ayant bénéficié du même avantage en 2013 et 2014.

Part des foyers bénéficiaires en 2015 et ayant bénéficié
du même avantage en 2013 et 2014

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'évaluation préalable

Au regard de cette définition, la réduction d'impôt au titre du logement social outre-mer, modifiée par le présent projet de loi de finances, qui présente une faible récurrence (33 %), n'est pas concernée par cette avance.

Le caractère « récurrent » d'autres dépenses retenues dans le périmètre de l'acompte pose cependant question. C'est notamment le cas de la réduction d'impôt au titre des dons effectués par les particuliers, dès lors que les montants des dons peuvent varier d'une année sur l'autre.

Par ailleurs, l'indicateur retenu par le Gouvernement ne tient compte que de deux années. L'examen de la récurrence sur une période temporelle plus large aurait été plus utile.

2. Le doublement du taux de l'acompte décuple le risque de régularisation

Le doublement du taux de l'acompte permettrait aux contribuables concernés de percevoir, dès le début de l'année, un versement correspondant à plus de la moitié des avantages fiscaux dont ils ont bénéficié l'année précédente au titre des dépenses réalisées en 2017. Les 40 % restant ne seraient versés qu'au moment du paiement du solde de l'impôt de l'année 2018, soit à l'été 2019.

Cette solution limite l'avance de trésorerie pour les foyers mais augmente le risque de régularisations massives : par exemple, un contribuable ayant cessé d'employer un salarié à domicile en 2018 bénéficiera tout de même d'un acompte en janvier 2019 (les revenus définitifs de l'année 2018 n'étant connus qu'après la déclaration des revenus 2018, qui survient au printemps 2019). La régularisation interviendra en septembre 2019, et le contribuable devra restituer tout ou partie de l'acompte de 60 % perçu en janvier.

Ces régularisations sont susceptibles d'avoir un impact économique mais également psychologique sur les ménages, brouillant le message de « contemporanéité » envoyé par la réforme du prélèvement à la source. Dans ces conditions, les recouvrements pourraient être compliqués à mettre en oeuvre.

Calendrier de restitution des crédits et réductions d'impôts

Source : commission des finances du Sénat

Surtout, aucun chiffrage du montant des régularisations associées à l'élargissement du champ de l'acompte et au doublement de son taux n'a été effectué.

L'évaluation préalable avance simplement un chiffrage de l'avance de trésorerie consentie par l'État à près de 9 millions de contribuables, qui s'élèverait à 5 milliards d'euros.

Avance de trésorerie de l'acompte sur avantages fiscaux pour l'État

(en millions d'euros)

crédit d'impôt accordé pour l'emploi d'un salarié à domicile (article 199 sexdecies)

2,506

crédit d'impôt accordé pour la garde de jeunes enfants (article 200 quater B)

0,622

réduction d'impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI) ;

0,174

réduction d'impôt au titre des dons effectués par les particuliers (article 200 du CGI)

0,822

crédit d'impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu'aux associations nationales professionnelles de militaires (article 199 quater C du CGI) ;

0,08

réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI) ;

0,960

réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Scellier » (article 199 septvicies du CGI) ;

0,641

réduction d'impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires dite « Pinel » (article 199 novovicies du CGI)

0,267

réduction d'impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (en l'espèce, ceux visés aux b à e du 2 de l'article 199 undecies A du CGI).

0,241

Total

6 313

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général

3. L'intégration de réductions d'impôt dans le périmètre de l'acompte n'est pas sans risque en cas de changement de situation

L'intégration de plusieurs réductions d'impôt dans le périmètre de l'acompte apparaît particulièrement risquée, notamment en cas de changement de situation du contribuable entre le fait générateur de l'avantage fiscal et la perception de ce dernier.

En effet, la réduction d'impôt vient en déduction de l'impôt. Dans le cas où le montant de la réduction d'impôt est supérieur au montant de l'impôt, il ne peut y avoir de remboursement : l'impôt est simplement nul.

Contrairement à la réduction d'impôt, si le crédit d'impôt est supérieur au montant de l'impôt, le surplus (ou la totalité si le contribuable n'est pas imposable) donne lieu à remboursement par l'administration fiscale. La réduction d'impôt s'imputant sur l'impôt dû, la part du montant de la réduction d'impôt excédant l'impôt dû est perdue.

Pour les ménages non imposables ou qui le seront devenus entre deux années d'imposition, la réduction d'impôt accordée par exemple au titre de dons faits par les particuliers, serait perdue.

Votre rapporteur général attire l'attention sur l'incompréhension légitime qui pourrait découler de cette situation.

C. LE DISPOSITIF PRÉVU POUR L'IMPOSITION DES REVENUS PERÇUS EN 2019 PAR LES SALARIÉS DE PARTICULIERS EMPLOYEURS CONSTITUE UNE VÉRITABLE « USINE À GAZ »

Le report d'un an de l'application de la retenue à la source sur les salaires versés par les particuliers employeurs s'accompagne d'un dispositif dérogatoire et temporaire particulièrement complexe pour l'imposition des revenus de 2019 des salariés de particuliers employeurs.

Malgré l'assouplissement des conditions permettant de bénéficier de l'étalement de la régularisation voté par l'Assemblée nationale, le dispositif reste particulièrement complexe pour les contribuables concernés - environ 300 000 personnes67(*). Votre rapporteur général craint à ce titre que l'accompagnement proposé par l'administration fiscale, mentionné dans l'évaluation préalable du présent article, ne soit guère suffisant.

Le Gouvernement propose ici un « bricolage » fiscal afin de respecter le principe d'égalité devant l'impôt, nécessitant à la fois de ne pas imposer deux fois les salariés de particuliers employeurs en 2019 ni de les exonérer totalement d'imposition sur les revenus perçus cette même année.

En outre, ce dispositif dérogatoire emporte des « effets de décalage de trésorerie pour l'État, non chiffrés mais limités, dès l'année 2019 et jusqu'en 2021 », compte tenu de l'étalement exceptionnel proposé et étendu par l'Assemblée nationale.

Les inquiétudes se cristallisent également sur la mise en oeuvre opérationnelle de la plateforme « tout-en-un », devant permettre ensuite au particulier employeur, s'il le souhaite, de confier la rémunération du salarié à domicile et la charge de son prélèvement à la source au centre CESU ou PAJEMPLOI.

Si la mise en place de la réforme ne devrait pas présenter de difficultés logistiques majeures pour le dispositif PAJEMPLOI, dans la mesure où le prélèvement à la source est pris en compte dans le processus de traitement informatique et serait intégré dans le service « plateforme tout-en-un », elle est plus problématique pour le CESU.

La généralisation de la dématérialisation est complexe, en raison du profil des employeurs : l'âge moyen des 1,3 million de particuliers employeurs en CESU est de 65 ans, posant aussi la question de la fracture numérique.

Alors que le Gouvernement affirme que « la montée en charge de la dématérialisation des démarches des utilisateurs CESU se poursuit », votre rapporteur général craint une perte d'attractivité du CESU et une hausse potentielle de non-déclaration du travail à domicile. La solution proposée par votre rapporteur général dans sa proposition de loi précitée, en transférant la collecte du prélèvement à la source à l'administration fiscale, permettait de ne pas faire porter par les particuliers employeurs le poids du prélèvement à la source sur le salaire de leurs employés, évitant cette possible perte d'attractivité du CESU.

Au total, les mesures proposées par le présent article constituent surtout des réponses techniques, auxquelles votre rapporteur général ne souhaite pas s'opposer. Toutefois, elles ne répondent que partiellement aux difficultés posées par la mise en oeuvre du prélèvement à la source.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 bis (nouveau)
(Art. 182 A, 182 A bis, 197 A, 197 B et 1417 du code général des impôts)

Imposition sur le revenu des salaires, pensions et rentes viagères à titre gratuit de source française perçus par les non-résidents fiscaux

. Commentaire : le présent article remplace, à compter du 1er janvier 2020, la retenue à la source partiellement libératoire pour les salaires, pensions et rentes viagères à titre gratuit de source française perçus ou réalisés par les non-résidents fiscaux par une retenue à la source non libératoire calculée en appliquant la grille de taux par défaut utilisée pour le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu des résidents et relève le taux minimum d'imposition de 20 % à 30 %.

I. LE DROIT EXISTANT

À titre liminaire, il convient de rappeler la définition par l'article 4 B du code général des impôts (CGI) de la domiciliation fiscale en France. Ainsi, sont considérées comme ayant leur domicile fiscal en France les personnes :

- ayant en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

- exerçant en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu'elles ne justifient que cette activité y est exercée à titre accessoire ;

- ayant en France le centre de leurs intérêts économiques.

Dès lors qu'au moins un de ces critères est rempli, la résidence fiscale est établie en France. Le non-résident fiscal est donc le contribuable ne répondant à aucun des critères précités.

Les personnes domiciliées fiscalement hors de France sont toutefois soumises à une obligation fiscale « restreinte » en France, dès lors qu'elles y sont imposables à raison de leurs seuls revenus et plus-values de source française. Les revenus considérés comme étant de source française sont listés à l'article 164 B du code général des impôts.

A. LES RÈGLES DE DROIT COMMUN DE L'IMPÔT SUR LE REVENU S'APPLIQUENT POUR LES REVENUS DE SOURCE FRANÇAISE PERÇUS PAR UN NON-RÉSIDENT

Aux termes de l' article 197 A du CGI, l'impôt sur le revenu dû par les personnes domiciliées hors de France sur leurs revenus de source française est calculé selon les règles de droit commun applicables aux contribuables domiciliés en France (application du barème progressif, du système du quotient familial et de son plafonnement). En revanche, les réductions et crédits d'impôt ne peuvent s'appliquer, sauf exception68(*).

Afin de ne pas avantager indûment les contribuables domiciliés hors de France qui sont imposés à raison de leurs seuls revenus de source française par rapport aux contribuables domiciliés dans notre pays, dont l'impôt est calculé suivant les mêmes règles sur l'ensemble de leurs revenus, l' article 197 A du CGI a institué un taux minimum d'imposition.

Ce taux est fixé à 20 % du revenu net imposable (14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer).

Le taux minimum d'imposition trouve à s'appliquer dans les cas où le taux moyen d'imposition qui résulte de l'application du barème de droit commun et du système du quotient familial (y compris le plafonnement) aux revenus de source française69(*) est inférieur à 20 %.

Toutefois, l'article 197 A du CGI prévoit une exception au taux minimum d'imposition, en ce qu'il permet au contribuable de justifier que le taux moyen de l'impôt résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de ses revenus de source française et étrangère (« revenu monde ») serait inférieur au taux minimum de 20 % (ou 14,4 %). Dans ce cas, ce taux inférieur est appliqué aux revenus effectivement imposables en France en vertu d'une convention fiscale liant la France à l'État de résidence ou, en l'absence de convention, aux revenus de source française.

Exemple d'imposition des revenus de source française
d'un non-résident fiscal en France

Soit un contribuable domicilié hors de France, marié et ayant deux enfants à charge, qui a disposé en 2016 des revenus suivants :

- revenus de source française : salaires nets imposables : 7 500 € ;

- revenus de source étrangère : intérêts de créances : 1 500 € et salaires : 33 500 € (soit 30 150 € après déduction de 10 % pour frais professionnels) ;

- total : 39 150 €.

Impôt français normalement dû sur les seuls revenus de source française par application du taux minimum (20 %) : 7 500 € x 20 % = 1 500 €.

Impôt français théoriquement dû sur l'ensemble des revenus mondiaux par application du barème progressif (revenus 2016) : 1 403 €.

Taux moyen d'imposition : 1 403 / 39 150 = 3,58 %. Ce taux moyen étant inférieur à 20 %, l'impôt effectivement dû en France est de : 7 500 x 3,58 % = 269 €.

Source : BOFIP

B. UNE RETENUE À LA SOURCE SPÉCIFIQUE SUR LES TRAITEMENTS, SALAIRES, PENSIONS ET RENTES VIAGÈRES DE SOURCE FRANÇAISE VERSÉS ÀUX NON-RÉSIDENTS

1. Le champ d'application de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu

Aux termes de l' article 182 A du CGI, les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française versés à des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France (au sens de l' article 4 B du CGI précité) sont soumis à une retenue à la source de l'impôt sur le revenu dont les modalités sont fixées par ledit article.

Ainsi, quelle que soit la durée d'exercice de cette activité, les revenus tirés d'une activité professionnelle salariée exercée en France sont soumis à la retenue à la source prévue à l'article précité. Ce principe emporte toutefois deux exceptions :

- les salaires payés en contrepartie de prestations artistiques fournies ou utilisées en France sont assujettis à la retenue à la source spécifique prévue à l'article 182 A bis du CGI ;

- les salaires payés en contrepartie de prestations sportives fournies ou utilisées en France sont soumis à la retenue à la source prévue à l'article 182 B du CGI.

Champ d'application de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu des contribuables domiciliés hors de France

* payées par un débiteur qui est domicilié ou établi en France.

Source : commission des finances du Sénat

2. Détermination de la base de la retenue à la source

Le II de l'article 182 A du CGI indique que la base de cette retenue est constituée par le montant net des sommes versées, déterminé conformément aux règles applicables en matière d'impôt sur le revenu, à l'exclusion de celles qui prévoient la déduction des frais professionnels réels70(*).

Compte tenu de l'impossibilité législative de se placer sous le régime de déduction des frais réels, il convient, pour déterminer la base de la retenue, de faire application de la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels.

S'agissant des pensions de toute nature (retraite, invalidité, alimentaire) et des rentes viagères à titre gratuit, la base de la retenue à la source correspond donc au montant des sommes versées après application de l'abattement de 10 % prévu au second alinéa du a du 5 de l'article 158 du CGI.

3. Le barème annuel de la retenue à la source

Le montant de la retenue à la source dont sont passibles les traitements, salaires, pensions et rentes viagères est déterminé par application, en fonction de la durée d'activité ou de la période correspondant au paiement, d'un tarif progressif au montant net des traitements, salaires, pensions et rentes viagères.

Le III de l'article 182 A du CGI prévoit qu'un décret fixe chaque année les limites de chaque tranche du barème de la retenue à la source. Elles varient dans la même proportion que la limite la plus proche des tranches du barème de l'impôt sur le revenu.

Tarif de la retenue à la source prévue à l'article 182 A du CGI applicable en 2017

Année 2017

Limites des tranches selon la période à laquelle se rapportent les paiements

Taux applicables

Année
(en euros)

Trimestre
(en euros)

Mois
(en euros)

Semaine
(en euros)

Jour ou fraction de jour
(en euros)

0 % en-deçà de

14 461

3 615

1 205

278

46

12 % de

14 461

3 615

1 205

278

46

à

41 951

10 488

3 496

807

134

20 % au-delà de

41 951

10 488

3 496

807

134

Source : BOFIP

Le III du même article précise que les taux de 12 % et 20 % sont ramenés à 8 % et 14,4 % dans les départements d'outre-mer.

4. Le calcul de la retenue à la source d'impôt sur le revenu

S'agissant des traitements et salaires, la retenue à la source est calculée et versée au Trésor par l'employeur au plus tard le 15 du mois suivant celui du paiement (article 1671 A du CGI)71(*). Conformément aux dispositions du second alinéa de l'article 1671 A du CGI , la retenue n'est ni opérée ni versée au Trésor lorsque son montant n'excède pas 8 euros par mois.

Ainsi, pour le calcul de la retenue, chaque employeur applique le barème correspondant à la durée pendant laquelle la personne concernée a travaillé pour son compte. Lorsque le salarié n'a pas travaillé à temps complet au cours du mois ou de la semaine, ou lorsque la rémunération n'est pas payée au mois ou à la semaine, il y a lieu d'appliquer le barème journalier au montant de la rémunération divisé par le nombre de jours de travail72(*).

5. L'imputation de la retenue à la source sur le montant d'impôt sur le revenu

Les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française versés à des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France sont soumis à une retenue à la source ayant la particularité d'être libératoire pour partie et non libératoire pour une autre.

L' article 197 B du CGI prévoit que, pour la fraction n'excédant pas la limite au-delà de laquelle le taux de 20 % (14,4 % dans les DOM) est applicable, la retenue à la source prélevée au taux de 12 % (8 % dans les DOM) est libératoire de l'impôt sur le revenu. La fraction de salaire correspondante n'est donc pas imposée au barème et la retenue correspondante n'est pas imputable.

Seule la fraction soumise à la retenue à la source au taux de 20 % (14,4 % dans les DOM) est imposée au barème progressif, avec les autres revenus de source française, mais dans les conditions prévues à l' article 197 A du CGI, c'est-à-dire avec application d'un taux minimum égal à 20 % (ou à 14,4 % pour les revenus ayant leur source dans un DOM). La retenue prélevée au taux de 20 % (ou 14,4 %) est déduite du montant de l'impôt ainsi déterminé.

Aux termes de l'article 197 B du CGI, le contribuable peut demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source opérée lorsque cette retenue excède le montant de l'impôt qui résulterait de l'application des dispositions du a de l'article 197 A du CGI à la totalité de la rémunération.

L'excédent de retenue à la source remboursable est égal à la différence entre :

- d'une part, le montant de la retenue à la source supportée sur la totalité des salaires, pensions ou rentes viagères de source française perçus par le contribuable au cours de l'année d'imposition ;

- et d'autre part, le montant de l'impôt afférent au montant total de ces salaires, pensions et rentes (y compris la fraction de ces revenus ayant supporté la retenue au taux de droit commun de 0 % et 12 %, ou de 0 % et 8 % dans les DOM) calculé dans les conditions prévues au a de l'article 197 A du CGI.

C. LES EFFETS DE LA MISE EN oeUVRE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE DE L'IMPÔT SUR REVENU

Les retenues à la source actuellement prévues aux articles 182 A, 182 A bis et 182 B du CGI sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française versés à des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France demeureront applicables. En effet, d'après le rapport de notre collègue députée Anne Genetet73(*), « à ce jour, la retenue à la source sur les revenus d'activité et les pensions de source française des non-résidents ne permet pas la mise en place du prélèvement à la source. Les modalités de calcul et de prélèvement de ces revenus seront donc inchangées faute de pouvoir trouver une solution qui permette de basculer de la retenue à la source au prélèvement à la source ».

Pour l'imposition des revenus perçus en 2018, les non-résidents pourront bénéficier du crédit d'impôt modernisation du recouvrement (CIMR, voir commentaire de l'article 3 du présent projet de loi de finances), dès lors qu'ils auront bénéficié en 2018 de revenus dits « non exceptionnels » (tel que des revenus fonciers par exemple, les salaires et pensions resteraient imposés via la retenue à la source).

Les revenus déjà soumis à la retenue à la source des non-résidents ne seront donc pas concernés par la mise en oeuvre du prélèvement à la source. Partant, ils ne pourront bénéficier du CIMR.

Ainsi, l'imposition des revenus de traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France prendra la forme :

- pour les revenus provenant d'un débiteur établi en France, de la retenue à la source actuellement en vigueur ;

- pour les revenus sans « tiers collecteur », qui ne relèvent pas actuellement de la retenue à la source (revenus fonciers, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles, bénéfices non commerciaux, etc.), de l'acompte contemporain mis en oeuvre dans le cadre du prélèvement à la source (voir commentaire de l'article 3 du présent projet de loi de finances).

Les revenus de source française perçus par un non-résident pourront donc être imposés à la fois via l'acompte prévu dans le cadre du prélèvement à la source, et par la retenue à la source des non-résidents, en fonction de la nature des sommes perçues et imposables en France.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu du vote à l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, adopté avec un avis favorable de la commission des finances.

A. LE RAPPROCHEMENT DU RÉGIME D'IMPOSITION DES SALAIRES, TRAITEMENTS ET PENSIONS DE SOURCE FRANÇAISE DES NON-RÉSIDENTS DE CELUI APPLICABLE AUX RÉSIDENTS

Le 1° du A du I supprime les dispositions régissant la retenue à la source spécifique pour les salaires, pensions et rentes viagères à titre gratuit de source française, partiellement libératoire.

Le présent article modifie donc les II et III de l'article 182 A du CGI et prévoit :

- d'une part, que la base de la retenue à la source est constituée par le montant net imposable à l'impôt sur le revenu des sommes versées et des avantages accordés, déterminé conformément aux dispositions de l'article 204 F du CGI ;

- d'autre part, que la retenue est calculée par l'application de la grille de taux par défaut du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.

Partant, le 2° du A du I supprime les modalités de définition du barème spécifique à la retenue à la source actuellement applicable.

Ainsi, le barème progressif de l'impôt sur le revenu s'appliquerait automatiquement aux revenus de source française des non-résidents sans qu'ils aient à en faire expressément la demande.

Par conséquent, le D du I du présent article supprime les dispositions l'article 197 B du CGI relative au caractère partiellement imputable de la retenue à la source (voir supra74(*)).

Il maintient néanmoins la possibilité pour le contribuable de demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source opérée lorsque la totalité de cette retenue excède le montant de l'impôt qui résulterait de l'application des dispositions du a de l'article 197 A du CGI à la totalité des revenus.

Enfin, le présent article opère une mesure de coordination s'agissant du régime de la retenue à la source spécifique prévue à l'article 182 A bis du CGI, pour les salaires payés en contrepartie de prestations artistiques fournies ou utilisées en France - pour ces revenus, le régime de la retenue à la source spécifique qui s'effectue systématiquement au taux de 15 %, est maintenu, ainsi que son caractère libératoire en-deçà d'un certain seuil75(*).

Le B du II du présent article indique que ces dispositions s'appliquent aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

B. L'AUGMENTATION DU TAUX MINIMUM D'IMPOSITION SUR LES REVENUS DES NON-RÉSIDENTS

Le 1° du C du I du présent article modifie l'article 197 A du code général des impôts, qui fixe le taux minimum d'imposition.

Il est ainsi prévu d'augmenter ce taux, qui passerait de 20 % du revenu net imposable et 14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les DOM à respectivement 30 % et 20 %.

Ainsi, ce taux s'appliquerait dans les cas où le taux moyen d'imposition qui résulte de l'application du barème de droit commun et du système du quotient familial (y compris le plafonnement) aux revenus de source française est inférieur à 30 %.

En outre, le 2° du C du I du présent article complète l'article 197 A du CGI en prévoyant d'admettre la déduction des pensions alimentaires prévues au 2° du II de l'article 156 du CGI pour le calcul du taux moyen sur l'ensemble des revenus mondiaux, sous réserve que les pensions versées soient imposables en France et qu'elles n'aient pas déjà donné lieu, pour le contribuable, à un avantage fiscal dans son État de résidence.

Ces dispositions s'appliqueraient pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2018 (A du II du présent article).

C. UNE MESURE DE COORDINATION

L'article 1417 du CGI fixe les conditions de revenu permettant à certains redevables de bénéficier de diverses réductions (exonération, dégrèvement et abattement) d'impôts locaux (taxe foncière sur les propriétés bâties et taxe d'habitation). Le IV de cet article précise que le montant des revenus ainsi pris en compte correspond « aux revenus et plus-values retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu au titre de l'année précédente », majoré, entre autres, du montant des revenus des non-résidents soumis à la retenue à la source prévue à l'article 182 A, « à hauteur de la fraction donnant lieu à une retenue libératoire de l'impôt sur le revenu ».

Cette majoration devient inutile dans la mesure où le présent article additionnel propose de remplacer la retenue à la source spécifique et partiellement libératoire prévue à l'article 182 A par une retenue non libératoire. En effet, la référence aux « revenus et plus-values retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu » suffit désormais à intégrer ces revenus.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Une réforme de la fiscalité applicable aux revenus de source française des non-résidents était attendue depuis quelques mois. Il est particulièrement regrettable que la refonte proposée notamment par le présent article inséré par l'Assemblée nationale intervienne par la voie d'un amendement du Gouvernement et non par un article initial du projet de loi de finances, qui aurait permis au rapporteur général de disposer d'une vision d'ensemble des modifications proposées pour chaque catégorie de revenus et d'une évaluation a priori de chaque dispositif.

Dans son rapport sur la mobilité internationale des Français, notre collègue députée, Anne Genetet, a souligné la complexité de l'imposition des revenus issus de traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française versés à des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France, et mis en exergue son caractère inéquitable.

Les non-résidents fiscaux déclarés (français ou non) représentent près de 0,6 % des contribuables. Le montant du seul impôt sur le revenu s'élevait pour les non-résidents à 712 millions d'euros, contre 70 327 millions d'euros pour l'ensemble du pays. Les non-résidents fiscaux représentent donc 0,6 % des contribuables mais versent 1 % du montant total de l'impôt sur le revenu perçu76(*).

En premier lieu, votre rapporteur général salue la suppression, à compter du 1er janvier 2020, de la retenue à la source spécifique partiellement libératoire pour les salaires, pensions et rentes viagères à titre gratuit de source française, complexe et peu lisible.

Son remplacement par une retenue à la source calculée en appliquant la grille de taux par défaut du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu constitue une simplification particulièrement bienvenue, d'autant qu'elle rapproche le régime d'imposition des revenus de source française (salaires et pensions) des non-résidents de celui applicable aux résidents.

Toutefois, le Gouvernement a ajouté subrepticement une disposition inattendue au dispositif proposé.

Afin de ne pas avantager indûment les contribuables domiciliés hors de France qui sont imposés à raison de leurs seuls revenus de source française par rapport aux contribuables domiciliés dans notre pays, dont l'impôt est calculé suivant les mêmes règles sur l'ensemble de leurs revenus, l' article 197 A du CGI prévoit un taux minimum d'imposition.

Comme l'a relevé Anne Genetet, le système actuel apparaît déjà particulièrement injuste sur certains bas revenus : « le barème de l'IR pour le non-résident est défavorable par rapport à celui des résidents et cette différence est particulièrement marquée pour les faibles revenus. Ceci s'explique par le mécanisme de calcul qui utilise par défaut un taux minimum d'imposition de 20 % ».

Or, le présent article propose l'augmentation du taux minimum d'imposition à 30 % pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2018. Votre rapporteur général estime que cette hausse est inacceptable, pour deux raisons.

Tout d'abord, le « principe d'exception » serait certes conservé : le contribuable pourrait toujours justifier que le taux moyen de l'impôt résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de ses revenus de source française et étrangère (« revenu monde ») serait inférieur au taux minimum d'imposition, et ainsi appliquer ce taux inférieur aux revenus effectivement imposables en France en vertu d'une convention fiscale liant la France à l'État de résidence ou, en l'absence de convention, aux revenus de source française.

Partant, le relèvement du taux d'imposition à 30 % devrait probablement permettre à davantage de non-résidents de bénéficier de ce taux inférieur.

Néanmoins, comme l'a relevé Anne Genetet au cours des débats en séance publique à l'Assemblée nationale, ce relèvement « ne résout pas les injustices actuelles, mais les aggrave ».

Ainsi, le rehaussement du taux pénalisera les non-résidents ayant de faibles revenus de source française et de source étrangère ainsi que ceux n'ayant pas de « revenu monde » (en l'absence de revenus de source étrangère), dès lors qu'ils seraient systématiquement imposés au taux minimum d'imposition.

Si l'augmentation du taux minimum d'imposition s'accompagne de l'ouverture sous conditions de la possibilité de déduire les pensions alimentaires versées pour le calcul du taux moyen sur l'ensemble des revenus de source française et étrangère, cette contrepartie n'apparaît pas suffisante, dès lors qu'elle ne concernerait pas tous les contribuables, alors même que l'ensemble des non-résidents subirait l'augmentation du taux minimum d'imposition.

En outre, cette augmentation est d'autant plus inacceptable qu'elle s'appliquerait pour les revenus perçus à compter du 1er janvier 2018 et donc de façon rétroactive.

Ensuite, la deuxième raison pour laquelle votre rapporteur général s'oppose à cette hausse de taux réside dans son objectif exclusivement financier, d'ailleurs clairement assumé par le ministre de l'action et des comptes publics.

En effet, au cours des débats en séance publique à l'Assemblée nationale, le ministre a précisé que l'augmentation du taux minimum d'imposition entendait gager financièrement le coût de l'amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (PLFSS), qui entend exonérer les contribuables non-résidents mais résidant dans un État membre de l'Union européenne de prélèvements sociaux sur les revenus du capital - exonération dont le coût s'élèverait à environ 200 millions d'euros.

Cette exonération de prélèvements sociaux sur les revenus du capital pour les contribuables non-résidents mais résidant dans un État membre de l'Union européenne serait donc intégralement financée en 2019 par une imposition plus importante des revenus des non-résidents. Or, cette mesure est doublement inéquitable, dès lors que les non-résidents fiscaux résidant en dehors de l'Union européenne, qui ne sont pas concernés par l'exonération de CSG-CRDS proposée par le Gouvernement, financeront par le biais d'une augmentation de leur taux minimum d'imposition une réforme dont ils ne bénéficieront pas.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement FINC.2, visant à maintenir le taux minimum d'imposition actuel de 20 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3 ter (nouveau)
(Art. 204 J du code général des impôts.)

Application du prélèvement à la source - communication des modalités de calcul de l'acompte

. Commentaire : le présent article prévoit la communication aux contribuables des modalités de calculs de l'acompte acquitté dans le cadre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 204 C du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi n°2016-1917 de finances pour 2017, certains revenus ne pouvant faire l'objet d'une retenue à la source dans le cadre de la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu donnent lieu à un paiement par acompte des sommes dues. Il en va ainsi pour :

- les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ;

- les bénéfices agricoles (BA) ;

- les bénéfices non commerciaux (BNC) et les revenus fonciers ;

- les rentes viagères à titre onéreux ;

- les pensions alimentaires ;

- les revenus des gérants et associés de société ;

- les revenus tirés de l'apport d'un concours scientifique par un fonctionnaire à une entreprise, les commissions perçues par les agents généraux d'assurance et leurs sous-agents ainsi que les droits d'auteurs déclarés par un tiers77(*) lorsqu'ils sont imposés suivant les règles prévues en matière de traitements et salaires ;

- lorsqu'ils sont versés par un débiteur établi hors de France, les revenus de source étrangère imposables en France suivant les règles applicables aux salaires, aux pensions ou aux rentes viagères.

Aux termes de l'article 1663 C du code général des impôts, l'acompte est calculé par l'administration et est prélevé mensuellement au plus tard le 15 de chaque mois ou bien sur option du contribuable chaque trimestre- le 15 février, le 15 mai, le 15 août et le 15 novembre78(*).

L'assiette de l'acompte est, conformément au 1 de l'article 204 G, « constituée du montant des bénéfices ou revenus imposés au barème progressif de l'impôt sur le revenu la dernière année pour laquelle l'impôt a été établi à la date du versement » dudit acompte.

L'article 204 G précise les conditions de détermination de l'assiette de l'acompte pour chaque membre du foyer et pour chaque catégorie de bénéfice ou revenu. Autrement dit, l'assiette de l'acompte est déterminée selon des règles spécifiques pour chaque catégorie de bénéfices.

Par exemple, pour les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), l'assiette retenue correspond au bénéfice net, « déterminé d'après les résultats d'ensemble des opérations de toute nature effectuées par les entreprises, y compris notamment les cessions d'éléments quelconques de l'actif, soit en cours, soit en fin d'exploitation » - soit le bénéfice imposable dans la catégorie des BIC dont il est tenu compte pour calculer le montant de l'impôt sur le revenu dû, en application des termes de l'article 38 du CGI -, diminué du report déficitaire constaté au titre de l'année de référence - soit la dernière année pour laquelle l'impôt a été établi à la date du versement de l'acompte en application des 1° bis et 1° ter du I de l'article 156 du CGI.

Toutefois, lorsque les bénéfices industriels et commerciaux sont déterminés selon le régime dit « micro-BIC », défini par l'article 50-0 du CGI, l'assiette du prélèvement est constituée du « résultat imposable ». Ce dernier, avant prise en compte des plus ou moins-values provenant de la cession de biens affectées par nature à l'exploitation, qui sont imposées de manière distincte, est égal au « chiffre d'affaires hors taxes diminué d'un abattement de 71 % pour le chiffre d'affaires provenant [d'activités de vente à emporter ou à consommer sur place et de fourniture de logement à l'exception, en principe, des logements meublés] et d'un abattement de 50 % pour le chiffre d'affaires provenant [des autres prestations de services] » - ces abattements ne pouvant être inférieurs à 305 euros. Cette disposition vise à faire correspondre, autant que possible le montant du prélèvement avec celui de l'impôt finalement dû.

S'agissant des revenus fonciers, qui comprennent les revenus de location d'immeubles et les revenus accessoires79(*), l'assiette est quant à elle constituée du revenu net, « égal à la différence entre le montant du revenu brut et le total des charges de la propriété »80(*), selon les termes de l'article 28 du CGI, calculée selon les modalités prévues par les articles 14 à 33 quinquies du CGI, minoré des éventuels déficits fonciers résultant de dépenses autres que les intérêts d'emprunt imputables sur le revenu global dans la limite de 10 700 euros, conformément au 3° du I de l'article 156 du CGI.

Le 6° de l'article 204 G précise que pour le calcul de l'assiette du prélèvement afférent aux BIC, BA et BNC, les bénéfices considérés sont « déterminés après application des abattements prévus aux articles 44 sexies à 44 quindecies applicables au titre de l'année de paiement de l'acompte ».

En outre, le 3 de l'article 204 G prévoit que lorsque le résultat de l'une des catégories des revenus donnant lieu au paiement de l'acompte est déficitaire, il est retenu pour une valeur nulle, et ce de manière à éviter que le montant de l'acompte ne puisse être négatif.

Le taux du prélèvement calculé par l'administration fiscale (qu'il s'agisse du taux de droit commun, du taux neutre ou encore du taux individualisé), s'applique à l'ensemble des catégories de revenus du contribuable81(*). En d'autres termes, il permet de calculer tout à la fois le montant du prélèvement à la source et celui des acomptes versés.

Alors que ce taux est appliqué directement par les tiers collecteurs aux salaires, pensions et rentes viagères à titre gratuit dans le cadre de la retenue à la source, s'agissant des autres types de revenus, dont les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), agricoles (BA) et non commerciaux (BNC), ou encore les revenus fonciers, le taux est appliqué par l'administration fiscale au montant des revenus qui entrent dans ces catégories perçus l'année précédente afin de déterminer le montant total de l'acompte à verser durant l'année concernée.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu du vote à l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Véronique Louwagie et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, adopté avec un avis favorable du Gouvernement et un avis de sagesse de la commission des finances.

Il complète l'article 204 J du code général des impôts et prévoit la communication au contribuable des modalités de calculs de l'acompte par l'administration fiscale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 3 du présent projet de loi de finances prévoyant la communication au contribuable, par l'administration fiscale, des modalités de calculs des taux de prélèvement à la source.

Par cet amendement, les contribuables connaîtront donc les modalités de calcul de leur taux de prélèvement. Or, celui-ci s'applique aussi bien aux salaires, pensions et rentes viagères à titre gratuit dont l'imposition fait l'objet du prélèvement à la source qu'aux autres types de revenus (les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), agricoles (BA) et non commerciaux (BNC), ainsi que les revenus fonciers).

Le présent article entend le compléter afin que les modalités de calcul de l'acompte soient communiquées aux contribuables.

L'acompte est calculé en appliquant à l'assiette le taux précité. Mais les modalités de calcul de l'assiette sont très complexes. Si le taux du prélèvement à la source est calculé par l'administration fiscale elle-même, il n'en serait pas moins gênant, dans le principe, que le contribuable ne soit pas en mesure de comprendre la manière dont est déterminée sa contribution fiscale, en particulier à l'heure où la légitimité de l'impôt paraît particulièrement écornée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 quater (nouveau)
(Art. 7 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018)

Maintien de l'exonération de certains ménages à la taxe d'habitation et à la contribution audiovisuelle publique

. Commentaire : le présent article transforme en exonération le dégrèvement de taxe d'habitation dont devaient bénéficier certains contribuables, tout en leur accordant un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PERTE DE L'EXONÉRATION DE TAXE D'HABITATION EN FAVEUR DES « MÉNAGES VULNÉRABLES » A ÉTÉ AMÉNAGÉE À PLUSIEURS REPRISES AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

1. Les exonérations dans bénéficient certains ménages dits vulnérables ont été remises en causes indirectement ces dernières années, à travers des modifications de la définition du revenu fiscal de référence

L'article 1414 du code général des impôts prévoit plusieurs exonérations de taxe d'habitation en faveur de personnes dites vulnérables : titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité, titulaires de l'allocation aux adultes handicapés, contribuables âgés de plus de 60 ans, les veuves et veufs, s'ils ne sont pas passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune, contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence. Ces exonérations sont conditionnées au niveau de ressources de ces personnes.

Le 2° de l'article 1605 bis du même code prévoit par ailleurs que ces contribuables bénéficient également d'un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public (CAP).

Deux modifications de modalités de calcul du revenu fiscal de référence ont pu remettre en cause ces exonérations, sans que la situation des personnes concernées n'ait évolué :

- la loi de finances pour 200982(*) a progressivement limité le bénéfice du dispositif dit de la demi-part des « veuves » ou des « vieux parents », correspondant à la demi-part accordée aux personnes seules ayant eu un enfant à charge pendant au moins cinq ans ; cette limitation a produit ses pleins effets à partir de 2014, sur les revenus perçus en 2013 ;

- la loi de finances rectificative pour 201483(*) a prévu la fiscalisation des majorations de pensions de retraite versées aux retraités ayant eu au moins trois enfants.

2. Plusieurs dispositifs ont été votés depuis 2014 pour maintenir ces exonérations ou atténuer la perte de leur bénéfice

Plusieurs dispositifs transitoires ont été votés entre 2013 et 201484(*), pour éviter que les personnes concernées par les révisions du revenu fiscal de référence précitées ne redeviennent imposables.

La loi de finances pour 201685(*) a prévu un dispositif pérenne. Elle a créé une nouvelle catégorie de contribuables - les personnes ayant bénéficié de l'exonération en 2014 - pour laquelle le revenu fiscal de référence est calculé de façon plus favorable.

Par ailleurs, elle a prévu, de façon générale, que les contribuables qui perdent le bénéfice des exonérations « personnes vulnérables », bénéficient d'une « sortie en sifflet » sur cinq ans : pendant deux ans les contribuables sont totalement exonérés de taxe d'habitation et dégrevés de contributions à l'audiovisuel public, avant de bénéficier, l'année suivante, pour le calcul de leur taxe d'habitation, d'un abattement des deux tiers de leur valeur locative et enfin d'un abattement d'un tiers la quatrième année.

B. L'ARTICULATION ENTRE LE DISPOSITIF D'EXONÉRATION ET LE DÉGRÈVEMENT DE TAXE D'HABITATION MIS EN PLACE L'AN DERNIER

L'article 5 de la loi de finances pour 2018 a institué le dégrèvement de taxe d'habitation porté par le Président de la République au cours de la campagne électorale. Il prévoit que les contribuables dont le revenu est inférieur à un plafond, fixé de manière à ce que 80 % des Français soient éligibles, bénéficient d'un dégrèvement de 30 % de leur taxe d'habitation en 2018, de 65 % en 2019 et de 100 % en 2020.

Or, compte tenu des deux années d'exonération prévues par le dispositif de sortie en sifflet précité, les contribuables exonérés en tant que personnes vulnérables, puis exonérés en 2015 et 2016 au titre de la sortie en sifflet, n'auraient bénéficié, en 2017, « que » d'un abattement des deux tiers de leur valeur locative.

En d'autres termes, en novembre 2017, au moment même du vote du dégrèvement sur la taxe d'habitation annoncé par le Président de la République, des contribuables exonérés depuis de nombreuses années auraient pu avoir à nouveau à payer une contribution au titre de la taxe d'habitation.

Afin d'éviter que ce cas de figure se présente, à l'initiative du Gouvernement, l'article 7 de la loi de finances pour 2018 a prévu :

- pour 2017, que les contribuables censés bénéficier de l'abattement au titre de la sortie en sifflet seraient exonérés de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public pour cette même année ;

- pour 2018 et 2019, que les contribuables censés bénéficier de l'abattement au titre de la sortie en sifflet et éligibles au dégrèvement « 80 % des Français » seraient dégrevés de taxe d'habitation à 100 % au lieu de, respectivement, 30 % et 65 % ; en revanche, ils auraient dû s'acquitter de la contribution à l'audiovisuel public.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui, d'après l'objet de l'amendement du Gouvernement, vise à « maintenir pour [certains contribuables] le bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public au titre de l'année 2018 ». Le Gouvernement précise que « sans cet amendement, une partie de ces contribuables ne se verraient appliquer qu'un abattement de base pour le calcul de leur taxe d'habitation et ne pourraient plus bénéficier du dégrèvement de CAP ». Enfin, il est également précisé que sans l'amendement, les contribuables qui bénéficieraient du dégrèvement à 100 % de la taxe d'habitation devraient s'acquitter de la CAP.

Concrètement, l'article prévoit :

- que les contribuables qui devaient bénéficier d'un dégrèvement spécial au taux de 100 % de leur taxe d'habitation 2018 bénéficieraient à la place d'une exonération de taxe d'habitation ;

- que les contribuables qui devaient bénéficier d'un abattement sur leur taxe d'habitation 2018 au titre de la sortie « en sifflet », et non du dégrèvement exceptionnel dans la mesure où leurs revenus sont parmi les 20 % les plus élevés, bénéficieraient à la place d'une exonération de taxe d'habitation ;

- que l'ensemble de ces contribuables bénéficieraient d'un dégrèvement total de leur contribution à l'audiovisuel public 2018.

La situation résultant de l'adoption de cet amendement est retracée dans le tableau ci-dessous.

Conséquences du présent article

Contribuables

Dispositif juridique

TH 2017

TH 2018

TH 2019

TH 2020

Contribuables en dessous du seuil de revenu (général ou spécifique) pour bénéficier de l'exonération

Droit existant

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

Contribuables ayant perdu l'exonération mais bénéficiant de la sortie en sifflet et faisant partie des 80 % de Français aux revenus les plus bas

Avant la LFI 2018

Abattement des 2/3 de TH

Abattement d'1/3 de TH

-

Dégrèvement général de TH à 100 %

LFI 2018

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

Dégrèvement spécial de TH à 100 %

Dégrèvement spécial de TH à 100 %

Dégrèvement général de TH à 100 %

Présent article

(sans objet)

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

Dégrèvement spécial de TH à 100 %

Dégrèvement général de TH à 100 %

Contribuables ayant perdu l'exonération mais bénéficiant de la sortie en sifflet mais ne faisant pas partie des 80 % de Français aux revenus les plus bas

Avant la LFI 2018

Abattement des 2/3 de TH

Abattement d'1/3 de TH

-

-

LFI 2018

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

Abattement d'1/3 de TH

-

-

Présent article

(sans objet)

Exonérés de TH et dégrevés de CAP

-

-

Contribuables faisant partie des 80 % de Français aux revenus les plus ne bénéficiant pas de la sortie en sifflet de l'exonération

LFI 2018

-

Dégrèvement général de TH à 30 %

Dégrèvement général de TH à 65 %

Dégrèvement général de TH à 100 %

Source : commission des finances du Sénat

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En séance86(*), le ministre de l'action et des comptes publics a indiqué que 550 000 personnes seraient concernées et que le coût de l'amendement s'élevait à 100 millions d'euros. L'amendement du Gouvernement à l'article d'équilibre revoit ce coût à 110 millions d'euros.

Le ministre a raison de pointer un coût pour l'État, sur le budget 2019. En effet, l'exonération qui remplacera le dégrèvement au titre de la taxe d'habitation 2018 sera compensée aux collectivités territoriales à travers un prélèvement sur les recettes de l'État en 2019. Cette compensation sera calculée sur la base du taux de taxe d'habitation de 1991, conformément à l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992. Étant donné l'évolution des taux de taxe d'habitation depuis cette date, seuls les deux tiers de la perte de recettes sera compensée aux collectivités.

Le ministre oublie cependant de préciser que l'amendement représentera aussi une économie substantielle pour l'État sur ses comptes 2018, au détriment des collectivités territoriales.

En effet, le dégrèvement prévu dans le droit actuel aurait été calculé sur la base du taux de taxe d'habitation 2017, on peut donc estimer que le taux de compensation aux collectivités territoriales aurait été de 100 % environ, contre 66 % pour le taux de compensation de l'exonération.

Le tableau ci-dessous retrace précisément les conséquences financières du présent article, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général. On voit ainsi que la perte de recettes pour les collectivités territoriales passerait de 143 millions d'euros à 166 millions d'euros et que, dans le même temps, la compensation perçue passerait de 143 millions d'euros à 110 millions d'euros ! En définitive, le Gouvernement propose une baisse de fiscalité de 77 millions d'euros, financée à hauteur de 21 millions d'euros par l'État et à hauteur de 56 millions d'euros (73 %) par les collectivités territoriales !

Conséquences du présent article pour chaque acteur

(en millions d'euros)

 

Droit existant

Article transmis

Solde pour les contribuables

+ 143

+ 220

- baisse de TH

+ 143

+ 143

- baisse de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés

-

+ 23

- dégrèvement de CAP

-

+ 54

Solde pour les collectivités territoriales

0

- 56

- perte de recettes de TH

- 143

- 143

- perte de recettes de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés

-

- 23

- compensation perçue

+ 143

+ 110

Solde pour l'État

- 143

- 164

- compensation de la baisse TH

-143

- 95

- compensation de la baisse de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés

-

- 15

- dégrèvement de CAP

-

- 54

Source : commission des finances du Sénat

Conséquences du présent article sur le solde de l'État par rapport au droit existant

(en millions d'euros)

 

Exercice 2018

Exercice 2019

Suppression du dégrèvement spécial de TH en 2018

+ 143

 

Dégrèvement de CAP en 2018

- 54

 

Compensation de l'exonération de TH en 2018

 

- 95

Compensation de l'exonération des contribuables exonérés en 2014 et dont les revenus sont dans les 20 % les plus élevés

 

- 15

Sous-total

+ 89

- 110

Total net sur 2018 et 2019

- 21

Source : commission des finances du Sénat

Votre commission des finances vous propose donc un amendement FINC.3 visant à mettre en oeuvre la proposition du Gouvernement, mais en faisant reposer son financement sur son auteur, c'est-à-dire l'État, et non sur les collectivités territoriales.

L'amendement prévoit donc, d'une part, de rétablir le dégrèvement exceptionnel adopté l'an dernier, tout en l'élargissant, comme l'a souhaité le Gouvernement, aux contribuables ayant bénéficié de la sortie « en sifflet » de l'exonération de taxe d'habitation en 2017 et dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés et, d'autre part, d'y ajouter, comme le propose le Gouvernement, un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public. Les dispositions relatives à la taxe d'habitation due au titre de 2019 ne sont pas modifiées. Cet amendement améliorerait le solde 2019 de l'État de 110 millions d'euros.

Conséquences du présent article pour chaque acteur

(en millions d'euros)

 

Droit existant

Article transmis

Amendement

Solde pour les contribuables

+ 143

+ 220

+ 220

- baisse de TH

+ 143

+ 143

+ 143

- baisse de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés

-

+ 23

+ 23

- dégrèvement de CAP

-

+ 54

+ 54

Solde pour les collectivités territoriales

0

- 56

0

- perte de recettes de TH

- 143

- 143

- 143

- perte de recettes de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés

-

- 23

- 23

- compensation perçue

+ 143

+ 110

+ 166

Solde pour l'État

- 143

- 164

- 220

- compensation de la baisse TH

-143

- 95

- 143

- compensation de la baisse de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés

-

- 15

- 23

- dégrèvement de CAP

-

- 54

- 54

Source : commission des finances du Sénat

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4
(Art. 197 et 204 H du code général des impôts)

Plafonnement de la réduction d'impôt sur le revenu dans les DOM

Commentaire : le présent article propose d'abaisser les limites de la réduction d'impôt sur le revenu applicable aux contribuables domiciliés dans les départements d'outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU EN FAVEUR DES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS DANS LES DOM

D'une manière générale, le calcul de l'impôt sur le revenu obéit aux mêmes règles dans les départements d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte) que dans l'hexagone. Ainsi, l'impôt brut obtenu en appliquant le même barème qu'en métropole supporte, s'il y a lieu, le plafonnement des effets du quotient familial.

Toutefois, en vertu d'une disposition en vigueur depuis 196087(*), modifiée et codifiée depuis lors au 3 du I de l'article 197 du code général des impôts (CGI), pour les contribuables domiciliés dans ces départements, le montant de l'impôt obtenu par application du barème est diminué d'une certaine proportion.

Le montant de l'impôt ainsi déterminé est ainsi réduit88(*) :

- de 30 % dans la limite de 5 100 euros, pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ;

- de 40 % dans la limite de 6 700 euros, pour les contribuables domiciliés dans le département de Guyane et de Mayotte.

La réduction d'impôt sur le revenu en faveur des contribuables domiciliés dans les DOM avait pour objectif d'adapter le régime fiscal à chacun d'entre eux, compte tenu de leur situation économique propre et des nécessités de leur développement en tenant compte notamment du coût de la vie.

B. L'ADAPTATION DU TAUX NEUTRE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE POUR LES CONTRIBUABLES BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉDUCTION D'IMPÔTS

Dans le cadre de l'application du prélèvement à la source, et à défaut de taux propre au foyer89(*), le prélèvement sera calculé sur la base d'un taux proportionnel résultant d'une grille de taux par défaut (dit « taux neutre »), également prévue pour l'hexagone au a du 1 du III de l'article 204 H du code général des impôts. Ce dernier dépend du montant de la rémunération mensuelle versée et du type de contrat de travail. La grille de taux par défaut peut aussi être choisi par le contribuable qui ne souhaite pas que son taux personnalisé, calculé par l'administration fiscale, soit communiqué à son employeur90(*).

Deux grilles spécifiques, qui intègrent les réductions de 30 % et 40 %, sont prévues pour les contribuables domiciliés dans les DOM, au b du 1 du III de l'article 204 H pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique et au c pour les contribuables domiciliés à Mayotte et en Guyane.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le A du I du présent article abaisse les limites de la réduction d'impôt sur le revenu prévue dans les départements d'outre-mer selon les modalités décrites dans le tableau ci-dessous.

Modifications du plafond de réduction d'IR proposées

Département

Taux de la réduction d'impôt sur le revenu

Limite actuelle

Limite proposée

Évolution du plafond

Guadeloupe, Martinique, La Réunion et Martinique

30 %

5 100 euros

2 450 euros

-51,96 %

Guyane et Mayotte

40 %

6 700 euros

4 050 euros

-39,55 %

Source : commission des finances du Sénat

Le B du I modifie en conséquence les limites des grilles de taux de prélèvement à la source par défaut, qui sont spécifiques aux revenus des contribuables domiciliés dans les DOM et s'appliquent lorsque le « débiteur des revenus ne dispose pas d'un taux transmis par l'administration fiscale ». Le II précise que ce nouveau « taux neutre » s'applique aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019.

D'après l'évaluation préalable, cette mesure permettrait un gain de recettes de 70 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DÉPENSE FISCALE À L'EFFICACITÉ CRITIQUÉE, ET AUX EFFETS CONCENTRÉS SUR LES HAUTS REVENUS

La réduction d'impôt sur le revenu en faveur des contribuables domiciliés outre-mer représentait, en 2017, une dépense fiscale de 402 millions d'euros et a bénéficié à 449 304 foyers.

Évolution de la dépense fiscale et du nombre de bénéficiaires

(en millions d'euros, en nombre de bénéficiaires)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les Évaluations des voies et moyens annexés aux projets de loi de finances

Comme indiqué lors de sa création, en 1960, la réduction d'impôt sur le revenu en faveur des contribuables domiciliés dans les départements d'outre-mer avait pour objectif de prendre en compte la situation économique propre aux DOM et des nécessités de leur développement. Il s'agissait de tenir compte du coût de la vie dans ces départements et de faciliter le recrutement des cadres et des techniciens.

Le Gouvernement estime qu' « en contradiction avec l'objectif poursuivi, ce dispositif ne bénéficie pas aux contribuables les plus modestes. Il est concentré sur les ménages les plus aisés et vient limiter la progressivité de l'impôt sur le revenu. Il ne contribue donc pas à réduire les inégalités de revenus, plus marquées dans les départements d'outre-mer qu'en métropole ». Ainsi, pour l'imposition des revenus de 2008, 68 % de l'avantage fiscal revient aux 10 % des foyers fiscaux dont les revenus sont les plus élevés91(*). À ce titre, le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, avait estimé en 2011 que l'avantage fiscal était inefficace et inefficient (cotation « 0 »).

Répartition par décile de RFR* de l'ensemble des foyers fiscaux
domiciliés dans les DOM

Borne inférieure de RFR (en €)

Borne supérieure de RFR (en €)

Nombre de foyers fiscaux DOM

Nombre de foyers fiscaux perdants

Gain budgétaire de la mesure (en M€)

Montant moyen de perte (en €)

0

0

115 019

0

0

0

0

0

115 019

0

0

0

0

3 078

115 019

0

0

0

3 078

6 988

115 019

0

0

0

6 988

11 114

115 019

0

0

0

11 114

15 686

115 019

0

0

0

15 686

20 882

115 019

0

0

0

20 882

29 593

115 019

0

0

0

29 593

44 601

115 019

0

0

0

44 601

 

115 019

49 780

70

1534

TOTAL

1 150 190

49 870

70

1 534

*RFR = revenu fiscal de référence.

Source : direction de la législation fiscale

Selon les informations du gouvernement, parmi les 1,15 million de foyers fiscaux domiciliés fiscalement dans les départements d'outre-mer, moins de 50 000 seraient perdants du fait de la mesure, soit 4,3 % d'entre eux.

B. UNE PERTE FISCALE PAR FOYER FISCAL CONSÉQUENTE DE 1 534 EUROS PAR AN

Si le nombre de foyers est limité et concentré sur le dernier décile, il n'en demeure pas moins que la mesure a un impact important sur le montant de leur impôt dû. Ainsi, le montant moyen de perte pour ces foyers s'élèverait à 1 534 euros par foyer fiscal et par an. Les foyers fiscaux concernés par cette mesure se situent tous dans le dernier décile de revenu fiscal de référence de l'ensemble des foyers fiscaux domiciliés dans les départements d'outre-mer.

Les foyers fiscaux impactés se répartissent comme suit :

- 48 135 foyers fiscaux actuellement imposés verront leur impôt augmenter en moyenne de 1 546 euros. Ces foyers fiscaux se situent dans le dernier décile de la distribution des revenus fiscaux de référence ;

- 764 foyers fiscaux actuellement non imposés le deviendront. Le montant moyen de leur perte s'élèverait à 1 293 euros92(*). Il s'agit de foyers ayant dans la législation actuelle une cotisation d'impôt égale ou inférieure à zéro, du fait d'avantages fiscaux. Après réforme, ces avantages viendront en effet s'imputer sur un montant d'impôt sur le revenu diminué d'une moindre réduction d'impôt ;

- 967 foyers fiscaux actuellement non imposés et bénéficiant d'une restitution au titre de crédits d'impôts resteront non imposés et bénéficieront toujours d'une restitution d'impôt, mais pour un montant moindre.

C. EN CONTREPARTIE, UN REDÉPLOIEMENT DES 70 MILLIONS ANNUELS D'ÉCONOMIE EN INVESTISSEMENTS STRUCTURANTS DANS LES OUTRE-MER : UNE PROMESSE AMBITIEUSE

1. Un gain pérenne de l'ordre de 70 millions d'euros par an par cette mesure

Selon le gouvernement, le présent article devrait représenter un gain pérenne de 70 millions d'euros à partir de 2021, sur les 400 millions d'euros que représente cette dépense fiscale. Cependant, en 2019, compte tenu de la mise en place du PAS à compter du 1er janvier et de ses modalités de calcul, la mesure produira des effets sur le taux de prélèvement à compter de septembre 2019. En outre, le dispositif du crédit d'impôt modernisation du recouvrement (CIMR) neutralisera l'impôt sur les revenus de 2018, pour les revenus dans le champ du prélèvement à la source, hors revenus exceptionnels.

2. ...consacré à l'abondement du fonds exceptionnel d'investissements, appelant à une vigilance particulière

Le Livre bleu de l'outre-mer propose de mobiliser le gain budgétaire dégagé par le présent article au financement de l'abondement supplémentaire du fonds exceptionnel d'investissement (FEI).

L'engagement du Gouvernement de mobiliser les économies réalisées pour alimenter le fonds exceptionnel d'investissements (FEI)

Le FEI sera doté de 110 millions d'euros par an, permettant d'engager près de 500 millions d'euros sur le quinquennat en faveur de l'investissement public. 280 millions d'euros supplémentaires lui seront ainsi affectés, sur les 4 années à venir, en accompagnement des projets des collectivités territoriales ultramarines.

Le dispositif d'abattement d'impôt sur le revenu dont bénéficient les contribuables domiciliés dans les départements et régions d'outre-mer date de 1960. Ce dispositif sera préservé dans ses montants pour plus de 80 %. L'essentiel de la dépense correspondante (plus de 400 millions d'euros chaque année), bénéficie aux 10 % des foyers fiscaux les plus aisés. Ses paramètres seront modulés dans un souci de justice sociale visant à mettre la dépense publique au service du plus grand nombre. Les économies permises par cette modulation, seront intégralement mobilisées au profit du FEI, marquant la volonté du Gouvernement d'intensifier son engagement en faveur du rattrapage structurel et des conditions de vie outre-mer.

Source : Livre bleu outre-mer, 2018

Créé par l'article 31 de la loi LODEOM93(*), le fonds exceptionnel d'investissements (FEI) a pour objet d'apporter une aide financière aux personnes publiques qui réalisent dans les départements et collectivités d'outre-mer des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces investissements participent de manière déterminante au développement économique, social, environnemental et énergétique local, en complément des opérations arrêtées dans le cadre des contrats de projets et de développement.

Ce dispositif couvre divers domaines comme l'eau potable, l'assainissement, le traitement et la gestion des déchets, le désenclavement du territoire, les infrastructures numériques, etc. Nos collègues Nuihau Laurey et Georges Patient ont estimé, dans un récent rapport d'information que ce dispositif avait « fait la preuve de son utilité » 94(*). La volonté de doter ce dispositif de 110 millions d'euros par an est donc bienvenue.

Toutefois, la promesse du gouvernement de transformer, sur les cinq années à venir, la dépense fiscale en dépense budgétaire en faveur des investissements structurants dans les outre-mer doit être accueillie avec une extrême vigilance95(*). Alors que le précédent Président de la République avait formulé le souhait de doter le FEI de 500 millions d'euros d'ici 2017, cet objectif n'a pas été atteint. En 2017, le FEI n'avait cumulé que 230 millions d'euros en AE et 214 millions d'euros en CP, soit moins de la moitié des financements annoncés.

Au total, votre rapporteur général comprend cette rationalisation de la réduction d'impôt sur le revenu et le remplacement d'une dépense fiscale non pilotable par une dépense budgétaire ciblée sur les investissements structurants. Il souhaite toutefois appeler la vigilance du gouvernement sur la nécessité d'honorer l'engagement pris d'augmenter en conséquence le financement du fonds exceptionnel d'investissement sur l'ensemble de la durée du quinquennat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5
(Art. 295 A du code général des impôts)

Suppression de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR)

. Commentaire : le présent article vise à supprimer le dispositif de subventionnement des entreprises via le mécanisme de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) non perçue récupérable, qui s'applique en Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DOM BÉNÉFICIENT D'UNE LARGE EXONÉRATION DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

L'article 295 du code général des impôts prévoit une série d'exonérations de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au profit des départements d'outre-mer.

En particulier, le 5° du 1 de l'article 295 précité exonère de TVA, dans les départements de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion96(*) :

- les importations de matières premières et de produits dont la liste, fixée « par arrêtés conjoints du ministre de l'économie et des finances et du ministre d'État chargé des départements d'outre-mer » est établie au 1 de l'article 50 undecies et au I de l'article 50 duodecies de l'annexe IV du code général des impôts ;

- la vente et les livraisons à soi-même des produits similaires fabriqués localement.

Cette exonération procurait aux entreprises qui réalisaient des opérations soumises à la TVA un avantage en trésorerie, lié au fait de ne pas supporter de TVA à l'importation. Son extension aux produits similaires fabriqués localement participe de la volonté d'accorder les mêmes avantages aux acheteurs de biens sur le marché local et aux importateurs.

Afin de faire bénéficier le consommateur final de l'exonération attachée à l'importation de produits visés au 5° du 1 de l'article 295 du code général des impôts, il avait été admis, sur la base d'une décision ministérielle du 2 novembre 1953, que les entreprises établies dans les DOM pouvaient déduire la TVA d'amont qui ne leur avait pas été facturée, dès lors que les biens acquis en exonération de TVA étaient utilisés pour les besoins de leurs opérations taxées. C'est ce qui s'appelle la TVA non perçue récupérable (TVA NPR).

L'article 30 de la loi du 27 mai 200997(*) a inscrit le principe de la TVA NPR dans la loi, en créant un article 295 A au sein du code général des impôts.

Le 1 de l'article 295 A en a réduit le champ et dispose que la déduction ne s'applique qu'aux « biens d'investissement neufs » acquis ou importés.

Les 3 et 4 de l'article 295 A prévoient par ailleurs que la déduction de la TVA non acquittée ne peut se faire qu'à « proportion de l'utilisation des biens d'investissement exonérés » pour la réalisation des activités mentionnées. Si cette proportion évolue dans le courant de la période d'amortissement du bien, cette évolution doit être prise en compte dans le calcul du montant de la taxe déduite chaque année.

Le taux normal de TVA est, dans ces territoires, de 8,5 %, la subvention à l'achat de tels biens s'élève donc à 8,5 % du montant des biens d'investissement neufs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article supprime la TVA non perçue récupérable en abrogeant l'article 295 A du code général des impôts. Il prévoit que cette suppression s'applique aux livraisons et importations pour lesquelles l'exigibilité de la taxe sur la valeur ajoutée intervient à compter du 1er janvier 2019.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, visant à préserver de la suppression de la TVA NPR les opérations engagées en 2018 mais pour lesquelles la livraison ou l'importation du bien intervient à partir du 1er janvier 2019

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DÉPENSE FISCALE JUGÉE OPAQUE, NON CIBLÉE ET DIFFICILE À CONTRÔLER

Comme l'indiquait dès juillet 2007 le rapport de la mission d'audit de modernisation réalisée par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'administration, la TVA NPR a vocation à bénéficier au consommateur final en outre-mer, dans la mesure où la récupération par l'entreprise de la TVA non payée doit permettre, à due concurrence, la diminution du prix de vente.

Toutefois, il apparaît que la minoration par l'État des recettes de TVA peut s'apparenter en réalité à une aide indirecte à l'entreprise, dans la mesure où rien ne garantit que le montant du remboursement de TVA sera répercuté par celle-ci dans le prix facturé au client. La mission d'audit de modernisation précitée a ainsi conclu que « l'objectif initial de la TVA NPR de répercussion de l'avantage sur le prix de vente final a été perdu de vue par les entreprises » et celle-ci n'a pu conclure à un quelconque avantage de la TVA NPR sur les prix facturés au consommateur final. La mission a en outre estimé que la TVA NPR est « source d'erreurs et d'infractions douanières et fiscales dont le contrôle est difficile »98(*).

En 2011, un second rapport de l'Inspection générale des finances99(*), portant sur l'évaluation des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l'outre-mer, a conclu à l'inefficacité du dispositif de la TVA-NPR par rapport aux objectifs initiaux de réduction des coûts de transport et de stockage.

Dans le Livre bleu des outre-mer, publié le 28 juin 2018, et qui fait suite aux Assises des outre-mer, la TVA NPR a également été considérée comme une « dépense fiscale peu traçable, mal pilotée et dont les effets sur le développement économique sont illisibles »100(*)

Au total, ce dispositif, dont le coût indicatif s'élève à 100 millions d'euros101(*) est jugé opaque, non ciblé, difficile à contrôler et à chiffrer sans qu'aucun impact réel sur les prix ou sur l'économie ultramarine ne puisse être établi.

B. EN CONTREPARTIE DE CETTE SUPPRESSION, LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER LE TISSU PRODUCTIF ULTRAMARIN

Les besoins que rencontrent les départements d'outre-mer en matière de développement économique sont indéniables. Le mécanisme de la TVA NPR n'apparaît toutefois pas comme une dépense fiscale efficace pour assurer ce développement.

Les travaux conduits dans le cadre des Assises des outre-mer laissent apparaitre que certains besoins de financement demeurent partiellement couverts. Aussi, en contrepartie de la suppression du mécanisme de la TVA NPR, le gouvernement prévoit de mobiliser l'équivalent de cette dépense fiscale en dépense budgétaire, soit 100 millions d'euros, afin de favoriser le développement économique des territoires. Un tel basculement de la dépense fiscale en dépense budgétaire est aussi proposé pour le plafonnement de la réduction d'impôt sur le revenu dans les départements d'outre-mer prévue à l'article 4 du présent projet de loi.

Les 170 millions d'euros de moindre dépense fiscale permis par le présent article et l'article 4 du présent projet de loi sont effectivement répercutés par une hausse du budget de la mission « Outre-mer ». Votre rapporteur général approuve la volonté du Gouvernement de rendre ces dépenses plus rationnelles et pilotables. Il souhaite toutefois rappeler la nécessité de « pérenniser » ces dépenses budgétaires ciblées dans les années à venir. Par ailleurs, même si son impact reste faible en la matière, la suppression de la TVA NPR appelle à une vigilance accrue quant à l'évolution des prix en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau)
(Art. 278-0 bis du code général des impôts)

Comptabilisation de l'énergie solaire thermique dans l'énergie renouvelable ouvrant droit à TVA à 5,5 %

. Commentaire : le présent article ajoute l'énergie solaire thermique à la liste des énergies renouvelables à partir desquelles 50 % au moins de la chaleur fournie doit être produite pour que les abonnements relatifs à la fourniture de chaleur puissent bénéficier d'un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 5,5 %.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 278-0 bis du code général des impôts prévoit que les abonnements relatifs à la fourniture de chaleur bénéficient d'un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 % lorsque cette chaleur est produite au moins à 50 % à partir d'énergies renouvelables que sont la biomasse, la géothermie, les déchets et l'énergie de récupération.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 5 bis est issu de quatre amendements identiques présentés par Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, par les membres du groupe La République en Marche, par les membres du groupe Socialiste et apparentés et par les membres du groupe Mouvement démocrate et apparentés. Il a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement ajoute l'énergie solaire thermique à la liste des énergies renouvelables à partir desquelles 50 % au moins de la chaleur fournie doit être produite pour que les abonnements relatifs à la fourniture de chaleur bénéficient d'un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 5,5 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'énergie solaire thermique correspond à l'utilisation du rayonnement solaire pour chauffer un fluide.

Elle constitue donc une source d'énergie renouvelable pour la production de chaleur, distincte de l'énergie solaire photovoltaïque qui permet pour sa part de produire de l'électricité.

Dès lors que la biomasse, la géothermie, les déchets et l'énergie de récupération sont comptabilisés dans la détermination du seuil d'énergie renouvelable ouvrant le bénéfice du taux de TVA réduit de 5,5 %, refuser cet avantage à l'énergie solaire thermique, qui est aussi vertueuse que les quatre énergies précitées d'un point de vue écologique, ne semble effectivement pas justifié.

Votre rapporteur général regrette toutefois que la dépense fiscale créée par cet article n'ait pas pu être évaluée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6
(Art. 44 octies A, 44 quaterdecies, 44 quindecies, 244 quater M, 1388 quinquies, 1395 H, 1465 A, 1466 F du code général des impôts)

Création de zones franches d'activité nouvelle génération (ZFANG)

. Commentaire : le présent article pérennise le dispositif des zones franches d'activité (ZFA ), augmente les taux des avantages fiscaux auxquels il donne droit tout en limitant les conditions d'éligibilité. Il supprime le mécanisme des zones franches urbaines (ZFU) et des zones de revitalisation rurale (ZRR) dans les départements et régions d'outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

Les départements et régions d'outre-mer sont concernés par cinq dispositifs zonés d'exonérations fiscales et sociales visant à favoriser l'activité économique et qui interviennent sur des périmètres géographiques, sectoriels, de taille d'entreprises et de taxation distincts.

Ces dispositifs comprennent notamment un mécanisme propre aux départements et régions d'outre-mer, les zones franches d'activité, mais aussi des dispositifs nationaux, les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE), qui concernent plusieurs quartiers dans les départements et régions d'outre-mer, et les zones de revitalisation rurale (ZRR), applicable en Guyane et à La Réunion.

Les départements d'outre-mer comptent également 200 quartiers prioritaires de la ville (QPV) et des zones d'aides à finalité régionale (ZAFR), qui concernent l'ensemble des départements et régions d'outre-mer avec une intensité renforcée s'agissant de la Guyane et encore davantage à Mayotte.

A. LES ZONES FRANCHES D'ACTIVITÉ : UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE AUX OUTRE-MER

Le dispositif des zones franches d'activité (ZFA) dans les départements d'outre-mer a été mis en place en 2009 par la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM)102(*), et est aujourd'hui codifié aux articles 44 quaterdecies, 1388 quinquies, 1395 H et 1466 F du code général des impôts.

Il est composé d'abattements sur les bénéfices des petites et moyennes entreprises soumises à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés, sur leur base d'imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE), à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et d'une exonération partielle sur la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB).

Ce dispositif s'applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et en partie à Mayotte103(*).

Le taux de ces abattements et exonération, initialement dégressifs, a été gelé par la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

1. L'abattement sur les bénéfices imposables

a) Les conditions d'éligibilité tenant aux caractéristiques de l'établissement

Plusieurs conditions cumulatives sont prévues par l'article 44 quaterdecies pour qu'un établissement puisse bénéficier du dispositif :

employer moins de 250 salariés et avoir un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros, ce qui vise à exclure les grandes entreprises ;

- être soumis de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition ;

- exercer une activité relevant d'un des secteurs éligibles au dispositif de défiscalisation des investissements productifs prévu par l'article 199 undecies B104(*) du code général des impôts ou à l'une des activités suivantes : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises.

En pratique, la grande majorité des secteurs économiques sont éligibles à la défiscalisation des investissements productifs et le sont donc également au dispositif des zones franches d'activité.

b) En contrepartie, des dépenses de formation et une obligation de contribution au fonds d'appui et d'expérimentation en faveur des jeunes

L'article 44 quaterdecies fixe une condition tenant aux dépenses de formation professionnelle des établissements concernés : l'abattement doit s'accompagner, pour l'établissement bénéficiaire, de l'obligation de consacrer au moins 5 % de la quote-part des bénéfices exonérée en application du présent dispositif à des dépenses de formation professionnelle.

Il prévoit également le versement obligatoire d'une contribution au fonds d'appui aux expérimentations en faveur des jeunes.

c) Un abattement voué à s'éteindre en 2019

L'abattement s'applique aux bénéfices imposables à l'impôt sur les sociétés ainsi que, pour les entreprises sous le régime de l'impôt sur le revenu, aux bénéfices industriels et commerciaux, aux bénéfices des exploitations agricoles et aux bénéfices des professions non commerciales.

Sont exclus de ces bénéfices ceux qui résultent des plus-values constatées lors de la réévaluation des éléments d'actifs, ces bénéfices n'étant pas de même nature que les bénéfices réalisés sur exploitation et étant déjà susceptibles de bénéficier d'une taxation à taux réduit.

L'article 44 quaterdecies dispose que l'abattement est temporaire et plafonné au montant de 150 000 euros annuels. Le taux de l'abattement était fixé à 50 % au titre des exercices ouverts entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2014, à 40 % pour l'exercice ouvert en 2015 et à 35 % pour les exercices ouverts en 2016, 2017, 2018 et 2019.

d) Un abattement préférentiel pour certaines entreprises prioritaires

Il existe ainsi un régime préférentiel d'abattement se caractérisant par deux éléments :

- d'une part, un plafond d'abattement majoré à 300 000 euros ;

- d'autre part, un taux d'abattement à 80 % au titre des exercices ouverts entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2014, à 70 % pour l'exercice ouvert en 2015 et à 60 % pour les exercices ouverts en 2016,2017,2018 et 2019.

L'abattement préférentiel s'applique, d'une part, aux exploitations situées en Guyane, dans les îles des Saintes, à Marie-Galante et à la Désirade et, d'autre part, aux exploitations qui répondent à l'une des conditions alternatives suivantes :

- être situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion et exercer leur activité principale dans l'un des secteurs suivants :

· recherche et développement ;

· technologies de l'information et de la communication ;

· tourisme, y compris les activités de loisirs s'y rapportant ;

· agro-nutrition ;

· environnement ;

· énergies renouvelables.

- être situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion et être engagées, par une convention avec un organisme public de recherche ou une université, dans un programme de recherche dans le cadre d'un projet de développement auquel ces entreprises consacrent au moins 5 % de leurs charges totales105(*) ;

- être situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion et réaliser, pour au moins un tiers de leur chiffre d'affaires, des opérations sous le bénéfice du régime de transformation sous douane106(*).

2. L'abattement sur la base d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties

La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), définie par les articles 1380 et 1381 du code général des impôts, porte sur l'ensemble des constructions fixées au sol à perpétuelle demeure ou qui présentent le caractère de véritables bâtiments. Elle est assise sur le revenu net cadastral des propriétés et est due par le propriétaire de la construction au 1er janvier de l'année d'imposition.

Prévu à l'article 1388 quinquies du code général des impôts, le dispositif d'abattement de la base d'imposition de cette taxe obéit aux mêmes règles d'éligibilité que l'abattement sur les bénéfices.

Le taux de l'abattement était fixé à 50 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties due au titre de chacune des années 2009 à 2015 et à 40 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les impositions établies au titre des années 2016 à 2020. Le taux de l'abattement pour les entreprises bénéficiant du régime préférentiel s'élève à 70 %.

Les communes, les départements et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent délibérer afin de supprimer cet abattement pour la part de la TFPB qui leur revient.

3. L'exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés non bâties

Résultant des dispositions de l'article 1395 H du code général des impôts, cette exonération partielle de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est de 80 % pour les années 2009 à 2015 et de 70 % pour les impositions établies au titre de 2016, 2017, 2018, 2019 et 2020.Contrairement aux autres composantes du dispositif ZFA, cette mesure ne comprend pas de régime préférentiel.

4. L'abattement sur la base nette imposable à la cotisation foncière des entreprises et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

Prévu à l'article 1466 F du code général des impôts, l'abattement sur la base nette imposable à la cotisation foncière des entreprises (CFE) et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est applicable au titre des années 2010 à 2018 dans la limite de 150 000 euros par année d'imposition.

Le taux de l'abattement est égal à 80 % de la base nette imposable pour la cotisation foncière des entreprises due au titre de chacune des années 2010 à 2015, à 70 % de la base nette imposable pour les années d'imposition 2016 et 2017 et à 60 % de la base nette imposable pour l'année d'imposition 2018.

L'éligibilité au régime préférentiel obéit aux mêmes règles que celles définies à l'article 44 quaterdecies. Dans ce cas, le taux est alors fixé à à 100 % de la base nette imposable pour la cotisation foncière des entreprises due au titre de chacune des années 2010 à 2015, à 90 % de la base nette imposable pour les années d'imposition 2016 et 2017 et à 70 % de la base nette imposable pour l'année d'imposition 2018.

Pour la détermination de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la valeur ajoutée des établissements bénéficiant de l'abattement au titre de la CFE (de droit commun ou majoré) fait l'objet d'un abattement de même taux, dans la limite de 2 millions d'euros de valeur ajoutée (IV de l'article 1586 nonies du code général des impôts).

Comme pour l'abattement prévu à l'article 1388 quinquies, les collectivités territoriales ou les EPCI dotés d'une fiscalité propre concernés peuvent décider de s'opposer à l'application de cette mesure.

B. LES AUTRES DISPOSITIFS ZONÉS EN VIGUEUR DANS LES OUTRE-MER

1. Les zones franches urbaines - Territoires entrepreneurs (ZFU-TE)

a) L'exonération d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés

L'article 44 octies A du code général des impôts, qui définit le dispositif des zones franches urbaines, prévoit une exonération d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés.

Peuvent bénéficier de l'exonération les entreprises, quels que soient leur statut juridique et leur régime d'imposition, installées en ZFU-TE avant le 31 décembre 2020 et ayant :

- une activité industrielle, commerciale, artisanale ou libérale ;

- une implantation matérielle et une activité effective ;

- 50 salariés au maximum ;

- 10 millions d'euros de chiffres d'affaires maximum ;

- un capital détenu à moins de 25 % par une entreprise de plus de 250 salariés.

Pour bénéficier de l'exonération d'impôt sur les bénéfices, il faut qu'à la date de clôture de l'exercice ou de la période d'imposition concernée, l'entreprise remplisse l'une des 2 conditions suivantes :

- au moins 50 % des salariés en CDI ou en CDD pour un minimum de 12 mois résident dans une ZFU-TE ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) de l'unité urbaine dans laquelle est située la ZFU-TE ;

- au moins 50 % des salariés embauchés en CDI ou en CDD d'au moins 12 mois depuis l'implantation de l'entreprise résident dans une ZFU-TE ou un QPV de l'unité urbaine dans laquelle est située la ZFU-TE.

Les entreprises implantées dans les ZFU-TE depuis le 1er janvier 2015 bénéficient d'une exonération d'impôt sur les bénéfices fixée à 100 % pendant les 5 premières années, 60 % pendant la 6e année, 40 % pendant la 7année, 20 % pendant la 8e année.

Les bénéfices réalisés par des activités exercées hors d'une ZFU-TE sont exclus de l'exonération et soumis aux règles générales.

L'allègement fiscal ne peut dépasser 50 000 euros par période de 12 mois. Ce plafond est majoré de 5 000 euros par nouveau salarié résidant dans la zone où le QPV concerné et embauché à temps plein pendant au moins 6 mois.

Il existe aujourd'hui près d'une centaine de ZFU-TE, dont plusieurs dans les départements d'outre-mer : deux en Guadeloupe, deux en Guyane, une en Martinique et une à La Réunion.

b) L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises

L'article 1383 C bis du code général des impôts prévoit, pour les entreprises installées dans ces zones, une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 5 ans.

Le I sexies de l'article 1466 A du code général des impôts prévoit aussi une exonération de cotisation foncière pour ces mêmes entreprises (CFE) dans la limite du montant de base nette imposable fixé, pour 2018, à 77 706 euros et actualisé chaque année en fonction de la variation de l'indice des prix.

Ces avantages ne sont pas mis en oeuvre en cas de délibération contraire de la commune ou de l'EPCI concerné.

2. Les zones de revitalisation rurale (ZRR)

a) L'exonération d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés

Par symétrie avec le dispositif des ZFU-TE, le dispositif des zones de revitalisation rurales est défini à l'article 44 quindecies du code général des impôts, et donne droit à des exonérations d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés auquel il donne droit.

Ces exonérations bénéficient aux entreprises, quel que soit leur statut juridique ou leur régime fiscal, créées ou reprises avant le 31 décembre 2020 ayant :

- une activité industrielle, commerciale, artisanale ou libérale ;

- un siège social et toutes les activités implantées dans une zone de revitalisation rurale ;

- un régime réel d'imposition (de plein droit ou sur option) ;

- moins de 11 salariés en CDI ou en CDD d'au moins 6 mois ;

- moins de 50 %du capital détenu par d'autres sociétés.

Les entreprises ayant une activité financière, bancaire, d'assurance, de gestion ou de location d'immeubles ou de pêche maritime, réalisant des bénéfices agricoles ou créées par extension d'une activité qui existait déjà ou par transfert d'une activité provenant d'une entreprise déjà exonérée, ne peuvent pas bénéficier de l'exonération d'impôt.

Les entreprises nouvelles créées ou reprises bénéficient d'une exonération totale d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés pendant 5 ans. L'exonération est ensuite partielle pendant les 3 années suivantes, soit 75 % la 6année, 50 % la 7année et de 25 % la 8année. L'entreprise ne peut pas bénéficier d'un avantage fiscal supérieur à 200 000 euros sur 3 exercices, ou 100 000 euros pour une entreprise de transport.

En outre-mer, ce dispositif n'est en vigueur qu'en Guyane et dans la zone spéciale d'action rurale (ou les Hauts de La Réunion).

b) L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises

L'article 1464 B du code général des impôts prévoit une exonération sur délibération de cotisation foncière des entreprises pour les entités bénéficiant de l'exonération à l'article 44 quindecies.

L'article 1383 A du code général des impôts prévoit que les collectivités territoriales et les EPCI dotés d'une fiscalité propre peuvent, par délibération, également exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d'habitation les hôtels, les meublés de tourisme et les chambres d'hôtes situés dans une zone de revitalisation rurale (ZRR). L'exonération porte sur les locaux affectés exclusivement à l'activité d'hébergement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DES ZONES FRANCHES URBAINES ET DES ZONE DE REVITALISATION RURALE EN OUTRE-MER

Le A du I du présent article prévoit que les exonérations d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés prévues dans le cadre du dispositif des zones franches urbaines prévues à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts ne s'appliqueront dans les départements d'outre-mer qu'aux activités créées jusqu'au 31 décembre 2018.

Le D du I du présent article comporte la même disposition s'agissant du dispositif des zones de revitalisation rurale prévu à l'article 44 octies du code général des impôts.

B. LA REFONTE DES ZONES FRANCHES D'ACTIVITÉ

Le B du I du présent article procède à diverses modifications de l'abattement d'impôt sur les sociétés prévu à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts en :

supprimant le bénéfice de cet avantage fiscal aux entreprises exerçant l'une des activités suivantes : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises ;

- pérennisant ce dispositif (il supprime concrètement la référence aux années 2016 à 2019) ;

- augmentant son taux à 50 % (au lieu de 35 % actuellement en vigueur) ;

- augmentant le taux majoré à 80 % et en en limitant le bénéfice aux entreprises situées en Guyane et à Mayotte (hors secteurs exclus) et aux entreprises situées dans les autres départements et régions d'outre-mer qui exercent leur activité dans les secteurs considérés comme prioritaires (recherche et développement, technologies de l'information et de la communication, tourisme, y compris les activités de loisirs s'y rapportant, agro-nutrition, énergies renouvelables, bâtiments et travaux publics). Elle supprime également le taux majoré en vigueur pour les entreprises signataires d'une convention avec un organisme de recherche ou une université.

Par parallélisme, le E du I du présent article pérennise le dispositif d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties prévu à l'article 1388 quinquies du code général des impôts. Il en porte le taux, pour le dispositif de droit commun, à 50 %, et le taux pour le régime majoré à 80 %, contre 40 % et 70 % actuellement.

Le F du I du présent article pérennise le dispositif d'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties prévu à l'article 1395 H du code général des impôts. Il en porte le taux (unique) à 80 %.

Enfin, le H du I du présent article pérennise le dispositif d'abattement sur la base nette imposable à la cotisation foncière des entreprises et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises prévu à l'article 1466 F du code général des impôts. Il porte le taux du régime de droit commun à 80 % et celui du régime préférentiel à 100 %.

Le II du présent article prévoit l'entrée en vigueur des zones franches d'activité nouvelle génération à compter du 1er janvier 2019.

Toutefois, il prévoit que le dispositif antérieur reste applicable aux exercices ouverts en 2019 pour les entreprises déjà éligibles à ces dispositifs dont l'exploitation a pour activité principale la comptabilité, le conseil aux entreprises, l'ingénierie ou les études techniques à destination des entreprises et pour les exploitations déjà éligibles à ces dispositifs et situés dans les îles des Saintes, à Marie Galante, à La Désirade et dans les communes de La Réunion définies comme zone franche rurale, qui bénéficiaient jusque-là du régime préférentiel et en sont aujourd'hui exclues.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que le nouveau dispositif des ZFA fait l'objet d'« une évaluation dont la synthèse et les conclusions sont remises par le Gouvernement au Parlement avant le 1er octobre 2020 ».

Elle a également adopté deux amendements proposés par notre collègue député Max Mathiasin, sous-amendés par le gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances. L'un étend les taux majorés des ZFA à la « transformation du bois en matériaux destinés à la construction de la production cosmétique et pharmaceutique » et l'autre aux activités de « loisir et de nautisme ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉFORME DES ZONES FRANCHES D'ACTIVITÉ : UN RECENTRAGE ET UNE PÉRENNISATION BIENVENUS

1. Les zones franches d'activité : un dispositif considéré comme pertinent dans son principe

Une revue de dépenses de juin 2016 portant sur les abattements sur les bénéfices imposables prévus à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts a permis de mettre en évidence leur impact positif sur l'activité et sur l'emploi. Ainsi, sur la période 2009-2014 et pour les quatre départements d'outre-mer concernés par ce dispositif, l'emploi a augmenté de 12,7 % pour les entreprises bénéficiant du dispositif contre 1,3 % pour les entreprises éligibles n'ayant pas bénéficié du dispositif. De même, leur chiffre d'affaires a progressé de respectivement 20 % et 8,3 %, soit de près de 12 points de plus pour les entreprises ayant bénéficié du dispositif ZFA. Cette étude relève en outre que ce dispositif est particulièrement utile en tant qu'aide « ciblée pour le développement économique des petites et moyennes entreprises de moins de 250 salariés »107(*).

Cet impact apparaît d'autant plus important que, parallèlement, le nombre de défaillances d'entreprises a augmenté fortement dans les départements d'outre-mer sur la période 2010-2011 (22 % pour l'ensemble des départements d'outre-mer), alors même qu'il s'est réduit dans l'hexagone (- 1,3 %).

2. Une correction des principales lacunes du dispositif existant : une trop grande complexité, une instabilité et un insuffisant ciblage

La revue de dépenses précitée prônait toutefois un réexamen du champ d'application des ZFA afin que ce régime bénéficie aux secteurs porteurs. Afin de répondre aux objectifs de simplification et de plus grande lisibilité du dispositif, une suppression des taux majorés sur certains territoires, dont l'utilité n'était, selon cette dernière, pas démontrée, était également préconisé.

Allant dans un sens similaire, un cabinet de conseil missionné par le ministère des outre-mer108(*) avait, dans une évaluation de juillet 2016, préconisé une refonte des ZFA ciblée sur les entreprises de moins de 20 salariés. Cette étude prônait en outre une concentration sur les secteurs dits résidentiels (agriculture, artisanat, commerce et services aux personnes et aux entreprises) et une suppression des abattements majorés à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique. Selon cette même étude, le dispositif ZFA apparaît par ailleurs trop peu connu des entreprises, et reposerait exagérément sur l'abattement sur les bénéfices imposables, alors mêmes que de nombreuses entreprises ultramarines ne sont pas assujetties à l'impôt sur les sociétés (s'agissant par exemple de celles oeuvrant dans les secteurs de l'agro-nutrition et du tourisme). Répondant à cette critique, le présent article contribue ainsi à accroître le ciblage du dispositif. Il exclut de ce dernier les entreprises des secteurs de la comptabilité, du conseil aux entreprises, de l'ingénierie ou d'études qui bénéficient actuellement des abattements de droit commun au sein des ZFA. Or, ces secteurs ne sont pas exposés à la concurrence internationale et ne rencontrent pas de freins majeurs à la production de services.

Le dispositif des ZFA souffre par ailleurs d'une trop grande complexité : la contrepartie à l'abattement fiscal apparaît en effet difficile à mettre en oeuvre. Pour y être éligibles, les entreprises doivent respecter deux conditions : réaliser des dépenses de formation professionnelle en faveur de leur personnel et verser une contribution au fonds d'appui aux expérimentations pour la jeunesse. Le total des dépenses doit être supérieur à 5 % du montant de l'abattement, au moins 20 % de ce total devant être consacré au versement au fonds d'appui aux expérimentations pour la jeunesse. La complexité du système réside dans le fait que les dépenses de formation doivent être réalisées, de même que le versement de la contribution au fonds d'appui aux expérimentations pour la jeunesse, avant la clôture de l'exercice qui suit celui au cours duquel les bénéfices ont fait l'objet d'un abattement. En supprimant ces conditions, le présent article accroît la lisibilité et la simplicité du dispositif.

Outre un ciblage insuffisant, l'instabilité normative dont les ZFA ont fait l'objet nuisent particulièrement à leur efficacité. Après une période de stabilité entre 2009 et 2014, les taux d'abattement d'assiette au titre des ZFA se sont progressivement réduits, passant de 50 à 35 % pour l'abattement sur les bénéfices de droit commun (80 % à 60 % pour le régime majoré), réduisant l'effet bénéfique des ZFA sur la compétitivité des entreprises. Ces dernières, ont été gelées et prolongées deux fois en moins d'un an : en loi de finances pour 2017 puis, quelques mois plus tard, en loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer109(*) (cf. tableau infra). Ces caractéristiques apparaissent en contradiction avec l'objectif affiché du dispositif, à savoir favoriser une implantation durable des entreprises dans ces territoires. Ces objectifs exigent en effet une réelle stabilité afin de favoriser des décisions d'embauche et d'investissement qui nécessitent de connaître le cadre fiscal applicable à un horizon supérieur à une ou deux années.

En instituant un cadre permanent, le présent article répond en partie aux deux lacunes du précédent dispositif.

Synthèse des dernières modifications de taux applicables
pour les différents abattements

(en %)

   

Dispositif LODEOM

Réforme adoptée en loi de finances pour 2017

Réforme adoptée en loi EROM

Dispositif proposé

   

2017

2018

2017

2018

2017

2018

2019

2020

Permanent

Abattement sur les bénéfices imposables

44 quaterdecies

Normal

30

 

35

 

35

35

35

 

50

Préférentiel

50

 

60

 

60

60

60

 

80

Abattement TFPB

1388 quinquies

Normal

35

30

40

30

40

40

40

40

50

Préférentiel

60

50

70

50

70

70

70

70

80

Exonération de TFPNB

1395 H

Normal

60

50

70

50

Dispositif non modifié

80

Abattement CFE et CVAE
1466 F

Normal

65

60

70

60

70

70

70

70

80

Préférentiel

80

70

90

70

90

90

90

90

100

Source : commission des finances du Sénat.

B. LA COORDINATION AVEC LES AUTRES DISPOSITIFS

En contrepartie de la refonte bienvenue du mécanisme des zones franches d'activité, le présent article procède donc à la suppression des zones franches urbaines et des zones de revitalisation rurale dans les outre-mer. Leur application dans les outre-mer comportait en effet plusieurs lacunes.

La superposition de différents dispositifs entraine une complexité et rend illisibles les différents régimes pour les petites entreprises. Ainsi, les seuils d'éligibilité, la nature, les taux et la durée des exonérations ne sont pas cohérents entre eux. Certaines entreprises peuvent alors opter pour l'un ou l'autre des régimes, tandis que d'autres ne le peuvent pas.

Surtout, ces dispositifs génèrent des effets d'aubaine importants, tout particulièrement lorsque l'activité est mobile, à l'instar des professions réglementées et médicales. Ainsi, en Guyane, les professions médicales, les cabinets d'avocats, les services comptables, les cabinets d'architecte et de géomètres représentent plus de 31 % du montant total de la déduction fiscale demandée en 2015 dans le cadre des zones franches urbaines, avec un avantage par salarié en moyenne trois fois supérieur à l'avantage fiscal moyen pour les autres secteurs110(*). Le maintien de ces dispositifs aurait été contradictoire avec le ciblage des zones franches d'activité sur les secteurs porteurs (aquaculture, industrie, etc).

Enfin, ces dispositifs n'étaient pas applicables à Mayotte, alors même qu'il s'agit du territoire ultramarin connaissant le plus fort écart de développement avec l'hexagone111(*).

C. UN COÛT BUDGÉTAIRE LIMITÉ, AU REGARD DE L'ENJEU QUE REPRÉSENTE LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER

Le Gouvernement chiffre le dispositif proposé à 124 millions d'euros à partir de 2021, avec un surcoût pour 2020 par rapport au droit existant de 10 millions d'euros. Au total, votre rapporteur général estime que le coût budgétaire du présent article est limité, notamment au regard du dispositif actuel, moins ciblé. Ce coût apparaît également proportionné à ses effets sur l'activité et l'emploi ainsi qu'au signal qu'il envoie au tissu économique ultra-marin112(*). Plus globalement, la dépense fiscale consacrée à ce dispositif doit elle-même être relativisée, au regard du coût des autres dispositifs poursuivant un objectif comparable (à titre de comparaison, les cotisations patronales d'assurances sociales et d'allocations familiales dites « exonérations Lodeom », ouvertes aux employeurs situés dans les départements d'outre-mer, représentent plus de 900 millions d'euros).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 bis (nouveau)
(Art. 44 sexdecies du code général des impôts)

Extension du périmètre des bassins urbains à dynamiser

. Commentaire : le présent article étend le périmètre géographique des bassins urbains à dynamiser afin de permettre à certaines entreprises créées entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2020 dans les communes limitrophes d'au moins une commune classée en bassin urbain à dynamiser de bénéficier d'exonération d'impôt sur les bénéfices pendant les trois premières années et d'impôts locaux pendant les sept premiers exercices.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION RÉCENTE DES « BASSINS URBAINS À DYNAMISER »

1. Définition des « bassins urbains à dynamiser »

L'article 17 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017113(*) a créé un régime d'exonération fiscale pour certains bassins urbains, codifié à l'article 44 sexdecies du code général des impôts.

Les entreprises créées dans les « bassins urbains à dynamiser » bénéficient ainsi, de façon temporaire, d'une exonération d'impôt sur les bénéfices, de cotisation foncière des entreprises (CFE), de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

L'exonération concerne un périmètre particulier, dès lors qu'elle s'applique dans les communes appartenant à un ensemble d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) contigus rassemblant au moins un million d'habitants, à condition que 70 % de la population de chaque EPCI vive dans des communes remplissant les critères suivants :

- une densité de population supérieure à la moyenne nationale ;

- un revenu disponible médian par unité de consommation inférieur à la médiane nationale des revenus médians ;

- un taux de chômage supérieur au taux national.

Les données utilisées sont établies par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) à partir de celles disponibles au 31 décembre de l'année précédant l'année du classement, tandis que la population prise en compte est la population municipale définie à l'article R. 2151-1 du code général des collectivités territoriales.

L'arrêté du 14 février 2018 constate le classement des communes en bassin urbain à dynamiser, pour une durée de trois ans. Toutes les communes classées se situent, conformément à l'objectif visé par les critères de classement, dans les départements du Nord et du Pas-de-Calais.

Une cinquantaine de ces communes n'était pas inscrite dans un zonage préexistant.

Communes classées en bassin urbain à dynamiser


59 - Nord


Abscon (59002) ; Anhiers (59007) ; Aniche (59008) ; Anzin (59014) ; Arleux (59015) ; Auberchicourt (59024) ; Aubigny-au-Bac (59026) ; Auby (59028) ; Aulnoy-lez-Valenciennes (59032) ; Bellaing (59064) ; Beuvrages (59079) ; Bouchain (59092) ; Bruay-sur-l'Escaut (59112) ; Bruille-lez-Marchiennes (59113) ; Condé-sur-l'Escaut (59153) ; Courchelettes (59156) ; Crespin (59160) ; Cuincy (59165) ; Dechy (59170) ; Denain (59172) ; Douai (59178) ; Douchy-les-Mines (59179) ; Écaillon (59185) ; Émerchicourt (59192) ; Erre (59203) ; Escaudain (59205) ; Escautpont (59207) ; Fenain (59227) ; Flers-en-Escrebieux (59234) ; Fresnes-sur-Escaut (59253) ; Guesnain (59276) ; Haspres (59285) ; Haulchin (59288) ; Haveluy (59292) ; Hérin (59302) ; Hordain (59313) ; Hornaing (59314) ; La Sentinelle (59564) ; Lallaing (59327) ; Lauwin-Planque (59334) ; Lécluse (59336) ; Lewarde (59345) ; Lourches (59361) ; Maing (59369) ; Marly (59383) ; Masny (59390) ; Monchecourt (59409) ; Montigny-en-Ostrevent (59414) ; Mortagne-du-Nord (59418) ; Neuville-sur-Escaut (59429) ; Odomez (59444) ; Onnaing (59447) ; Pecquencourt (59456) ; Petite-Forêt (59459) ; Prouvy (59475) ; Quarouble (59479) ; Quiévrechain (59484) ; Râches (59486) ; Raismes (59491) ; Roeulx (59504) ; Roost-Warendin (59509) ; Rouvignies (59515) ; Saint-Amand-les-Eaux (59526) ; Saint-Saulve (59544) ; Sin-le-Noble (59569) ; Somain (59574) ; Thiant (59589) ; Thivencelle (59591) ; Thun-Saint-Amand (59594) ; Trith-Saint-Léger (59603) ; Valenciennes (59606) ; Vieux-Condé (59616) ; Wallers (59632) ; Wavrechain-sous-Denain (59651) ; Waziers (59654).

62 - Pas-de-Calais


Angres (62032) ; Annay (62033) ; Annequin (62034) ; Annezin (62035) ; Auchel (62048) ; Auchy-les-Mines (62051) ; Avion (62065) ; Barlin (62083) ; Béthune (62119) ; Beuvry (62126) ; Billy-Montigny (62133) ; Bourecq (62162) ; Bruay-la-Buissière (62178) ; Bully-les-Mines (62186) ; Burbure (62188) ; Calonne-Ricouart (62194) ; Camblain-Châtelain (62197) ; Carvin (62215) ; Cauchy-à-la-Tour (62217) ; Courcelles-lès-Lens (62249) ; Courrières (62250) ; Divion (62270) ; Dourges (62274) ; Douvrin (62276) ; Drocourt (62277) ; Éleu-dit-Leauwette (62291) ; Estevelles (62311) ; Estrée-Blanche (62313) ; Évin-Malmaison (62321) ; Ferfay (62328) ; Fouquereuil (62349) ; Fouquières-lès-Lens (62351) ; Gosnay (62377) ; Grenay (62386) ; Haillicourt (62400) ; Haisnes (62401) ; Harnes (62413) ; Hénin-Beaumont (62427) ; Hersin-Coupigny (62443) ; Houdain (62457) ; Hulluch (62464) ; Isbergues (62473) ; Labourse (62480) ; Lapugnoy (62489) ; Leforest (62497) ; Lens (62498) ; Libercourt (62907) ; Lières (62508) ; Liévin (62510) ; Lillers (62516) ; Loison-sous-Lens (62523) ; Loos-en-Gohelle (62528) ; Lozinghem (62532) ; Maisnil-lès-Ruitz (62540) ; Marles-les-Mines (62555) ; Mazingarbe (62563) ; Méricourt (62570) ; Meurchin (62573) ; Montigny-en-Gohelle (62587) ; Noeux-les-Mines (62617) ; Noyelles-Godault (62624) ; Noyelles-lès-Vermelles (62626) ; Noyelles-sous-Lens (62628) ; Oblinghem (62632) ; Oignies (62637) ; Ourton (62642) ; Pont-à-Vendin (62666) ; Rouvroy (62724) ; Sailly-Labourse (62735) ; Sains-en-Gohelle (62737) ; Sallaumines (62771) ; Vendin-le-Vieil (62842) ; Vermelles (62846) ; Verquin (62848) ; Wingles (62895).


Source : arrêté du 14 février 2018 constatant le classement de communes en bassin urbain à dynamiser

2. Les entreprises concernées par les exonérations

Pour pouvoir bénéficier des exonérations prévues, l'entreprise doit répondre à plusieurs conditions. Il s'agit de circonscrire le périmètre des entreprises concernées aux petites et moyennes entreprises nouvellement créées dans un bassin urbain à dynamiser et y exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale.

Conditions posées au bénéfice du régime d'exonération proposé

Taille

Petites ou moyennes entreprises au sens communautaire114(*)

Localisation

Avoir son siège social ainsi que l'ensemble de son activité et de ses moyens d'exploitation implantés dans les bassins urbains à dynamiser.

En cas d'activités non sédentaires, un maximum de 15 % du chiffre d'affaires peut être réalisé en dehors du bassin. Au-delà de 15 %, les bénéfices réalisés par l'entreprise sont soumis à l'impôt sur les bénéfices dans les conditions de droit commun, en proportion du chiffre d'affaires réalisé en dehors des bassins urbains à dynamiser.
Cette condition s'apprécie exercice par exercice.

Détention du capital

Le capital ne doit pas être détenu, directement ou indirectement, pour plus de 50 % par d'autres sociétés.

Modalités de création

La création de l'entreprise ne doit pas résulter d'une reprise, d'un transfert, d'une concentration, d'une restructuration ou d'une extension d'activités préexistantes115(*).

En outre, le bénéfice des exonérations est réservé aux entreprises dont au moins la moitié des salariés résident dans le bassin minier et sont embauchés à contrat à durée indéterminée ou pour une durée déterminée d'au moins douze mois. Il s'agit d'une clause incitative en faveur de l'embauche des salariés résidant dans les bassins d'emploi à dynamiser.

B. UN RÉGIME D'EXONÉRATION FISCALE ÉTENDU

1. Une exonération totale d'impôt sur les bénéfices pendant les deux premières années suivant la création de l'entreprise

Les entreprises créées entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2020 dans les bassins urbains à dynamiser et exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale sont exonérées d'impôt sur les bénéfices réalisés, que celles-ci soient assujetties à l'impôt sur le revenu (au réel ou au micro-BIC) ou à l'impôt sur les sociétés.

Cette exonération s'applique pendant les deux premières années. Afin d'éviter un effet de seuil, l'entreprise n'est toutefois pas entièrement assujettie à l'impôt sur les bénéfices dès sa troisième année d'existence. Un régime transitoire est prévu pour les trois années qui suivent.

Régime d'imposition sur les bénéfices pour les entreprises créées
dans les bassins urbains à dynamiser

Année d'existence de l'entreprise

Fraction du bénéfice assujettie à l'IR ou à l'IS

1ère à 2ème

0 %

3ème

25 %

4ème

50 %

5ème

75 %

6ème et au-delà

100 %

Source : commission des finances du Sénat

L'exonération ne vaut pas pour les éventuelles plus-values constatées lors de la réévaluation des éléments d'actif.

L'exonération d'impôt sur les bénéfices s'applique à compter des impositions établies au titre de 2018.

2. Une exonération d'impôts locaux au titre des sept premiers exercices de l'entreprise

Les entreprises bénéficient également d'une exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Pour chacune de ces deux impositions, l'exonération comporte deux volets :

- une part obligatoire appliquée à la moitié de la base nette imposable ;

- une part facultative qui dépend d'une décision de l'exécutif local, portant sur l'autre moitié de base nette imposable et reposant sur les mêmes modalités que la part obligatoire.

Seule la première exonération est compensée aux collectivités territoriales.

L'exonération, pour sa part obligatoire comme sa part facultative, s'applique pendant les sept exercices après l'année de création de l'établissement. Au-delà, l'imposition est progressive, selon les modalités présentées dans le tableau ci-après.

Régime d'exonération de CFE et de TFPB pour les établissements créés ou immeubles rattachés à un établissement dans les bassins urbains à dynamiser

Exercices de l'entreprise

Base imposée

7 premiers

0 %

8e

25 %

9e

50 %

10e

75 %

À partir du 11e

100 %

Source : commission des finances du Sénat

Le bénéfice de l'exonération n'est pas automatique mais suppose une demande du redevable dans les délais applicables pour la déclaration de CFE ou, pour la TFPB, avant le 1er janvier de l'année au titre de laquelle l'exonération est applicable.

L'exonération de CFE se traduit également par une exonération de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Les exonérations de CFE, de taxe foncière, ainsi que de CVAE s'appliquent à compter des impositions établies au titre de 2019.

Le bénéfice de ce régime ne peut être cumulé avec d'autres régimes d'exonération. L'entreprise doit donc opter pour ce régime :

- dans les six mois qui suivent le début de son activité pour l'exonération d'impôt sur les bénéfices ;

- avant le 1er janvier de l'année au titre de laquelle l'exonération prend effet pour l'exonération de taxe foncière.

Son choix est définitif et irrévocable.

C. LES COMPENSATIONS POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'article 17 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 a également instauré deux prélèvements sur recettes de l'État afin de compenser les exonérations obligatoires de CFE et de TFPB qu'il a introduit.

La compensation correspond au produit de la base fiscale perdue du fait de l'exonération obligatoire - soit la moitié de la base nette totale - et du taux prévu pour la CFE et la TFPB.

Deux cas particuliers doivent être distingués :

- pour les communes membres d'un EPCI sans fiscalité propre, le taux appliqué correspond au taux prévu par la commune en 2017, majoré du taux appliqué au profit de l'EPCI ;

- pour les EPCI appliquant les règles concernant les EPCI à fiscalité additionnelle, le taux appliqué correspond au taux moyen pondéré des communes membres pour 2017, majoré du taux appliqué au profit de l'EPCI.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu du vote à l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Joël Giraud, rapporteur général, et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche, adopté avec un avis favorable du Gouvernement.

Il modifie l'article 44 sexdecies du code général des impôts afin d'étendre le périmètre géographique des bassins urbains à dynamiser. Ainsi, seraient également classées dans un bassin urbain à dynamiser les communes limitrophes d'au moins une commune classée en bassin urbain à dynamiser, et qui satisfont aux mêmes critères (à savoir une densité de population supérieure à la moyenne nationale ; un revenu disponible médian par unité de consommation inférieur à la médiane nationale des revenus médians ; un taux de chômage supérieur au taux national).

Ces communes feraient l'objet d'un classement établi au 1er janvier 2019 pour une durée de deux ans, par arrêté des ministres chargés du budget et de l'aménagement du territoire.

Ainsi, les entreprises qui seraient créées entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2020 dans ce périmètre et qui exercent une activité industrielle, commerciale ou artisanale pourraient bénéficier des mêmes exonérations fiscales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif d'exonération fiscale en faveur des bassins urbains à dynamiser traduit l'engagement du précédent Gouvernement en faveur du bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais. Dans ce cadre, l'État devrait également participer au financement de la rénovation de 23 000 logements des cités minières et de divers investissements structurels en matière de transports, d'énergie et de réseau très haut débit.

Le zonage des bassins urbains à dynamiser a été défini de façon à ce que seul le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais, qui s'étend de Béthune à Valenciennes et couvre trois pôles métropolitains, huit intercommunalités et 251 communes, pour une population totale de 1,2 million d'habitants, bénéficie du dispositif d'exonération.

Or, votre rapporteur général avait souligné, au cours de l'examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2017, l'effet d'éviction que pouvait entraîner l'exonération fiscale pour les territoires limitrophes situés en-dehors de la zone bénéficiant des exonérations fiscales. Ainsi, des localités proches comme le Cambrésis, l'agglomération de Maubeuge ou l'arrondissement de Saint-Omer souffrent également d'un taux de chômage très élevé et d'une faible reprise de l'activité économique, alors même qu'elles ne sont que partiellement couvertes par une zone d'aide à finalité régionale.

L'extension du zonage des bassins à dynamiser proposée tente de remédier à cet effet d'éviction : elle ne concernerait que les communes limitrophes à au moins une commune classée en bassin urbain à dynamiser. Par exemple, lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre de l'Action et des comptes publics a fait référence à la commune d'Ostricourt, qui se trouve dans le bassin minier mais ne bénéficie pas actuellement du dispositif d'exonération fiscale en faveur des bassins urbains à dynamiser. Néanmoins, l'extension proposée ne fait qu'élargir l'effet d'éviction. D'après les informations communiquées au rapporteur général, neuf communes pourraient être concernées par cette extension.

Pour mémoire, le coût total du dispositif d'exonération fiscale a été estimé à 15 millions d'euros en 2019. Il augmenterait de façon importante jusqu'en 2021 pour atteindre 43,3 millions d'euros, puis diminuerait progressivement jusqu'en 2030, compte tenu de la sortie en sifflet des exonérations116(*). D'après les informations communiquées au rapporteur général, l'extension proposée par le présent article aurait un faible coût pour l'État en 2020, de 0,6 million d'euros par an en 2021 et 2022, de 0,5 million d'euros en 2023 et très limité entre 2024 et 2029. L'impact financier serait également faible pour les collectivités territoriales.

Compte tenu du caractère très limité de l'extension du périmètre proposée, tant d'un point de vue géographique que temporel (les exonérations dans ce nouveau périmètre ne concerneraient que les entreprises créées entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2020) et de son faible impact budgétaire, votre rapporteur général juge préférable de ne pas s'opposer à l'adoption du présent article.

Il y a toutefois lieu de rappeler que les effets des régimes d'exonération fiscale zonés sont particulièrement difficiles à évaluer et, même s'ils sont en principe créés pour une durée limitée, il est particulièrement difficile de mettre fin à ces dispositifs ou de les réformer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 ter (nouveau)
(Art. 244 quater E du code général des impôts)

Exclusion des meublés de tourisme du crédit d'impôt pour certains investissements en Corse (CIIC)

. Commentaire : le présent article exclut du bénéficie du crédit d'impôt pour certains investissements réalisés et exploités en Corse (CIIC) la gestion et la location de meublés de tourisme.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES ENTREPRISES ÉLIGIBLES AU CIIC

Le crédit d'impôt pour certains investissements réalisés ou exploités en Corse (CIIC) a été créé par l'article 48 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

Réservé initialement aux investissements réalisés en Corse entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2011, il a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2016 par l'article 39 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011117(*) puis jusqu'au 31 décembre 2020 par l'article 78 de la seconde loi de finances rectificative pour 2014118(*).

Les petites et moyennes entreprises (PME) relevant d'un régime réel d'imposition peuvent ainsi bénéficier du CIIC lorsqu'elles satisfont aux conditions suivantes, fixées au deuxième alinéa du b du 1° de l'article 244 quater E du code général des impôts :

- employer moins de 250 salariés, l'effectif étant apprécié par référence au nombre moyen de salariés employés au cours de l'exercice servant de base à l'imposition ;

- réaliser un chiffre d'affaires inférieur à 40 millions d'euros ou un total de bilan inférieur à 27 millions d'euros119(*) ;

- avoir au moins 75 % de son capital entièrement libéré et détenu par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions.

Les très petites entreprises bénéficient également du CIIC. Aux termes du 3 bis du I de l'article 244 quater E du CGI, sont considérées comme TPE les entreprises répondant aux critères suivants :

- employer moins de onze salariés ;

- réaliser un chiffre d'affaires n'excédant pas 2 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros ;

- avoir au moins 75 % de son capital entièrement libéré et détenu par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions.

B. LES INVESTISSEMENTS CONCERNÉS PAR LE CIIC

Les investissements éligibles au CIIC sont limités à ceux réalisés jusqu'au 31 décembre 2020 et exploités en Corse et qui portent, aux termes des à d du 3°du I de l'article 244 quater E, sur :

- des biens d'équipement amortissables selon le mode dégressif (dont l'article 39 A du CGI dresse une liste) ;

- des agencements et installations de locaux commerciaux, créés ou acquis à l'état neuf ou pris en location auprès d'une société de crédit-bail ;

- des logiciels constituant des éléments de l'actif immobilisé et nécessaires à l'utilisation des biens d'équipements ou installations précédemment mentionnés ;

- des travaux de rénovation d'hôtel.

Les investissements doivent en outre remplir certaines conditions, prévues au 1° du I de l'article 244 quater E du CGI :

- ils ne doivent pas remplacer des investissements déjà exploités en Corse ;

- ils doivent être financés sans aide publique pour 25 % au moins de leur montant ;

- ils doivent être réalisés en Corse pour les besoins d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou libérale, à l'exclusion des activités suivantes :

· gestion ou location d'immeubles lorsque les prestations ne portent pas exclusivement sur des biens situés en Corse ;

· exploitation de jeu de hasard et d'argent ;

· agriculture et transformation ou commercialisation de produits agricoles (sauf si l'auteur de l'investissement peut prétendre aux aides de développement rural fournies par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - FEOGA) ;

· production et transformation de houille et de lignite ;

· sidérurgie ;

· industrie des fibres synthétiques ;

· pêche ;

· transports ;

· construction et réparation de navires si elles portent sur des bâtiments d'au moins 100 tonnes de jauge brute ;

· construction automobile.

C. LA DÉTERMINATION DU MONTANT DU CIIC ET SON IMPUTATION

Le CIIC est égal à 20 % du prix de revient hors taxes des investissements réalisés. Ce taux est porté à 30 % pour les très petites entreprises (TPE).

Si les investissements ont été partiellement financés par des aides publiques, le montant de ces aides est déduit du prix de revient des investissements, afin d'éviter une « double » subvention publique120(*).

Aux termes de l'article 199 ter D du CGI (article 220 D du même code s'agissant de l'impôt sur les sociétés), le CIIC est imputé sur l'impôt dû au titre de l'exercice d'acquisition, de création ou de location du bien éligible.

Si le montant du CIIC est supérieur à celui de l'impôt dû au titre de cet exercice, l'excédent s'impute sur l'impôt dû au titre des neuf années suivantes.

En outre, si, dans le délai de cinq ans de son acquisition ou de sa création ou pendant sa durée normale d'utilisation si elle est inférieure, un bien ayant ouvert droit au CIIC est cédé ou cesse d'être affecté à l'activité pour laquelle il a été acquis ou créé, ou si l'acquéreur cesse son activité, le CIIC imputé fait l'objet d'une reprise au titre de l'exercice ou de l'année où interviennent ces événements.

Ce droit de reprise vise à éviter les comportements d'optimisation.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu du vote à l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Joël Giraud, rapporteur général, et de ses collègues MM. Acquaviva, Colombani et Jolivet, adopté avec un avis favorable du Gouvernement.

Il modifie l'article 244 quater E du CGI afin d'exclure du bénéfice du CIIC la gestion et la location de meublés de tourisme situés en Corse.

Un sous-amendement présenté par le rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, précise que cette exclusion du champ du CIIC ne s'applique qu'aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2019.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si l'exposé des motifs de l'amendement portant article additionnel indique que « la formation brute de capital fixe réalisée dans l'île est passée de 8 % en 2002 à 10 % du PIB en 2014 », il n'est pas possible de disposer de données portant sur l'impact précis du CIIC sur le taux d'investissement des entreprises corses ou sur ses effets en termes d'emploi. 

Tout au plus est-il possible d'affirmer que le CIIC représente un coût budgétaire pour l'État de 52 millions d'euros en 2017 et en 2018 - non chiffré pour 2019 -, et que 5 274 entreprises en ont bénéficié en 2017121(*).

Le ministre de l'économie et des finances a confié en mars 2018 à l'Inspection générale des finances (IGF) une mission visant notamment à évaluer l'efficacité des dispositifs fiscaux et budgétaires de soutien public au développement économique de la Corse.

Dans son rapport122(*) publié en octobre 2018, la mission indique que « la réalisation d'un investissement para-hôtelier peut se montrer particulièrement attractive d'un point de vue fiscal, pouvant alimenter une forme de spéculation immobilière et suscitant de fortes contestations sur l'île ».

Afin de limiter les effets d'aubaine que peut engendrer le régime du para-hôtelier, l'IGF propose donc de restreindre le périmètre d'éligibilité au CIIC, « afin de s'assurer qu'il concoure bien uniquement à l'investissement productif pérenne, et ne soit pas utilisé comme un outil d'aide à la constitution d'un patrimoine privé ». En effet, outre la réintégration possible au patrimoine de l'investisseur après cinq années, l'activité para-hôtelière n'exclut pas l'utilisation occasionnelle pour son usage personnel. Concrètement, cette mesure aurait favorisé l'investissement dans la construction de résidences secondaires, mises en location comme « meublés touristiques ».

Définition fiscale de la location para-hôtelière

« Prestations de mise à disposition d'un local meublé ou garni effectuées à titre onéreux et de manière habituelle, comportant en sus de l'hébergement au moins trois des prestations suivantes, rendues dans des conditions similaires à celles proposées par les établissements d'hébergement à caractère hôtelier exploités de manière professionnelle : le petit déjeuner, le nettoyage régulier des locaux, la fourniture de linge de maison et la réception, même non personnalisée, de la clientèle ».

Source : b du 4° de l'article 261 D du code général des impôts

L'exclusion des investissements para-hôteliers du périmètre d'éligibilité du CIIC se justifie, d'après l'IGF, par plusieurs motifs d'intérêt général : il génère des taux de rendement élevé pour l'investisseurs, témoignant d'un montant important de l'aide publique, et il peut « alimenter la spéculation immobilière et renchérir le coût du logement ».

Le présent article traduit cette recommandation et entend exclure du bénéfice du CIIC les investissements réalisés et exploités en Corse pour les besoins de la gestion et de la location de meublés de tourisme.

Afin d'éviter tout effet rétroactif s'agissant d'investissements réalisés au titre d'exercices en cours (et pour garantir la juste place de cet article en première partie du projet de loi de finances, conformément aux principes de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances), la mesure proposée prévoit que l'exclusion du bénéfice du CIIC ne s'applique qu'aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2019.

Si les objectifs de la présente mesure sont louables, il convient de souligner deux limites au dispositif proposé, d'ailleurs relevées par leurs auteurs123(*) :

- le présent article exclurait du bénéfice du CIIC les investissements réalisés par les entreprises touristiques professionnelles, telles les chambres ou maisons d'hôtes ;

- l'application de l'exclusion du bénéfice du CIIC des investissements réalisés et exploités en Corse pour les besoins de la gestion et de la location de meublés de tourisme à compter du 1er janvier 2019 n'est pas sans conséquence. Si elle permet d'éviter toute rétroactivité fiscale, elle priverait les entreprises ayant fait une demande de permis de construire avant le 31 décembre 2018 du bénéfice du CIIC pour leurs investissements réalisés après le 1er janvier 2019. Des projets initiés ou en cours de travaux pourraient ainsi être brutalement abandonnés.

Toutefois, en dépit de ces effets de bord et compte tenu de l'objectif poursuivi par le présent article, votre rapporteur général juge préférable de ne pas s'opposer à son adoption.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7
(Art. 1520, 1636 B undecies et 1641 du code général des impôts)

Aménagement de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM)

. Commentaire : le présent article précise les dépenses pouvant être financées par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), à la suite d'évolutions récentes de la jurisprudence administrative, et prévoit plusieurs dispositions encourageant la mise en place d'une TEOM incitative.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FINANCEMENT DU SERVICE D'ENLÈVEMENT DES ORDURES MÉNAGÈRES : ENTRE IMPOSITION ET CONTRIBUTION POUR SERVICE RENDU

1. Les modalités de financement du service public d'élimination des ordures ménagères 

Les communes et leurs groupements disposent de trois modes de financement du service public d'élimination des déchets ménagers : la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) et leur budget général124(*).

Prévue à l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales, la REOM est une redevance : chaque usager du service public d'élimination des déchets ménagers contribue en fonction du service qui lui est rendu. Sa mise en oeuvre exclut toute autre source de financement - elle couvre donc la totalité du coût - et nécessite la mise en place d'un budget annexe par la collectivité territoriale concernée.

À l'inverse, la TEOM, prévue à l'article 1520 du code général des impôts, est une imposition : le contribuable s'acquitte d'un montant calculé à partir de sa base fiscale, qui n'a pas de lien avec le service rendu. En l'occurrence, la TEOM fonctionne comme une taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties : elle est donc assise sur la valeur locative du logement. La taxe peut se combiner avec un financement à partir du budget général.

Par ailleurs, dans le prolongement des « Grenelle » I et II de 2009 et 2010 et afin de réduire la quantité de déchets produits, la loi de finances pour 2012125(*) a créé la « TEOM incitative », codifiée à l'article 1522 bis du code général des impôts. Dans ce cas, s'ajoute à la part fixe de la TEOM une part incitative, assise sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits ; son produit doit être compris entre 10 % et 45 % du produit total de la taxe. Le 6 de l'article 1636 B undecies du même code précise que la première année de mise en place de la part incitative, le produit total de la TEOM ne peut dépasser le montant de l'année précédente.

La séparation entre, d'une part, une redevance et une logique de service rendu et, d'autre part, une taxe et une logique d'imposition doit toutefois être relativisée.

Tout d'abord, la TEOM incitative présentée ci-dessus constitue une sorte « d'entre deux ». Par ailleurs, il existe au sein de la TEOM des souplesses qui permettent de prévoir des taux différents sur un même territoire, en lien avec le niveau de service public assuré. Il s'agit par exemple de tenir compte de la situation d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) comptant une zone centrale urbaine où une collecte quotidienne est assurée et une zone périphérique rurale où la collecte n'est qu'hebdomadaire. De même, afin d'accompagner les changements de périmètres des EPCI, il existe des mécanismes d'harmonisation progressive du financement de l'élimination des déchets ménagers, qui conduisent à faire cohabiter temporairement la redevance et la taxe sur un même territoire, ou des taux différents pour un même service rendu.

Surtout, la TEOM ne fonctionne pas comme une imposition de rendement et son produit doit être en lien avec le niveau des dépenses du service public d'élimination des ordures ménagères (cf. infra).

2. Un coût en augmentation continue et un financement qui repose dans les faits essentiellement sur la TEOM

Le coût du service public d'élimination des ordures ménagères s'est considérablement accru au cours des dernières années, du fait notamment de l'augmentation de la quantité de déchets produits - qui a doublé depuis 1960 - et de la modernisation des installations (augmentation du parc de déchetteries, mise aux normes des installations existantes). Le coût total, d'après l'Ademe, est passé de 1,9 à 7,4 milliards d'euros entre 1990 et 2010. En conséquences, la TEOM et la REOM ont atteint des volumes de plus en plus importants. En tenant compte des redevances spéciales, le total de ces ressources représentait ainsi, en 2017, 7,7 milliards d'euros126(*), soit plus d'un tiers du produit de la taxe d'habitation.

Évolution de la fiscalité locale des déchets de 2013 à 2017

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

TEOM

6 254,0

6 356,0

6 553,0

6 688,0

6 792,0

dont part incitative

-

2,9

8,1

9,4

12,8

REOM

656,0

698,0

728,0

738,0

729,0

Redevance spéciale

132,0

137,0

152,0

167,0

187,0

Redevance spéciale « camping »

3,9

3,8

4,0

3,7

3,4

Total

7 045,9

7 197,7

7 445,1

7 606,1

7 724,2

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales

Comme le montre le tableau ci-dessus, ce service public est essentiellement financé par la TEOM, dont le montant représente à lui seul 90 % du total. Ce constat se retrouve au niveau du nombre de communes ou d'EPCI, dans une moindre mesure, et, surtout, du nombre d'habitants (cf. tableaux ci-dessous).

Modalités de financement du service public d'élimination
des déchets ménagers en 2017

(en nombre de communes ou d'EPCI)

 

TEOM

TEOM incitative

REOM

Redevance spéciale

Redevance spéciale camping

Communes

116

0

93

15

1

Communes via un syndicat

321

23

251

2 795

109

Total communes

437

23

344

2810

110

EPCI

906

25

427

374

46

ECPI via un syndicat

32

3

270

0

0

Total EPCI

938

28

697

374

46

NB : Les communes et les EPCI provisoirement à la TEOM et à la REOM ne sont pas doublement comptabilisés.

Source : commission des finances du Sénat à partir des données transmises par la DGCL

Modalités de financement du service public d'élimination
des déchets ménagers en 2017

(en nombre d'habitants)

TEOM

REOM

TEOM incitative

57 700 000

9 300 000

490 000

NB : Le nombre d'habitants concernés pour chaque catégorie est calculé au niveau de la strate communale. En effet la TEOM incitative n'est pas systématiquement instaurée sur la totalité des communes d'un EPCI et dans certains EPCI issus de fusion, certaines communes sont à la REOM et d'autres à la TEOM.

Source : commission des finances du Sénat à partir des données transmises par la DGCL

On observe également que le recours à la TEOM incitative est extrêmement limité. Seuls 28 EPCI et un syndicat de communes sont à ce régime. L'évaluation préalable du présent article explique cela par « les coûts associés à la mise en place du dispositif de suivi » des déchets. De plus, le recours à la TEOM incitative peut être dissuadé par le fait que le montant de la première année ne peut dépasser le montant de TEOM de l'année précédente, alors même que des coûts de mise en place sont à prévoir.

B. DES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE LA JURISPRUDENCE ONT CRÉÉ UN RISQUE JURIDIQUE SUR LES DÉLIBÉRATIONS RELATIVES À LA TEOM

1. Le lien précis entre le montant des dépenses et le produit de TEOM n'était pas évident

Les communes et leurs groupements fixent librement le taux de la TEOM, sans être tenus par les règles de liaison des taux applicables aux impôts directs locaux, y compris l'année d'institution de la taxe (hors part incitative). Cependant, le I de l'article 1520 précité précise que la TEOM est « destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des ordures ménagères dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal ». Au demeurant, le Conseil d'État avait précisé dès 1934 que la TEOM « n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais constitue un remboursement des dépenses exigé par la commune de ses administrés pour le service qu'elle leur rend »127(*).

Le lien précis entre le produit de TEOM et le montant des dépenses n'était cependant pas évident. Ainsi, en septembre 2012, notre ancien collège député Philippe Cochet (Rhône - Union pour un mouvement populaire) interrogeait le Gouvernement sur le décalage entre le produit et le coût du service, précisant que les montants recouvrés étaient « systématiquement supérieurs aux coûts d'exploitation [...] de l'ordre de 20 % à 25 % »128(*). Le Gouvernement d'alors répondait en janvier 2013 que « s'agissant d'un impôt et non d'une redevance pour service rendu, le produit de TEOM appelé par les collectivités n'est pas nécessairement équivalent au coût du service d'enlèvement des ordures ménagères » et que « en l'absence d'encadrement législatif, les [collectivités territoriales] déterminent librement le montant de ce produit ». Le Gouvernement d'alors suggérait donc une absence d'encadrement des collectivités territoriales dans la fixation du montant de leur TEOM.

2. Le Conseil d'État a récemment apporté des précisions qui créent un risque juridique sur les délibérations des collectivités territoriales

Dans une décision de mars 2014, le Conseil d'État a fortement encadré le montant maximum de la TEOM qu'une collectivité peut prélever129(*). Plus précisément, il a considéré que la TEOM « n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales » et en déduit donc que « le produit de cette taxe et son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses ». Le caractère « manifestement disproportionné » n'est pas précisé mais se situe au moins à 15 %, dans la mesure où, dans le cas d'espèce, l'écart entre dépenses et produit de la TEOM atteignait ce pourcentage. Depuis cette décision, le bulletin officiel des finances publiques (Bofip) précise que « seule est admise une disproportion limitée, lorsque l'excès de produit prévisionnel de TEOM sur le coût prévisionnel net du service n'est pas flagrant et est en tout état de cause sensiblement inférieur à 15 % ».

Enfin, en mars dernier, le Conseil d'État a complété sa jurisprudence sur le sujet en précisant notamment la nature des dépenses qui pouvaient être prises en charge par la TEOM130(*). Plus précisément, le Conseil d'État considère que la TEOM peut financer « les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées » et, en conséquence, exclut les dépenses réelles d'investissement et les « dépenses exposées pour la seule administration générale de la commune ». Il précise que l'adéquation entre dépenses et produit de la TEOM est « estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose notamment de préciser dans la loi le périmètre des dépenses pouvant être financées par la TEOM, à la suite des décisions du Conseil d'État, et prévoit plusieurs mesures encourageant les collectivités territoriales à mettre en place une TEOM incitative.

A. L'INSCRIPTION DANS LA LOI DES DÉPENSES POUVANT ÊTRE COUVERTES PAR LA TEOM

Le b du 1° du I du présent article complète l'article 1520 du code général des impôts afin d'y inscrire les dépenses pouvant être couvertes par la TEOM et d'y inclure les dépenses d'investissement. Plus précisément, seraient couvertes :

- les dépenses réelles de fonctionnement ;

- les dépenses de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes ;

les dépenses réelles d'investissement, lorsque pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes au titre de la même année ou d'une année antérieure.

Par ailleurs, le a du 1° du I ajoute au champ de la TEOM les dépenses « directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés ». Ces programmes, dont la mise en place est obligatoire depuis 2015, doivent indiquer les objectifs de réduction des quantités de déchets et les mesures mises en place pour les atteindre ; ils doivent faire l'objet d'un bilan annuel131(*).

B. LA MISE À LA CHARGE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, POUR L'AVENIR, DU COÛT DE L'ANNULATION DES TEOM DISPROPORTIONNÉES PAR RAPPORT AUX DÉPENSES

Par défaut, l'État prend à sa charge les dégrèvements contentieux des impôts directs locaux, dont les crédits sont retracés budgétairement sur le programme 201 de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

De rares exceptions132(*) à ce principe sont prévues et le c du 1° du I propose d'en ajouter une : le coût de l'annulation d'une délibération relative à la TEOM au motif que le produit est disproportionné par rapport aux dépenses, sera à la charge des collectivités territoriales concernées. Le A du II précise que cette règle ne jouera que pour les délibérations prises à compter du 1er janvier 2019, donc uniquement pour l'avenir.

C. LES MESURES DE SOUTIEN À LA MISE EN PLACE DE LA TEOM INCITATIVES

Comme évoqué précédemment, un nombre extrêmement limité de collectivités territoriales ont mis en place la TEOM incitative. C'est pourquoi, dans le cadre de la feuille de route pour l'économie circulaire133(*), le Gouvernement s'est engagé à « faciliter le déploiement de la tarification incitative de la collecte des déchets » (proposition n° 22) à travers notamment deux propositions que le présent article met en oeuvre.

Le 2° du I modifie l'article 1636 B undecies du code général des impôts afin d'indiquer que le produit total de la TEOM, la première année d'instauration de la part incitative, peut être supérieur, dans la limite de 10 %, au montant de l'année précédente.

Le 3° du I modifie quant à lui l'article 1641 du même code, relatif aux frais de gestion de la fiscalité directe locale. S'agissant de la TEOM, l'État perçoit aujourd'hui 4,4 % du produit au titre des frais d'assiette et de recouvrement et 3,6 % du même produit au titre des frais de dégrèvement et de non-valeur, soit un total de 8 % de frais de gestion. Le présent article ramène ces pourcentages respectivement à 1 % et 3 %, soit un total de 4 %, correspondant donc à une division par deux de ces frais. Toutefois, cette diminution ne s'applique que pour la TEOM incitative et uniquement au cours de ses trois premières années de mise en oeuvre. Le B du II précise que cette baisse des frais de gestion ne s'applique qu'aux impositions établies à compter de 2019, lorsque l'instauration de la part incitative résulte d'une délibération postérieure au 1er janvier 2018.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, nos collègues députés ont adopté un amendement améliorant l'information des collectivités territoriales dans le cas où un dégrèvement de TEOM serait mis à leur charge dans les conditions évoquées précédemment. L'administration fiscale devrait ainsi communiquer, dans un délai de deux mois à compter de la notification du dégrèvement, « le montant de la taxe dégrevée, le montant initial de l'imposition contestée et la référence du jugement à l'origine de la décision de dégrèvement ».

Par ailleurs, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud (LREM, Hautes-Alpes), des rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Jean-René Cazeneuve (LREM, Gers) et Christophe Jerretie (LREM, Corrèze) et de notre collègue députée Christine Pires Beaune (groupe socialiste, Puy-de-Dôme) et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a porté de trois à cinq ans la durée pendant laquelle les frais de gestion perçus par l'État sont minorés, lors de la mise en place d'une TEOM incitative.

Enfin, à l'initiative de son rapporteur général, nos collègues députés ont adopté un amendement rédactionnel.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN CHAMP DES DÉPENSES PLUS PRÉCIS QUI SÉCURISE LES DÉLIBÉRATIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. La nouvelle définition

La définition des dépenses pouvant être financées par la TEOM, proposée par le présent article, permet utilement de sécuriser la pratique actuelle des collectivités territoriales, remise en cause par la décision récente du Conseil d'État.

Toutefois, votre commission des finances vous propose de préciser que les charges de structures et les charges indirectes liées au service de collecte et de traitement des déchets sont également prises en compte. Il s'agit par exemple de la mobilisation ponctuelle de personnel communal sur ce service public. Tel est l'objet de l'amendement FINC.4.

2. Un effet nul sur le niveau de la fiscalité

Cette nouvelle définition constitue, par rapport à la jurisprudence certes extrêmement récente, une extension du champ de la TEOM et donc, potentiellement, un facteur d'augmentation de la pression fiscale. Néanmoins, son effet sur le niveau de la fiscalité devrait être nul.

Tout d'abord, la définition proposée semble en fait correspondre au champ retenu, dans les faits, par les collectivités territoriales. Interrogé sur ce point par votre rapporteur général, le Gouvernement a naturellement indiqué qu'il n'était pas possible « d'estimer le nombre exact de communes et d'EPCI dont le produit de TEOM serait disproportionné par rapport au champ des dépenses résultant de l'arrêt "Cora " ». Cependant, d'après l'analyse menée sur dix agglomérations, représentant près de 9 millions d'habitants, toutes utilisent la TEOM pour financer davantage que les dépenses réelles de fonctionnement et la dotation aux amortissements des immobilisations. Ce qui suggère effectivement que la définition proposée par l'article correspond à la réalité des pratiques.

Au demeurant, les dépenses visées étaient déjà réalisées par la collectivité territoriale, mais éventuellement financées par d'autres impositions. Leur « basculement » sur la TEOM ne justifierait pas à lui seul une hausse de fiscalité globale.

B. UN COÛT POTENTIEL POUR L'ÉTAT DE 220 MILLIONS D'EUROS AU TITRE DES CONTENTIEUX

Comme indiqué précédemment, le coût de l'annulation des délibérations relatives à la TEOM du fait d'un niveau manifestement disproportionné par rapport aux dépenses, est pris en charge par l'État, du moins pour les délibérations antérieures au 1er janvier 2019.

D'après l'évaluation préalable, depuis 2014 et l'arrêt « Auchan » précité, 5 000 contestations en matière de TEOM ont été formulées par des redevables. Le coût total potentiel pour l'État est estimé à 220 millions d'euros, au 30 avril 2018.

Le fait que les dégrèvements futurs, accordés pour ce motif, soient à la charge des collectivités territoriales, permet d'éviter une situation « d'aléa moral », dans laquelle les collectivités territoriales pourraient faire supporter à l'État le coût d'une délibération non conforme.

C. UN SOUTIEN BIENVENU À LA MISE EN PLACE DE LA PART INCITATIVE DE TEOM

La mise en place de la TEOM incitative implique, les premières années, des coûts supplémentaires : études de faisabilité, communication, achat de matériel et notamment de conteneurs (qui peuvent éventuellement être loués), etc. Ces coûts peuvent constituer un frein à sa mise en place, bien qu'ils ne soient probablement pas le seul problème, et les dispositions du présent article devraient certainement la faciliter.

Sur cinq ans, la baisse des frais de gestion représente un surplus de TEOM de près d'un quart d'une annuité, à charge fiscale constante.

Évolution du produit de TEOM perçu par les collectivités territoriales
lors de la mise en place de la part incitative - hypothèse d'une baisse
des frais de gestion, mais d'un maintien de la charge fiscale -

(base 100 : produit perçu l'année précédant la mise en place de la part incitative)

 

N-1

N

N+1

N+2

N+3

N+4

N+5

Cumul de la différence

Produit perçu par les CT

100,0

104,9

104,9

104,9

104,9

104,9

100,0

+ 24,3

Montant acquitté par les contribuables

108,0

108,0

108,0

108,0

108,0

108,0

108,0

Frais de gestion perçus par l'État

8,0

3,1

3,1

3,1

3,1

3,1

8,0

- 24,3 

Source : commission des finances du Sénat

Pour l'État, le coût de cette mesure est difficile à évaluer, dans la mesure où il dépendra des choix des collectivités territoriales de mettre effectivement en place une part incitative de TEOM. Il semble toutefois mesuré. En 2017, au niveau national, la part incitative de TEOM représentait 12,8 millions d'euros, compris dans une TEOM totale (avec part incitative) de 32 millions d'euros. Si toutes les collectivités concernées avaient rempli les conditions posées par le présent article pour bénéficier de la baisse des frais de gestion, le coût pour l'État aurait été de 1,6 million d'euros.

La possibilité ouverte aux collectivités territoriales d'augmenter - de 10 % maximum - le produit de TEOM d'une année sur l'autre pourrait être un argument supplémentaire pour la mettre en oeuvre, en facilitant le financement du coût de mise en place de la première année. Elle implique cependant une hausse de la fiscalité locale.

À cet égard, votre commission des finances considère que la part incitative de TEOM est une mesure qui doit permettre la réduction du volume de déchets produits et donc, in fine, la réduction du coût du service d'élimination des ordures ménagères. Aussi, prévoir que sa mise en place s'accompagne d'une hausse de 10 % de l'impôt dès la première année envoie un signal très négatif aux citoyens et n'aidera pas à rendre acceptable la fiscalité écologique.

À l'inverse, l'obligation de maintenir le niveau de l'imposition envoie un signal positif aux contribuables. Toutefois, l'instauration de la part incitative implique des coûts de mise en place, comme indiqué précédemment. C'est pourquoi, votre commission des finances vous propose un amendement FINC.5 tendant à remplacer l'autorisation d'augmenter de 10 % la fiscalité par une suppression pendant trois ans des frais de gestion perçus par l'État, qui s'élèvent habituellement à 8 %. L'augmentation de produit pour la collectivité territoriale sera à peu près équivalente à une hausse de 10 % de la fiscalité la première année, et nettement supérieure sur l'ensemble de la durée étant donné qu'elle durera trois ans. Cette hausse de recettes, sans hausse de fiscalité, devrait permettre d'absorber les coûts de mise en place. De plus, elle n'implique pas de surcoût pour l'État par rapport au dispositif transmis par l'Assemblée nationale, qui prévoit déjà une réduction de 8 % à 3 % pendant cinq ans, si ce n'est un léger coût de trésorerie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8
(Art. 266 sexies et 266 nonies du code des douanes)

Renforcement de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux déchets

. Commentaire : le présent article modifie le champ d'application, révise la trajectoire d'augmentation des tarifs à partir de 2021, modifie le régime des réfactions de taux de la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et introduit une exonération pour les réceptions de déchets utilisés outre-mer pour produire localement de l'électricité.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA COMPOSANTE « DÉCHETS » DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES (TGAP)

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été créée par la loi de finances pour 1999134(*), par le regroupement de plusieurs taxes fiscales ou parafiscales affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Le champ d'application de la composante « déchets » de la TGAP est régi par l'article 266 sexies du code des douanes, modifié par l'article 52 de la loi de finances rectificative pour 2016135(*).

La composante « déchets » de la TGAP est ainsi due par les exploitants d'installations de stockage136(*) ou de traitement thermique137(*) de déchets non dangereux, d'installations de stockage ou de traitement thermique de déchets dangereux, non exclusivement utilisées pour les déchets que l'entreprise produit et soumis à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l'environnement, mais également par les personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l'Union européenne.

Sont exemptés de la composante « déchets » de la TGAP :

- les installations de traitement thermique de déchets dangereux exclusivement affectées à la valorisation comme matière138(*) par incorporation des déchets dans un processus de production ou tout autre procédé aboutissant à la vente de matériaux ;

- les transferts de déchets vers un autre État lorsqu'ils sont destinés à y faire l'objet d'une valorisation comme matière ;

- les installations de stockage des déchets autorisées à recevoir des déchets d'amiante ayant conservé leur intégrité ;

- les réceptions de déchets non dangereux générés par une catastrophe naturelle, dont l'état est constaté par arrêté, entre la date de début de sinistre et 240 jours après la fin du sinistre ;

- les installations de co-incinération de déchets non dangereux pour les déchets non dangereux qu'elles réceptionnent ;

- les installations de production de chaleur ou d'électricité à partir de déchets non dangereux préparés sous forme de combustibles solides de récupération139(*).

D'autres exclusions du champ de la taxe sont prévues aux 4 et 4 bis de l'article 266 nonies du code des douanes, mais la rédaction actuelle de ces alinéas les assimile à des exonérations plutôt qu'à des exemptions. Par exemple, le 4 bis prévoit que « le tarif applicable aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux ne s'applique pas aux résidus de traitement des installations de traitement de déchets assujetties à la taxe générale sur les activités polluantes lorsque ceux-ci ne peuvent faire l'objet d'aucune valorisation pour des raisons techniques définies par décret ».

Le III de l'article 266 sexies du code des douanes prévoit enfin des exonérations de la composante « déchets » de la TGAP :

- les réceptions de matériaux ou déchets inertes ;

- les déchets de produits énergétiques utilisés à des fins combustibles dans les phases de démarrage ou de maintien de la température d'une installation de traitement thermique de déchets dangereux.

Si le redevable légal est l'exploitant de l'installation, celui-ci est tenu de répercuter le coût de la TGAP déchets dans le prix payé par son client, l'apporteur de déchets (commune ou entreprise), par le 4 de l'article 266 sexies du code des douanes140(*).

B. UNE TRAJECTOIRE D'ÉVOLUTION DES TARIFS POUR LES INSTALLATIONS DE STOCKAGE ET D'INCINÉRATION RÉCEMMENT REFONDUE

1. L'article 52 de la loi de finances rectificative pour 2016 a fixé une nouvelle trajectoire d'évolution des tarifs de la TGAP déchets

a) Une trajectoire d'évolution des tarifs de TGAP refondue

La trajectoire d'évolution des tarifs de la TGAP déchets fixés par l'article 266 nonies du code des douanes a été refondue par la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

Les tarifs n'étaient fixés que jusqu'en 2015 pour le stockage des déchets non dangereux, et jusqu'en 2013 pour l'incinération de ces mêmes déchets. En l'absence de révision des tarifs, les taux auraient été relevés en fonction de l'inflation constatée (ils sont indexés sur le taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'avant-dernière année)141(*).

Tarifs de TGAP pour les déchets réceptionnés dans une installation
de stockage de déchets non dangereux

(en euros par tonne)

 

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

À compter de 2025

Réception de déchets dans une installation de stockage de déchets non dangereux non autorisée en application du titre Ier du livre V du code de l'environnement pour ladite réception ou transfert vers une telle installation située dans un autre État

151

151

152

152

155

155

157

158

Réception de déchets dans une installation de stockage de déchets non dangereux autorisée en application du titre Ier du livre V du code de l'environnement pour ladite réception ou transfert vers une telle installation située dans un autre État et autorisée en vertu d'une réglementation d'effet équivalent

A. Dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme ISO 14001 par un organisme accrédité

33

-

-

-

-

-

-

-

B. Réalisant une valorisation énergétique de plus de 75 % du biogaz capté

24

24

25

25

28

28

30

31

C. Dans un casier, ou une subdivision de casier142(*), la durée d'utilisation du casier étant inférieure à 2 ans, l'installation réalisant une valorisation énergétique du biogaz capté

33

34

35

35

38

39

41

42

D. Relevant à la fois des B et C

16

17

18

18

21

22

24

25

E. Autre (tarif de référence)

41

41

42

42

45

45

47

48

Source : commission des finances du Sénat

Tarifs de TGAP pour les déchets réceptionnés dans une installation
de traitement thermique autorisée de déchets non dangereux

(en euros par tonne)

Réception de déchets dans une installation de traitement thermique de déchets non dangereux ou transfert vers une installation située dans un autre État membre et autorisée en vertu d'une réglementation d'effet équivalent

À compter de 2017

A. Dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme ISO 14001 par un organisme accrédité, pour les déchets réceptionnés au plus tard le 31 décembre 2018* ;

Dont le système de management de l'énergie a été certifié conforme à la norme internationale ISO 500001 par un organisme accrédité

12

B. Dont les valeurs d'émission de NOx sont inférieures à 80 mg/Nm

12

C. Réalisant une valorisation énergétique élevée dont le rendement énergétique est supérieur ou égal à 0,65143(*)

9

D. Relevant à la fois des A et B

9

E. Relevant à la fois des A et C

6

F. Relevant à la fois des B et C

5

G. Relevant à la fois des A, B et C

3

H. Autre (tarif de référence)

15

* Cette mention est supprimée par le 2° du D du I du présent article, à compter du 1er janvier 2019.

Source : commission des finances du Sénat

Les tarifs de TGAP pour les déchets réceptionnés dans des installations de stockage et de traitement thermique de déchets dangereux ont également été relevés respectivement de 20,01 à 25,57 euros par tonne et de 10,03 à 12,78 euros par tonne.

À l'issue de la trajectoire, il est donc prévu une indexation sur l'inflation (à partir de 2025 pour le stockage de déchets non dangereux et 2018 pour le traitement thermique de déchets non dangereux).

b) L'actualisation du système de réfaction de taux

Comme le montrent les tableaux ci-dessus, la modification des tarifs de TGAP pour les déchets reçus dans une installation de stockage de déchets non dangereux ou transférés vers une telle installation située dans un autre État s'est accompagnée à la fois d'une actualisation du système de réfaction de taux, c'est-à-dire des modulations de taux visant à inciter les apporteurs de déchets à privilégier des installations présentant des performances environnementales et de valorisation élevées ou respectant certaines normes internationales, et de l'introduction de cumuls de réfaction de taux.

Par exemple, le tarif réduit pour les installations de stockage de déchets non dangereux certifiées ISO 140001 est supprimé à compter du 1er janvier 2019 car il ne revêtait plus de caractère incitatif, cette certification étant généralisée.

Afin d'inciter à accroitre les performances environnementales, un nouveau tarif réduit permet aussi aux installations de stockage de déchets non dangereux de cumuler les réfactions de taux, créant une incitation pour les exploitants à équiper leurs installations de l'ensemble des dispositifs techniques prévus. Ce tarif s'élève en 2018, à 16 euros par tonne de déchets stockés, soit 25 euros de moins que le tarif de référence.

De la même manière, alors qu'un seul tarif réduit était prévu pour les cumuls de réfactions de taux pour les installations d'incinération de déchets non dangereux, 4 taux réduits différents ont été créés, allant de 3 euros à 9 euros par tonne de déchets.

c) Des tarifs spécifiques applicables aux territoires d'outre-mer

Les troisième à dernier alinéas du a) du A du 1 de l'article 266 nonies prévoient des tarifs spécifiques de TGAP déchets s'agissant des territoires d'outre-mer. Ainsi :

- sur le territoire de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, les tarifs de TGAP applicables aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux sont multipliés par un coefficient égal à 0,75 ;

- sur le territoire de la Guyane, tonne jusqu'au 31 décembre 2020, pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux accessible par voie terrestre, le tarif de la taxe est fixé à 10 euros par tonne et pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux non accessible par voie terrestre, le tarif de la taxe est fixé à 3 euros par tonne ;

- sur le territoire de Mayotte, pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux, le tarif de la taxe est fixé à 0 euro par tonne jusqu'au 31 décembre 2019, puis à 10 euros par tonne en 2020 ;

- à compter de 2020, sur le territoire de la Guyane et de Mayotte, les tarifs applicables aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux sont multipliés par un coefficient égal à 0,4.

2. Des objectifs nationaux et européens de réduction de mise en décharge de déchets difficiles à atteindre

L'article 70 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte144(*) fixe des objectifs ambitieux en matière de déchets, à savoir :

- augmenter la quantité de déchets faisant l'objet d'une valorisation sous forme de matière, notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation, respectivement, 55 % en 2020 et 65 % en 2025 des déchets non dangereux non inertes, mesurés en masse ;

réduire de 10 % les quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant, et réduire les quantités de déchets d'activités économiques par unité de valeur produite, notamment du secteur du bâtiment et des travaux publics, en 2020 par rapport à 2010.

- développer le tri à la source des déchets organiques, jusqu'à sa généralisation pour tous les producteurs de déchets avant 2025 ;

étendre progressivement les consignes de tri à l'ensemble des emballages plastique sur l'ensemble du territoire avant 2022, en vue, en priorité, de leur recyclage ;

réduire de 30 % les quantités de déchets non dangereux non inertes admis en installation de stockage en 2020 par rapport à 2010, et de 50 % en 2025.

La directive n° 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets prévoit un objectif de 50 % de recyclage des déchets municipaux en 2020. Cette directive a été révisée le 22 mai 2018 afin d'y introduire de nouveaux objectifs de recyclage des déchets municipaux : 55 % en 2025, 60 % en 2030 et 65 % en 2035.

En outre, le paquet européen « économie circulaire » adopté le 22 mai 2018 acte l'objectif de réduction à 10 % de la quantité de déchets municipaux mis en décharge d'ici 2035.

Actuellement, la France se caractérise par des performances en matière de recyclage plus faibles qu'ailleurs en Europe :

- le taux de valorisation des déchets ménagers et assimilés était en 2014 de 39 %, un taux très inférieur à celui de nos voisins allemands (65 %) ou belges (50 %)145(*) ;

20 % des emballages plastiques sont effectivement recyclés quand la moyenne européenne est de 30 %.

Ainsi, la feuille de route pour une économie circulaire, présentée par le Premier ministre le 23 avril 2018, prévoyait une réforme de la TGAP déchets, confirmée par le Gouvernement lors de la Conférence nationale des territoires du 17 mai 2018.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DU CHAMP D'APPLICATION DE LA COMPOSANTE « DÉCHETS » DE LA TGAP PROPOSÉE : UN ÉLARGISSEMENT DES EXEMPTIONS

1. Une clarification de la définition des redevables de la TGAP déchets

S'agissant de l'assiette, la nouvelle rédaction proposée (1° du A du I) simplifie la rédaction des alinéas 2 à 5 de l'article 266 sexies, déterminant les personnes redevables de la TGAP déchets. Il s'agit de mettre en évidence l'assujettissement des personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l'Union européenne (ce qui est satisfait par le droit existant) en y consacrant un alinéa dédié.

Ainsi, aux termes de la nouvelle rédaction proposée, la TGAP serait due par :

- toute personne réceptionnant des déchets, dangereux ou non dangereux, et exploitant une installation soumise à autorisation, en application du titre Ier du livre V du code de l'environnement, au titre d'une rubrique de la nomenclature des installations classées relative au stockage ou au traitement thermique de ces déchets ;?

- toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets vers un autre État en application du règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets.

2. L'élargissement du champ des exemptions de TGAP déchets et la suppression des exonérations

Le 2° du A du I du présent article rationalise le dispositif des exemptions afin qu'elles couvrent l'ensemble des déchets ne pouvant faire l'objet d'une valorisation, y compris en cas de transfert vers un autre État.

À ce jour, les installations de stockage de déchets autorisées à recevoir des déchets d'amiante liés à des matériaux de construction inertes ayant conservé leur intégrité (amiante-ciment) sont exemptées de TGAP déchets. Le présent article propose de façon plus large d'exclure du champ de la taxe les « réceptions de matériaux d'isolation ou de construction contenant de l'amiante », dès lors qu'aucune alternative au stockage n'est identifiée à ce jour pour ces matériaux (b) du 2° du A du I).

Il est également prévu d'exempter :

- les réceptions de déchets dont la valorisation matière est interdite, ou dont l'élimination est prescrite. La liste des déchets concernés serait précisée par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l'environnement, tels que, par exemple, les déchets d'activités de soins à risques infectieux (DASRI) et les déchets contenant des substances polluantes organiques persistantes ;

- les réceptions de déchets en provenance d'un dépôt non autorisé de déchets abandonnés dont les producteurs ne peuvent être identifiés et que la collectivité territoriale chargée de la collecte et du traitement des déchets des ménages n'a pas la capacité technique de prendre en charge. L'impossibilité d'identifier les producteurs et l'incapacité technique de prise en charge des déchets seraient constatées par arrêté préfectoral dans des conditions précisées par décret, pour une durée ne pouvant excéder trois mois, le cas échéant, renouvelable une fois ;

- la réception des déchets inertes146(*) ;

- les installations exclusivement utilisées pour les déchets que l'exploitant produit.

Le présent article insère également au sein du II de l'article 266 sexies les dispositions spécifiques prévues actuellement aux 4 et 4 bis de l'article 266 nonies du code des douanes et en clarifie la rédaction. Ainsi, il est proposé que les réceptions de résidus issus de traitement de déchets dont la réception a relevé du champ de la taxe soient exemptées de la taxe lorsque l'une des deux conditions suivantes est remplie :

- « ces résidus constituent des déchets dangereux, et les déchets dont ils sont issus ont fait l'objet d'un traitement thermique ;

- ces résidus constituent des déchets non dangereux qu'il n'est pas possible techniquement de valoriser ». Un décret devra préciser les éléments caractérisant cette impossibilité technique.

En outre, le présent article propose d'assurer l'articulation de la TGAP déchets avec les taxes intérieures de consommation sur les carburants et les combustibles (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques - TICPE -, taxe intérieure de consommation sur le charbon - TICC - et taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel - TICGN).

En effet, une mise en cohérence du champ d'application de la TGAP avec le cadre européen applicable aux produits soumis à assises147(*) (tabacs, alcools, produits énergétiques) apparaît nécessaire.

Celui-ci encadre les modalités de taxation des produits qui relèvent de son champ. Or, d'après l'évaluation préalable du présent article, « la TGAP déchets ne respectant pas les règles de taxation de l'accise harmonisée, son champ d'application doit être exclusif de celui des droits d'accises ». Il en résulte que les déchets utilisés comme combustible et relevant du champ des taxes intérieures de consommations sur les produits énergétiques, sur les charbons et sur le gaz naturel, doivent être exemptés de la TGAP déchets, ce que propose le présent article (nouveaux 1 nonies et 1 decies du II de l'article 266 sexies du code des douanes).

Enfin, le 4° du A du I du présent article ajoute un paragraphe à l'article 266 sexies du code des douanes, précisant que les exemptions de TGAP déchets s'appliquent également aux transferts de déchets hors de France, en vue de leur réception par une installation régie, dans l'État dans laquelle elle se situe, par un règlement d'effet équivalent à l'autorisation prévue en France148(*).

B. LA NOUVELLE TRAJECTOIRE D'ÉVOLUTION DES TARIFS S'ACCOMPAGNE D'UNE QUASI-SUPPRESSION DES RÉFACTIONS DE TAUX

1. Une nouvelle trajectoire d'évolution des tarifs pour les installations de stockage et d'incinération de déchets non dangereux

Le présent article modifie les tarifs de TGAP prévus à l'article 266 nonies pour les déchets reçus dans des installations de stockage et de traitement thermique de déchets non dangereux ou transférés vers une telle installation située dans un autre État.

Ces nouvelles trajectoires d'évolution des tarifs, prévues jusqu'en 2025, conduisent à un relèvement du taux de TGAP de 48 euros à 65 euros par tonne à compter de 2025 pour le stockage des déchets non dangereux et d'environ 15 euros à 25 euros par tonne pour le traitement thermique des déchets.

Tarif de TGAP à partir de 2019 pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux

(en euros par tonne)

Désignation des installations de stockage des déchets non dangereux concernés

2019

2020

2021

2022

2023

2024

À compter de 2025

A. Installations non autorisées

151

152

164

168

171

173

175

B. Installations autorisées réalisant une valorisation énergétique de plus de 75 % du biogaz capté

24

25

37

45

52

59

65

C. Installations autorisées qui sont exploitées selon la méthode du bioréacteur et réalisent une valorisation énergétique du biogaz capté

34

35

47

53

58

61

65

D. Installations autorisées relevant à la fois des B et C

17

18

30

40

51

58

65

E. Autres installations autorisées

41

42

54

58

61

63

65

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article

Tarif de TGAP à partir de 2019 pour les déchets réceptionnés dans une installation de traitement thermique autorisée de déchets non dangereux

(en euros par tonne)

Désignation des installations de traitement thermique des déchets non dangereux concernés

2019

2020

2021

2022

2023

2024

À compter de 2025

Installations non autorisées

125

125

130

132

133

134

135

A. Installations autorisées dont le système de management de l'énergie a été certifié conforme à la norme ISO 500001 par un organisme accrédité

12

12

17

18

20

22

25

B. Installations autorisées dont les valeurs d'émission de NOx sont inférieures à 80 mg/Nm.

12

12

17

18

20

22

25

C. Installations autorisées réalisant une valorisation énergétique élevée dont le rendement énergétique est supérieur ou égal à 0,65

9

9

14

14

14

14

15

D. Relevant à la fois des A et B

9

9

14

14

17

20

25

E. Relevant à la fois des A et C

6

6

11

12

13

14

15

F. Relevant à la fois des B et C

5

5

10

11

12

14

15

G. Relevant à la fois des A, B et C

3

3

8

11

12

14

15

H. Autres installations autorisées

15

15

20

22

23

24

25

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article

Dans ces cas, les tarifs de TGAP déchets n'évoluent pas en 2019 et en 2020 par rapport à ce que prévoit la trajectoire actuelle, de sorte que la trajectoire n'est révisée qu'à compter de 2021.

Le c) du 1° du B du présent article insère un b bis au A du 1 de l'article 266 nonies, précisant que « les autorisations mentionnées dans chacune des lignes des tableaux des a et b s'entendent de celles prévues par le titre Ier du livre V du code de l'environnement pour la catégorie de traitement des déchets mentionnée par cette ligne, ou, en cas de transfert hors de France, de réglementations d'effet équivalent à ces autorisations ». ?

Par ailleurs, il est précisé que les réceptions effectuées dans une installation autorisée en méconnaissance des prescriptions de l'autorisation relatives aux catégories de déchets et aux traitements associés, à l'origine géographique des déchets, à la période d'exploitation de l'installation ou à ses limites de capacités, annuelles ou totales relèvent du tarif applicable dans une installation non autorisée.

Les transferts réalisés vers une installation hors de France en méconnaissance de règles équivalentes relève également du tarif applicable pour une installation non autorisée.

Enfin, les tarifs de la TGAP déchets faisant l'objet d'une trajectoire d'évolution jusqu'en 2025, le présent article prévoit qu'ils soient indexés sur l'inflation à l'issue de cette trajectoire (à compter du 1er janvier 2026).

2. La suppression progressive des réfactions de taux de TGAP déchets

La grille de tarifs de TGAP proposée pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux confirme la suppression à compter du 1er janvier 2019 de la réfaction de taux actuellement en vigueur pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité.

D'après les grilles de taux proposées par le présent article, toutes les autres réfactions de taux de la TGAP sur les déchets réceptionnés dans une installation de stockage seraient progressivement supprimées d'ici 2025, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Tarif de TGAP à partir de 2019 pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage autorisée de déchets non dangereux

(en euros par tonne)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article

D'après l'évaluation préalable du présent article, « les tarifs réduits prévus en faveur de certaines solutions de stockage ou d'incinération performantes sur le plan environnemental sont contradictoires avec l'objectif de privilégier les solutions de recyclage, des lors qu'elles aggravent le différentiel de coût total entre les catégories de solutions. De plus, certains tarifs réduits, tel que celui relatif au respect de certaines normes de l'organisation internationale de normalisation (ISO), sont devenus sans objet dès lors que l'ensemble des installations s'y est, en principe, conformé ».

S'agissant du traitement thermique des déchets, seule subsisterait la réfaction de taux pour les installations réalisant une valorisation énergétique élevée. Le taux réduit serait alors de 15 euros par tonne de déchets réceptionnés.

Afin d'inciter à accroitre les performances environnementales, les tarifs réduits seraient également maintenus pour les installations d'incinération de déchets non dangereux qui cumulent les réfactions de taux149(*), afin de maintenir une incitation pour les exploitants à équiper les installations de l'ensemble des dispositifs techniques prévus. Ce tarif s'élèverait, à compter de 2025, à 15 euros par tonne de déchets incinérés, soit 10 euros de moins que le tarif de référence.

3. La clarification des tarifs spécifiques applicables sur les territoires des collectivités d'outre-mer

Le présent article propose d'abroger les troisième à dernier alinéas du a) du A du 1 de l'article 266 nonies prévoyant des tarifs spécifiques de TGAP déchets pour les territoires des collectivités d'outre-mer, et de les expliciter au sein d'un tableau spécifique inséré dans un nouveau h) au A du 1 de l'article 266 nonies.

Réfactions de taux de TGAP déchets applicables sur les territoires des collectivités d'outre-mer relevant de l'article 73 de la Constitution
par rapport au tarif applicable en métropole

Collectivités concernées

Installations de traitement de déchets non dangereux concernées

2019

2020

À partir de 2021

Guadeloupe, La Réunion, Martinique

Toutes

-25 %

Guyane

Installations de stockage accessibles par voie terrestre

10 € par tonne

- 60 %

Installations de stockage non accessibles par voie terrestre

3 €par tonne

Installations de traitement thermique

-60 %

Mayotte

Installations de stockage

0 € par tonne

10 € par tonne

Installations de traitement thermique

-60 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article

Une réfaction de taux de 60 % est également introduite sur les déchets réceptionnés dans les installations d'incinération sur les territoires de Guyane et Mayotte, en 2019 et 2020.

Enfin, le présent article introduit une exonération de TGAP déchets pour les réceptions de déchets utilisés pour produire localement de l'électricité distribuée par le réseau dans ces territoires, afin de permettre l'émergence de telle solution de traitement sur les territoires des collectivités d'outre-mer.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

Le premier étend le champ des exemptions aux réceptions de déchets en provenance d'une installation de stockage où ces déchets ont été préalablement réceptionnés et qui n'est plus exploitée depuis plusieurs années (qu'elle ait été fermée avant l'introduction de la TGAP déchets au 1er janvier 1999, ou qu'elle ait été autorisée et n'est plus exploitée).

Le second prévoit un tarif réduit de TGAP déchets pour les installations de traitement thermique des déchets autorisées présentant un haut rendement énergétique, pour la valorisation énergétique de résidus de tri réceptionnés, issus de centres de tri performants150(*). Les centres de tri supportent en effet la TGAP déchets lorsqu'ils apportent des résidus en installations de stockage, et subiraient la hausse de TGAP prévue par le présent article, alors même que ces résidus ne sont pas recyclables. L'enfouissement des résidus et leur incinération dans des conditions environnementales peu performantes ne seraient pas concernés par ce tarif réduit.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'OBJECTIF : RENCHÉRIR LE COÛT DE LA MISE EN DÉCHARGE ET DE L'INCINÉRATION DE DÉCHETS

1. La trajectoire actuelle de TGAP est insuffisante pour atteindre les objectifs fixés

La trajectoire actuelle de TGAP déchets, fixée par la loi de finances rectificative pour 2016, devait offrir une vision à long terme des tarifs de la TGAP déchets aux opérateurs économiques, en fournissant un signal prix clair sur la mise en décharge, en cohérence avec les objectifs de la loi précitée relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Or, deux ans après son adoption, cette trajectoire apparaît déjà, selon l'évaluation préalable, « insuffisante pour décourager le recours au stockage des déchets » et tenir les objectifs nationaux et européens fixés en matière de déchets - notamment la division par deux de la mise en décharge entre 2010 et 2025. Par ailleurs, aucune trajectoire d'augmentation des tarifs n'est prévue pour désinciter au recours à l'incinération, au risque d'un report du stockage vers l'incinération plutôt que la valorisation des déchets.

L'atteinte des objectifs fixés nécessite un développement significatif du recyclage, dont le coût excède aujourd'hui celui du stockage ou de l'incinération et pèse directement sur les finances des communes et de leurs groupements, lesquels assurent la gestion du service public des déchets.

2. L'enjeu : renchérir le coût de la mise en décharge et de l'incinération des déchets

L'alourdissement de la fiscalité pesant sur le stockage et l'incinération des déchets proposé par le présent article doit permettre, à terme, d'assurer que le coût supporté par les apporteurs de déchets pour le recyclage soit inférieur à celui supporté pour le stockage ou l'incinération. Autrement dit, il s'agit « d'égaliser le coût complet de ces solutions de traitement des déchets (stockage et incinération) avec celui du recyclage »151(*).

L'étude de l'ADEME152(*), sur laquelle le Gouvernement semble s'être appuyé pour la révision à la hausse de la TGAP déchets proposée, relève en effet que « le faible prix du stockage en France au regard des prix des filières de recyclage ou de valorisation ne favorise pas l'orientation des flux de déchets vers ces filières de recyclage et de valorisation ».

Elle précise que « dans les pays les plus performants en termes de stockages des déchets municipaux (moins de 25 % de déchets municipaux stockés), le prix du stockage (taxe comprise) est supérieur à 100 euros par tonne » et conclut que « le niveau de prix du stockage s'avère ainsi un facteur primordial de développement des modes prioritaires de gestion des déchets municipaux que sont le recyclage et la valorisation énergétique ». La revalorisation effectuée en loi de finances rectificative pour 2016 apparaît donc limitée, car elle a relevé le tarif de référence pour le stockage des déchets de 40 euros la tonne en 2016 à 48 euros en 2025.

B. LA NOUVELLE TRAJECTOIRE DE TGAP DÉCHETS : UN MILLIARD DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES POUR L'ÉTAT D'ICI 2025

La trajectoire pluriannuelle est révisée à compter de 2021. D'après l'évaluation préalable du présent article, le rendement de la révision à la hausse de la trajectoire de TGAP déchets a été calculé par différence entre153(*) :

- les tarifs de TGAP déchets définis dans la loi de finances rectificative pour 2016 appliqués aux volumes retenus dans la trajectoire de la loi de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) ;

- les tarifs de TGAP déchets proposés dans le présent article appliqués aux volumes retenus dans la feuille de route pour l'économie circulaire.

Au total, le rendement supplémentaire de TGAP découlant de cette nouvelle trajectoire est chiffré à 134 millions d'euros en 2021, pour atteindre 262 millions d'euros en 2025, soit un rendement supplémentaire cumulé de 1,08 milliard d'euros d'ici 2025.

Rendement supplémentaire pour l'État découlant de la trajectoire
de TGAP proposée par le présent article

(en millions d'euros)

Source : évaluation préalable du présent article

En 2017, les recettes de TGAP s'élevaient à 629 millions d'euros154(*) dont 450 millions d'euros pour la composante « déchets ». Avec la grille des tarifs proposés par le présent article, le rendement de la TGAP déchets devrait atteindre 800 millions d'euros en 2025.

Or, jusqu'en 2018, son produit était affecté à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), dans la limite de 448,7 millions d'euros. La loi de finances pour 2018155(*) a acté une « rebudgétisation » du financement de l'ADEME sur le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », et le produit de la TGAP déchets est désormais reversé au budget général.

Les recettes de TGAP ne contribuent donc que faiblement à financer les politiques d'économie circulaire, lesquelles justifient pourtant l'augmentation de la taxe.

C. L'AUGMENTATION DE LA TGAP DÉCHETS SERAIT PRINCIPALEMENT SUPPORTÉE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, ET IN FINE LE CONTRIBUABLE LOCAL

D'une part, les déchets pour lesquels aucune alternative au stockage ou à l'incinération n'est identifiée à ce jour seraient exemptés de TGAP. L'exemption proposée pour les réceptions de déchets en provenance d'un dépôt non autorisé de déchets abandonnés dont les producteurs ne peuvent être identifiés et que la collectivité territoriale chargée de la collecte et du traitement des déchets des ménages n'a pas la capacité technique de prendre en charge paraît en ce sens bienvenue.

Néanmoins, le recentrage du champ de la TGAP ne couvre pas la totalité des déchets pour lesquels aucune alternative au stockage ou à l'incinération n'est possible : le tiers environ des déchets ménagers reste à ce jour impossible à valoriser. Les collectivités ne disposent, pour ces déchets, d'aucune alternative possible à la mise en décharge ou à l'incinération.

Or, comme l'illustre le graphique ci-dessous, l'alourdissement de la taxe pèserait principalement sur les collectivités en charge du service public de gestion des déchets ménagers.

En 2021, le surcoût résultant pour les collectivités territoriales de la hausse de la trajectoire de la TGAP déchets s'élèverait à 104 millions d'euros. En 2025, il atteindrait 210 millions d'euros.

Au total, le surcoût de la hausse de la TGAP déchets cumulé jusqu'en 2025 pour les collectivités territoriales atteindrait 851 millions d'euros.

À titre de comparaison, ce surcoût cumulé s'élèverait à 245 millions d'euros pour les entreprises.

Impact de la hausse de la TGAP déchets pour l'État156(*),
les entreprises et les collectivités157(*)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après l'évaluation préalable du présent article

Deux autres mesures, prévues par le présent projet de loi de finances s'agissant des déchets, sont présentées comme « complémentaires » à la hausse de la TGAP déchets et pouvant accompagner l'action des collectivités territoriales dans ce domaine :

- d'une part, la baisse du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux prestations de prévention et de valorisation matière des déchets pris en charge par le service public de prévention et de gestion des déchets ménagers des collectivités ;

- d'autre part, les mesures visant à simplifier le déploiement de la part incitative de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM).

Ces mesures ne sont pas suffisantes pour compenser le coût de l'augmentation de la TGAP. La baisse de TVA ne permet en particulier que de couvrir, au mieux, moins de la moitié du surcoût de l'augmentation de la TGAP.

Bilan financier des articles 8 et 59 du présent projet de loi de finances
pour les collectivités territoriales

(en millions d'euros)

 

2021

2022

2023

2024

2025

Cumul 2021-2025

Augmentation TGAP

-104

-147

-187

-203

-210

-851

Diminution TVA

82

83

84

85

86

420

Solde

-22

-64

-103

-118

-124

-431

Source : commission des finances du Sénat d'après l'évaluation préalable du présent article

Au contraire, cette mesure risque d'augmenter le coût du service public de gestions des déchets ménagers, et in fine, la fiscalité locale.

Si l'objectif de la mesure est louable, le résultat est le même que celui résultant de l'augmentation de la « taxe carbone » pour les contribuables et les entreprises : une augmentation massive des taxes payées par le contribuable, traduisant une conception punitive de la fiscalité écologique.

Ainsi, alors que le tiers environ des déchets ménagers reste à ce jour impossible à valoriser, et que les collectivités territoriales ne disposent, pour ces déchets, d'aucune alternative possible à la mise en décharge ou à l'incinération, votre commission a adopté un amendement FINC.6 visant à instaurer une franchise de TGAP sur un volume de déchets par habitant déterminé par décret, en fonction de la part de déchets collectés non valorisables.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article ainsi modifié.

ARTICLE 9
(Art. L. 443-14-1 du code de la construction et de l'habitation, 254, 284 bis B et 284 ter du code des douanes, 235 ter ZD ter, 302 decies, 422, 527, 553, 811 à 817 B, 1012, 1013, 1468, 1530, 1590, 1591, 1606, 1609 decies, 1609 undecies à 1609 quindecies, section III du chapitre Ier bis du titre III de la deuxième partie du livre Ier, art. 1609 vicies, 1609 quintricies, 1618 septies, 1619, 1649 quater B quater, 1649 quater BA, 1681 sexies, 1698 D, 1698 quater, 1727-0 A, 1731-0 A et 1804 du code général des impôts, L. 24 A et L. 253 du livre des procédures fiscales, L. 661-5, L. 661-6 et L. 732-58 du code rural et de la pêche maritime, L. 137-19 du code de la sécurité sociale, L. 141-3 du code de tourisme, divisions et intitulés de la section 1, de la section 2 et des sous-sections 1 et 2 de la section 2 du chapitre VI du titre Ier du livre III de la quatrième partie, art. L. 4316-3, L. 4316-4, L. 4316-5 à L. 4316-9, L. 4316-10, L. 4316-11, L. 4316-12 à L. 4316-14, L. 4431-1, L. 4431-2, L. 4431-3, chapitre II du titre III du livre IV de la quatrième partie, art. L. 4462-3 et L. 4521-1 du code des transports, art. 51 de la loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993 de finances pour 1994, art. 71 et 75 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, art. 42 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, art. 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011)

Suppression de taxes à faible rendement

. Commentaire : le présent article propose la suppression de taxes à faible rendement.

I. LE DROIT EXISTANT

La notion de taxe à faible rendement ne fait pas l'objet d'une définition précise. La commission européenne classe comme « taxes mineures » celles dont le rendement est inférieur à 0,1 point de PIB, soit 2 milliards d'euros environ pour la France. La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), interrogée par l'Inspection générale des finances (IGF) pour son rapport de février 2014 sur les taxes à faible rendement158(*), considérait quant à elle qu'une taxe était à faible rendement si les recettes collectées sont inférieures à 10 millions d'euros.

L'IGF a pour sa part identifié 179 taxes de rendement inférieur à 100 millions d'euros et a étudié 192 taxes au total, incluant certaines taxes dont le rendement est inférieur à 150 millions d'euros. Elle a constaté que le mouvement de création de taxes à faible rendement s'est accéléré depuis la fin des années 1990, six à sept nouvelles taxes à faible rendement étant créées chaque année en moyenne après 1997.

Si les comparaisons internationales sont malaisées en raison des différences institutionnelles ou de nomenclature, le nombre de taxes, notamment à faible rendement, apparaît très supérieur en France à la situation qui prévaut dans la plupart des autres pays européens. Le nombre des taxes de rendement inférieur à 100 millions d'euros était ainsi en 2013 de zéro au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, de 3 en Allemagne, 17 en Belgique et 24 en Italie.

A. TAXE SUR LES PLUS-VALUES DE LOGEMENTS SOCIAUX

L'article 130 de la loi de finances pour 2018159(*) a mis en place sur la proposition du Gouvernement, à l'article L. 443-14-1 du code de la construction et de l'habitation, une taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social. Cette taxe, qui dans le texte d'origine du projet de loi de finances devait porter sur le produit des cessions, a été recentrée sur les plus-values des cessions sur la proposition conjointe de nos collègues Philippe Dallier et Dominique Estrosi Sassone. Elle s'applique aux cessions de logements situés en France métropolitaine opérées au cours du dernier exercice clos par les organismes d'habitations à loyer modéré et par les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées.

Le produit de cette taxe doit être versé à la Caisse de garantie du logement locatif social. Une fraction de ce produit doit constituer l'une des ressources du fonds national des aides à la pierre.

Cette taxe n'a pas encore été mise en place et son produit n'est pas connu.

B. CONTRIBUTION DE SÉCURITÉ DE LA PROPRIÉTÉ MARITIME

L'hypothèque prise sur un navire fait l'objet d'une inscription auprès du receveur régional (ou interrégional) des douanes, conservateur des hypothèques maritimes, dans la circonscription de laquelle se trouve le port d'attache du navire ou son lieu de construction s'il n'est pas achevé.

La loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue a modifié l'article 254 du code des douanes pour prévoir qu'une contribution de sécurité de la propriété maritime est perçue par la conservation des hypothèques maritimes territorialement compétente lors de l'inscription hypothécaire du navire ou de son renouvellement.

Cette contribution est fixée à 0,05 % du capital des créances donnant lieu à l'hypothèque, quel que soit le nombre de navires sur lesquels il est pris inscription.

C. TAXE SUR LES CONTRATS D'ÉCHANGE SUR DÉFAUT D'UN ÉTAT CODIFIÉ

Dans un contexte marqué par la crise des dettes souveraines en zone euro, une taxe sur certains contrats d'échange sur défaut a été introduite en 2012160(*) à l'article 235 ter ZD ter du code général des impôts.

Les contrats d'échange sur défaut - communément appelés credit default swap (CDS) - sont des instruments financiers à terme par lesquels un établissement « s'engage à l'égard de son co-contractant à verser une prime régulière contre l'engagement pris par ce dernier, en cas de survenance d'un événement de crédit sur un actif de référence, de le dédommager de la perte subie sur l'actif sous-jacent, le contrat d'échange cessant d'exister après cet événement »161(*). Concrètement, il s'agit donc d'une assurance contre le défaut d'une contrepartie.

Le champ de la taxe précitée est limité aux seuls achats de CDS portant sur la dette d'un État de l'Union européenne et effectué « à nu », c'est-à-dire sans que le bénéficiaire du contrat ne détienne « une position longue correspondante sur la dette de cet État » ou « des actifs ou (...) engagements dont la valeur est corrélée à la valeur de la dette de cet État »162(*).

L'objectif consiste ainsi à taxer les seuls achats procédant d'une volonté de spéculer à la baisse sur les dettes souveraines européennes - et non ceux par le biais desquels l'acquéreur cherche à réduire l'exposition de son portefeuille à un risque qu'il a effectivement pris.

La taxe n'est due que par les personnes physiques, entreprises ou entités juridiques établies ou constituées en France et est égale à 0,01 % du montant notionnel du contrat163(*).

D. TAXE SUR L'AJOUT DE SUCRE À LA VENDANGE

L'article 422 du code général des impôts frappe d'une taxe de 13 euros par 100 kilogrammes de sucre les sucres utilisés pour chaptaliser les vendanges.

Par ailleurs, il fixe les règles qui plafonnent les ajouts de sucre en fonction des zones viticoles.

Le nombre des redevables a été estimé à 6 087.

Le produit de la taxe aurait atteint 2,8 millions d'euros en 2014, dernière estimation disponible en dehors de celle publiée dans le document portant évaluation du présent article du projet de loi de finances pour 2019 (1,57 million d'euros en 2017).

E. CONTRIBUTION AUX POINÇONNAGES ET ESSAI DES MÉTAUX PRÉCIEUX

Le « titre » des ouvrages en métaux précieux (or, argent et platine) correspond à leur degré de pureté en métaux précieux164(*). Exprimé en millièmes (et en carats avant 1995), il est soumis à une réglementation particulière ayant pour finalité de protéger le consommateur final165(*).

Afin de s'assurer que la proportion de métal précieux est conforme aux obligations légales, il est nécessaire de procéder à l'« essai » des ouvrages, c'est-à-dire l'opération chimique adaptée à chaque métal précieux permettant d'identifier la nature de l'alliage. Le titre est ensuite garanti par l'apposition de deux poinçons métalliques sur l'ouvrage166(*) :

le poinçon dit « de garantie », apposé par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dans l'un des dix bureaux de garantie présents sur le territoire, ou par l'un des quatre laboratoires privés accrédités par le COFRAC (Comité français d'accréditation) et agréés par la douane, ou encore par le fabricant lui-même sous réserve qu'il ait passé une convention avec l'État à cet effet ;

le poinçon « de maître » (en forme de losange pour les fabricants) ou « de responsabilité » (en forme d'ovale pour les importateurs), qui constitue à la fois une signature et un engagement du professionnel à respecter les règles de garantie, et permet à la douane d'identifier le professionnel responsable de la commercialisation de l'ouvrage.

Lorsque les fabricants choisissent de faire apposer le poinçon de garantie par la douane, ils sont soumis à la contribution aux poinçonnages et essai des métaux précieux, prévue par l'article 527 du code général des impôts167(*) et fixée à :

8 euros par ouvrage en or ou platine (2 euros en Outre-mer) ;

4 euros par ouvrage en argent (1 euro en Outre-mer).

Le rendement de la contribution aux poinçonnages et essai des métaux précieux est évalué à 0,58 million d'euros par an168(*). Les recettes sont affectées au budget général.

D'après l'évaluation préalable du présent article, la contribution aux poinçonnages est l'exemple même d'une petite taxe dont le rendement est inférieur aux coûts de collecte - même si aucun chiffre précis n'est fourni sur les coûts supportés par la DGDDI dans le cadre de cette mission.

F. SUPPRESSION DU DROIT FIXE DÛ PAR LES OPÉRATEURS DE JEUX OU DE PARIS EN LIGNE

L'article 46 de la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture, à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne a créé un droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne qui déposent ou renouvellent une demande d'agrément auprès de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel). Ces dispositions ont été codifiées à l'article 1012 du code général des impôts.

Le droit fixe est dû dans les trois situations récapitulées dans le tableau ci-après.

Récapitulatif des droits fixes dus par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne au titre des agréments octroyés par l'Arjel

Situation

Montant du droit

Demande d'agrément auprès de l'Arjel

Un agrément : 5 000 euros

Deux agréments : 8 000 euros

Trois agréments : 10 000 euros

Durant les cinq ans de validité de l'agrément

Droit fixe annuel, versé au 1er janvier, de 20 000 euros pour un agrément, 30 000 euros pour deux agréments et 40 000 euros pour trois agréments

Demande de renouvellement d'un agrément arrivé à expiration

Un agrément : 2 500 euros

Deux agréments : 4 000 euros

Trois agréments : 5 000 euros

Source : commission des finances du Sénat, à partir du code général des impôts

Le produit de ce droit revient à l'État, pour un montant annuel de 700 000 euros.

G. TAXE ANNUELLE SUR LES RÉSIDENCES MOBILES TERRESTRES

La quatrième loi de finances pour 2010169(*) a créé, à l'article 1013 du code général des impôts et sur la proposition de votre commission des finances, une taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres occupées à titre d'habitat principal sur le territoire national.

Cette taxe remplaçait l'ancienne taxe annuelle d'habitation des résidences mobiles terrestres. Cette dernière taxe n'avait jamais pu être mise en application en raison de difficultés pratiques insurmontables, notamment pour contrôler la surface qui lui servait d'assiette170(*).

La taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres vise les caravanes et campings-cars, qui ne sont pas assujetties à la taxe d'habitation. L'instruction fiscale indique qu'une résidence mobile terrestre est un « véhicule terrestre habitable qui conserve en permanence des moyens de mobilité lui permettant de se déplacer par lui-même ou d'être déplacé par traction, et que le code de la route n'interdit pas de faire circuler »171(*). Les bungalows ou mobil-homes en sont par conséquent exclus. Il convient de noter que la résidence doit servir d'habitat principal, ce qui exclut donc les véhicules utilisés par les vacanciers.

Elle est due par le propriétaire. En sont exonérés les résidences mobiles terrestres âgées de plus de quinze ans ainsi que les titulaires de certains minima sociaux sous conditions de revenus. Le montant est de 150 € par résidence mobile terrestre, réduit à 100 € si celle-ci est âgée de dix ans et plus.

La taxe est payée par paiement d'un timbre lors du dépôt d'une déclaration auprès du service des impôts. Un récépissé est conservé par le conducteur de la résidence mobile qui, en application de l'article L. 24 A du livre des procédures fiscales, doit le présenter à tout agent habilité. En cas de défaut de présentation du récépissé, une amende est due à hauteur du tarif plein de la taxe majorée de 40 %.

Le produit annuel de la taxe est réparti entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au prorata des dépenses qu'ils engagent pour l'accueil des gens du voyage en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

H. TAXE SUR LES BOIS ET PLANTS DE VIGNE PERÇUE AU PROFIT DE L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER (FRANCEAGRIMER)

L'article 28 de la loi n° 67-114 du 21 décembre 1967 de finances pour 1968 a instauré une redevance relative à l'agrément des producteurs ou négociants en bois et plants de vigne (les pépiniéristes se livrant à cette activité), laquelle était affectée à l'institut des vins de consommation courante, devenu plus tard l'office national interprofessionnel des vins de table (ONIVIT) avant d'être intégré à l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer).

Ce prélèvement a été modernisé à l'initiative de l'Assemblée nationale dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2016 qui, dans le but d'en sécuriser le régime, a inséré une section VI dans le chapitre Ier du titre III de la deuxième partie du livre Ier du code général des impôts (chapitre consacré aux impositions perçues par les établissements publics) et codifié le régime de la taxe à l'article 1606 du code général des impôts, selon lequel :

- les personnes imposées sont les producteurs et négociants de matériels de multiplication végétative de la vigne (autrement dit, une série de bois et plants généralement produits par des pépiniéristes), y compris ceux qui réservent leur production à leur propre exploitation viticole ;

- la redevance est structurée autour d'un droit fixe de montant maximal de 105 euros auquel peuvent être appliquées plusieurs majorations :

· à raison des surfaces travaillées par le producteur avec une modulation selon les produits cultivés (42 euros maximal par hectare ou fraction d'hectare de vignes mères destiné à la production de boutures greffables de porte-greffe et de boutures pépinières de porte-greffe ; 30,80 euros quand les vignes mères sont destinées à la production de boutures-greffons et boutures pépinières de greffon), la majoration n'étant pas applicable en deçà de 50 ares de surface ;

·  à raison du volume produit (de 0,84 euro par millier ou fraction de millier de boutures pépinières à 1,12 euro pour d'autres produits mieux valorisés comme les plants greffés-soudés).

Enfin, les conditions de déclaration des assiettes sont précisées avec les sanctions afférentes en cas de déclaration tardive ou insuffisante (10 % dans le premier cas, 50 % dans le second) tandis que les conditions de recouvrement sont indiquées avec une mise à la charge de l'agence comptable de FranceAgriMer.

Pour rappel, il existe 3 610 hectares de surfaces de vignes mères et 217 millions de plants mis en oeuvre en 2015 si bien que, même en fixant les droits au niveau de leurs plafonds, le produit de la taxe ne devait pas excéder de beaucoup 600 000 euros.

I. CONTRIBUTION ADDITIONNELLE À L'IMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX (IFER) APPLICABLE AUX STATIONS RADIOÉLECTRIQUES

L'article 158 de la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a introduit une contribution additionnelle à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques. Cette contribution additionnelle est codifiée à l'article 1609 decies du code général des impôts.

Son taux, fixé par voie réglementaire à 4 %, résulte du décret du 16 septembre 2011, codifié à l'article 331 A de l'annexe III du code général des impôts.

La création de cette contribution visait à financer deux dispositifs :

- d'une part, les mesures des champs électromagnétiques émis par les stations ;

- d'autre part, la recherche sur leurs effets sur la santé humaine.

Dans cette perspective, son produit, de 8,4 millions d'euros en 2017, est affecté à un fonds chargé de le répartir entre l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) et l'Agence nationale des fréquences (ANFR). Il fait toutefois l'objet d'un plafonnement, de sorte qu'en 2017, seulement 4,85 millions d'euros ont été affectés aux deux agences, le reste ayant été versé au budget général de l'État.

J. TAXES SUR L'ÉDITION DES OUVRAGES DE LIBRAIRIE ET SUR LES APPAREILS DE REPRODUCTION

La loi de finances pour 1976172(*) a institué deux redevances, l'une sur l'édition des ouvrages de librairie, l'autre sur l'emploi de la reprographie. Ces deux redevances étaient à l'origine affectées au Centre national des lettres, puis au Centre national du livre à compter de 2000173(*). Elles ont par la suite été transformées en taxe sur l'édition des ouvrages de librairie et en taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression par la loi de finances rectificative pour 2006174(*) et sont régies par les articles 1609 undecies à 1609 quindecies du code général des impôts.

La taxe sur l'édition des ouvrages de librairie est due par les éditeurs en fonction des ventes d'ouvrages de librairie. L'assiette et les conditions de perception de cette taxe sont les mêmes que pour la TVA. Son taux est de 0,2 % et les éditeurs dont le chiffre d'affaires de l'année précédente n'excède pas 76 000 euros en sont exonérés.

La taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression concerne les ventes des appareils de reprographie et, depuis 2007, de reproduction et d'impression, qui figurent sur une liste fixée par arrêté interministériel. Son objet est de réparer partiellement le préjudice subi par les éditeurs et auteurs du fait du développement de l'usage de la reprographie. Son taux est de 3,25 %.

Ces deux taxes affectées au financement du Centre national du livre (CNL) ont été plafonnées par la loi de finances pour 2012 :

- à hauteur de 5,3 millions d'euros pour la taxe sur l'édition ;

- à hauteur de 29,4 millions d'euros pour la taxe sur le matériel de reproduction et d'impression.

Le rendement des ressources du CNL est en baisse depuis plusieurs années, ce qui complique l'exercice des missions de l'établissement. La prévision de rendement pour 2018 est de 29,2 millions d'euros.

Évolution du rendement des taxes affectées
au Centre national du livre de 2011 à 2017

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taxes sur la reprographie

32,470

29,638

29,405

26,299

27,757

25,587

n.c.*

Taxes sur l'édition

5,549

4,992

5,285

4,672

4,534

4,276

n.c.*

Total Brut

38,020

34,631

34,690

30,971

32,291

29,864

n.c.*

Remboursements et recouvrements

3,620

1,434

1,711

1,584

2,872

0,413

2,746

Total Net

34,399

33,197

32,979

29,387

29,419

29,450

26,907

* Le détail de la répartition du rendement des taxes affectées n'est pas indiqué dans les documents budgétaires.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.

K. TAXE PORTANT SUR LES FARINES, SEMOULES ET GRUAUX DE BLÉ TENDRE LIVRÉS OU MIS EN oeUVRE EN VUE DE LA CONSOMMATION HUMAINE

L'article 1663 B du code général des impôts codifie le régime de la taxe sur les farines.

La taxe porte sur les quantités de farines, semoules et gruaux de blé tendre livrées ou mises en oeuvre en vue de la consommation humaine.

Les mêmes produits introduits en provenance d'autres États membres de la Communauté européenne ou importés de pays tiers y sont également soumis.

Sont exonérés de la taxe les farines, semoules et gruaux de blé tendre expédiés vers d'autres États membres de l'Union européenne, mais aussi vers la Corse, ainsi que les mêmes exportés ou destinés à être exportés vers des pays tiers ou vers les départements d'outre-mer, par l'acquéreur, ainsi que les farines utilisées pour la fabrication d'amidon, sont exonérés de la taxe.

Celle-ci est perçue en France continentale auprès des meuniers, des opérateurs qui procèdent à l'introduction des produits sur ce territoire et des importateurs de produits en provenance de pays tiers.

Le montant de la taxe est fixé à 15,24 euros par tonne de farine, semoule ou gruaux.

La taxe est recouvrée et les infractions sont recherchées, constatées, poursuivies et sanctionnées selon les règles et sous les garanties prévues en matière de contributions indirectes.

Toutefois, à l'importation en provenance de pays non membres de la Communauté européenne, la taxe est recouvrée et les infractions sont recherchées, constatées, poursuivies et sanctionnées selon les règles, privilèges et garanties prévus en matière de douane.

Le produit de la taxe est estimé à 64 millions d'euros pour 2019.

Il est affecté à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et finance le régime complémentaire d'assurance vieillesse des exploitants agricoles.

L. TAXE AFFECTÉE À L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER DUE PAR LES EXPLOITANTS AGRICOLES PRODUCTEURS DE CÉRÉALES

L'article 1619 du code général des impôts fixe le régime d'une taxe affectée à FranceAgriMer et prélevée auprès des exploitants agricoles producteurs de céréales.

La taxe sur les céréales a été créée par la loi du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 en remplacement d'anciennes taxes parafiscales qui avaient été créées par décret,

La taxe est assise sur les quantités de céréales livrées par les exploitants agricoles aux collecteurs de céréales agréés et aux producteurs grainiers.

Le taux de la taxe est fixé à 0,36 euro par tonne, le tonnage considéré faisant l'objet de diverses réfactions correspondant :

- au taux d'humidité, égal à la différence entre le taux d'humidité constaté et un taux de référence compris entre 14 % et 15 % des tonnages fixé par arrêté du ministre chargé de l'agriculture ;

- au taux d'impuretés diverses, égal à la différence entre le taux d'impuretés constaté et le taux de référence compris entre 0,5 % et 2,5 % des tonnages, fixé par arrêté du ministre chargé de l'agriculture pour chaque céréale, dans la limite d'un taux maximal de réfaction compris entre 1 % et 3 %.

Les quantités de céréales destinées à être récupérées, sous forme d'aliments pour la nourriture animale, par l'exploitant agricole qui les a initialement livrées, sont exonérées de la taxe.

La taxe est liquidée par les collecteurs agréés et les producteurs grainiers sur une déclaration agréée par l'administration des douanes et droits indirects, qui est chargée de son recouvrement.

Le nombre des redevables a été estimé à 1 212.

Son produit a été de 15,5 millions d'euros en 2017, pour un plafond de 1,5 million d'euros (aucun reversement n'est ainsi intervenu en faveur du budget de l'État).

La taxe participe au financement de FranceAgriMer. FranceAgriMer est chargé de soutenir les différents secteurs de l'activité agricole, à travers le paiement des mesures de soutien de marché et l'organisation des actions des filières.

Son poids dans le budget de cet établissement, qui emploie actuellement 1 040 personnes, correspond à 5 %.

M. AMENDES FISCALES DANS LE DOMAINE VITIVINICOLE

L'article 1804 du code général des impôts fixe le régime des amendes fiscales et autres pénalités résultant de la constatation d'une série de fraudes commises dans les activités vitivinicoles.

Sont ainsi punies d'une amende fiscale de 15 à 750 euros, d'une pénalité dont le montant est compris entre une et cinq fois la valeur des produits vitivinicoles sur lesquels a porté la fraude ainsi que de la confiscation de ces produits les infractions suivantes :

- l'ajout de sucre au-delà des limites autorisées par l'article 422 du code général des impôts ;

- le non-respect des obligations de destruction prévues par le titre IV du livre VI du code rural et de la pêche maritime en cas de dépassements du rendement maximal prévu pour les vins et eaux-de-vie bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée ;

- la fraude au chapitre II du titre III du règlement (CE) n° 436/2009 de la Commission du 26 mai 2009 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil en ce qui concerne le casier vitivinicole, les déclarations obligatoires et l'établissement des informations pour le suivi du marché, les documents accompagnant les transports des produits et les registres à tenir dans le secteur vitivinicole ;

- la transgression des limitations imposées à diverses pratiques oenologiques (celles énumérées par la partie II de l'annexe VIII du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil ) ;

- la fraude aux obligations prévues par le règlement (CE) n° 606/2009 de la Commission du 10 juillet 2009 fixant certaines modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil en ce qui concerne les catégories de produits de la vigne, les pratiques oenologiques et les restrictions qui s'y appliquent, et aux textes réglementaires pris pour son application.

Les fraudes ainsi sanctionnées sont de nature à nuire à la qualité des vins et à la gestion de certaines des impositions qui leur sont appliquées.

N. SUPPRESSION DU PRÉLÈVEMENT SUR LES NUMÉROS SURTAXÉS POUR LES JEUX ET CONCOURS RADIODIFFUSÉS ET TÉLÉVISÉS

L'article 19 de la loi du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 a assujetti les organisateurs d'un jeu ou d'un concours à un prélèvement sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre des programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours.

Le prélèvement est assis sur le montant des appels effectués au moyen de numéros téléphoniques ou de messages écrits adressés, nets des coûts de l'opérateur de téléphonie et des remboursements de la participation aux jeux et concours, et diminué de la valeur des gains distribués aux candidats.

Son taux est de 9,5 % et il est recouvré et contrôle selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions et garanties que les taxes sur le chiffre d'affaires.

Son produit revient à la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), pour un montant de 3 millions d'euros en 2017.

O. SUPPRESSION DU DROIT D'IMMATRICULATION DES OPÉRATEURS ET AGENCES DE VOYAGES

L'article L. 141-3 du code du tourisme prévoit que les agents de voyage et autres opérateurs de la vente de voyages et de séjours versent à Atout France, groupement d'intérêt économique placé sous la tutelle du ministre chargé du tourisme, des frais d'immatriculation d'un montant de 150 euros. Le renouvellement de l'immatriculation a lieu tous les trois ans et est subordonné au paiement au préalable des frais d'immatriculation. Cette immatriculation permet de s'assurer du respect par les opérateurs et agences de voyages de leurs obligations légales pour exercer leurs activités.

Cette taxe finance exclusivement la tenue du registre d'immatriculation des agences de voyages et autres opérateurs. La tenue de ce registre constitue l'une des missions de service public confiées à Atout France en application de l'article L. 141-2 du code du tourisme. Cette mission était auparavant exercée par l'administration avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.

Le produit des frais d'immatriculation s'est élevé à 200 000 euros en 2016. Depuis lors, le rendement serait nul d'après l'évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2019.

P. TAXE HYDRAULIQUE

Les articles L. 4316-3 et suivants du code des transports prévoient que l'établissement public administratif Voies navigables de France (VNF) perçoit une taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydroélectriques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié.

Cette taxe hydraulique est composée d'une part volume, fondée sur le volume prélevable ou rejetable en eau des installations des redevables présentes sur le domaine public fluvial confié par l'État à VNF (environ 98 % du produit de la taxe) et d'une part résiduelle liée à l'emprise foncière.

Elle constitue une contrepartie du service rendu par VNF aux utilisateurs de la voie d'eau, l'établissement public leur garantissant un niveau d'eau suffisant pour qu'ils puissent procéder aux prélèvements nécessaires à leurs activités économiques.

Introduite dans le code des transports par la loi de finances pour 1991, la taxe hydraulique n'a plus subi de modifications d'importance depuis l'adoption du décret n° 2011-797 du 30 juin 2011.

Avec un montant de 133 millions d'euros en 2017, la taxe hydraulique représente environ le quart des recettes de Voies navigables de France (VNF) et constitue la deuxième ressource de l'établissement public derrière sa subvention pour charges de service public, qui s'est élevée à 245 millions d'euros en 2017.

Mais le rendement de la taxe hydraulique tend à se réduire sous l'effet de la réduction du nombre de centrales thermiques et nucléaires d'EDF, principal redevable de cette taxe. Elle fait également l'objet de plusieurs contentieux.

Q. TAXE SUR LES PRODUITS DE LA PÊCHE MARITIME INSTITUÉE AU PROFIT DE L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER

L'article 75 de la loi de finances rectificative pour 2002 a instauré une taxe sur les produits de la pêche maritime à la suite de la suppression des taxes parafiscales par la loi organique alors récemment mise en oeuvre.

Destinée à assurer au fonds d'intervention et d'organisation des marchés des produits de la pêche maritime et des cultures marines (intégré depuis dans FranceAgriMer) une recette de substitution, la taxe est perçue selon les modalités suivantes.

Un taux de 0,20 % est appliqué aux produits destinés à la conserverie, avec deux fractions (0,12 % à la charge de l'armateur et 0,8 % à la charge du premier acheteur). Par ailleurs, les autres produits sont taxés à 0,27 % (0,12 % à la charge de l'armateur ; 0,15 % à la charge du premier acheteur).

La taxe est due par l'armateur et le premier acheteur pour les produits débarqués par un navire français, par l'importateur pour les produits étrangers hors Union européenne. Les produits importés bénéficient d'un régime de suspension de droits jusqu'à leur mise à disposition des consommateurs.

Pour les produits importés, les services de la douane sont chargés de collecter la taxe, qui, pour les autres produits, est collectée par les gestionnaires des halles à marées.

Le produit de la taxe affectée à FranceAgriMer serait de 4 millions d'euros.

R. TAXE AFFECTÉE À L'INSTITUT DES CORPS GRAS (ITERG)

L'institut des corps gras (ITERG) est un centre technique industriel (CTI) qui mène des actions au profit des industries des corps gras d'origine animale et végétale : triturateurs, raffineurs, conditionneurs, margarineries, coproduits animaux, premiers transformateurs de la lipochimie industrielle etc. Au total, cette filière représente un chiffre d'affaires annuel de 6,1 milliards d'euros, dont 22 % à l'international175(*).

Les centres techniques industriels (CTI) sont des établissements d'utilité publique qui exercent des missions de développement économique et technique au service des entreprises d'une filière, souvent composées de PME et d'ETI n'ayant pas les moyens d'assumer le coût de ces missions « en interne » : recherche et développement, diffusion de technologies, formation, normalisation, certification et contrôle de la qualité, veille stratégique et technologique etc. Il existe aujourd'hui douze CTI, auxquels s'ajoutent quatre comités professionnels de développement économique (CPDE), ces derniers menant également des actions de promotion, d'accompagnement des entreprises à l'international, de lutte contre la contrefaçon etc.

Les CTI et les CPDE peuvent être financés soit par une dotation budgétaire, soit par une taxe affectée, assise sur les produits vendus par les entreprises de la filière. Les dix taxes affectées sont prévues par l'article 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003176(*). Pour 2018, le plafond global des taxes affectées aux CTI et aux CPDE s'élève à 149,4 millions d'euros.

La création de la taxe affectée à l'ITERG résulte de l'article 137 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016177(*), adopté à la suite du rapport de Clotilde Valter du 7 octobre 2014178(*). Dans un contexte de dotations budgétaires contraintes, ce rapport préconisait la généralisation du financement par taxe affectée, soulignant les avantages qu'un tel mode de financement présentait : pérennité et stabilité de la ressource ; neutralité sur le solde budgétaire ; contribution le cas échéant des importations et acquisitions intracommunautaires ; implication des acteurs de la filière.

Codifiée au G de la loi de finances rectificative pour 2003 précitée, la taxe affectée à l'ITERG est due par les fabricants ou les importateurs des produits suivants :

1° Huiles végétales vierges et brutes, conditionnées ou en vrac (hors destination biodiesel) ;

2° Huiles raffinées, conditionnées ou en vrac ;

3° Margarines et matières grasses tartinables ;

4° Suifs et saindoux.

Le tarif de la taxe est fixé à 0,25 euro par tonne de produits commercialisés. Plafonnée à 709 000 euros en 2018179(*), elle a rapporté 660 000 euros à l'ITERG, le reste ayant été écrêté au profit du budget général.

Évolution de la taxe affectée à l'ITERG

(en milliers d'euros)

 

Produit

Plafond

Reversement au budget général

Exécution 2017

644

559

85

Prévision 2018

660

709

0

PLF 2019

660

666

0

Source : annexe Voies et Moyens (tome I) au projet de loi de finances pour 2019.

La taxe affectée représente environ un dixième du budget de l'ITERG (environ 7 millions d'euros), et a vocation à financer ses missions d'intérêt général (recherches collectives, communication etc.). L'ITERG, qui emploie 75 personnes, exerce également une activité de nature économique, dominée par des prestations analytiques et technologiques, et des services d'audit, de conseil et de formation180(*).

S. DISPOSITIF DE SURVEILLANCE ET DE MESURE DES ONDES ÉLECTROMAGNÉTIQUES - FONDS INDÉPENDANT ALIMENTÉ PAR LA CONTRIBUTION DES OPÉRATEURS DE RÉSEAU

L'article 42 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement prévoit la mise en place par l'État d'un dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques menées par des organismes indépendants accrédités.

Il prévoit que ces dispositifs sont financés par un fonds indépendant alimenté par la contribution des opérateurs de réseau émettant des ondes électromagnétiques.

Aux termes de l'article 331 A de l'annexe III au code général des impôts, cette contribution est égale à 4 % du montant de l'IFER.

Le décret n° 2013-1162 du 14 décembre 2013 relatif au dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques désigne l'Agence nationale des fréquences (ANFR) pour assurer la gestion de ce dispositif et du fonds de financement associé.

T. BATELLERIE ARTISANALE

Les entreprises de la batellerie artisanale sont soumises à une taxe dont le produit est affecté depuis 1984181(*) à la chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA).

Créé en 1982, cet établissement public administratif exerce, comme le prévoient les dispositions du titre III du livre IV de la quatrième partie du code des transports, les compétences habituellement dévolues aux chambres de métiers et d'artisanat en assurant la représentation des bateliers artisanaux, qui sont des acteurs importants du transport fluvial de marchandises.

La taxe qui lui est affectée, prévue aux articles L. 4432-3 à L. 4432-2 du code des transports, est égale à 36 centimes d'euros par millier de tonnes kilométriques de marchandise générale et à 16 centimes par millier de tonnes kilométriques de marchandise spécialisée, transportée par les voies navigables situées en territoire français, à l'exception des voies navigables à statut international. La taxe est recouvrée sous les mêmes garanties et sanctions qu'en matière d'impôts directs, lors de chaque opération de transport, par l'établissement public Voies navigables de France (VNF), qui prélève 3 % de ces sommes pour frais d'assiette et de recouvrement.

U. LA TAXE SPÉCIALE SUR LES HUILES VÉGÉTALES, FLUIDES OU CONCRÈTES, DESTINÉES À L'ALIMENTATION HUMAINE

L'article 8 de la loi de finances pour 1963182(*) a institué une « taxe spéciale sur les huiles végétales, fluides ou concrètes, effectivement destinées en l'état ou après incorporation dans tous produits alimentaires, à l'alimentation humaine ». Après plusieurs reports, elle est entrée en vigueur le 1er février 1967.

Elle visait initialement à protéger le secteur laitier en privilégiant d'une part la consommation de beurre par rapport à la margarine et d'autre part l'achat d'huiles françaises face aux huiles importées.

Cette taxe s'applique à toutes les huiles fluides végétales (arachide, tournesol, soja, olive, colza, noix), concrètes (coprah, palmiste, palme) ou issues d'animaux marins (baleine, foie de morue, cachalot, hareng, flétan) effectivement destinées, en l'état ou après incorporation dans tous produits alimentaires (margarine...), destinés à l'alimentation humaine.

Elle est due :

- par les producteurs (ou fabricants), lors de la vente ou de la livraison à soi-même pour les huiles fabriquées en métropole ;

- par les importateurs, lors de l'importation en France.

Les exportations seraient ainsi exonérées de cette taxe.

Elle n'est perçue qu'une seule fois. Ainsi, les huiles végétales brutes qui doivent être raffinées préalablement à la mise à la consommation sont seulement imposables chez le raffineur et ne seront pas à nouveau imposées en cas de revente ou d'incorporation dans un autre produit alimentaire.

La taxe spéciale est recouvrée selon des taux réels ou forfaitaires ; les tarifs, fixés par kilogramme, s'appliquent au poids net, c'est-à-dire après déduction du poids des emballages : bouteilles, bidons, fûts. Pour les produits alimentaires incorporant des huiles imposables, la taxation est appliquée selon les quantités et les natures d'huile entrant dans leur composition.

Sa collecte est assurée par la douane lors de l'importation en provenance d'un pays situé hors Union européenne et par le service des impôts lors de la déclaration de TVA, pour les produits fabriqués en métropole ou acquis dans l'Union européenne.

Depuis 2009 et après plusieurs changements d'affectation, le produit de cette taxe revient désormais à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et destinée au financement des prestations d'assurance maladie, des prestations familiales et des pensions de retraite des non-salariés agricoles. Son rendement est de 130 millions d'euros par an.

V. LA TAXE ANNUELLE SUR LES FRICHES COMMERCIALES

Créée en 2006183(*), à l'initiative de l'Assemblée nationale, la taxe annuelle sur les friches commerciales vise « à limiter le nombre de friches commerciales, qui peuvent parfois être le résultat soit d'opérations spéculatives, soit de la négligence de certains propriétaires et qui peuvent freiner l'animation des communes184(*) ». Depuis 2008, les élus locaux disposent de cet outil fiscal spécifique, dont le caractère incitatif a été renforcé en 2013185(*) (voir infra).

L'article 1530 du code général des impôts prévoit que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ayant une compétence d'aménagement des zones d'activités commerciales peuvent instituer cette taxe. Elle concerne les locaux commerciaux « qui ne sont plus affectés à une activité entrant dans le champ de la cotisation foncière des entreprises (...) depuis au moins deux ans au 1er janvier de l'année d'imposition et qui sont restés inoccupés au cours de la même période »186(*). Jusqu'en 2014, une inoccupation depuis au moins cinq ans était exigée187(*).

Il revient à la collectivité territoriale ayant institué la taxe de transmettre, chaque année, à l'administration fiscale la liste des adresses des biens susceptibles d'être concernés par la taxe.

Or comme le soulignaient nos collègues du groupe socialiste et républicain lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2016, les collectivités territoriales « n'ont pas accès à une liste des locaux vacants passibles de la cotisation foncière des entreprises. Ces données manquantes impactent fortement le recouvrement de la taxe annuelle sur les friches commerciales » 188(*).

Grâce à la modification législative introduite par le Sénat dans le projet de loi de finances rectificative pour 2016 précité, depuis 2017, l'administration fiscale transmet gratuitement aux collectivités territoriales et à leur groupement « la liste des locaux commerciaux et professionnels vacants qui n'ont pas fait l'objet d'une imposition à la cotisation foncière des entreprises l'année précédente »189(*).

Interrogé par votre rapporteur général sur la faisabilité de cette transmission, Christian Eckert, alors secrétaire d'État chargé du budget, déclarait : « le Gouvernement est en mesure de dire que cette disposition pourrait assez facilement être mise en oeuvre par l'administration »190(*).

L'article 1530 du code général des impôts prévoit également que la taxe annuelle sur les friches commerciales est due par le redevable de la taxe foncière et son assiette est constituée par le revenu net servant de base à la taxe sur les propriétés bâties ; son taux « est fixé à 10 % la première année d'imposition, 15 % la deuxième et 20 % à compter de la troisième année »191(*). Ces taux peuvent être majorés par les collectivités territoriales, dans la limite du double. Par ailleurs, il est prévu que « la taxe n'est pas due lorsque l'absence d'exploitation des biens est indépendante de la volonté du contribuable ».

W. TAXE ANNUELLE SUR LES RADIOAMATEURS

En application de l'article 45 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987, les radioamateurs sont soumis au paiement annuel d'une taxe concernant :

- l'autorisation d'utiliser une installation amateur personnelle ou celle d'un radioclub, pour un montant annuel de 300 francs, soit 46 euros. Pour les radioamateurs domiciliés à l'étranger, le montant est réduit des deux tiers dans le cas d'une autorisation temporaire accordée pour une durée maximale de trois mois ;

- la délivrance d'une autorisation administrative pour utiliser un indicatif spécial du service amateur, pour un montant de 160 francs, soit 24 euros ;

- les stations des radioamateurs, personnelles ou des radio-clubs, qui constituent un élément d'un réseau indépendant, pour un montant annuel de 300 francs, soit 46 euros ;

- l'autorisation de postes émetteurs-récepteurs destinés à la radiocommande des modèles réduits et d'une puissance d'alimentation n'excédant pas 5 watts, à l'exception de ceux autorisés de plein droit, pour un montant de 180 francs, soit 28 euros.

Les montants payés actuellement ont été fixés par l'article 40 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991 de finances rectificative pour 1991 et sont d'ailleurs encore indiqués en francs dans la loi.

Chaque radioamateur doit également acquitter au préalable un droit d'examen de 30 euros pour obtenir un certificat d'opérateur amateur, payable au Trésor public.

X. TAXE SUR LA RECHERCHE D'HYDROCARBURES LIQUIDES OU GAZEUX

L'article 1590 du code général des impôts, introduit par l'article 40 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, a instauré une taxe sur l'exploration des hydrocarbures liquides ou gazeux depuis le 1er janvier 2018.

Il s'agit d'une taxe annuelle, proportionnelle à la surface de chaque permis exclusif de recherches d'hydrocarbures liquides ou gazeux. Elle est acquittée par le titulaire du permis de recherches exclusif.

Son barème est fixé selon la période de validité du permis et selon les tarifs au kilomètre carré suivants :

- 5 euros, par kilomètre carré et par an, pour la première période de validité ;

- 10 euros, par kilomètre carré et par an, à compter de sa première prolongation ;

- 30 euros, par kilomètre carré et par an, à compter de sa seconde prolongation.

Le produit de cette taxe est perçu au profit des départements, de la collectivité territoriale de la Guyane et de la collectivité territoriale de la Martinique, lorsque le périmètre du permis exclusif de recherches d'hydrocarbures est compris sur leur territoire.

Le produit de cette taxe est estimé à 810 000 euros en 2018 et en 2019. Son rendement chuterait à compter de 2020 à 50 000 euros annuels en raison de la fin de validité du permis exclusif de recherches en mer « Guyane Maritime ».

Y. TAXE SUR LA RECHERCHE DE GÎTES GÉOTHERMIQUES À HAUTE TEMPÉRATURE

L'article 1591 du code général des impôts, introduit par l'article 42 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, instaure une taxe portant sur l'exploration de gîtes géothermiques à haute température depuis le 1er janvier 2018.

Elle ne concerne pas les gîtes géothermiques à basse température, dont l'encadrement juridique est différent (délivrance d'autorisation de recherches par le préfet, sur un domaine très précis et sans renouvellement possible de l'autorisation de recherche).

Il s'agit d'une taxe annuelle, proportionnelle à la surface de chaque permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques à haute température. Elle est acquittée par le titulaire du permis de recherche exclusif. Elle est due pour l'année entière à raison des permis existant au 1er janvier.

Son barème est fixé selon la période de validité du permis et selon les tarifs au kilomètre carré suivants :

2 euros, par kilomètre carré et par an, pour la première période de validité ;

4 euros, par kilomètre carré et par an, lors de sa première prolongation ;

- 12 euros, par kilomètre carré et par an, à compter de sa seconde prolongation.

Le produit de cette taxe est perçu au profit des départements, de la collectivité territoriale de la Guyane et de la collectivité territoriale de la Martinique, lorsque le périmètre du permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques à haute température est compris sur leur territoire.

Si ce périmètre est compris sur le territoire de plusieurs de ces collectivités, la part revenant à chacune est fixée au prorata de la surface du permis sur le territoire de chacun des bénéficiaires.

Le produit de cette taxe est estimé à 40 000 euros en 2018 et en 2019, à 45 000 euros en 2021 et en 2021 et à 50 000 euros en 2022.

Z. CONTRIBUTION SUR LES ACTIVITÉS PRIVÉES DE SÉCURITÉ

La contribution sur les activités privées de sécurité a été créée par la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative192(*) dans le but de compenser la subvention accordée au conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), établissement public administratif représentant l'autorité de contrôle et de régulation de la sécurité privée. Il ne s'agit cependant pas d'une taxe affectée au CNAPS, ce dernier étant uniquement financé par une subvention pour charges de service public. Cette contribution concernait, selon la DGFIP, 3 200 redevables pour un rendement de moins de 30 millions d'euros en 2012.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, dans le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, la suppression de dix-huit taxes à faible rendement.

Ces taxes ne se limitent pas à un secteur particulier. Leur suppression est liée dans certains cas à la création future d'une redevance par voie réglementaire (taxe hydraulique), ou s'accompagne de la dissolution de l'organisme financé par la taxe (chambre de la batellerie artisanale).

Ces suppressions s'inscrivent dans le cadre d'un programme de suppression de taxes à faible rendement lancé par le Gouvernement.

Dans une circulaire du 29 mars 2018, le Premier ministre a ainsi défini un objectif de réduction du nombre de taxes à faibles rendement, définies comme celles dont le produit est inférieur à 150 millions d'euros. La liste des taxes à abroger ou, à défaut, dont l'efficience devait être renforcée a été étudiée par les ministères au cours des conférences de sécurisation et des conférences fiscales193(*). En cas de suppression, l'opportunité d'une compensation budgétaire devait être examinée au regard notamment de la situation de l'affectataire et du produit de la taxe194(*).

Taxes supprimées par le présent article
dans sa version initiale

Fondement juridique

Intitulé de la taxe

Code des douanes

 

Article 254

Contribution de sécurité de la propriété maritime

Code général des impôts

 

Article 235 ter ZD ter

Taxe sur les contrats d'échange sur défaut d'un État

Article 422

Taxe sur l'ajout de sucre à la vendange

Article 527

Contribution aux poinçonnages et essai des métaux précieux

Article 1012

Droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne

Article 1013

Taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres

Article 1606

Taxe sur les bois et plants de vigne perçue au profit de l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer)

Article 1609 decies

Contribution additionnelle à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques

Articles 1609 undecies à 1609 quindecies

Taxes sur l'édition des ouvrages de librairie et sur les appareils de reproduction

Article 1618 septies

Taxe portant sur les farines, semoules et gruaux de blé tendre livrés ou mis en oeuvre en vue de la consommation humaine

Article 1619

Taxe due par les exploitants agricoles producteurs de céréales

Article 1804

Amendes fiscales dans le domaine vitivinicole

Code de la sécurité sociale

 

Article L. 137-19

Prélèvement sur les numéros surtaxés pour les jeux et concours radiodiffusés et télévisés

Code de tourisme

 

Article L. 141-3

Droit d'immatriculation des opérateurs et agences de voyages

Code des transports

 

Chapitre VI du titre Ier du livre III de la quatrième partie

Taxe hydraulique

Article 4432-3

Taxe affectée à la chambre nationale de la batellerie artisanale

Textes divers

 

Article 75 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003

Taxe sur les produits de la pêche maritime

Article 42 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de environnement

Dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques

Source : commission des finances, à partir du présent projet de loi de finances

A. CONTRIBUTION DE SÉCURITÉ DE LA PROPRIÉTÉ MARITIME

Le 1° du I abroge les deux premiers alinéas de l'article 254 du code des douanes afin de supprimer la contribution de sécurité de la propriété maritime.

B. TAXE SUR LES CONTRATS D'ÉCHANGE SUR DÉFAUT D'UN ÉTAT CODIFIÉ

Le 1° du II abroge la taxe sur les contrats d'échange sur défaut d'un État prévue à l'article 235 ter ZD ter du code général des impôts.

C. TAXE SUR L'AJOUT DE SUCRE À LA VENDANGE

Le supprime l'article 422 du code général des impôts et la taxe avec lui.

La perte de recettes est estimée à 1,57 millions d'euros en 2017.

D. SUPPRESSION DE LA CONTRIBUTION AUX POINÇONNAGES ET ESSAI DES MÉTAUX PRÉCIEUX

Le 3° du I abroge l'article 257 du code général des impôts, afin de supprimer la contribution aux poinçonnages et essai des métaux précieux acquittée pour les ouvrages dont le poinçon de garantie est apposé par les services de la direction générale des douanes et droits indirects.

Le 4°, le 17° et le 18° du même I procèdent à des coordinations au sein du code général des impôts.

E. SUPPRESSION DU DROIT FIXE DÛ PAR LES OPÉRATEURS DE JEUX OU DE PARIS EN LIGNE

Le 5° du II abroge l'article 1012 du code général des impôts, supprimant ainsi le droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne.

Il en résulte une perte de recettes estimée à 700 000 euros pour l'État.

F. TAXE ANNUELLE SUR LES RÉSIDENCES MOBILES TERRESTRES

Le 6° du II abroge l'article 1013 précité du code général des impôts et supprime ainsi la taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres. Par coordination, le 1° du III abroge l'article L. 24 A précité du livre des procédures fiscales.

En application du A du XII, ces suppressions entrent en vigueur à compter du 1er octobre 2019, en cohérence avec la période d'imposition de la taxe qui s'étend du 1er octobre d'une année au 30 septembre de l'année suivante.

G. TAXE SUR LES BOIS ET PLANTS DE VIGNE PERÇUE AU PROFIT DE L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER (FRANCEAGRIMER)

Le 8° du II abroge l'article 1606 précité du code général des impôts relatif à la taxe sur les bois et plants de vigne perçue au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgrimer).

H. SUPPRESSION DE LA CONTRIBUTION ADDITIONNELLE À L'IMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX (IFER) APPLICABLE AUX STATIONS RADIOÉLECTRIQUES

Le 9° du II abroge l'article 1609 decies du code général des impôts, supprimant ainsi la contribution additionnelle à l'IFER applicable aux stations radioélectriques. Le 15° du même II et le 2° du III procèdent aux coordinations nécessaires.

Cette suppression se traduira par une perte de recettes pour l'État, estimée à 3,55 millions d'euros, ainsi que pour les deux agences qui en étaient affectataires, à savoir l'agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) et l'agence nationale des fréquences (ANFR), évaluée à 4,85 millions d'euros.

I. TAXES SUR L'ÉDITION DES OUVRAGES DE LIBRAIRIE ET SUR LES APPAREILS DE REPRODUCTION

Le 10° du II abroge les articles 1609 undecies à 1609 quindecies du code général des impôts. La suppression de la taxe sur l'édition des ouvrages de librairie et de la taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression, affectées au financement du Centre national du livre, conduit à une perte de recettes d'environ 29 millions d'euros, au vu du rendement de ces deux taxes pour les dernières années.

À compter de 2019, les ressources du CNL seront donc budgétisées, ce qui conduira à sécuriser le financement de l'établissement face aux aléas économiques et juridiques de ses ressources actuelles. Le niveau de cette budgétisation tient compte du fait que certaines subventions spécifiques seront désormais gérées en administration centrale, en direction régionale des affaires culturelles, ou par d'autres opérateurs tels que la Bibliothèque nationale de France. Les moyens alloués correspondent à 24,7 millions d'euros inscrits sur les crédits du programme « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », permettront au CNL de couvrir ses dépenses de fonctionnement et d'investissement courant et de maintenir l'ensemble des interventions pour assurer la mission de soutien au secteur professionnel du livre au niveau élevé atteint en 2018.

J. TAXE PORTANT SUR LES FARINES, SEMOULES ET GRUAUX DE BLÉ TENDRE LIVRÉS OU MIS EN oeUVRE EN VUE DE LA CONSOMMATION HUMAINE

Le 11° du II de l'article supprime l'article 1618 septies du code général des impôts relatif à la taxe portant sur les farines, semoules et gruaux de blé tendre livrés ou mis en oeuvre en vue de la consommation humaine.

K. TAXE AFFECTÉE À L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER DUE PAR LES EXPLOITANTS AGRICOLES PRODUCTEURS DE CÉRÉALES

Le 12° du II abroge l'article 1619 précité du code général des impôts.

La perte de recettes est estimable à un minimum de 15 millions d'euros. Elle porte exclusivement sur les ressources de FranceAgriMer, le produit de la taxe n'atteignant pas le plafond de l'affectation.

L. AMENDES FISCALES DANS LE DOMAINE VITIVINICOLE

Le 19° du II ne supprime pas les amendes fiscales prévues en cas de fraudes dans le secteur vitivinicole, mais il assure une coordination avec la suppression de l'article 422 du code général des impôts qu'il prononce, et vient actualiser le contenu de l'article pour prendre en compte les modifications apportées par une règlementation européenne qui, dans ce domaine, s'est développée avec force.

Il s'agit, en particulier, de tenir compte de l'adoption du règlement délégué (UE) 2018/273 de la Commission du 11 décembre 2017 qui harmonise la gestion des accises dans l'Union européenne.

M. SUPPRESSION DU PRÉLÈVEMENT SUR LES NUMÉROS SURTAXÉS POUR LES JEUX ET CONCOURS RADIODIFFUSÉS ET TÉLÉVISÉS

Le V abroge l'article L. 137-19 du code de la sécurité sociale, supprimant ainsi le prélèvement sur les numéros surtaxés pour les jeux et concours radiodiffusés et télévisés.

La perte de recette est évaluée à 3 millions d'euros pour la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

N. SUPPRESSION DU DROIT D'IMMATRICULATION DES OPÉRATEURS ET AGENCES DE VOYAGES

Le VI modifie les alinéas 5 et 6 de l'article L. 141-3 du code du tourisme pour supprimer intégralement le versement des frais d'immatriculation, tout en conservant la procédure d'immatriculation et son nécessaire renouvellement tous les trois ans.

La perte de recettes pour Atout France serait au maximum de 200 000 euros par an, soit 0,3 % des recettes de l'opérateur estimée pour 2018195(*).

O. TAXE HYDRAULIQUE AFFECTÉE À L'OPÉRATEUR VOIES NAVIGABLES DE FRANCE

Le 1° du VII modifie le chapitre VI du titre Ier du livre III de la quatrième partie du code des transports pour supprimer intégralement la taxe hydraulique jusqu'ici prévue à l'article L. 4316-3 du même code. Cette suppression prend effet, en application du B du XII, à compter du 1er décembre 2019.

Cela signifie donc que Voies navigables de France (VNF) percevra la taxe hydraulique pour une dernière fois en 2019, pour un montant estimé à 127 millions d'euros.

En revanche, la disparition de la taxe hydraulique à compter du 1er décembre 2019 entraînera à partir de 2020 une perte de recettes annuelles de 127 millions d'euros pour VNF.

Cette perte sera compensée par la création par voie réglementaire au cours de l'année 2019 d'une nouvelle redevance domaniale dont le produit devrait être analogue à celui de la taxe hydraulique, ainsi que le prévoient VNF et ses tutelles. Cette nouvelle redevance domaniale devra impérativement être opérationnelle pour le 1er janvier 2020.

P. TAXE SUR LES PRODUITS DE LA PÊCHE MARITIME INSTITUÉE AU PROFIT DE L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER

Le VIII abroge l'article 75 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, qui avait créé la taxe.

Q. DISPOSITIF DE SURVEILLANCE ET DE MESURE DES ONDES ÉLECTROMAGNÉTIQUES - FONDS INDÉPENDANT ALIMENTÉ PAR LA CONTRIBUTION DES OPÉRATEURS DE RÉSEAU

Le IX supprime la deuxième phrase du quatrième alinéa de l'article 42 précité de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, qui prévoyait un fonds indépendant alimenté par la contribution des opérateurs de réseau émettant des ondes électromagnétiques, pour financer un dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques menées par des organismes indépendants accrédités.

R. BATELLERIE ARTISANALE

Les 2° à 6° du VII prévoient l'abrogation des dispositions législatives qui avaient institué la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) ainsi que celles qui avaient créé la taxe affectée qui la finance, en supprimant le chapitre II du titre III du livre IV de la quatrième partie du code des transports ainsi que les articles L. 4432-1 à L. 4432-7 du même code.

Ils conservent toutefois, en les adaptant à la suppression de la CNBA et de sa taxe affectée, les articles L. 4430-1 à 3, les articles L. 4431-1 à 3, les articles L. 4462-3 et l'article L. 4521-1 du code des transports qui prévoient la définition des entreprises de batellerie artisanale, la tenue d'un registre des artisans bateliers et des entreprises de batellerie artisanale et la définition du domicile de secours pour l'attribution des prestations d'aide sociale départementale. L'article 1468 du code général des impôts qui mentionne les entreprises inscrites au registre tenu par la CNBA est également conservé.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a confirmé la suppression des dix-huit taxes proposées dans le projet de loi déposé par le Gouvernement et a prévu la suppression, le report ou la modification de neuf autres taxes.

Taxes dont la suppression, le report ou la modification est proposé
par l'Assemblée nationale

Fondement juridique

Intitulé de la taxe

Code de la construction et de l'habitation

 

Article L. 443-14-1

Taxe sur les plus-values de cessions de logements sociaux (report)

Code des douanes

 

Articles 284 bis B et 284 ter

Taxe spéciale sur certains véhicules routiers

Code général des impôts

 

Articles 809, 811 et 817 B

Droits d'enregistrement pour différents actes relatifs à la vie des sociétés

Article 1530

Taxe sur les friches commerciales

Article 1590

Taxe sur la recherche d'hydrocarbures liquides ou gazeux

Article 1591

Taxe sur la recherche de gîtes géothermiques à haute température

Article 1609 vicies

Taxe spéciale sur les huiles végétales, fluides ou concrètes, destinées à l'alimentation humaine

Article 1609 quintricies

Contribution sur les activités privées de sécurité

Textes divers

 

Article 71 de la loi n° 2003-1312 de finances rectificative pour 2003

Exclure les industries françaises de la filiale animale du périmètre des secteurs assujettis à la taxe fiscale affectée ITERG

Source : commission des finances, à partir du texte adopté par l'Assemblée nationale.

A. TAXE SUR LES PLUS-VALUE DE LOGEMENTS SOCIAUX

Sur la proposition de nos collègues François Pupponi, George Pau-Langevin et Serge Letchimy, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement insérant un I A dans le présent article, visant à repousser d'un an l'application de la taxe sur les plus-values de cession de logements sociaux.

L'amendement invoque une disproportion importante entre le rendement attendu, qui risquerait d'être très faible, et la complexité des circuits et formalités déclaratives à mettre en oeuvre, tant pour les bailleurs que pour l'administration.

Les députés avaient auparavant rejeté un amendement tendant à supprimer complètement cette taxe.

B. TAXE SPÉCIALE SUR CERTAINS VÉHICULES ROUTIERS

L'article 284 bis du code des douanes prévoit que les véhicules immatriculés en France circulant sur la voie publique sont soumis à une taxe spéciale appelée « taxe spéciale sur certains véhicules routiers », dont les tarifs sont déterminés par l'article 284 ter du même code.

Sont toutefois exclus de l'assiette de cette taxe ceux qui sont spécialement conçus pour le transport des personnes et ceux mentionnés à l'article 284 bis B du même code.

Les 2° et 3° du I de l'article 9 ont été introduits par un amendement du Gouvernement, qui a reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Ils visent à introduire à l'article 284 bis B du code des douanes trois types de véhicules dans la liste de ceux qui sont exclus de l'assiette de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers.

Il s'agit :

- des véhicules historiques et de collection mentionnés à l'article R. 311-1 du code de la route ;

- des véhicules utilisés par les cirques ou affectés exclusivement au transport des manèges et autres matériels d'attraction ;

- des véhicules utilisés par les centres équestres.

C. DROITS D'ENREGISTREMENTS DUS SUR LES ACTES RELATIFS À LA VIE DES SOCIÉTÉS

À l'initiative de notre collègue députée Amélie de Montchalin et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, un amendement visant à supprimer plusieurs droits d'enregistrement dus sur les actes relatifs à la vie des sociétés.

Il a fait l'objet d'un sous-amendement de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général, en séance publique afin de rétablir le droit d'enregistrement auquel sont soumises les sociétés lorsqu'elles deviennent passibles de l'impôt sur les sociétés (prévu au II de l'article 809 du code général des impôts).

Le montant des droits d'enregistrement visés par l'amendement est fixé à 375 euros pour les entreprises au capital inférieur à 225 000 euros et à 500 euros pour les entreprises au capital excédant cette limite.

Le tableau ci-après récapitule l'ensemble des droits d'enregistrement supprimés par l'amendement.

Droits d'enregistrement dus sur les actes relatifs à la vie des sociétés dont la suppression est proposée par le présent article

Article
du code général des impôts

Situation concernée par le droit d'enregistrement

Article 811

Actes constatant les prorogations pures et simples de sociétés

Actes de dissolution de sociétés qui ne portent aucune transmission de biens meubles ou immeubles

Article 812

Augmentation de capital au moyen de l'incorporation des bénéfices

Article 814 C

Réductions de capital contre annulation des titres ou rachat de la société

Article 816

Actes de fusion

Articles 817

Actes de scission

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'article 9 du présent projet de loi de finances pour 2019

D. LA TAXE ANNUELLE SUR LES FRICHES COMMERCIALES

À l'initiative de nos collègues Laurent Saint-Martin (LREM, Val-de-Marne) et Daniel Labaronne (LREM, Indre-et-Loire), l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, un amendement supprimant la taxe annuelle sur les friches commerciales (7 bis du présent article).

Selon l'exposé sommaire de l'amendement, « la mission de l'inspection générale des finances en a recommandé la suppression du fait de son faible rendement et du caractère non démontré de son efficacité dans la lutte contre les friches commerciales ».

E. TAXE SUR LA RECHERCHE D'HYDROCARBURES LIQUIDES OU GAZEUX

Le ter du présent article 9 visant à supprimer l'article 1590 du code général des impôts a été introduit par un amendement présenté par le rapporteur général Joël Giraud au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale et par un amendement identique présenté par la députée Lise Magnier et les autres membres du groupe Union des démocrates, radicaux et libéraux.

Ces deux amendements ont reçu un avis défavorable du Gouvernement.

F. TAXE SUR LA RECHERCHE DE GÎTES GÉOTHERMIQUES À HAUTE TEMPÉRATURE

Le 7° quater visant à supprimer l'article 1591 du code général des impôts a été introduit par un amendement présenté par le rapporteur général Joël Giraud au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale et par un amendement identique présenté par la députée Lise Magnier et les autres membres du groupe Union des démocrates, radicaux et libéraux.

Ces deux amendements ont reçu un avis défavorable du Gouvernement.

G. TAXE SPÉCIALE SUR LES HUILES VÉGÉTALES, FLUIDES OU CONCRÈTES, DESTINÉES À L'ALIMENTATION HUMAINE

À l'initiative de Véronique Louwagie et de plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à supprimer la taxe spéciale sur les huiles végétales, fluides ou concrètes, destinées à l'alimentation humaine.

Il a fait l'objet de deux sous-amendements du Gouvernement, l'un rédactionnel, l'autre prévoyant une entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2020.

Cet amendement, et ses deux sous-amendements ont été adoptés à l'unanimité, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances.

Le 10° du II du présent article abroge l'article L. 1609 vicies du code général des impôts, supprimant ainsi la taxe spéciale sur les huiles végétales, fluides ou concrètes, destinées à l'alimentation humaine.

La perte de recettes est évaluée à 130 millions d'euros pour la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

H. CONTRIBUTION SUR LES ACTIVITÉS PRIVÉES DE SÉCURITÉ

À l'initiative de notre collègue Christian Saint-Martin, et avec l'avis favorable de Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à supprimer la contribution sur les activités privées de sécurité prévue à l'article 1609 quintricies du code général des impôts et dont sont redevables les personnes morales et physiques qui effectuent en France à titre onéreux des activités privées de sécurité.

Cet amendement a fait l'objet d'un sous-amendement rédactionnel du gouvernement.

Il prévoit que la suppression prendra effet à compter du 1er janvier 2020.

I. L'EXCLUSION DES PRODUITS DE LA FILIÈRE ANIMALE DE L'ASSIETTE DE LA TAXE AFFECTÉE À L'INSTITUT DES CORPS GRAS

À l'initiative de nos collègues Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, Charles de Courson et plusieurs de leurs collègues, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à exclure les produits de la filière animale (suifs et saindoux) de l'assiette de la taxe affectée à l'institut des corps gras (ITERG). Cet amendement a été adopté à l'unanimité, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Le 4° du II du G de l'article 71 de la loi n° 2003?1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 serait modifié à cet effet, et n'inclurait plus à l'avenir que les produits de la filière oléagineuse : huiles végétales vierges et brutes (hors destination biodiesel) ; huiles raffinées ; margarines et matières grasses tartinables.

La part de la taxe affectée issue des produits de la filière animale représente un montant très faible de 23 000 euros par an, soit 3,5 % du total de la taxe affectée à l'ITERG (compte tenu du plafonnement à 666 000 euros prévu pour 2019).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général porte un regard favorable sur le principe d'une réduction du nombre des taxes à faibles rendement.

La multiplication des « petites taxes » nuit en effet à la bonne compréhension du système fiscal et donc à son acceptation par la population. Elles ont parfois des coûts de gestion excessifs pour l'administration - lorsque ces coûts sont connus, ce qui n'est pas toujours le cas - et constituent une source de complexité pour les particuliers et les entreprises qui y sont soumis. La suppression des taxes peut donc, par son effet de simplification, contribuer à la compétitivité de l'économie.

Cet objectif ne saurait toutefois être poursuivi de manière indiscriminée à travers un « rabot » général qui se fonderait sur le seul rendement de la taxe. L'examen individuel des taxes montre que leur suppression peut avoir des effets sectoriels non négligeables ou s'inscrire dans des réformes plus larges, comme, par exemple, avec la suppression de la contribution aux poinçonnages et essai des métaux précieux (cf supra). De plus certaines taxes, dites pigouviennes, peuvent avoir un rendement faible parce qu'elles sont efficaces et atteignent leur objectif.

Il convient donc de prendre en compte, en plus du rendement de ces taxes, les coûts et difficultés de leur gestion ainsi que les conséquences qu'entraînerait leur suppression.

A. TAXE SUR LES PLUS-VALUE DE LOGEMENTS SOCIAUX

Il apparaît que la mise en place de la taxe sur les plus-values de logements sociaux est particulièrement difficile et suppose la mise en place des coordinations entre les bailleurs sociaux et l'administration.

Votre rapporteur général fait pourtant observer qu'elle relevait d'une initiative du Gouvernement. Cette proposition paraissait difficile à concilier avec son souhait de favoriser par ailleurs les ventes de logements sociaux, d'autant que la proposition initiale était de faire porter la taxe sur le produit des ventes et non sur les seules plus-values.

En tout état de cause, les difficultés de mise en place ne permettant pas de mettre en oeuvre cette taxe dès cette année, il convient par souci de réalisme d'approuver le report d'un an.

B. CONTRIBUTION DE SÉCURITÉ DE LA PROPRIÉTÉ MARITIME

Votre rapporteur général est favorable à la suppression de cette petite taxe dont le rendement est minime.

C. TAXE SPÉCIALE SUR CERTAINS VÉHICULES ROUTIERS

Votre rapporteur général est favorable à ce que les véhicules historiques et de collection, les véhicules utilisés par les cirques ou affectés exclusivement au transport des manèges et autres matériels d'attraction et les véhicules utilisés par les centres équestres soient exclus de l'assiette de la taxe sur certains véhicules routiers.

De fait, ces véhicules ne circulent que ponctuellement et demeurent le plus souvent stationnés.

En outre, il paraît souhaitable d'alléger les charges des professions foraines et circassiennes, ainsi que celles de la filière équine, qui connaissent actuellement des difficultés économiques et financières.

D. TAXE SUR LES CONTRATS D'ÉCHANGE SUR DÉFAUT D'UN ÉTAT CODIFIÉ ET TAXE SUR LES ORDRES ANNULÉS DANS LE CADRE D'OPÉRATIONS À HAUTE FRÉQUENCE

Votre rapporteur général ne peut que souscrire à la suppression de la taxe sur les CDS souverains « à nu », dans la mesure où le Sénat avait, à son initiative, proposé une telle suppression dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016.

En effet, cette taxe a depuis longtemps perdu toute utilité, dès lors que les opérations entrant dans son champ d'application ont été interdites par le règlement européen n° 236/2012 du 14 mars 2012.

En complément, votre rapporteur général propose d'abroger la taxe sur les ordres annulés dans le cadre d'opérations à haute fréquence, prévue à l'article 235 ter ZD bis du code général des impôts.

En effet, le rendement de cette taxe est nul196(*) et sa mise en place a abouti à l'installation de l'essentiel des opérateurs à Londres, ville depuis laquelle ces derniers peuvent parfaitement continuer à effectuer des opérations sur les titres français. L'Autorité des marchés financiers (AMF) estime ainsi que les principaux traders à haute fréquence représentent environ 60 % du total des volumes négociés sur les valeurs du CAC 40197(*).

Sur le fond, il doit être rappelé que l'AMF ne porte pas de jugement négatif sur le trading haute fréquence en général : tout dépend des stratégies mises en oeuvre198(*). De ce fait, l'instauration de dispositifs réglementaires assortis de sanctions semble préférable à une taxation indifférenciée, qui ne permet pas de discriminer entre les comportements contribuant au bon fonctionnement du marché et ceux qui, à l'inverse, sont porteurs d'effets néfastes. Des dispositions ont d'ailleurs été introduites à cette fin au niveau européen et l'AMF a d'ores et déjà sanctionné plusieurs intervenants de marché.

Dans un contexte marqué par le Brexit, la suppression de cette taxe pourrait en outre constituer un nouveau signal positif pour l'attractivité de la place de Paris. À l'heure actuelle, la plupart des acteurs installés à Londres envisageraient de se relocaliser à Amsterdam199(*).

Votre commission a adopté un amendement FINC.7 en ce sens.

E. TAXE SUR L'AJOUT DE SUCRE À LA VENDANGE

La suppression de l'article 422 du code général des impôts se justifie d'un point de vue financier. Par ailleurs, les plafonds fixés par cet article pour le sucrage des vendanges, encadrés par la législation européenne, sont réintroduits dans le droit interne par les modifications apportées à l'article 1804 du code général des impôts prévues par le présent article.

Votre rapporteur général est donc favorable à cette suppression.

F. CONTRIBUTION AUX POINÇONNAGES ET ESSAI DES MÉTAUX PRÉCIEUX

En tant que telle, la suppression de la contribution aux poinçonnages et essai des métaux précieux constitue une mesure bienvenue, qui n'appelle pas de remarques particulières.

On ne saurait, toutefois, se satisfaire de la présentation qui est faite de cette mesure par le Gouvernement, c'est-à-dire une simple « suppression de taxe à faible rendement », dont l'enjeu serait seulement la simplification fiscale et budgétaire, toutes choses égales par ailleurs. En effet, et bien que cela ne soit mentionné nulle part dans l'évaluation préalable du présent article, la suppression de cette taxe doit se comprendre comme la première étape d'une évolution importante des règles sectorielles applicables aux fabricants de métaux précieux.

Certes, l'obligation d'apposer un « poinçon de garantie », prévue par l'article 524 du code général des impôts, demeure applicable. Toutefois, la disparition de la taxe prélevée par la DGDDI lorsqu'elle est en charge de cette mission semble annoncer la prochaine dévolution complète de cette mission aux acteurs privés, qui en assument déjà une partie.

En effet, l'Assemblée nationale a récemment adopté un amendement200(*) présenté par Roland Lescure, rapporteur, au projet de loi pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), qui vise à rendre facultative l'apposition des poinçons de fabricant (« poinçon de maître » ou « poinçon de responsabilité »), mais aussi à renvoyer à un décret le soin de fixer les autorités et organismes compétents pour assurer la gestion des poinçons de garantie - ce qui revient, en creux, à en dessaisir l'administration des douanes, dont le périmètre d'intervention est appelé à évoluer ces prochaines années, notamment en matière de fiscalité et de recouvrement.

Cette évolution était d'ailleurs explicitement envisagée par l'Inspection générale des finances dans son rapport de 2014 sur les taxes à faible rendement : alors qu'elle y préconisait déjà la suppression de la contribution aux poinçonnages, elle indiquait que, « dans l'hypothèse où la DGDDI craindrait une augmentation de la demande de poinçonnage du fait d'un effet report depuis la garantie aujourd'hui effectuée par des prestataires privés, elle pourrait soit poursuivre le mouvement de concentration des bureaux de la garantie déjà engagé201(*), soit abandonner cette mission ».

Cette évolution, qui s'ajoute à la possibilité ouverte en 2011 pour les professionnels d'utiliser un marquage au laser, devrait permettre d'alléger les formalités pesant sur professionnels français de la bijouterie et de l'horlogerie, mais soulève d'importantes questions de sécurité et de protection du consommateur. Ces questions ne relèvent pas du présent projet de loi de finances ; elles illustrent toutefois utilement le fait que la politique de « suppression des petites taxes » est rarement dépourvue d'implications sectorielles - ce qui explique, d'ailleurs, qu'elle soit si souvent complexe à mettre en oeuvre.

G. DROITS D'ENREGISTREMENTS DUS SUR LES ACTES RELATIFS À LA VIE DES SOCIÉTÉS

Votre rapporteur général prend acte de cette mesure de simplification.

H. DROIT FIXE DÛ PAR LES OPÉRATEURS DE JEUX OU DE PARIS EN LIGNE

Votre rapporteur général prend acte de cette mesure de simplification.

I. TAXE ANNUELLE SUR LES RÉSIDENCES MOBILES TERRESTRES

L'évaluation préalable du présent article souligne le coût de gestion de la taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres, qui s'effectue de manière manuelle au guichet du service des impôts. Elle indique même que l'administration n'est pas en mesure d'assurer correctement le reversement du produit de la taxe aux collectivités territoriales et EPCI202(*).

Il convient surtout de noter que cette taxe a été instituée pour combler l'absence d'imposition de ces résidences au titre de la taxe d'habitation.

Dans la mesure où la taxe d'habitation est supprimée pour 80 % des contribuables depuis le 1er octobre 2018 et où le Gouvernement a annoncé la suppression à terme de cette taxe pour la totalité des contribuables au titre de la résidence principale, la suppression de la taxation des résidences mobiles apparaît comme une simple mesure de cohérence.

J. LA TAXE ANNUELLE SUR LES FRICHES COMMERCIALES

La taxe annuelle sur les friches commerciales est une taxe comportementale, qui vise à limiter la vacance commerciale : elle n'a donc pas pour première vocation à procurer des ressources aux collectivités territoriales.

Récente, cette taxe commence à être identifiée par les élus locaux : en 2013, le rapport d'information de la commission des finances et de la commission des lois du Sénat sur les outils fonciers des collectivités territoriales203(*) soulignait que ce dispositif était encore assez peu connu des élus locaux et préconisait d'« établir un bilan du nouveau régime de la taxe sur les friches commerciales, issu de la loi de finances pour 2013 avant d'en modifier les modalités » (proposition n° 15).

En 2012204(*), seuls 59 communes et 17 EPCI à fiscalité propre avaient institué la taxe, contre 235 communes et 31 EPCI en 2018205(*). En 2018, 5 717 locaux ont été imposés, pour un produit total de 8,1 millions d'euros - contre 1 197 locaux et 2,4 millions d'euros. L'on constate donc une appropriation du dispositif par les collectivités territoriales et leurs groupements.

Par ailleurs, c'est seulement depuis 2017 que les collectivités territoriales sont en mesure d'identifier aisément les locaux vacants, grâce à la transmission des données nécessaires par l'administration fiscale.

Le caractère incitatif de la taxe dépend des caractéristiques locales : l'outil est considéré par l'Association des maires de France (AMF) comme « efficace sur les territoires attractifs » mais « perfectible et non adapté à certains territoires »206(*).

En définitive, il revient aux élus locaux, en fonction de la situation particulière de leur territoire, de décider s'ils souhaitent utiliser cet outil fiscal.

Par ailleurs, s'agissant d'une recette des collectivités territoriales, une telle disposition aurait davantage sa place en seconde partie du projet de loi de finances.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement FINC.8 revenant sur la suppression de cette taxe, adoptée par l'Assemblée nationale.

K. TAXE SUR LA RECHERCHE D'HYDROCARBURES LIQUIDES OU GAZEUX

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2017, votre rapporteur général ne s'était pas opposé à la création de la taxe sur la sur l'exploration d'hydrocarbures, qui s'inscrivait en cohérence avec l'examen concomitant au Parlement du projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures conventionnels et non conventionnels et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement.

Ce projet de loi s'inscrivait lui-même dans la mise en oeuvre de l'Accord de Paris, qui ambitionne de contenir la hausse de la température mondiale en-deçà de 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels et à tendre vers un objectif de 1,5 degré Celsius.

Alors que cette taxe devait apporter des ressources financières aux départements concernés notamment pour leur permettre d'accompagner la reconversion des territoires, compte tenu de la fin de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures à horizon 2040, votre rapporteur général avait toutefois fait part de ses doutes quant à cette ambition, au regard du faible rendement de la taxe (810 000 euros en 2018 et 2019).

Compte tenu de ce faible rendement, d'ailleurs amené à disparaître d'ici une décennie, quand l'ensemble des permis exclusifs de recherche sera arrivé en fin de validité, votre rapporteur général considère que sa suppression peut effectivement être envisagée.

L. TAXE SUR LA RECHERCHE DE GÎTES GÉOTHERMIQUES À HAUTE TEMPÉRATURE

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2017, votre rapporteur général ne s'était pas opposé à la création de la taxe sur la recherche de gîtes géothermiques à haute température.

Il avait en effet estimé que les deux arguments avancés par le Gouvernement pour justifier la création de cette taxe dans son étude préalable, étaient recevables et rendaient celle-ci acceptable.

Le Gouvernement avait en effet expliqué que cette taxe, perçue au profit des départements, viserait à aider le développement de la filière de la géothermie haute énergie en apportant une contrepartie financière aux territoires qui accueillent les projets d'exploration.

Ensuite, il avait argué que le fait de taxer l'exploration en fonction de la taille de la zone explorée inciterait les opérateurs de la géothermie à délimiter de la façon la plus efficiente possible lesdites zones et à « optimiser l'usage du sous-sol ».

Toutefois, le produit de cette taxe étant estimé à 40 000 euros en 2018 et en 2019, à 45 000 euros en 2021 et en 2021 et à 50 000 euros en 2022, votre rapporteur général entend que son caractère incitatif s'avère à l'usage très limité et que sa suppression peut donc être envisagé.

M. TAXE SUR LES BOIS ET PLANTS DE VIGNE PERÇUE AU PROFIT DE L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER (FRANCEAGRIMER)

Les activités de France AgriMer qu'il s'agit de financer sont d'une utilité peu contestable en principe puisqu'il s'agit de lutter contre diverses affections graves dont souffrent les bois et plants de vigne, dont, en particulier, la flavescence dorée.

Si la taxe contribue donc à financer ces opérations utiles, son rendement reste faible.

Par ailleurs, l'essentiel de la protection des végétaux passe par la mobilisation des crédits du programme 206 de la mission « Agriculture alimentation forêt et affaires rurales », ainsi que par des initiatives des professionnels.

L'impérieuse nécessité de protéger le potentiel des vignobles français devrait ne pas ressortir négligée de la suppression d'une taxe dont les tarifs étaient restés inchangés entre 1998 et 2016.

Il est à souhaiter, mais aussi à imaginer, que les contributions volontaires des producteurs prendront le relais et que FranceAgriMer sera chargé par la profession de poursuivre sa mission indispensable de coordination des actions de prévention.

Compte tenu de ces perspectives, votre rapporteur général propose de confirmer la suppression de la taxe.

N. CONTRIBUTION ADDITIONNELLE À L'IMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX (IFER) APPLICABLE AUX STATIONS RADIOÉLECTRIQUES

Votre rapporteur général prend acte de cette suppression.

O. TAXES SUR L'ÉDITION DES OUVRAGES DE LIBRAIRIE ET SUR LES APPAREILS DE REPRODUCTION

Votre rapporteur général observe que la budgétisation des ressources du Centre national du livre permettra de renforcer la cohérence du financement de la politique en faveur du livre et de la lecture au sein du programme dédié de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Cette budgétisation répond par ailleurs à la question de l'érosion du rendement des taxes affectées au CNL. C'est pourquoi il n'est pas opposé à leur suppression par le présent article.

P. LA TAXE SPÉCIALE SUR LES HUILES VÉGÉTALES, FLUIDES OU CONCRÈTES, DESTINÉES À L'ALIMENTATION HUMAINE

La commission des finances de l'Assemblée nationale relevait dans un rapport d'information de juin 2016207(*) la complexité de la collecte de cette taxe, conduisant à ce qu'elle ne soit pas appliquée correctement et engendrant des coûts de gestion importants :

- les montants dus au titre de la taxe varient en fonction du pourcentage estimatif d'huiles dans le produit fini, entretenant une certaine confusion quant au taux applicable. Par ailleurs, deux unités de perception sont en vigueur pour chaque taux applicable (euros par centaine de kilos ou euros par centaine de litres) ;

à l'importation, une partie des produits échapperait toujours à la taxe, les entreprises ne déclarant pas toujours les quantités d'huiles contenues dans chaque produit ;

à l'exportation, les entreprises seraient confrontées à de nombreuses difficultés pour obtenir la restitution des taxes payées sur l'huile entrant dans la composition des produits agroalimentaires (délais entre la demande et le remboursement, contentieux devant les juridictions administratives, etc.)

La taxe sur les huiles végétales serait par ailleurs à l'origine de distorsions de concurrence, entre les producteurs français et les producteurs européens, d'une part, puisqu'aucun autre pays de l'Union européenne ne dispose de taxe équivalente, et entre les producteurs des différentes huiles, d'autre part, les écarts de taxation entre les différentes huiles demeurant très importants, sans que ces écarts soient justifiés par « le caractère potentiellement nocif de ces produits pour la santé ou pour l'environnement »208(*).

Finalement, cette taxe viserait essentiellement un objectif de rendement. En effet, si seuls 597 redevables s'acquittaient de cette taxe en 2012, son produit serait plutôt dynamique, passant de 112 millions d'euros en 2010 à 130 millions d'euros en 2018. Elle ne représente cependant que 0,4 % des ressources de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

Ces caractéristiques ont conduit l'Inspection générale des finances (IGF), dans son rapport de 2012 sur les taxes à faible rendement, a en proposer la suppression « compte tenu notamment de la complexité des modalités de calcul et des effets économiques induits ».

Q. CONTRIBUTION SUR LES ACTIVITÉS PRIVÉES DE SÉCURITÉ

Votre rapporteur général propose d'adopter la suppression de cette contribution.

R. TAXE PORTANT SUR LES FARINES, SEMOULES ET GRUAUX DE BLÉ TENDRE LIVRÉS OU MIS EN oeUVRE EN VUE DE LA CONSOMMATION HUMAINE

Le secteur de la meunerie tend à faire valoir le handicap de compétitivité qu'il subit du fait de la taxe sur les farines, dont la suppression a animé les discussions de précédents projets de loi de finances, en particulier les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le produit de la taxe est, en effet, affecté au financement du régime de retraite complémentaire des non-salariés agricoles (les exploitants agricoles et leurs auxiliaires, familiaux notamment).

Pour ce régime largement déficitaire de façon structurelle, il conviendra de trouver des recettes de substitution. Le Gouvernement prévoit qu'elle soit apportée par l'attribution d'une fraction des droits sur les alcools en provenance du régime agricole de base, celui-ci se trouvant, à son tour, compensé par le régime général de sécurité sociale.

Quant aux effets de la suppression de la taxe, il conviendra de vérifier que les handicaps de compétitivité qu'elle supposait permettront aux meuniers de réaliser, à travers une plus grande efficacité productive et (ou) une baisse de leurs prix, les gains de parts de marché annoncés.

Tenant compte des difficultés de gestion de la taxe, en particulier du fait des difficultés à l'appliquer aux farines importées, votre rapporteur général prend acte de sa suppression.

S. TAXE DUE PAR LES EXPLOITANTS AGRICOLES PRODUCTEURS DE CÉRÉALES

Votre commission prend acte de la suppression de la taxe à laquelle il faut souhaiter que des contributions volontaires pourront apporter une forme de compensation.

La perte de recettes n'est en effet pas négligeable pour FranceAgriMer (5 %).

T. AMENDES FISCALES DANS LE DOMAINE VITIVINICOLE

Votre rapporteur général propose d'adopter les modifications de l'article 1804 du code général des impôts proposées par le présent article.

U. DROIT D'IMMATRICULATION DES OPÉRATEURS ET AGENCES DE VOYAGES

Votre rapporteur général propose d'adopter la suppression de ce droit d'immatriculation.

V. BATELLERIE ARTISANALE

Dans son très sévère référé n° S2017-3372 du 8 décembre 2017 consacré à la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), la Cour des comptes préconise la suppression de cet établissement public et le transfert de ses missions aux chambres des métiers, aux services de l'État, à Voies navigables de France (VNF) et à une association professionnelle ad hoc pour ce qui concerne la représentation professionnelle de la batellerie artisanale.

La Cour des comptes reproche d'abord à cet établissement sa faible visibilité dans le paysage institutionnel et une mauvaise connaissance du tissu économique du secteur de la batellerie, qu'il est pourtant censé représenter.

Elle constate que « la CNBA ne répond pas aux missions qui lui sont confiées et aux enjeux nouveaux de la profession de batelier » et note que « la tenue du registre des entreprises et des bateliers, équivalent du répertoire des métiers des chambres des métiers, est défaillante ».

En ce qui concerne les dispositifs d'interventions, qui constituent le principal outil d'action de l'établissement sur la filière batelière, la Cour des comptes note que ceux-ci se traduisent par un « saupoudrage d'aides attribuées de façon automatique ».

L'utilisation du produit de la taxe prélevée sur les bateliers apparaît particulièrement insatisfaisante. La Cour des comptes note en effet que cette ressource « a fait l'objet, au cours des années passées, d'une sous-utilisation qui a conduit la CNBA à enregistrer dans ses comptes des réserves qui représentent plus de quatre années de perception de taxes, soit en moyenne 4,5 millions d'euros sur la période examinée ».

Au final, les ressources collectées servent principalement à faire fonctionner la CNBA et non à financer des actions en faveur de la batellerie artisanale, puisque « 80 à 90 % de ces ressources servent à payer les charges de personnel, les indemnités des administrateurs ainsi que les charges de structure ».

Enfin, la Cour des comptes évoque « une gestion de l'établissement négligente », « des locaux inutiles à Lyon et à Douai », « une inadaptation des compétences à certains emplois » voire même une forme de « mépris du service public ».

Compte tenu de ce réquisitoire, qui faisait suite à d'autres référés déjà très critiques de la Cour des comptes en 2005 et en 2010 mais qui n'avaient pas été suivis d'effet, il est prévu la dissolution de la CNBA permettant également de mettre fin à la taxe qui lui était affectée.

Outre le fait d'être une taxe à faible rendement, cette taxe pesait en effet lourdement sur les bateliers artisanaux - l'évaluation préalable de l'article 9 évoque « une pression fiscale particulièrement élevée » - avec un montant de taxe par entreprise et par an de 1 500 euros en moyenne. Son produit était en outre très mal utilisé, comme l'a montré la Cour des comptes.

Enfin, le développement du transport fluvial nécessite la mise en place d'une vaste interprofession regroupant l'ensemble des acteurs du transport fluvial, ce qui justifie la fin du régime spécifique des bateliers artisanaux.

W. TAXE HYDRAULIQUE

L'établissement Voies navigables de France (VNF) souhaitait depuis plusieurs années que la taxe hydraulique soit supprimée et remplacée par une redevance domaniale.

En effet, le rendement brut de la taxe hydraulique tend progressivement à diminuer, sous l'effet de la réduction du nombre de centrales thermiques et nucléaires d'EDF, principal redevable de cette taxe.

En outre, il existait un risque que l'existence de la taxe soit remise en cause par la voie contentieuse, des requérants cherchant notamment à démontrer que la taxe hydraulique constitue une aide d'État au sens du droit européen. Si VNF a obtenu jusqu'ici des décisions favorables devant la justice administrative, les différentes procédures en cours ne sont pas terminées.

Selon les responsables de VNF, la redevance domaniale qui remplacera la taxe hydraulique à partir de 2020 sera instituée par décret.

Le fait générateur de cette redevance domaniale devrait être le même que celui de la taxe hydraulique : le prélèvement ou le rejet d'eau quel qu'en soit le but (en pratique, le refroidissement, l'eau potable ou l'évacuation des eaux). Tout comme l'actuelle taxe hydraulique, la redevance devrait distinguer différents usages, selon qu'ils sont industriels, hydroélectriques ou agricoles.

Votre rapporteur général est favorable au remplacement de cette taxe par une redevance domaniale, qui sera mise en place par voie réglementaire.

Toutefois, les responsables de Voies navigables de France (VNF) ont attiré son attention sur la date de suppression de la taxe hydraulique prévue par le présent article 9, à savoir le 1er décembre 2019, qui semble constituer selon eux un risque juridique inutile.

Certes, la taxe hydraulique se perçoit par année, en vertu de l'article L. 4316-6 du code des transports, et l'article R. 4316-1 fait du 1er janvier la référence pour l'appréciation de sa redevabilité. De ce point de vue, il semblerait possible de considérer que la suppression de la taxe hydraulique au 1er décembre 2019 n'affecte en rien le montant dû pour l'année 2019.

Toutefois, on ne peut exclure que certaines redevables considèrent que la disposition doit être interprétée comme devant conduire à ne percevoir que les 11/12emes de la taxe habituelle.

Par l'amendement FINC.10, il est donc proposé de repousser la suppression de la taxe hydraulique au 31 décembre 2019.

X. EXCLUSION DES PRODUITS DE LA FILIÈRE ANIMALE DE L'ASSIETTE DE LA TAXE AFFECTÉE À L'INSTITUT DES CORPS GRAS

L'exclusion des produits de la filière animale (suifs et saindoux) de l'assiette de la taxe affectée à l'institut des corps gras (ITERG) a été justifiée :

d'une part, par leur très faible rendement (23 000 euros par an, soit 3,5 % du produit total de la taxe affectée) ;

d'autre part, par l'évolution progressive des missions et de la gouvernance de l'ITERG, dont le conseil d'administration ne compte plus aujourd'hui que des représentants de la filière oléagineuse, après la démission des acteurs de la filière animale.

Le dispositif proposé est cohérent avec cette évolution, qui permettra le recentrage des missions conduites par l'ITERG, et n'appelle pas, en tant que tel, de remarques particulières.

Reste que cette mesure ne conduit nullement à supprimer une taxe à faible rendement, puisque celle-ci demeure pour l'essentiel des acteurs concernés - avec toute la complexité qui s'y attache sur le plan de la définition de l'assiette et du recouvrement.

Y. TAXE SUR LES PRODUITS DE LA PÊCHE MARITIME

Votre rapporteur général ne néglige pas la perte de recettes résultant pour FranceAgriMer de la suppression d'une taxe (1,3 % de ses ressources) qui avait le mérite de s'appliquer théoriquement à l'ensemble des produits de la mer sans distinction de provenance.

Pour autant, l'extrême complexité de son régime n'est à l'évidence pas satisfaisante et contribue sans doute, du fait des frais de gestion encourus, à la faiblesse de son produit.

Votre rapporteur général est donc favorable à la suppression de cette taxe.

Z. DISPOSITIF DE SURVEILLANCE ET DE MESURE DES ONDES ÉLECTROMAGNÉTIQUES - FONDS INDÉPENDANT ALIMENTÉ PAR LA CONTRIBUTION DES OPÉRATEURS DE RÉSEAU

Votre rapporteur général prend acte de cette suppression.

AA. TAXE ANNUELLE SUR LES RADIOAMATEURS

Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) sur les taxes affectées, remis en septembre 2018 à la commission des finances du Sénat209(*), a établi une liste de taxes dont le coût de collecte est très élevé par rapport aux montants recouvrés. Parmi ces taxes, le cas de la taxe annuelle sur les radioamateurs affiche un cout de collecte égal à 409,6 % de son rendement, qui est de l'ordre de 600 000 euros selon les éléments apportés lors de son audition par M. Didier Migaud, président du CPO.

Votre commission a donc adopté, sur la proposition de votre rapporteur général, un amendement FINC.9 tendant à supprimer cette taxe. Cette suppression permettra d'ôter une formalité, de réduire une charge pesant sur les radioamateurs et de procurer une source d'économies à l'État.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 10
(Art. 302 bis KA, 302 bis KD, 302 bis KG et 1693 quinquies
du code général des impôts)

Fusion des taxes sur la publicité audiovisuelle

. Commentaire : le présent article prévoit de fusionner trois taxes sur la publicité audiovisuelle dont les dispositifs respectifs étaient proches, dans un souci de cohérence et de simplification administratives.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA COEXISTENCE DE TROIS TAXES PROCHES ET CRÉÉES SUCCESSIVEMENT

Les revenus tirés des messages publicitaires diffusés à la télévision et à la radio font actuellement l'objet d'une taxation aux composantes multiples. Outre la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision, affectée au Centre national du cinéma et de l'image animée, qui comporte une composante « publicité » et qui est régie par les articles L. 115-6 et suivants du code du cinéma et de l'image animée, trois taxes, affectées au budget général de l'État, portent sur la publicité diffusée à la télévision et à la radio. Celles-ci sont issues de volontés successives du législateur, qui les a créées respectivement en 1982, 2003 et 2009.

1. La taxe sur la publicité télévisée (art. 302 bis KA du code général des impôts)

La taxe prévue à l'article 302 bis KA du code général des impôts concerne la publicité télévisée et a été créée par la loi de finances pour 1982210(*). Les redevables de cette taxe sont les régies publicitaires et la taxe est assise sur le montant hors taxes des messages publicitaires. Les messages passés pour le compte d'oeuvres reconnues d'utilité publique à l'occasion de grandes campagnes nationales en sont toutefois exonérés.

Le montant de la taxe dépend du coût du message publicitaire. Trois tranches ont été fixées.

Montant de la taxe sur la publicité télévisée en fonction
du prix du message publicitaire

Prix du message publicitaire, hors taxes
(en euros)

Montant de la taxe (en euros)

Supérieur à 500 euros et au plus égal à 1 520 euros

3,80

Supérieur à 1 520 euros et au plus égal à 9 150 euros

20,60

Supérieur à 9 150 euros

34,30

Source : art. 302 bis KA du code général des impôts

Elle concerne actuellement 83 redevables et son rendement est évalué à 10 millions d'euros par an.

2. La taxe sur la publicité par voie de radiodiffusion sonore et de télévision (art. 302 bis KD du même code)

Créée par la loi de finances pour 2003, la taxe prévue à l'article 302 bis KD du code général des impôts vise la publicité diffusée à la radio et à la télévision.

Les redevables de cette taxe sont là encore les régies publicitaires, au nombre de 275 à ce jour. Elle est assise sur les sommes versées, hors taxes, pour la diffusion de ces messages publicitaires. Le montant de la taxe dépend de la tranche de recettes trimestrielles, selon un barème différent selon qu'il s'agit d'une publicité télévisée ou d'une publicité diffusée à la radio. Celui-ci comprend 22 tranches pour la diffusion radio et 25 tranches pour la diffusion télévisée des messages publicitaires.

Les régies sont redevables à partir de 46 000 euros de recettes trimestrielles pour la publicité radiodiffusée. Le montant de la taxe varie alors de 526 euros à 344 497 euros.

Pour la publicité télévisée, la taxe est due à partir de 457 001 euros de recettes trimestrielles et son montant varie de 3 000 euros à 1 960 000 euros pour les régies réalisant des recettes trimestrielles supérieures à 242 millions d'euros.

La taxe est déclarée et acquittée par trimestre, et son recouvrement est effectué selon les modalités applicables à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Le rendement de cette taxe est évalué à 26 millions d'euros par an.

3. La taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision (art. 302 bis KG du même code)

La taxe prévue par l'article 302 bis KG du code général des impôts a été créée par l'article 32 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision211(*).

Cette taxe est due par les éditeurs de services de télévision et par leurs régies publicitaires. Elle est assise sur le montant hors taxe des messages publicitaires versés annuellement, pour la partie qui excède 11 millions d'euros. Le taux de la taxe est de 0,5 %. Par ailleurs, peuvent être déduits de l'assiette :

- le montant payé au titre de la taxe sur les services de télévision éditeurs (TST-E), prévue aux articles L. 115-6 et suivants du code du cinéma et de l'image animée ;

- lorsque l'audience du service de télévision est réalisée à plus de 90 % à l'étranger, les recettes afférentes.

La taxe est liquidée annuellement et elle est recouvrée selon les mêmes modalités que la TVA.

Le dispositif de cette taxe a été modifié par la loi de finances rectificative pour 2017212(*), à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 30 mars 2017213(*). Avant cette modification, la taxe était due par les éditeurs de services de télévision pour les sommes perçues par eux et par leurs régies publicitaires. Le Conseil constitutionnel a considéré que « lorsque la perception d'un revenu ou d'une ressource est soumise à une imposition, celle-ci doit être acquittée par celui qui dispose de ce revenu ou de cette ressource. S'il peut être dérogé à cette règle, notamment pour des motifs de lutte contre la fraude ou l'évasion fiscales, de telles dérogations doivent être adaptées et proportionnées à la poursuite de ces objectifs ». Par conséquent, il a déclaré contraire à la constitution la partie de l'assiette de la taxe concernant les sommes versées aux régies publicitaires.

La rédaction introduite par la loi de finances rectificatives pour 2017 prévoit désormais une ventilation de la taxe entre les régies et les éditeurs de services de télévision.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel, le rendement de la taxe a diminué et est passé de 16 millions d'euros en 2016 à 5 millions d'euros pour l'année 2017.

B. UN EMPILEMENT SOURCE DE COMPLEXITÉ

La co-existence de ces trois dispositifs, qui concernent des redevables identiques et dont l'assiette est proche, voire similaire, est une source de complexité administrative. En effet, les modalités de recouvrement varient, en particulier quant à leur périodicité.

Par ailleurs, l'ensemble des trois taxes atteint un rendement relativement modeste, de 41 millions d'euros par an au total.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA FUSION DES TROIS TAXES

Le dispositif proposé par le présent article consiste à fusionner les trois taxes auparavant prévues par les articles 302 bis KA, 302 bis KD et 302 bis KG. À cette fin, les articles 302 bis KD et 302 bis KG sont supprimés et seul est réécrit l'article 302 bis KA, qui prévoit un dispositif unique.

Les redevables de la taxe fusionnée seraient les personnes qui encaissent les sommes versées par des annonceurs pour la diffusion en France de messages publicitaires sur des services de télévision ou de radio. Il s'agit donc des éditeurs de services de télévision et de radio, mais également leurs régies publicitaires.

L'assiette de la taxe correspond au montant total annuel des sommes encaissées par ces redevables, hors taxe sur la valeur ajoutée. Le taux applicable aux sommes perçues pour la diffusion de messages publicitaires est distinct selon qu'il s'agit d'une diffusion à la télévision ou à la radio. Pour les deux types de service, le taux varie ensuite en fonction de la fraction de l'assiette selon les tableaux suivants.

Taux de la taxe applicable aux services de télévision

Fraction du montant total annuel, hors TVA,
des sommes versées par les annonceurs (en euros)

Taux applicable

Inférieure ou égale à 11 millions

1,19 %

Supérieure à 11 millions et inférieure ou égale à 50 millions

1,66 %

Supérieure à 50 millions et inférieure ou égale à 311 millions

1,86 %

Supérieure à 311 millions et inférieure ou égale à 693 millions

1,71 %

Supérieure à 693 millions

1,04 %

Source : article 302 bis KA du code général des impôts, tel que proposé par le présent article

Taux de la taxe applicable aux services de radiodiffusion

Fraction du montant total annuel, hors TVA,
des sommes versées par les annonceurs (en euros)

Taux applicable

Inférieure ou égale à 8,3 millions

0,40 %

Supérieure à 8,3 millions et inférieure ou égale à 27,5 millions

0,50 %

Supérieure à 27,5 millions

0,52 %

Source : article 302 bis KA du code général des impôts, tel que proposé par le présent article

La nouvelle taxe serait déclarée et liquidée annuellement. Une distinction est établie selon le régime d'imposition de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux redevables de la taxe. La déclaration et la liquidation interviennent :

- pour les redevables de la TVA soumis au régime normal d'imposition, en même temps que la déclaration de TVA déposée au titre du mois de mars ou du premier trimestre de l'année qui suit celle au cours de laquelle la taxe est devenue exigible ;

- pour les redevables de la TVA soumis au régime simplifié d'imposition, en même temps que la déclaration annuelle de TVA déposée au titre de l'année au cours de laquelle la taxe est devenue exigible ;

- pour les autres, au plus tard le 25 avril de l'année qui suit celle au cours de laquelle la taxe est devenue exigible.

B. UNE FUSION QUI SERAIT RÉALISÉE À RENDEMENT BUDGÉTAIRE CONSTANT APRÈS UNE ANNÉE DE TRANSITION

La fusion des taxes concerne les sommes encaissées par les éditeurs de services de télévision et de radio et leurs régies publicitaires à compter du 1er janvier 2019. Selon l'évaluation préalable, le rendement attendu pour la nouvelle taxe est constant. Cependant, l'année 2019 est considérée comme une année de transition pendant laquelle la perte de recettes est estimée à 41 millions d'euros. En effet, le passage de modalités de paiement des trois taxes distinctes selon un rythme mensuel ou trimestriel à un paiement annuel de la taxe fusionnée entraîne une baisse transitoire de recettes.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le présent article en adoptant un amendement présenté par le Gouvernement, qui a reçu un avis favorable de la commission des finances.

L'objectif de cette modification est, selon le Gouvernement, d'assurer une plus grande neutralité de la fusion des taxes pour les chaînes de télévision en ajustant le barème de la taxe fusionnée, en ce qui concerne les messages publicitaires diffusés à la télévision.

Olivier Dussopt secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, indiquait lors de l'examen de cet amendement à l'Assemblée nationale : « Il s'agit de modifier le barème applicable aux services de télévision, pour tenir compte de l'exonération des chaînes à faibles revenus publicitaires de deux de ces trois taxes ; un abattement est ainsi introduit au bénéfice des revenus inférieurs à 5 millions d'euros. Les autres paramètres sont revus en cohérence. Le barème est aussi simplifié. »214(*)

Le nouveau barème proposé par l'article ainsi modifié est le suivant :

Taux de la taxe applicable aux services de télévision

Fraction du montant total annuel, hors TVA,
des sommes versées par les annonceurs (en euros)

Taux applicable

Inférieure ou égale à 5 millions

0 %

Supérieure à 5 millions et inférieure ou égale à 10 millions

1 %

Supérieure à 10 millions et inférieure ou égale à 75 millions

1,5 %

Supérieure à 75 millions et inférieure ou égale à 110 millions

2,5 %

Supérieure à 110 millions et inférieure ou égale à 145 millions

4 %

Supérieure à 145 millions et inférieure ou égale à 432 millions

2,25 %

Supérieure à 432 millions

0,59 %

Source : article 302 bis KA du code général des impôts, tel que proposé par le présent article modifié par l'Assemblée nationale

Comme le précisait le secrétaire d'État en séance publique, le nouveau barème permet de créer une franchise de taxe pour les redevables dont le montant total annuel des sommes versées par les annonceurs pour la diffusion télévisée de messages publicitaires est inférieur à 5 millions d'euros. Cette franchise concerne donc les petites chaînes de télévision.

La nouvelle rédaction de l'article issue de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale conduit à une déclaration et un paiement trimestriels de la taxe, contre annuel précédemment. Cet ajustement corrige l'effet « année blanche » du dispositif initialement proposé et annule ainsi la perte de recettes de 41 millions d'euros qui était attendue en 2019.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé par le présent article doit conduire à une simplification administrative pour les redevables concernés, à savoir les chaînes de télévision, les radios et leurs régies publicitaires. En ce sens, votre rapporteur général considère que la fusion des trois taxes existantes est bienvenue.

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement corrigent les effets négatifs du dispositif initialement proposé. En particulier, la modification des modalités de paiement de la nouvelle taxe permettra d'éviter un effet de report du paiement en 2020 et donc un coût pour les finances publiques.

Par ailleurs, votre rapporteur général sera attentif au rendement effectif de cette taxe en 2019.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 bis (nouveau)
(Art. L. 2125-11 du code de la propriété des personnes publiques [nouveau])

Indemnité d'occupation due en cas de stationnement sans autorisation sur le domaine public portuaire

. Commentaire : le présent article sanctionne le stationnement sans autorisation sur le domaine public portuaire par le paiement d'une indemnité d'occupation.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 2125-1 du code de la propriété des personnes publiques dispose que toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique - État, collectivités territoriales et leurs groupements, établissements publics - donne lieu au paiement d'une redevance, qu'il s'agisse du domaine public maritime, du domaine public fluvial, du domaine public routier, etc.

L'article L. 2125-4 du même code précise que cette redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public par le bénéficiaire d'une autorisation est payable d'avance et annuellement.

Afin de lutter contre l'occupation sans titre du domaine public fluvial, l'article L. 2125-8 du même code prévoit que le stationnement sans autorisation d'un bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant sur le domaine public fluvial donne lieu au paiement d'une indemnité d'occupation égale à la redevance d'occupation du domaine public, majorée de 100 %, qui aurait été due pour un stationnement régulier à l'emplacement considéré ou à un emplacement similaire, sans application d'éventuels abattements.

Cette indemnité correspondant à la redevance majorée de 100 % s'ajoute, le cas échéant, à la sanction que le juge administratif peut prononcer dans le cadre de la procédure de contravention de grande voirie, prévue par l'article L. 2132-9 du même code.

Dans sa décision n° 2013-341 QPC du 27 septembre 2013215(*), le Conseil constitutionnel a estimé que cette sanction ne violait pas le principe constitutionnel de nécessité des peines.

Il a en effet considéré « qu'en édictant cette majoration proportionnelle, égale au montant de la redevance due, l'article L. 2125-8 institue une sanction qui ne revêt pas, en elle-même, un caractère manifestement disproportionné ».

Il a toutefois émis une réserve en ce qui concerne le cumul avec la sanction prévue dans le cadre de la procédure de contravention de grande voirie : il précise dans sa décision que si « le principe d'un tel cumul de sanctions n'est pas, en lui-même, contraire au principe de proportionnalité des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration de 1789 », toutefois, « lorsque deux sanctions prononcées pour un même fait sont susceptibles de se cumuler, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ».

Il a confié aux autorités administratives compétentes le soin de veiller au respect de cette exigence.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 10 bis est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Jimmy Pahun (Morbihan, Mouvement démocrates et apparentés) et plusieurs de ses collègues membres du groupe Mouvement démocrates et apparentés. Il a reçu un avis de sagesse de la commission des finances de l'Assemblée nationale et un avis favorable du Gouvernement.

Il transpose le dispositif de sanction prévu à l'article L. 2125-8 du code de la propriété des personnes publiques en cas de stationnement sans autorisation sur le domaine public fluvial au stationnement sans autorisation sur le domaine public portuaire.

Dans cette perspective, il prévoit que sans préjudice de la répression au titre des contraventions de grande voirie, le stationnement sans autorisation sur le domaine public portuaire donne lieu au paiement d'une indemnité d'occupation égale à la redevance, majorée de 100 %, qui aurait été due pour un stationnement régulier à l'emplacement considéré ou à un emplacement similaire, sans application d'éventuels abattements.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 10 bis adopté par l'Assemblée nationale vise à dissuader et à sanctionner l'occupation sans droit ni titre du domaine public portuaire, en s'inspirant du dispositif de sanction prévu en cas d'occupation sans autorisation du domaine public fluvial.

Dans la mesure où les emplacements dans les ports maritimes français sont de plus en plus rares, votre rapporteur général considère qu'il est légitime de sanctionner davantage les manquements à l'interdiction de stationnement sans autorisation, tant à des fins de prévention que de répression.

Il note en outre, par analogie avec le raisonnement tenu par le Conseil constitutionnel dans le cas du domaine public fluvial, que le cumul de cette sanction nouvelle avec la sanction prévue dans le cadre de la procédure de contravention de grande voirie, respecte le principe constitutionnel de nécessité des peines, sous réserve que le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.

Il est donc favorable à l'adoption de l'article 10 bis, sous réserve de l'adoption d'un amendement FINC.11 précisant que le stationnement sans autorisation susceptible d'être sanctionné est celui « d'un bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11

(Art. 39 A, 30 quinquies A, 30 quinquies H, 40 sexies, 81, 83, 163 bis G, 199 undecies C, 209, 217 undecies, 217 duodecies, 223 L, 244 quater X, 296 ter, 1051 et 1594 I quater du code général des impôts, L. 80 B du livre des procédures fiscales, L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale, art. 4 de la loi n° 72-650 du 11 juillet 1972 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier)

Suppression de dépenses fiscales inefficientes

. Commentaire : le présent article prévoit la suppression de plusieurs dépenses fiscales inefficientes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA HAUSSE APPAREMMENT INEXORABLE DES DÉPENSES FISCALES

1. Une définition ambiguë

La notion de « dépense fiscale » paraît combiner deux termes contradictoires, car la fiscalité a pour vocation à rassembler des recettes et non à entraîner des décaissements. De fait les dépenses fiscales sont traditionnellement comptabilisées comme une minoration de recettes fiscales, mais elles s'apparentent par leur fonction à des subventions, ayant pour objet de favoriser certains comportements.

Cette ambiguïté se double d'une difficulté dans la définition de leur périmètre. Les dépenses fiscales sont, selon le tome 2 du document « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances, « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la norme, c'est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ». Elles se définissent donc comme des dispositions qui ne relèvent pas de la « norme fiscale », socle de dispositions fiscales considérées comme ne relevant pas de la dépense fiscale.

Aucune définition précise et générale n'est donnée de ce qui doit ou pas être considéré comme faisant partie de la norme fiscale, mais le document « Voies et moyens » décrit de manière précise le socle de la norme pour chaque catégorie d'impôts. On peut en dégager un faisceau d'indices afin de tenter d'identifier les dépenses fiscales :

- les dépenses fiscales n'ont pas de caractère général, mais visent un public particulier ;

- elles ne correspondent pas, comme le barème progressif et le quotient familial pour l'impôt sur le revenu, à la mise en oeuvre d'un principe essentiel de l'impôt considéré ;

- elles tendent à inciter à un comportement particulier ;

- elles ne représentent pas des modalités particulières tendant à faciliter le calcul de l'impôt ou à éviter des doubles impositions : ne sont donc pas considérés comme des dépenses fiscales les régimes de l'intégration fiscale pour l'impôt sur les sociétés ou de l'abattement de 10 % pour frais professionnels pour l'impôt sur le revenu ;

- elles constituent de véritables exonérations et non pas de simples reports d'imposition.

Ces critères ne sont d'ailleurs pas immuables. Le projet de loi pour 2009 a supprimé l'ancien critère d'ancienneté, qui jusqu'alors suffisait à exclure une disposition de la liste des dépenses fiscales, procédant à cette occasion à un réexamen d'ensemble de la liste des dépenses fiscales216(*).

La mesure comptable des dépenses fiscales ne suffit pas à identifier ce qui relève de la dépense fiscale. Dans le cas d'un crédit d'impôt, par exemple, seule la part qui excède, le cas échéant, l'impôt effectivement dû est comptabilisé au titre des remboursements et dégrèvements ; celle qui vient seulement en minoration de l'impôt n'est pas retracé par la comptabilité budgétaire.

2. Malgré une volonté répétée d'encadrer l'évolution des dépenses fiscales...

La prise de conscience du poids excessif des dépenses fiscales est ancienne. Depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales, dont la remise est également prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)217(*). Plusieurs lois de finances, comme celles pour 2014 et 2016, ont comporté des articles tendant à supprimer des dépenses fiscales « inefficientes ou inutiles », avec une portée souvent limitée.

Les lois de programmation cherchent également à définir des mécanismes de limitation des dépenses fiscales. La loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a fixé un plafond de dépenses fiscales à 70,8 milliards d'euros à compter de 2013, hors crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE)218(*). Celle pour les années 2014 à 2019 a instauré un objectif de dépenses fiscales pour chacune des années 2015, 2016 et 2017219(*).

Ces dispositions n'ont pas réellement été respectées, comme l'a constaté votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022220(*).

Cette dernière loi a introduit une nouvelle règle, fondée cette fois sur le rapport entre :

- d'une part, le montant annuel des dépenses fiscales ;

- d'autre part, la somme des recettes fiscales nettes du budget général (c'est-à-dire hors remboursements et dégrèvements) et des dépenses fiscales.

Ce rapport ne peut excéder 28 % pour les années 2018 et 2019, 27 % pour l'année 2020, 26 % pour l'année 2021 et 25 % pour l'année 2022.

Votre rapporteur général a déjà eu l'occasion de signaler le caractère non contraignant de cette règle221(*).

Le point de départ du plafond descendant est en effet placé à un niveau nettement plus élevé que les niveaux de dépenses fiscales actuels, alors même que la principale dépense fiscale actuelle, le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), cessera de produire ses effets à partir de 2020. On constate ainsi que les dépenses fiscales, hors CICE, pourraient augmenter encore de 24 milliards d'euros entre 2019 et 2022 sans pour autant dépasser le plafond prévu pour 2022 par la loi de programmation des finances publiques.

Plafond pluriannuel des dépenses fiscales autorisé
par la loi de programmation des finances publiques

(en milliards d'euros courants)

Note : La courbe descendante représente le montant des dépenses fiscales autorisé chaque année par la loi de programmation des finances publiques, en supposant que les recettes fiscales nettes augmentent au rythme de la croissance du PIB en valeur prévu par le scénario macroéconomique retenu par le gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019.

Source : commission des finances du Sénat

3. Le nombre et le montant des dépenses fiscales continuent de croître...

Le document « Voies et moyens » répertorie 474 dépenses fiscales en 2019, pour un montant total prévisionnel de 98,2 milliards d'euros.

Le nombre et le coût total des dépenses fiscales ont encore tendance à croître au cours des dernières années.

Nombre et coût des dépenses fiscales de 2015 à 2019

Source : commission des finances, à partir des documents « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances

Si le nombre des dépenses fiscales est très élevé, leur coût est particulièrement concentré puisque dix d'entre elles représentent la moitié du coût total des dépenses fiscales en 2019.

Les dépenses fiscales les plus coûteuses en 2019

(en millions d'euros)

Mesure

Chiffrage pour 2019

Crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE)

19 621

Crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR)

6 200

Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile

4 760

Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites

4 200

Taux de 10 % pour les travaux de rénovation autres que ceux bénéficiant du taux de 5,5 %

3 200

Taux de 10 % applicable aux ventes à consommer sur place, à l'exception des ventes de boissons alcooliques

2 899

Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins

2 340

Taux de 5,5 % et de 10 % pour différentes opérations relatives à des logements sociaux

2 450

Régime de TVA des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion

1 900

Exonérations des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile, et, depuis le 1er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant.

1 897

Total

49 467

Enfin, la répartition par impôts montre une prépondérance des dépenses fiscales portant sur l'impôt sur le revenu et sur la TVA, certaines dépenses fiscales pouvant concerner à la fois l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.

Dépenses fiscales en 2019 par impôt

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2019

4. ... et leur évaluation demeure insuffisante

La dernière évaluation systématique de l'ensemble des dépenses fiscales a été réalisée en 2011 par un comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales présidé par M. Henri Guillaume222(*). Ce comité a étudié 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales, retenant le périmètre des dépenses fiscales de l'annexe « Voies et moyens », et a donné à chaque dépense fiscale un score de 0 à 3, par efficience croissante.

Plusieurs des dépenses fiscales supprimées par le présent article ont alors été étudiées dans ce rapport.

Dépenses fiscales étudiées dans le rapport du comité d'évaluation
des dépenses fiscales et des niches sociales

N° dépense fiscale

Intitulé

Score donné par le comité

non disponible223(*)

Amortissement exceptionnel en faveur des entreprises qui souscrivent au capital de sociétés financières d'innovation (SFI)

non étudié

230408

Provision pour aides à l'installation consenties par les entreprises à leurs salariés sous forme de prêt ou de souscription au capital de l'entreprise créée

2

230504

Exonération des plus-values de cession de titres de sociétés financières d'innovation (SFI) et parts de sociétés de recherche agréées

non évalué224(*)

120137

Exonération de l'avantage en nature résultant pour le salarié de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques et de logiciels nécessaires à leur utilisation entièrement amortis

3

120306

Déduction forfaitaire pour frais professionnels pour les demandeurs d'emploi depuis plus d'un an

0

110256

Outre-mer : réduction d'impôt en faveur des personnes physiques pour l'acquisition et la construction de logements sociaux

2

320138

Déduction de la part des excédents mis en réserves impartageables par les sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC)

1

320113

Outre-mer : déduction fiscale en faveur des entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés

1

320136

Outre-mer : crédit d'impôt pour la réalisation et la réhabilitation de leur parc locatif social

non étudié

dépense sociale

Exonération de la contribution sociale généralisée sur l'avantage résultant pour le salarié de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques, et de logiciels nécessaires à leur utilisation, entièrement amortis et pouvant permettre l'accès à des services de communications électroniques et de communication au public en ligne

non étudié

Source : Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

Depuis cette date, les lois de programmation des finances publiques (2002-2017, puis 2014-2019) ont défini des règles d'évaluation périodique des dépenses fiscales, qui sont restées sans effet. La loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022, de même qu'elle renonçait à fixer un objectif contraignant pour l'évolution du coût total des dépenses fiscales, a également renoncé à fixer des objectifs d'évaluation.

Votre rapporteur général rappelle pourtant la nécessité de disposer d'une vision réelle de l'éventail des dépenses fiscales.

Trop souvent leur coût est inconnu, mais également le nombre de leurs bénéficiaires. Or ce dernier élément est essentiel pour déterminer les conséquences de la suppression d'une dépense fiscale.

Il est également nécessaire de s'interroger sur l'effet d'aubaine des dépenses fiscales. Contrairement aux subventions budgétaires, elles bénéficient d'un contrôle beaucoup plus réduit, voire inexistant, sur le comportement des bénéficiaires.

Pour autant, la question des dépenses fiscales ne peut donc être résolue de manière simple et uniforme car elles peuvent avoir une vraie efficacité pour influer sur les comportements, pour un coût de gestion moindre que des dispositifs d'aide directe.

B. AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES ENTREPRISES QUI SOUSCRIVENT AU CAPITAL DE SOCIÉTÉS FINANCIÈRES D'INNOVATION ET EXONÉRATION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE TITRES DE SOCIÉTÉS FINANCIÈRES D'INNOVATION ET DE SOCIÉTÉS AGRÉÉES POUR LA RECHERCHE

L'article 4 de la loi du 11 juillet 1972 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a créé les sociétés financières d'innovation (SFI). Ces sociétés font l'objet d'un conventionnement avec l'État, précisant notamment le montant du capital agréé et les modalités de réalisation des investissements.

Afin de soutenir le financement de la recherche, les articles 40 sexies et 39 quinquies A du code général des impôts prévoient que peuvent donner lieu, en franchise d'impôt sur le revenu ou sur l'impôt sur les sociétés, à la constitution d'un amortissement exceptionnel de 50 % :

- les souscriptions d'actions auprès des sociétés ou organismes de recherche agréés par le ministère de l'économie et des finances ;

- les souscriptions effectuées en numéraires par les entreprises françaises au capital agréé des SFI.

De plus, lorsque ces titres sont cédés après l'expiration d'un délai de trois ans, les plus-values éventuellement réalisées ne sont comprises dans les bénéfices imposables que pour la fraction de leur montant qui excède celui de l'amortissement exceptionnel (article 40 sexies du CGI).

Devenus obsolètes au fur et à mesure de leurs évolutions successives, ces dispositifs sont éteints en pratique. De fait, ni le nombre de bénéficiaires ni la dépense fiscale associée au dispositif ne figurent dans les évaluations des voies et moyens annexées au présent projet de loi de finances.

C. PROVISION POUR AIDES À L'INSTALLATION CONSENTIES PAR LES ENTREPRISES À LEURS SALARIÉS SOUS FORME DE PRÊT OU DE SOUSCRIPTION AU CAPITAL DE L'ENTREPRISE CRÉÉE

Instituée par l'article 18 de la loi n° 77-1467 du 30 décembre 1977 de finances pour 1978 et aménagé en 1993 et en 1996, l'article 39 quinquies H du code général des impôts permet aux entreprises qui consentent des prêts à taux privilégié à des entreprises crées par des membres de leur personnel ou qui souscrivent au capital de sociétés créées par ces personnes de constituer une provision spéciale en franchise d'impôt.

Cette entreprise, qu'elle soit soumise à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés, doit être l'ancien employeur du salarié aidé ou appartenir au groupe de son ancien employeur (entreprises liées à plus de 50 %). Le salarié aidé, quant à lui, doit avoir quitté ses fonctions dans l'entreprise depuis au moins un an et ne devait pas y exercer des fonctions de direction (ni dans une société du même groupe). L'entreprise créée doit être dirigée par le salarié créateur.

Pour que ces dispositions soient applicables, l'entreprise aidée doit remplir plusieurs conditions : exercer en France une activité industrielle, commerciale, artisanale ou libérale ; avoir, au cours de ses trois premiers exercices, un chiffre d'affaires inférieur à 4,6 millions d'euros (ventes de biens, restauration, hébergement) ou 1,53 million d'euros (services) ; exercer une activité nouvelle, sans lien économique et juridique avec son ancien employeur. Lorsqu'il s'agit d'une société, son capital ne doit être détenu à plus de 50 %, ni par une entreprise individuelle, ni directement ou indirectement par d'autres sociétés.

La provision dont bénéficie l'entreprise aidante est égale à 50 % des sommes prêtées ou 75 % du montant de capital souscrit, dans la limite de 46 000 euros par salarié aidé (ce plafond est global et applicable quelle que soit la forme de l'aide consentie). La provision ainsi dotée est réintégrée par tiers au bénéfice imposable des cinquième, sixième et septième exercices suivant celui de sa constitution, ce qui permet de bénéficier d'un avantage fiscal.

D'après l'évaluation préalable du présent article, seulement trois entreprises ont bénéficié de ce dispositif en 2015, et onze en 2016 : il s'agit donc d'un dispositif résiduel, dont l'effet incitatif est extrêmement limité. Le coût de cette dépense fiscale est chiffré à 0 euro dans le tome II de l'annexe Voies et Moyens du présent projet de loi de finances.

D. EXONÉRATION D'IMPÔT ET DE CSG DE L'AVANTAGE EN NATURE RÉSULTANT POUR LE SALARIÉ DE LA REMISE GRATUITE PAR SON EMPLOYEUR DE MATÉRIELS INFORMATIQUES ET DE LOGICIELS NÉCESSAIRES À LEUR UTILISATION ENTIÈREMENT AMORTIS

Afin d'encourager l'équipement des ménages en matériel informatique et de faciliter leur accès à internet, le 31° bis de l'article 81 du code général des impôts (CGI) exonère l'avantage en nature résultant des dons par les employeurs à leurs salariés de matériels informatiques et de logiciels nécessaires à leur utilisation qui sont entièrement amortis et qui peuvent permettre l'accès à des services de communications électroniques et de communication au public en ligne.

Cet avantage est, dans la limite d'un prix de revient global des matériels et logiciels de 2 000 euros par salarié et par an, exonéré d'impôt sur le revenu, de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale. Il est également exclu de l'assiette des cotisations de sécurité sociale et, par voie de conséquence, de celle des taxes et participations assises sur les salaires pour lesquelles la base est identique à celle des cotisations sociales.

E. RÉDUCTION ET DÉDUCTION D'IMPÔT EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL OUTRE-MER

1. La réduction d'impôt en faveur des personnes physiques pour l'acquisition et la construction de logements sociaux dans les départements et les collectivités d'outre-mer

L'article 199 undecies C du code général des impôts prévoit le bénéfice d'une réduction d'impôt au titre de l'acquisition de logements achevés depuis plus de vingt ans faisant l'objet de travaux de réhabilitation destinés à être donnés en location à un organisme de logement social.

Ce dispositif permet aux contribuables personnes physiques de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu à raison de l'acquisition, de la construction de logements neufs ou de l'acquisition de logements achevés depuis plus de vingt ans qui font l'objet d'une réhabilitation dans les départements et collectivités d'outre-mer.

Son taux est fixé à 50 % et son assiette est constituée du prix de revient des immeubles, minoré de certains frais ou subventions.

Le bénéfice de cet avantage fiscal est cependant soumis à certaines conditions :

- les logements doivent être donnés en location nue dans les six mois de leur achèvement ou de leur acquisition à un organisme de logement social pendant au moins cinq ans ;

- les logements doivent être donnés en sous-location par l'organisme de logement social, pendant une durée d'au moins cinq ans, à des personnes qui en font leur résidence principale et respectant des conditions de ressources et de loyers ;

- les logements locatifs sociaux ou très sociaux doivent représenter au minimum 30 % de la surface habitable du programme d'investissement ;

- les logements doivent être cédés, à l'issue de la période de location, au bailleur social ou à des personnes physiques sous certaines conditions de ressources ;

- un montant correspondant au moins à 70 % de la réduction d'impôt acquise aux contribuables doit être rétrocédé au bailleur social sous forme d'une diminution des loyers et du prix de cession à ce même organisme.

Le IX de cet article prévoit que ce dispositif s'éteint au 31 décembre 2017 dans les départements d'outre-mer et au 31 décembre 2025 dans les collectivités d'outre-mer « à condition que soit mis en place un mécanisme pérenne de préfinancement à taux zéro des investissements mentionnés au présent article en complément du maintien des dispositifs de crédit d'impôt prévus à l'article 244 quater X ou, à défaut, par la création d'un dispositif pérenne permettant aux entreprises ultramarines d'échelonner sur huit ans le paiement de leurs investissements (...) sans recourir à un emprunt bancaire (...) ».

2. La déduction d'impôt sur les sociétés

L'article 217 undecies du code général des impôts prévoit une déduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises réalisant, directement ou via la souscription de parts de certaines sociétés, des investissements productifs dans les départements d'outre-mer225(*). Seules les entreprises dont le chiffre d'affaires n'excède pas 20 millions d'euros et dont l'activité relève des secteurs éligibles au titre de l'article 199 undecies B précité peuvent bénéficier de ce dispositif.

L'avantage fiscal s'applique aussi aux acquisitions ou aux constructions de logements dans le secteur intermédiaire ou social, ou dans le cadre de la location-accession à la propriété. Le dispositif est également appliqué aux constructions et acquisitions de logements neufs mis en location respectant les conditions de ressources et de plafonds du logement social (plafonds du prêt locatif social - PLS) qui correspondent aux critères mentionnés aux b et c du 1 du I de l'article 244 quater X du CGI.

L'aide fiscale est subordonnée à un agrément préalable lorsque le montant du programme d'investissements est supérieur à 1 million d'euros, ou à 250 000 euros s'il est réalisé en schéma intermédié, ou dès le premier euro s'il concerne un secteur d'activité considéré comme sensible.

La déduction fiscale est assise sur le montant de l'investissement. Dans le cadre d'un schéma externalisé, le taux de rétrocession est égal à 77 % au minimum.

Cette déduction n'est, en pratique, plus utilisée en matière de logement social.

F. DÉDUCTION DE LA PART DES EXCÉDENTS MIS EN RÉSERVES IMPARTAGEABLES PAR LES SOCIÉTÉS COOPÉRATIVES D'INTÉRÊT COLLECTIF (SCIC)

Créées par l'article 36 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC) sont des sociétés anonymes ou des sociétés à responsabilité limitée qui ont pour objet la production ou la fourniture de biens et de services d'intérêt collectif, qui présentent un caractère d'utilité sociale.

La loi fait obligation aux SCIC d'affecter au minimum 57,5 % de leur résultat net aux réserves impartageables, selon les règles suivantes226(*) : 15 % du résultat doit être affecté à la réserve dite « légale », cette obligation étant commune à toutes les sociétés coopératives, et au moins 42,5 % du résultat doit être affecté à la réserve dite « statutaire », qui a vocation à constituer un fonds de développement pour la société.

Le solde, soit 42,5 % au maximum, peut être affecté à la rémunération des parts sociales, après déduction des éventuelles aides publiques qui doivent elles aussi être affectées aux réserves impartageables.

Aux termes du VIII de l'article 209 du code général des impôts227(*), la part des excédents mis en réserves impartageables est déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés : cet avantage permet aux SCIC de n'être imposées que sur une fraction (42,5 % ou moins) de leur résultat.

D'après l'évaluation préalable du présent article, cette dépense fiscale, évaluée à 2 millions d'euros par an, « comporte un effet d'aubaine important puisque les entreprises bénéficient d'un avantage fiscal sur la totalité des sommes mises en réserves impartageables, alors que la loi impose d'ores et déjà aux SCIC d'affecter au minimum 57,5 % de leurs bénéfices à ces réserves ». En d'autres termes, cette dépense fiscale n'aurait pas d'effet incitatif puisque la mise en réserves impartageables relève de toute façon d'une obligation légale.

Il convient toutefois de noter que l'effet incitatif demeure pour la quote-part de bénéfice mis en réserve qui excède les réserves obligatoires, c'est-à-dire dans les cas où l'assemblée générale décide d'affecter aux réserves impartageables une part supérieure à 57,5 % du résultat net.

L'évaluation préalable souligne aussi que les sociétés autres que les SCIC ne peuvent déduire de leur résultat les sommes qu'elles mettent en réserve, ce qui aboutirait à une différence de traitement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, dans le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, la suppression de huit dépenses fiscales ainsi que d'une exonération de contribution sociale généralisée (CSG).

A. AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES ENTREPRISES QUI SOUSCRIVENT AU CAPITAL DE SOCIÉTÉS FINANCIÈRES D'INNOVATION ET EXONÉRATION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE TITRES DE SOCIÉTÉS FINANCIÈRES D'INNOVATION ET DE SOCIÉTÉS AGRÉÉES POUR LA RECHERCHE

Compte tenu de leur caractère obsolète, le présent article prévoit de supprimer le régime fiscal spécifique appliqué aux sociétés financières d'innovation.

À cette fin, l'alinéa 5 du présent article abroge l'article 40 sexies du code général des impôts prévoyant l'exonération des plus-values de cession de titres de sociétés financières d'innovation et de sociétés agréées pour la recherche.

L'alinéa 3 du présent article abroge l'article 39 quinquies A du code général des impôts, tandis que les alinéas 2, 20, 28 et 30 procèdent aux mesures de coordination nécessaires.

B. PROVISION POUR AIDES À L'INSTALLATION CONSENTIES PAR LES ENTREPRISES À LEURS SALARIÉS SOUS FORME DE PRÊT OU DE SOUSCRIPTION AU CAPITAL DE L'ENTREPRISE CRÉÉE

Le 3° du I du présent article a pour objet de supprimer la provision pour aides à l'installation consenties par les entreprises à leurs salariés sous forme de prêt ou de souscription au capital de l'entreprise créée.

L'article 39 quinquies H du code général des impôts serait abrogé à cet effet.

C. EXONÉRATION D'IMPÔT ET DE CSG DE L'AVANTAGE EN NATURE RÉSULTANT POUR LE SALARIÉ DE LA REMISE GRATUITE PAR SON EMPLOYEUR DE MATÉRIELS INFORMATIQUES ET DE LOGICIELS NÉCESSAIRES À LEUR UTILISATION ENTIÈREMENT AMORTIS

Le présent article supprime l'exonération de l'avantage en nature résultant pour le salarié de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques et de logiciels nécessaires à leur utilisation entièrement amortis en abrogeant le 31° bis de l'article 80 du code général des impôts. Il procède également à la suppression de l'exonération de CSG en abrogeant le f du 4° du III de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

D. RÉDUCTION ET DÉDUCTION D'IMPÔT EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL OUTRE-MER

S'agissant de l'article 199 undecies C du code général des impôts, le présent article supprime les dispositions conditionnant l'extinction du dispositif à un mécanisme pérenne de préfinancement ouvrant la voie à une suppression définitive du dispositif. Il prolonge toutefois l'éligibilité des investissements réalisés dans les départements d'outre-mer jusqu'au 24 septembre 2018228(*).

En conséquence, il supprime les régimes de faveur en matière de droits de mutation à titre onéreux mis en place aux seules fins de soutenir les transactions afférentes à la mise en oeuvre de ces schémas de défiscalisation, codifiés au 4° de l'article 1051 et à l'article 1594 I quater du code général des impôts. Le taux réduit de la TVA dont bénéficient les sociétés de portage de ces schémas, codifié au c de l'article 296 ter du CGI, sont également supprimés.

S'agissant de l'article 217 undecies du code général des impôts, le présent article exclut du bénéfice de cette déduction d'impôt sur les sociétés les investissements concernant les logements neufs répondant aux critères mentionnés aux b et c du 1 du I de l'article 244 quater X du code général des impôts. En conséquence, il supprime également l'exception introduite pour les investissements relatifs au logement social concernant le critère de chiffre d'affaires des sociétés pouvant bénéficier de la déduction d'impôt.

Enfin, la possibilité, par conséquent, pour les organismes de logement social de choisir entre le mécanisme de déduction d'impôt sur les sociétés et le crédit d'impôt n'existant plus, le mécanisme d'option prévu à l'article 244 quater X du code général des impôts est supprimé par le présent article.

E. DÉDUCTION DE LA PART DES EXCÉDENTS MIS EN RÉSERVES IMPARTAGEABLES PAR LES SOCIÉTÉS COOPÉRATIVES D'INTÉRÊT COLLECTIF (SCIC)

Le 8° du I du présent article vise à limiter la déductibilité de l'assiette de l'impôt sur les sociétés des sommes affectées par les SCIC aux réserves impartageables à la quote-part de bénéfice mis en réserve qui excède le taux minimum de 57,5 % prévu par la loi.

Le VIII de l'article 209 du code général des impôts serait modifié à cet effet.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a approuvé les suppressions prévues dans le projet de loi et en a ajouté une supplémentaire, concernant la déduction forfaitaire pour frais professionnels.

Les frais professionnels peuvent faire l'objet d'une déductibilité forfaitaire de 10 % ou, sur option, d'une déductibilité aux « frais réels » du montant brut des revenus. Le montant de la déduction forfaitaire de 10 %, régie par les deuxième et quatrième alinéas du 3° de l'article 83 du code général des impôts, ne peut être inférieur à 430 euros ou, pour les demandeurs d'emplois depuis plus d'un an, à 947 euros. Elle s'applique distinctement à chaque membre du foyer fiscal.

L'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à supprimer le seuil minimal de 947 euros pour les demandeurs d'emplois depuis plus d'un an.

Il convient également de préciser qu'en seconde délibération, un amendement du Gouvernement a été adopté pour revenir sur un amendement adopté en première délibération et tendant à maintenir l'application dans les départements d'outre-mer des dispositifs prévus aux articles 199 undecies C et 217 undecies du code général des impôts dans le secteur du logement social.

À l'occasion de ce même amendement, le Gouvernement en a profité pour rétablir la réduction de l'avantage fiscal des SCIC, qui figure au 8° du I du présent article et qui avait elle-même été supprimé en première délibération (cf. infra).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES MESURES D'UNE PORTÉE LIMITÉE

Le présent article propose la suppression de neuf dépenses fiscales et d'une niche sociale associée.

Le coût total de ces dépenses fiscales est, selon les données disponibles dans le document « Voies et moyens », de 139 millions d'euros, dont la quasi-totalité relève de la réduction d'impôt en faveur des personnes physiques pour l'acquisition et la construction de logements sociaux en outre-mer prévue par l'article 199 undecies C du code général des impôts.

Ce montant ne représente que 0,14 % du montant total des dépenses fiscales en 2019 et le présent article ne constitue donc pas un infléchissement dans le recours à l'outil de la dépense fiscale. Il ne pallie pas non plus le manque criant d'évaluation de l'efficience des niches fiscales, qui n'a pas fait l'objet d'une étude de grande ampleur depuis le rapport précité du comité d'évaluation de 2011.

La suppression de quelques dépenses fiscales inefficientes doit toutefois être considérée comme bienvenue et il convient donc d'examiner chacune d'entre elles.

B. LA DÉDUCTION FORFAITAIRE POUR FRAIS PROFESSIONNELS

D'après l'exposé des motifs de l'amendement, cette dépense fiscale ne bénéficierait qu'à 600 000 personnes et la dépense moyenne par bénéficiaire serait de 2,52 euros. Elle ne paraît donc pas utile et sa suppression peut être approuvée.

C. AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES ENTREPRISES QUI SOUSCRIVENT AU CAPITAL DE SOCIÉTÉS FINANCIÈRES D'INNOVATION ET EXONÉRATION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE TITRES DE SOCIÉTÉS FINANCIÈRES D'INNOVATION ET DE SOCIÉTÉS AGRÉÉES POUR LA RECHERCHE

Étant donné le caractère obsolète des dispositions pour lesquelles la suppression est proposée, votre rapporteur général souscrit à la suppression de cette dépense fiscale.

D. PROVISION POUR AIDES À L'INSTALLATION CONSENTIES PAR LES ENTREPRISES À LEURS SALARIÉS SOUS FORME DE PRÊT OU DE SOUSCRIPTION AU CAPITAL DE L'ENTREPRISE CRÉÉE

Compte tenu de l'utilisation nulle ou extrêmement limitée de la provision pour aides à l'installation consenties par les entreprises à leurs salariés sous forme de prêt ou de souscription au capital de l'entreprise créée, la suppression de cette dépense fiscale n'aura pas d'impact budgétaire, et ne devrait pas priver les entreprises aidantes ou les entreprises aidées d'une incitation utile.

E. RÉDUCTION ET DÉDUCTION D'IMPÔT EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL OUTRE-MER

1. La réduction d'impôt en faveur du logement social dans les départements d'outre-mer présente deux inconvénients principaux : la nécessité de l'agrément et l'intermédiation

Les dispositifs de défiscalisation des investissements outre-mer ont fait l'objet d'évaluations critiques, , mettant en cause leur efficacité. Ainsi, en 2011, l'inspection générale des finances a attribué la note de 2/5 à la réduction d'impôt en faveur des personnes physiques pour l'acquisition et la construction de logements sociaux. En effet, les schémas intermédiés conduisent à une déperdition de l'aide fiscale, puisque cette dernière est théoriquement répartie entre l'investisseur et l'exploitant ultra-marin, mais revient également en partie, par le jeu des différents frais, tant au monteur du projet d'investissement qu'aux banques prêteuses (qui sont parfois également monteurs en défiscalisation). Outre cette déperdition, ces dispositifs peuvent induire des schémas abusifs. Le gouvernement estime donc que « les schémas de défiscalisation génèrent une dépense élevée qui ne bénéficie pas au public visé ».

Outre les problèmes posés par l'intermédiation, les réductions et déductions d'impôts requièrent un agrément de la part de l'administration fiscale. Dans un rapport de 2013229(*), nos collègues Éric Doligé et Serge Larcher relevaient déjà que « de l'avis général des acteurs économiques, la procédure conduite au niveau central est trop longue et entraîne souvent un différé de la réalisation de l'investissement qui peut être préjudiciable à sa pertinence économique ». L'aide prévue à l'article 199 undecies C du code général des impôts n'est pas accordée directement aux organismes de logements, mais à des personnes physiques, qui en rétrocèdent une partie230(*). Le Gouvernement estimait qu'il convenait d'assurer à ces personnes des garanties quant à l'éligibilité du projet à cette aide par un contrôle a priori dans le cadre de l'agrément231(*). Dans l'hypothèse où le programme d'investissement ne respecterait pas les conditions de l'aide fiscale, la remise en cause du bénéfice de la réduction d'impôt toucherait les personnes physiques ayant investi, alors même que les manquements relèveraient de l'organisme de logement social ou du monteur de l'opération.

2. La substitution progressive de ces dispositifs par un crédit d'impôt plus efficient

Face à ces critiques, le gouvernement a opté pour le remplacement progressif des réductions et déductions d'impôts à raison des investissements dans le logement social outre-mer par un crédit d'impôt. Introduit par l'article 21 de la loi de finances pour 2014232(*), l'article 244 quater X du code général des impôts (CGI) prévoit donc un crédit d'impôt pour les organismes de logement social233(*) qui acquièrent ou construisent des logements sociaux dans les départements d'outre-mer. Le taux du crédit d'impôt est de 40 %234(*). Les logements doivent être donnés en location par l'organisme de logement social dans les six mois de leur achèvement ou de leur acquisition, si elle est postérieure, et pour une durée au moins égale à cinq ans, à des personnes physiques qui en font leur résidence principale. L'assiette d'investissement retenue reprend l'ensemble du prix de revient des logements, minoré des taxes et des commissions d'acquisition ainsi que des subventions publiques, dans la limite d'un plafond par mètre carré.

Le bénéfice de ce crédit d'impôt est soumis au respect d'un ensemble de conditions. Les logements doivent notamment être donnés à des personnes physiques qui en font leur résidence principale et les ressources des bénéficiaires ainsi que les loyers ne doivent pas dépasser des montants fixés par décret.

Ce crédit d'impôt a été introduit dans une logique de substitution à terme aux aides fiscales historiques dans les départements d'outre-mer235(*). S'agissant du secteur immobilier dans les départements d'outre-mer, l'article 217 undecies du CGI s'applique aux acquisitions d'immeubles à construire et aux constructions d'immeubles dont les fondations sont achevées au plus tard au 31 décembre 2020 et aux souscriptions versées jusqu'à cette date, mais n'est plus utilisé dans ce domaine en pratique.

Outre l'absence d'intermédiation, le crédit d'impôt présente l'avantage de ne pas requérir d'agrément de la part de l'administration fiscale. De fait, un tel agrément apparaissait superfétatoire, les organismes de logement social étant déjà soumis à de nombreux contrôles de l'État236(*).

Coût des avantages fiscaux prévus à l'article 199 undecies C et 244 quater X
du
code général des impôts

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce mouvement s'illustre dans l'évolution de la dépense fiscale. Alors que la réduction d'impôt sur le revenu représentait près de 300 millions d'euros en 2012, elle s'élève à moins de 140 millions d'euros en 2017. Parallèlement, le crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater X connaît une montée en puissance progressive depuis sa création, avec 7 millions d'euros en 2017.

Reste à s'assurer que les dispositions restant en vigueur permettent de répondre effectivement aux besoins importants de ces départements.

F. DÉDUCTION DE LA PART DES EXCÉDENTS MIS EN RÉSERVES IMPARTAGEABLES PAR LES SOCIÉTÉS COOPÉRATIVES D'INTÉRÊT COLLECTIF (SCIC)

Le texte issu de l'Assemblée nationale ne modifie pas la limitation de la déductibilité des sommes affectées par les SCIC aux réserves impartageables à la quote-part de bénéfice mis en réserve qui excède le taux minimum de 57,5 % prévu par la loi.

Toutefois, cette disposition a fait l'objet d'une très forte opposition des députés, donnant lieu à l'adoption de 18 amendements de suppression en commission des finances, déposés par tous les groupes politiques, puis à 23 amendements de suppression en séance publique, dont celui de Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances.

Les dispositions initiales ont été rétablies par un amendement du Gouvernement en seconde délibération, dont l'objet était en réalité le rétablissement des dispositions proposées en matière de logement social Outre-mer, supprimées par un amendement de notre collègue député Serge Letchimy (cf. supra et infra). La réduction de l'avantage fiscal des SCIC, qui figure au 8° du I du présent article, soit entre le 7° et le 9° relatifs au logement social Outre-mer, a ainsi été rétablie sans débat possible sur le sujet, suscitant les protestations de plusieurs de nos collègues députés.

À son tour, votre rapporteur général vous propose de revenir sur la limitation de la déductibilité des sommes affectées par les SCIC aux réserves impartageables à la quote-part de bénéfice mis en réserve qui excède le taux minimum de 57,5 % prévu par la loi.

Les conditions du rétablissement de cette disposition, de même que les raisons de fond avancées par le Gouvernement, ne sont en effet pas acceptables.

Le faible montant de cette dépense fiscale (2 millions d'euros) ne saurait constituer, à lui seul, une indication de son inutilité. Son montant est tout simplement peu élevé car les SCIC sont encore peu nombreuses, quoiqu'en développement important depuis 2012, avec un taux de croissance d'environ 12 % par an, et qui concerne de nombreux secteurs d'activité.

Le Gouvernement soutient d'ailleurs l'expansion des SCIC comme mode d'entreprendre permettant de concilier activité économique et intérêt général, par exemple en matière de lutte contre les déserts médicaux237(*), de développement de l'énergie citoyenne (Enercoop) et de l'habitat partagé (coopératives HLM), ou encore de revitalisation des territoires (opération Coeur de villes). Les collectivités locales s'impliquent elles aussi très fortement dans le développement des SCIC et 40 % de ces sociétés comptent une ou plusieurs collectivités locales - principalement du bloc communal - à leur capital238(*). Enfin, la remise en cause de cet avantage semble incohérente au regard de l'ambition affichée de rapprocher intérêt général et activité économique dans le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte).

S'agissant de l'effet d'aubaine invoqué par le Gouvernement, qui découlerait du fait que la mise en réserves impartageables est de toute façon une obligation légale n'appelant à aucune mesure incitative, il convient de rappeler que l'argument ne vaut que pour la part légale de ces réserves (57,5 %). Or, en pratique, et d'après les éléments transmis à votre rapporteur général, les SCIC affectent la quasi-totalité de leurs résultats aux réserves239(*), afin de constituer des fonds propres indispensables à leur croissance.

S'agissant de l'inégalité de traitement invoquée avec les autres sociétés exerçant une activité économique dans le même secteur, sans pour autant bénéficier de la déductibilité, l'argument est difficilement compréhensible : l'objet même de ce régime est de conférer un avantage à cette forme de société, pour des motifs d'intérêt général. D'ailleurs, l'autre forme de société coopérative, le régime des sociétés coopératives participatives (SCOP), bénéficie elle aussi d'un avantage fiscal, sous la forme d'une déductibilité de l'impôt sur les sociétés de la quote-part des bénéfices affectée aux salariés (la « ristourne ») et de la provision pour investissement, ainsi que d'une exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE).

Dès lors, compte tenu de la menace que les dispositions proposées font peser sur le développement des SCIC, et ceci pour un gain budgétaire très faible - et par ailleurs non chiffré -, votre rapporteur général vous propose un amendement FINC.12 tendant à supprimer le 8° du I du présent article, afin de préserver le régime fiscal des SCIC.

G. EXONÉRATION DE CSG SUR L'AVANTAGE RÉSULTANT POUR LE SALARIÉ DE LA REMISE GRATUITE PAR SON EMPLOYEUR DE MATÉRIELS INFORMATIQUES ET DE LOGICIELS NÉCESSAIRES À LEUR UTILISATION ENTIÈREMENT AMORTIS ET POUVANT PERMETTRE L'ACCÈS À DES SERVICES DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET DE COMMUNICATION AU PUBLIC EN LIGNE

Le gain budgétaire pour l'État de la suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu de l'avantage correspondant à la remise gratuite par l'employeur aux salariés de matériels informatiques entièrement amortis, dans la limite d'un prix de revient global annuel de 2 000 euros, est estimé par l'évaluation préalable de l'article à 5 millions d'euros.

Votre rapporteur général approuve cette suppression, puisque le développement de l'outil informatique rend aujourd'hui ce dispositif d'exonération fiscale et sociale non nécessaire ; les inégalités persistantes tiennent davantage aux modes d'usage de l'outil et à la couverture du réseau sur le territoire national qu'à l'acquisition des équipements en eux-mêmes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 bis (nouveau)
(Art. 199 undecies C, 217 undecies 244 quater W et 244 quater X
du code général des impôts)

Allongement du délai de mise en location des immeubles neufs acquis ou construits dans le cadre de dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer

. Commentaire : le présent article prévoit d'allonger de six à douze mois les délais maximaux entre la construction ou l'achèvement des travaux et la mise en location ou la conclusion du contrat de location-accession pour bénéficier des avantages fiscaux d'aide à l'investissement outre-mer, mentionnés aux articles 199 undecies C (réduction d'impôt en faveur du logement social), 217 undecies (déduction fiscale réservée aux entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés), 244 quater W (crédit d'impôt applicable au secteur du logement intermédiaire) et 244 quater X du code général des impôts (crédit d'impôt applicable au secteur du logement social).

I. LE DROIT EXISTANT

L'aide à l'investissement locatif dans les territoires d'outre-mer peut aujourd'hui prendre la forme d'une réduction d'impôt sur le revenu (article 199 undecies C), d'une déduction d'impôt sur les sociétés (article 217 undecies) et d'un crédit d'impôt sur les sociétés (244 quater X et 244 quater W du code général des impôts).

Le I de l'article 199 undecies C du code général des impôts prévoit une réduction d'impôt sur le revenu à raison de l'acquisition ou de la construction de logements sociaux neufs dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités d'outre-mer240(*). L'octroi de cette aide fiscale est soumis à un ensemble de conditions.

Ces logements doivent tout d'abord être donnés en sous-location nue ou meublée pour une durée au moins égale à cinq ans à des personnes physiques qui en font leur résidence principale et dont les ressources n'excèdent pas un montant précisé par décret.

Il est ensuite nécessaire que les logements soient donnés en location nue, dans les six mois de leur achèvement ou de leur acquisition si elle est postérieure et pour une durée au moins égale à cinq ans, à un organisme d'habitations à loyer modéré, à une société d'économie mixte exerçant une activité immobilière outre-mer, à des organismes agissant en faveur du logement des personnes défavorisées241(*) dans les collectivités d'outre-mer ou à tout organisme de logement social agréé conformément à la réglementation locale par l'autorité publique compétente (1° du I de l'article).

Le I bis de l'article 217 undecies du code général des impôts prévoit quant à lui une déduction d'impôt sur les sociétés à raison de l'acquisition ou de la construction de logements neufs situés dans les départements d'outre-mer. Ces logements doivent faire l'objet, dans les six mois de l'achèvement de l'immeuble, ou de son acquisition si elle est postérieure, d'un contrat de location-accession entre l'entreprise bénéficiaire de l'avantage fiscal et une personne physique.

Des conditions similaires s'appliquent également en termes de délais pour les deux crédits d'impôt prévus à raison des investissements outre-mer.

L'article 244 quater W prévoit ainsi un crédit d'impôt pour les entreprises à raison de certains investissements productifs qu'elles réalisent dans les départements d'outre-mer. Le a du 3° du 4 du I de cet article dispose que cet avantage fiscal s'applique aux acquisitions ou constructions de logements neufs à usage locatif situés dans les départements d'outre-mer. L'entreprise s'engage à louer l'immeuble nu dans les six mois de son achèvement, ou de son acquisition si elle est postérieure, et pendant cinq ans au moins à des personnes qui en font leur résidence principale. Ce crédit d'impôt s'applique au secteur du logement intermédiaire.

L'article 244 quater X, qui s'applique au bénéfice des organismes d'habitations à loyer modéré, prévoit la même exigence de location du logement à des personnes physiques dans les six mois de leur achèvement ou de leur acquisition.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue Joël Giraud, rapporteur général, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un dispositif visant à allonger le délai dans lequel les logements construits (où dont les travaux ont été terminés, si cette date est postérieure) doivent être mis en location ou sous-location à des personnes physiques en faisant leur résidence principale pour bénéficier des réductions, déduction et crédit d'impôt à raison de l'investissement dans le logement social outre-mer.

Le présent article porte ainsi de six à douze mois le délai maximal de mise en location ou de conclusion du contrat de location-accession mentionnés aux articles 199 undecies C (réduction d'impôt en faveur du logement social), 217 undecies (déduction fiscale réservée aux entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés), 244 quater W (crédit d'impôt applicable au secteur du logement intermédiaire) et 244 quater X du code général des impôts (crédit d'impôt applicable au secteur du logement social).

Le présent article est applicable aux immeubles achevés ou acquis à compter du 1er juillet 2018.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le non-respect du délai de six mois entraîne la reprise de l'aide fiscale au titre de l'année au cours de laquelle cette condition n'est pas respectée.

L'allongement du délai de mise en location est justifié par plusieurs éléments conduisant actuellement à empêcher la location du bien dans les six mois actuellement prévus par la loi. Le non-respect du délai peut parfois découler d'éléments dont l'organisme de logement social n'a pas la maîtrise. Ainsi, les financeurs comme l'État ou les collectivités disposent en leur qualité de réservataire d'un contingent de logements qu'ils peuvent attribuer. Dans cette situation, la décision de louer le logement n'appartient pas à l'organisme de logement social dont la responsabilité se limite à mettre à la disposition des réservataires les logements construits.

Les difficultés propres aux territoires ultramarins peuvent également retarder le délai dans lequel les immeubles sont loués, comme la pénurie de matériaux, une absence de disponibilité des entreprises de BTP, des difficultés de raccordement aux réseaux d'électricité, d'eau ou de gaz, et des conditions climatiques défavorables.

Au total, le présent article tend à accroître la sécurité juridique du dispositif, en limitant le risque de reprise de l'avantage fiscal, sans en détourner l'objet ni présenter une augmentation non maîtrisée du coût de ces dispositifs. Il ne doit toutefois pas mener à une augmentation générale des délais de mise à disposition des logements sociaux, contradictoire avec les besoins des territoires ultramarins en la matière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12
(Art. 216, 219, 223 B, 223 D, 223 F, 223 I, 223 Q et 223 R
du code général des impôts)

Réforme du régime de l'intégration fiscale

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier le régime de l'intégration fiscale afin d'assurer sa mise en conformité avec le droit de l'Union européenne.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE L'INTÉGRATION FISCALE : PRINCIPE ET PÉRIMÈTRE

1. Le principe de l'intégration fiscale

Créé par la loi de finances pour 1988242(*), le régime de l'intégration fiscale est prévu par les articles 223 A à 223 U du code général des impôts. Il vise à rétablir la neutralité fiscale du choix entre succursale et filiale en permettant de déroger au principe de la personnalité de l'impôt selon lequel chaque personne morale est imposée séparément.

Ce régime permet donc de mutualiser et de compenser, au sein du groupe, les gains et les pertes des différentes entités membres du groupe. Il se traduit par deux effets principaux :

les déficits des sociétés peuvent être immédiatement imputés sur les bénéfices des autres sociétés, sans avoir à attendre le report des déficits sur un exercice ultérieur bénéficiaire, ce qui confère au groupe un avantage a minima de trésorerie ;

les opérations intra-groupes sont neutralisées afin d'éliminer les doubles impositions et les doubles déductions qu'elles pourraient entraîner.

Il s'agit d'un régime optionnel, sans agrément préalable, qui permet à la société tête de groupe d'être seule redevable de l'impôt sur les sociétés dû par ses filiales et sous-filiales, sous réserve de certaines conditions (cf. infra).

Il n'est pas considéré comme une dépense fiscale mais, à l'instar du régime « mère-filles », comme une modalité de calcul de l'impôt. Son coût est estimé à 16,4 milliards d'euros en 2018 et concerne environ 120 000 sociétés243(*).

2. Le périmètre de l'intégration fiscale

Le périmètre de l'intégration fiscale a fait l'objet d'évolutions récentes pour tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). La société mère intégrante ainsi que les filiales intégrées doivent être toutes résidentes en France et soumises à l'impôt sur les sociétés.

Trois types de groupes peuvent être distingués.

a) L'intégration fiscale classique : les groupes verticaux

Une société soumise à l'IS peut se constituer, sur option, seule redevable de l'IS dû par elle-même et l'ensemble des sociétés dont elle détient, directement ou indirectement244(*), au moins 95 % du capital (article 223 A du code général des impôts). Pour cela, elle ne doit pas elle-même être détenue à au moins 95 % par une société soumise à l'IS245(*) : dans cette hypothèse, ce serait cette dernière qui pourrait s'ériger tête de groupe.

Toutes les sociétés membres du groupe doivent être assujetties à l'IS et avoir les mêmes dates d'ouverture et de clôture de leurs exercices, ce qui résulte du caractère de l'intégration fiscale comme mode de détermination de cet impôt. Sont donc exclues les sociétés étrangères et les filiales assujetties à l'impôt sur le revenu, même si la condition de détention est satisfaite.

En application de l'article 223 A bis du code général des impôts, les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) peuvent également bénéficier de ce régime dès lors qu'ils sont assujettis à l'IS et qu'ils satisfont aux conditions de détention.

L'option de constituer un groupe fiscalement intégré vaut pour cinq ans et est maintenue ensuite par tacite reconduction tous les cinq ans.

Les principes suivants régissent la constitution d'un groupe fiscal :

la société mère peut définir librement son périmètre et décider de ne pas inclure des sociétés qui satisfont pourtant aux conditions précitées, ce qui peut se justifier en fonction des stratégies de développement propres à chaque groupe ;

les filiales doivent donner leur accord pour être membres du groupe fiscal, mais la société tête de groupe peut décider seule de la sortie d'une société membre.

En application de l'article 223 A du code général des impôts, la société mère doit notifier, avant la date limite de dépôt de la déclaration des résultats de l'exercice précédent, la liste des sociétés membres du groupe à compter de l'exercice ainsi que la liste des filiales sortantes.

b) Les groupes « Papillon » : l'intégration verticale à l'échelle de l'Union européenne

Les groupes « Papillon » résultent de l'arrêt « Société Papillon » rendu par la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) le 27 novembre 2008246(*).

Rendu à la suite d'une demande de décision préjudicielle par le Conseil d'État, cet arrêt a élargi le périmètre du régime d'intégration fiscale à l'intégration fiscale à l'échelle de l'Union européenne, lorsque des sociétés filiales d'un État membre sont détenues par une société mère de ce même État membre par l'intermédiaire d'une société établie dans un autre État membre de l'Union.

Jusqu'à cette date, la législation fiscale française considérait que la société intermédiaire non française faisait « écran », empêchant de ce fait la société mère française de se rendre redevable de l'impôt dû par les filiales françaises.

À la suite de cette décision de la CJCE, la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009247(*) a modifié l'article 223 A du code général des impôts pour permettre l'intégration des sociétés détenues via des sociétés établies dans d'autres États européens. La société étrangère est alors qualifiée de « société intermédiaire » et est, pour sa part, exclue du périmètre d'intégration. Elle doit être assujettie à un impôt équivalent à l'IS français et remplir les mêmes autres conditions applicables aux filiales françaises membres du groupe248(*).

La société intermédiaire doit être établie dans un État membre de l'Union européenne. Cependant, si sa détention par la société tête de groupe s'opère à travers une société étrangère établie hors de l'Union européenne, elle constitue tout de même une société intermédiaire dès lors qu'à travers elle, la société tête de groupe détient au moins 95 % d'une filiale française.

Le schéma ci-après donne un exemple d'un groupe « Papillon ».

Exemple simplifié d'un groupe « Papillon »

A est une société mère française, la société B est une société intermédiaire allemande et la société C'est une filiale française détenue indirectement par la société A.

Sociétés membres du groupe fiscal français

A sise en France

A

SOCIETE MERE

100 %

SOCIETE INTERMEDIAIRE B

A sise en Allemagne

95 % minimum

C

SOUS FILIALE

C sise en France

Source : commission des finances du Sénat.

c) Les groupes horizontaux

Les groupes horizontaux résultent également d'un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) rendu le 12 juin 2014 à propos du régime d'intégration fiscale néerlandais249(*). Ses conclusions ont été transcrites en droit national par la seconde loi de finances rectificative pour 2014250(*).

Il permet à des sociétés soumises à l'IS détenues, directement ou indirectement, à au moins 95 % par une société étrangère, appelée « entité mère non résidente », établie dans l'Union européenne ou dans l'Espace économique européen et passible d'un impôt équivalent à l'IS français, de se constituer en groupe fiscalement intégré. L'une des sociétés soeurs françaises s'érige alors tête de groupe et est seule redevable de l'IS dû par elle et ses soeurs.

Le schéma ci-après donne un exemple d'un groupe horizontal.

Exemple simplifié d'un groupe horizontal

A est une entité mère italienne, qui détient les sociétés françaises B, C et D. Dans cette configuration, B, C et D peuvent constituer un groupe fiscalement intégré et B peut s'ériger en tête de groupe.

Sociétés membres du groupe fiscal français

A

SOCIETE MERE

détention à 95 %

SOCIETE D

SOCIETE B

SOCIETE C

Source : commission des finances du Sénat.

B. LES MODALITÉS DE DÉTERMINATION DU RÉSULTAT D'ENSEMBLE DU GROUPE FISCALEMENT INTÉGRÉ

En application de l'article 223 A du code général des impôts, la société mère qui opte pour le régime de l'intégration fiscale devient seule redevable de l'impôt sur les sociétés dû sur l'ensemble des résultats du groupe formé par elle et ses filiales.

Pour autant, les filiales ainsi intégrées ne sont pas pour autant réduites à l'état de succursales : elles conservent leur personnalité fiscale, doivent établir leur propre déclaration de résultat (en particulier à des fins de contrôle) et sont solidairement redevables du paiement de l'IS du par la société mère, à raison de la fraction d'impôt correspondant à leurs résultats.

Il est par ailleurs loisible aux sociétés d'un groupe, par une convention d'intégration fiscale, de répartir la charge fiscale en fonction des résultats propres de chaque société.

Aux termes de l'article 223 B du code général des impôts, la détermination du résultat imposable s'opère en deux temps :

d'abord, chaque société membre établit son résultat individuel dans les conditions de droit commun - à l'exception du dispositif de plafonnement général de déductibilité des charges financières, appliqué à l'échelle du groupe fiscal ;

ensuite, la société mère procède à la consolidation des différents résultats individuels.

Des rectifications sont cependant apportées à la somme algébrique des résultats individuels pour aboutir au résultat d'ensemble du groupe afin d'éliminer les doubles emplois, c'est-à-dire les doubles impositions ou les doubles déductions que les opérations intragroupes seraient susceptibles d'entraîner.

1. Les rectifications relatives aux produits de participation intragroupes

La consolidation au niveau de la société mère pourrait entraîner la double imposition des dividendes résultant de la participation d'une société membre du groupe au sein d'une autre société membre du même groupe fiscalement intégré.

Une neutralisation est donc prévue, suivant des modalités différentes selon que la participation relève ou non du régime mère-fille prévu aux articles 145 et 216 du code général des impôts 251(*).

a) Dividendes éligibles au régime mère-fille

Aux termes de l'article 145 du code général des impôts, les produits de participation ouvrant droit au régime mère-fille sont ceux résultant de titres de participations conservés depuis au moins deux ans et représentant au moins 5 % du capital de la filiale émettrice. En application de l'article 216 du code général des impôts, ces produits de participation sont exonérés d'IS, sous réserve de l'imposition d'une quote-part pour frais et charges253(*). Cette quote-part est fixée à :

5 % des dividendes perçus pour le droit commun ;

1 % pour les dividendes résultant de la participation d'une société membre d'un groupe fiscal intégré dans une société membre du même groupe ou dans une société établie dans l'Union européenne ou dans l'Espace économique européen, sous réserve que cette société soit soumise à un impôt équivalent à l'IS et que, si elle est avait été établie en France, elle remplisse les conditions pour être membre du groupe fiscalement intégré.

Cette quote-part résulte de la modification opérée par la loi de finances rectificative pour 2015254(*), tirant les conséquences de l'arrêt Steria de la CJUE du 2 septembre 2015255(*).

Jusqu'alors, les dividendes tirés de la participation au sein d'une société membre du même groupe fiscalement intégré étaient totalement exonérés : la quote-part était intégralement neutralisée dans la détermination du résultat d'ensemble. La CJUE a jugé cette neutralisation contraire au droit de l'Union européenne dans la mesure où elle ne s'appliquait qu'aux participations de sociétés françaises dans d'autres sociétés françaises.

Par ailleurs, dans une décision rendue le 13 avril 2018256(*), le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution le cadre actualisé à partir de la jurisprudence de la CJUE, à savoir le fait que la quote-part de 1 % soit réservée aux groupes fiscalement intégrés et aux situations assimilées, sans concerner les distributions faites par des filiales établies en dehors de l'Union européenne ou de l'EEE. Deux motifs ont motivé cette décision :

- d'une part, la différence de situation objective justifiant le traitement différent selon que les filiales étrangères sont dans ou hors de l'UE ou de l'EEE ;

- d'autre part, l'objectif d'intérêt général reposant sur la volonté du législateur d'inciter à la constitution de groupes nationaux justifie le fait de réserver aux groupes intégrés l'avantage d'une quote-part réduite à 1 %.

b) Dividendes exclus du régime mère-fille

Pour les dividendes résultant de titres de participation exclus du régime mère-fille, à savoir ceux détenus depuis moins de deux ans ou représentant moins de 5 % du capital de la société émettrice, un régime spécifique est prévu par l'article 223 B du code général des impôts.

Une exonération totale s'applique dans deux cas :

- si la participation de la société membre du groupe est faite au sein d'une société membre du groupe depuis plus d'un exercice ;

- si les dividendes qu'une société membre du groupe a indirectement perçus de la part d'une autre société membre du groupe ont transité par une société intermédiaire, soit une société étrangère ou l'entité mère non résidente.

Dans la mesure où les dividendes concernés sont inclus dans le résultat individuel de la société émettrice, ils n'entrent pas dans la détermination du résultat d'ensemble du groupe fiscalement intégré.

2. Les rectifications relatives aux abandons de créance et aux subventions intragroupes

Les règles de droit commun posées par l'article 39 du code général des impôts prévoient que les aides de toute nature consenties à une autre entreprise constituent des charges déductibles à condition qu'elles revêtent un caractère commercial. Les aides à caractère financier en sont donc exclues.

L'article 223 B du code général des impôts prévoit des dispositions particulières s'agissant des groupes fiscalement intégrés pour neutraliser certaines aides intragroupes dans la détermination du résultat d'ensemble.

De façon générale, il faut distinguer selon que l'aide est à caractère commercial ou à caractère financier :

- dans le premier cas, elle est imposable chez le débiteur et déductible chez le créancier, ce qui ne fait pas varier le résultat d'ensemble ;

- dans le second cas, elle est imposable chez le débiteur mais non déductible chez le créancier, ce qui minore le résultat d'ensemble.

L'avantage résultant de l'intégration fiscale consiste donc dans la possibilité de neutraliser ces subventions et abandons de créances qui ne sont pas déductibles chez le créancier.

En pratique, dans le cas des aides déductibles, la société mère doit procéder à une double opération :

- d'une part, majorer le résultat d'ensemble de la somme déduite du résultat de la société ayant accordé les aides ;

- d'autre part, minorer le résultat d'ensemble de la somme inclue dans le résultat de la société ayant bénéficié des aides.

En revanche, pour les aides non déductibles, comme les aides à caractère financier, aucune majoration du résultat d'ensemble ne doit intervenir. Le retraitement consiste seulement en la minoration du résultat d'ensemble à hauteur de la somme perçue par la société bénéficiaire.

Il en résulte une situation plus favorable que dans le cas de sociétés n'appartenant pas à un même groupe fiscalement intégré.

3. Les rectifications relatives aux plus-values et moins-values de cessions d'immobilisations et de titres intragroupes

En application de l'article 219 du code général des impôts, les plus-values de cession de titres de participations éligibles au régime de long terme, correspondant à des titres détenus depuis au moins deux ans, bénéficient d'une quasi-exonération.

Ce dispositif, introduit par la loi de finances pour 2005257(*) et connu sous le nom de « niche Copé », prévoit que seule une quote-part de frais et charges fixée à 12 % du montant brut des plus-values est imposée.

Dans le cadre du régime de l'intégration fiscale, l'article 223 F du code général des impôts précise que les plus-values ou moins-values tirées de cessions intragroupes d'immobilisations ou de titres ne sont pas prises en compte pour la détermination du résultat d'ensemble. Il s'agit de faciliter une redistribution des actifs à l'intérieur du groupe.

En pratique, la quote-part de 12 % est donc neutralisée lorsque la cession a lieu entre sociétés d'un même groupe.

Pour autant, cette neutralisation n'intervient que de façon limitée, la quote-part étant « déneutralisée » dans plusieurs cas de figure :

- en cas de cession des titres hors du groupe ;

- en cas de sortie du groupe de la société cédante ou de la société ayant acquis les titres ;

- en cas de cessation du groupe.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à sécuriser le régime de l'intégration fiscale au regard du droit de l'Union européenne.

Il ne porte pas sur le périmètre de l'intégration fiscale, mais il modifie les modalités de détermination du résultat d'ensemble du groupe fiscalement intégré.

Les modifications suivantes sont proposées :

- le bénéfice de la quote-part réduite de 1 % appliquée aux dividendes éligibles au régime mère-fille est étendu à certaines distributions lorsque l'appartenance à un groupe fiscalement intégré n'est pas possible (A du I du présent article) ;

- le traitement des dividendes non éligibles au régime mère-fille est aligné sur celui des dividendes éligibles à ce régime, ce qui se traduit par l'application d'une quote-part de 1 % (1 du C du I du présent article) ;

- la neutralisation des abandons de créance et des subventions directes ou indirectes intragroupes est supprimée (3 du C du I du présent article) ;

- la neutralisation de la quote-part appliquée en cas de cessions intragroupes est supprimée, tandis que le taux de cette quote-part est réduit, pour l'ensemble des opérations de cessions, de 12 % à 5 % (B et E du I du présent article).

A. ASSURER L'ÉGALITÉ DE TRAITEMENT PAR L'EXTENSION DU TAUX RÉDUIT DE 1 % DE QUOTE-PART APPLIQUÉ AUX DIVIDENDES ÉLIGIBLES AU RÉGIME « MÈRE-FILLE »

Le A du I du présent article modifie l'article 216 du code général des impôts prévoyant les règles relatives au régime mère-fille.

Il étend le périmètre des dividendes éligibles à la quote-part de 1 %, dérogatoire au taux de droit commun fixé à 5 %.

1. La clarification des deux cas d'application de la quote-part de 1 % déjà en vigueur

La modification proposée tend d'une part à améliorer la lisibilité de l'article 216 du code général des impôts, en scindant en deux alinéas distincts les cas dans lesquels la quote-part de 1 % trouve déjà à s'appliquer.

Pour rappel, il s'agit des dividendes perçus par une société membre d'un groupe fiscalement intégré à raison d'une participation dans :

- une autre société membre de ce groupe ;

- une société soumise à un impôt équivalent à l'impôt sur les sociétés dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales qui, si elle était établie en France, remplirait les conditions pour être membre de ce groupe - à savoir, la condition de détention de 95 % et de date d'ouverture et de clôture des exercices.

2. L'extension du bénéfice de la quote-part dérogatoire de 1 % aux situations comparables pour lesquelles l'appartenance à un groupe fiscalement intégré n'est pas possible

La modification proposée tend surtout à prévoir une troisième hypothèse permettant l'application du taux réduit de 1 %, concernant les dividendes répondant aux deux critères suivants :

- ils sont perçus par une société française non membre d'un groupe fiscalement intégré mais qui remplit les conditions exigées, dès lors que la non appartenance ne résulte pas de l'absence d'option ou d'accord prévus pour appartenir à un tel groupe ;

- ils proviennent d'une société établie dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un État partie à l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales qui, si elle était établie en France, remplirait les conditions pour être membre de ce groupe.

L'objectif visé est donc de traiter de manière identique les situations comparables, sans que la non-appartenance à un groupe fiscalement intégré n'y fasse obstacle. Seules les sociétés qui, juridiquement, ne peuvent appartenir à un groupe fiscalement intégré alors qu'elles en remplissent les conditions sont concernées par cette extension.

De fait, le bénéfice du taux préférentiel de 1 % trouvera à s'appliquer uniquement sous la condition que l'appartenance à un groupe fiscalement intégré ne soit effectivement pas possible, soit qu'une société étrangère européenne soit concernée, soit que la société française n'ait pas reçu de proposition pour appartenir à un tel groupe.

B. L'ALIGNEMENT DU TRAITEMENT DES DISTRIBUTIONS INTRAGROUPES INÉLIGIBLES AU RÉGIME MÈRE-FILLE SUR LE TRAITEMENT DES DISTRIBUTIONS ÉLIGIBLES AU RÉGIME MÈRE-FILLE

Le C du I du présent article modifie la première phrase du deuxième alinéa de l'article 223 B du code général des impôts relatif aux dividendes intragroupes exclus du régime mère-fille.

Ces distributions intragroupes concernent donc des titres de participation qui ne sont pas conservés depuis au moins deux ans ou qui représentent moins de 5 % du capital de la société émettrice.

En l'état du droit, l'article 223 B du code général des impôts exonère intégralement les dividendes résultant de la détention de titres de participation n'ouvrant pas droit au régime mère-fille.

Il est proposé de supprimer cette exonération totale au profit d'un alignement sur les règles applicables dans le cadre du régime mère-fille.

Il en résulte une double modification :

- d'une part, une quote-part de 1 % serait appliquée à ces distributions ;

- d'autre part, le périmètre des participations prises en comptes est étendu aux situations visées s'agissant des distributions éligibles au régime mère-fille.

Outre les dividendes déjà soumis actuellement à l'article 223 B du code général des impôts258(*), sont donc ajoutés ceux résultant :

- de la participation d'une société d'un groupe fiscalement intégré au sein d'une société européenne soumise à un impôt équivalent à l'IS, sous réserve que cette dernière remplisse les conditions pour faire partie du groupe fiscalement intégré ;

- de la participation d'une société soumise à l'IS n'appartenant pas à un groupe fiscalement intégré au sein d'une société européenne remplissant les conditions mentionné ci-avant, sous réserve que la non appartenance de la société française à un tel groupe ne résulte pas d'un choix volontaire de sa part.

Il résulte de ces modifications une égalité de traitement fiscal des dividendes, qu'ils soient éligibles ou non au régime « mère-fille » : le périmètre considéré est désormais aligné et une quote-part de 1 % trouvera à s'appliquer.

C. LA SUPPRESSION DE LA NEUTRALISATION DES SUBVENTIONS ET ABANDONS DE CRÉANCES INTRAGROUPES

Le 3 du C du I du présent article modifie l'article 223 B du code général des impôts afin de supprimer la neutralisation des abandons de créance et des subventions directes ou indirectes consentis entre sociétés membres d'un groupe fiscalement intégré.

Il en résultera une absence de retraitement de ces opérations dans la détermination du résultat d'ensemble du groupe.

Si cette suppression est neutre pour les aides fiscalement déductibles en application de l'article 39 du code général des impôts, elle se traduira par une majoration du résultat du groupe pour les aides non déductibles, à l'instar des aides à caractère financier.

En effet, en l'état actuel du droit, ces aides étaient minorées du résultat d'ensemble, sans qu'existe en parallèle une majoration du fait de l'absence de déductibilité au niveau du résultat de la société consentant l'aide.

D. LA SUPPRESSION DE LA NEUTRALISATION DE LA QUOTE-PART EN CAS DE CESSIONS INTRAGROUPES ET LA DIMINUTION DU TAUX DE LA QUOTE-PART DE 12 % À 5 % POUR L'ENSEMBLE DES CESSIONS

Dans le cadre des plus-values de long terme résultant de la cession de titres de participation, une exonération est appliquée sous réserve de l'application d'une quote-part de 12 %. Comme indiqué précédemment, ce dispositif, introduit par la loi de finances pour 2005 précitée, est souvent désigné sous le terme de « niche Copé », du nom du ministre du budget de l'époque

1. La suppression de la neutralisation de la quote-part en cas de cessions intragroupes

Dans le cas des cessions intragroupes, l'article 223 F du code général des impôts prévoit que la quote-part de 12 % est totalement neutralisée.

Le 1 du E du I du présent article supprime cette neutralisation et aligne donc les conditions d'exonération des plus-values de long terme résultant de la cession de titres de participation intragroupe sur le régime de droit commun.

Étant donné que la neutralisation actuellement appliquée revêt un caractère temporaire et s'efface en cas de sortie du groupe, le 2 du même E procède aux mesures de coordination rendues nécessaires par cette suppression. Il est donc prévu que si la plus-value n'a pas été retenue pour la détermination du résultat d'ensemble d'un exercice ouvert avant le 1er janvier 2019, date d'entrée en vigueur des dispositions du présent article, la quote-part imposable au titre de la « niche Copé » est réintégrée en cas de sortie du groupe.

2. La diminution du taux de la quote-part de 12 % à 5 % pour l'ensemble des cessions

En parallèle de la suppression de la neutralisation de la quote-part pour les cessions intragroupes, le 1 du B du I du présent article prévoit de diminuer le taux de la quote-part de 12 % à 5 %, à savoir le taux en vigueur entre 2007 et 2010.

Dans la mesure où cette modification concerne le taux de la quote-part de droit commun, cette diminution ne concerne pas seulement les groupes fiscalement intégrés mais l'ensemble des entreprises.

E. ÉVALUATION DU COÛT DES MODIFICATIONS PROPOSÉES

L'ensemble des modifications proposées se traduit par une diminution des recettes de l'impôt sur les sociétés évaluée à 130 millions d'euros en 2019259(*).

Dans le détail, l'essentiel des conséquences financières se concentre sur deux mesures :

- la diminution du taux de la quote-part de 12 % à 5 % pour les plus-values de long terme résultant de la cession de titres de participation entraîne une perte de recettes de 330 millions d'euros ;

- la suppression de la neutralisation de la quote-part pour les cessions intragroupes augmente les recettes d'IS de 200 millions d'euros.

F. DES MESURES DE COORDINATION

Les modifications proposées nécessitent plusieurs coordinations effectuées par les dispositions suivantes :

- le 2 du A du I du présent article modifie l'article 216 du code général des impôts afin de tirer les conséquences de la réécriture proposée du I de ce même article relatif à quote-part appliquée aux dividendes éligibles au régime mère-fille ;

- le 2 du B, le 2 du C, le D, ainsi que le 2 du H du I du présent article modifient respectivement le IV de l'article 219 du code général des impôts, le troisième alinéa de l'article 223 B du même code, le dernier alinéa de l'article 223 D du même code ainsi que le deuxième alinéa de l'article 223 R du même code, afin de tenir compte de la suppression du deuxième alinéa de l'article 223 F du même code proposée à l'alinéa 20 du présent article supprimant la neutralisation de la quote-part en cas de cession intragroupe ;

- le F, le G et le 1 du H du I du présent article procèdent aux coordinations rendues nécessaires au sein respectivement du 4 de l'article 223 I du code général des impôts, de l'article 223 Q du même code et du premier alinéa de l'article 223 R du même code en raison de la suppression de la neutralisation des subventions et abandons de créances intragroupes.

G. MODALITÉS D'ENTRÉE EN VIGUEUR

Le II du présent article précise que les modifications proposées s'appliquent aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019.

Deux modifications réglementaires seront toutefois nécessaires aux articles 46 quater-0 ZG et 46 quater-0 ZL de l'annexe III du code général des impôts précisant les modalités d'application des articles relatifs aux groupes fiscalement intégrés.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre deux amendements de précision présentés par la commission des finances de l'Assemblée nationale et acceptés par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général, et sur l'avis favorable du Gouvernement qui l'a sous-amendé pour coordination, un amendement recentrant la diminution du taux de la quote-part imposable dans le cadre de plus-values de long terme.

Considérant que la diminution du taux de la quote-part de 12 % à 5 % constituait une mesure visant à compenser la fin de sa neutralisation qui était jusqu'alors appliquée aux plus-values de cessions intragroupes, l'amendement cantonne la baisse du taux de la quote-part imposable à 5 % aux seules cessions intragroupes.

Afin d'assurer la compatibilité du dispositif avec les exigences du droit de l'Union européenne, ce taux est également appliqué aux sociétés assimilables à des sociétés membres de groupes fiscalement intégrés, sur le modèle des critères retenus pour la quote-part de 1 % appliquée aux produits des titres de participation.

Se verraient donc appliquer une quote-part imposable de 5 % les plus-values tirées de cessions de titres réalisées :

- entre sociétés membres d'un groupe fiscalement intégré ;

- entre une société membre d'un groupe fiscalement intégré et une société soumise à un impôt équivalent à l'IS dans un État membre de l'UE ou dans un État partie à l'accord sur l'EEE ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales qui, si elle était établie en France, remplirait les conditions pour être membre de ce groupe - à savoir, la condition de détention de 95 % et de date d'ouverture et de clôture des exercices ;

- entre une société non membre d'un groupe fiscalement intégré et une société européenne telle que remplissant les critères mentionnés à l'alinéa précédent, sous réserve que ces sociétés eussent rempli les conditions pour constituer un groupe, si la seconde société était établie en France, ou que la non appartenance ne résulte pas de l'absence d'option ou d'accord prévus pour appartenir à un tel groupe.

Pour les autres cas, le taux de droit commun de quote-part imposable fixé à 12 % pour toutes les autres opérations est maintenu.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. PRÉVENIR D'ÉVENTUELS CONTENTIEUX COÛTEUX POUR LES FINANCES PUBLIQUES ET ASSURER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DES ACTEURS ÉCONOMIQUES

En ce qu'il constitue une modalité de calcul de l'impôt sur les sociétés, le régime de l'intégration fiscale est nécessairement réservé aux sociétés redevables de l'impôt sur les sociétés en France. Or, ainsi qu'il l'a été précédemment rappelé, ce régime permet également un traitement plus favorable des groupes de sociétés par les rectifications relatives aux opérations intragroupe. Il résulte d'ailleurs de la volonté du législateur lors de la création de ce régime par la loi de finances pour 1988260(*) d'améliorer la compétitivité de la fiscalité française vis-à-vis de nos principaux voisins261(*).

Toutefois, ces caractéristiques ne vont pas sans soulever des difficultés au regard du principe de la liberté d'établissement consacré par le droit de l'Union européenne. Elles se traduisent en effet par un traitement fiscal différent entre les sociétés résidentes en France et les sociétés résidentes d'un autre État membre. Cette difficulté n'est d'ailleurs pas propre à la France, la majorité des autres États membres prévoyant un régime de groupe à l'exception de la Belgique.

Cette difficulté a d'abord conduit à une extension progressive du périmètre de l'intégration fiscale aux groupes horizontaux et verticaux, ainsi que cela a été rappelé précédemment.

Elle a ensuite donné lieu à plusieurs arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne relatifs aux modalités même du régime de groupe.

C'est à propos du régime fiscal de groupe néerlandais que la CJUE a estimé262(*) que la différence de traitement liée au fait de réserver la consolidation des pertes et des profits au sein d'un groupe de sociétés aux seules sociétés résidentes était proportionnée et justifiée au regard de la nécessité de préserver la répartition du pouvoir d'imposition entre États membres263(*).

Le « noyau dur » de l'intégration fiscale, à savoir la compensation des pertes et des profits entre sociétés résidentes membres d'un groupe de sociétés, ne pose donc pas de problème vis-à-vis du droit de l'Union européenne.

Pourtant, comme le souligne la doctrine, « le dispositif très général de l'arrêt X Holding BV valide de manière générale la limitation au périmètre du territoire national de l'intégration fiscale en tant qu'outil de consolidation des bénéfices et des pertes, dès lors que les bénéfices de la filiale non-résidente ne sont pas soumis à la loi fiscale de l'État membre de la mère »264(*).

S'agissant des avantages prévus par le régime de l'intégration fiscale dans la détermination du résultat d'ensemble, à l'instar de certaines neutralisations, la CJUE procède à une analyse au cas par cas.

Cette approche a été rappelée par la CJUE dans l'arrêt Stéria de septembre 2015, où il est précisé qu' « il ne saurait être déduit de l'arrêt X-Holding que toute différence de traitement entre des sociétés appartenant à un groupe fiscal intégré, d'une part, et des sociétés n'appartenant pas à un tel groupe, d'autre part, est compatible avec l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne »265(*).

Elle a favorisé le développement de contentieux successifs, noués sur les différents avantages accordés dans le cadre du régime de groupe266(*), se traduisant par des chroniques contentieuses in fine coûteuses pour les finances publiques. Le coût total du contentieux Stéria est ainsi estimé à 0,53 milliard d'euros267(*).

Au-delà, certains avantages relatifs à d'autres impositions que l'impôt sur les sociétés mais réservant un traitement spécifique aux groupes fiscalement intégrés ont fait l'objet de recours spécifiques. Tel est par exemple le cas des contentieux relatifs aux modalités de calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou à la contribution additionnelle sur les montants distribués (« taxe à 3 % »), pour un coût respectif de 0,6 milliard d'euros et de 10,25 milliards d'euros268(*).

Pour ce dernier cas, votre rapporteur général avait souligné l'an dernier269(*), à l'occasion de l'examen des contributions exceptionnelles d'impôt sur les sociétés proposées pour compenser le coût du contentieux, que l'absence de réaction s'était imposée dès 2015270(*), conduisant à la censure complète du dispositif par le Conseil constitutionnel le 6 octobre 2017271(*).

Jusqu'à présent, une stratégie qualifiée de « défensive » par le Conseil des prélèvements obligatoires en 2017272(*) a prévalu face à ces remises en causes ponctuelles. Le Conseil des prélèvements obligatoires relevait à cet effet que « le cadre fiscal [fut] adapté a minima en réaction aux décisions de la CJUE, sans analyse sur l'avenir du cadre dans son ensemble. Un tel mode d'évolution de l'impôt sur les sociétés apparaît déstabilisateur pour les entreprises et dommageable pour les finances publiques ».

La mise en conformité a minima des dispositifs les exposait à une censure du Conseil constitutionnel en raison d'une « discrimination à rebours », les situations transnationales étant mieux traitées que certaines situations nationales, contraire au principe d'égalité devant les charges publiques. C'est précisément cette situation qui a conduit le Conseil constitutionnel à déclarer la non-conformité totale de la contribution additionnelle de 3 % sur les montants distribués le 6 octobre 2017273(*).

Dans ce cadre, d'autres fragilités du régime d'intégration fiscale, faisant l'objet de contentieux ou identifiés par la doctrine274(*), exposent les finances publiques et nuisent à la stabilité de la législation fiscale, pourtant facteur important d'attractivité d'un pays.

Une réforme d'ensemble, procédant à l'adaptation de toutes les modalités de détermination du résultat d'ensemble du groupe fiscalement intégré au regard des exigences communautaires et constitutionnelle, était donc indispensable.

C'est pourquoi, comme l'a indiqué Grégory Abate, sous-directeur de la fiscalité directe des entreprises à la direction de la législation fiscale, lors de l'audition organisée par la commission des finances du Sénat le 21 mars dernier, « pour éviter la répétition du scénario de la taxe à 3 % sur les montants distribués, [le Gouvernement] a engagé une revue des différents régimes de taxation existants en France à l'aune de la jurisprudence de la CJUE et en tenant compte également de la jurisprudence constitutionnelle. Le régime de l'intégration fiscale focalise nos inquiétudes »275(*).

B. GARANTIR LA CONFORMITÉ DU RÉGIME FRANÇAIS D'INTÉGRATION FISCALE TOUT EN PRÉSERVANT LA COMPÉTITIVITÉ DU RÉGIME FRANÇAIS D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS ET LES RECETTES FISCALES

La réforme du régime de l'intégration fiscale proposée par le présent article s'inscrit donc dans le sillage d'une réflexion conduite dès janvier dernier, en lien étroit avec les entreprises. Une consultation publique a ainsi été conduite du 24 avril au 25 mai dernier par la direction de la législation fiscale, à laquelle 107 entreprises ont répondu. Les modifications proposées tiennent compte des préférences exprimées par les contribuables ayant répondu à la consultation.

Cette réforme s'inscrit plus globalement dans une adaptation d'ensemble des règles d'assiette de l'impôt sur les sociétés à partir des évolutions du droit de l'Union européenne et des travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)276(*).

Votre rapporteur général approuve l'équilibre des ajustements prévus par le présent article.

Il s'agit en effet de concilier deux objectifs distincts, la mise en conformité d'une part, et la préservation des grandes lignes du régime français d'intégration fiscale identifié comme un facteur de compétitivité, d'autre part.

Par rapport à nos voisins européens, le régime français de l'intégration fiscale se caractérise par un niveau élevé de détention du capital exigée, de 95 %, compensé par une neutralisation étendue des opérations intragroupes277(*).

Dans son rapport consacré à l'évolution de l'impôt sur les sociétés de janvier 2017, le Conseil des prélèvements obligatoires recommandait une remise à plat structurelle du régime d'intégration fiscale, consistant en un « recentrage de l'intégration fiscale sur la compensation des pertes et profits entre les sociétés d'un même groupe »278(*). Cette mesure aurait conduit à la suppression de toutes les neutralisations des opérations intragroupes, compensée par une possible diminution du seuil de détention du capital.

Une telle réforme aurait toutefois remis en cause les fondements même du régime à la française, qui constitue pourtant, selon les termes du Conseil des prélèvements obligatoires, « l'un des principaux facteurs d'attractivité du système français d'imposition des bénéfices encore en vigueur »279(*).

À cet égard, la réforme proposée procède d'une logique différente, visant à consolider le régime français tout en assurant sa mise en conformité.

Il en résulte une double évolution :

- d'une part, une extension des avantages actuellement permis par le régime aux situations assimilées, afin de garantir leur respect du droit de l'Union européenne et des exigences constitutionnelles280(*) ;

- d'autre part, l'aménagement de certaines neutralisations, comme la suppression de celle des subventions et aides intragroupes, jugées moins prioritaires par les entreprises lors de la consultation, afin de préserver les recettes fiscales.

Les modifications proposées assurent la conformité et la constitutionnalité du régime de l'intégration fiscale. Les failles soulevées par la doctrine sont traitées, tandis que la question de la conformité de l'encadrement des charges financières au niveau du groupe fiscal, et non société par société, sur lequel la doctrine s'interrogeait, est désormais résolue par la possibilité prévue à l'article 4 de la directive « ATAD »281(*).

Le coût de la mesure initialement proposée par le Gouvernement était estimé à 110 millions d'euros par an de façon pérenne282(*). Encore ce coût global résulte-t-il d'effets hétérogènes selon les dispositifs aménagés. La suppression de la neutralisation des subventions et aides intragroupes entraîne un gain de 200 millions d'euros, alors que le taux de quote-part pour frais et charges de 5 % appliqué à l'ensemble des cessions de long terme, initialement proposé, diminuait de 330 millions d'euros les recettes d'impôt sur les sociétés.

Dans ce cadre, la solution adoptée par l'Assemblée nationale, visant à réserver le taux de quote-part de 5 % aux seules cessions opérées dans des situations assimilées à l'intégration fiscale et à maintenir le taux actuel de 12 % aux autres situations, participe d'un compromis que votre rapporteur général accepte.

Certes, ces taux sont légèrement supérieurs à ceux appliqués par certains de nos voisins européens.

Mais, en pratique, la disposition adoptée par l'Assemblée nationale ne modifie pas l'équilibre initial, en réservant le taux de 5 % aux groupes fiscalement intégrés et aux situations assimilées. Pour les autres situations, le taux n'est donc pas modifié par rapport au droit existant. Surtout, cette modification se traduirait par un gain net de 60 millions d'euros par an environ283(*), contre le coût initial de 330 millions d'euros.

C. SE PRÉPARER À UNE CONVERGENCE DES RÈGLES D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

Au-delà de la mise en conformité du régime de l'intégration fiscale, cet article procède d'un dessein plus large.

En étendant le bénéfice des avantages jusqu'alors réservés aux groupes fiscalement intégrés aux situations assimilées incluant des sociétés résidentes d'autres États membres de l'Union européenne, le présent article constitue aussi une première étape vers la convergence des règles d'assiette de l'impôt sur les sociétés et la définition d'un régime de groupe à l'échelle de l'Union européenne.

Tels sont précisément les objectifs des deux propositions de directives présentées par la Commission européenne en octobre 2016284(*) concernant une assiette commune, puis consolidée, de l'impôt sur les sociétés (ACIS, ACCIS), pour lesquelles le Sénat a adopté une résolution européenne à l'initiative de votre rapporteur général285(*).

Si les négociations se poursuivent entre les deux colégislateurs européens, la France et l'Allemagne ont adopté en juin dernier une position commune sur la proposition de directive concernant une assiette commune de l'impôt sur les sociétés286(*). Cette position commune traduisait l'engagement conclu dans le cadre de la déclaration de Meseberg287(*) de « mettre en place une véritable convergence fiscale entre la France et l'Allemagne en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés ».

Selon la direction de la législation fiscale, cette position commune « vise précisément à faire avancer les négociations en cours dans le cadre européen. L'objectif est de donner une impulsion nouvelle au projet ACIS-ACCIS. L'enjeu est d'indiquer à nos partenaires, grâce à l'expression d'une position franco-allemande commune, qu'il est possible de progresser concrètement vers l'harmonisation de l'impôt sur les sociétés en Europe sur la base de la proposition faite par la Commission. Sur le fond, la France et l'Allemagne soutiennent très largement la proposition de directive ACIS faite par la Commission. Cependant, les deux pays sont en faveur de certains ajustements »288(*). Ces derniers portent en particulier sur les points de vigilance formulés par votre rapporteur général en 2016, comme le traitement de la « préférence pour la dette » et de l'incitation à la recherche, que les deux pays souhaitent voir exclus de la proposition de directive ACIS.

Dans ces conditions, le présent article doit donc également être analysé à l'aune du rôle moteur que la France entend jouer en vue de la convergence des règles d'assiette de l'impôt sur les sociétés au sein de l'Union européenne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13
(Art. 112, 209, 209-0 B, 212, 212 bis, 223 B, 223 B bis, 223 I, 223 Q et 223 S
du code général des impôts)

Réforme des dispositifs de limitation des charges financières

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier le dispositif général d'encadrement de la déductibilité des charges financières afin de transposer l'article 4 de la directive du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d'évasion fiscale dite « ATAD » (anti tax avoidance directive), ainsi que de supprimer certains dispositifs de limitation des charges financières actuellement en vigueur en droit national.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES FINANCIÈRES EST STRICTEMENT ENCADRÉE

1. Un principe général de déductibilité des charges financières

L'article 39 du code général des impôts (CGI) précise que « le bénéfice net est établi sous déduction de toutes charges ». L'assiette de l'impôt sur les sociétés s'adapte ainsi aux charges supportées par les entreprises, à la condition qu'elles soient exposées dans l'intérêt de l'entreprise et régulièrement comptabilisées.

Bien qu'elles ne soient pas explicitement mentionnées dans le CGI, les charges financières comptent parmi les charges déductibles289(*). Il s'agit principalement des intérêts d'emprunt, qu'ils soient bancaires ou obligataires.

La déductibilité des intérêts d'emprunt entraîne deux conséquences :

- historiquement, conjuguée au principe jurisprudentiel de libre choix des entreprises dans leur mode de financement290(*), elle crée un biais en faveur de l'endettement par rapport aux fonds propres ;

- plus récemment, l'ouverture des économies et le développement des échanges intragroupes ont encouragé le développement de montages d'optimisation fiscale exploitant les régimes favorables de déductibilité des intérêts d'emprunt et utilisant les intérêts versés pour transférer indirectement une partie de l'assiette.

2. Un mécanisme général de plafonnement

La loi de finances pour 2013291(*) a introduit un plafonnement général de la déductibilité des charges financières aux articles 212 bis du CGI (cas général) et 223 B bis du même code (régime de l'intégration fiscale). Ce mécanisme est souvent qualifié de « rabot ».

Limitée à 85 % des charges financières nettes pour l'exercice 2013, la déductibilité est désormais plafonnée à 75 % depuis 2014. Elle s'applique aux charges nettes, c'est-à-dire à la différence entre les charges financières et les produits financiers perçus.

Concrètement, dès lors qu'elles excèdent trois millions d'euros, les charges financières nettes sont réintégrées au résultat pour une fraction égale à 25 % de leur montant. Dans le cas d'un groupe fiscalement intégré, les charges financières nettes sont appréciées au niveau du groupe ; de même, en cas de dépassement du plafond de trois millions d'euros, la réintégration de 25 % des charges financières nettes est opérée sur le résultat d'ensemble.

Afin de concentrer le dispositif sur les grandes entreprises, les charges financières nettes demeurent intégralement déductibles si leur montant n'excède pas trois millions d'euros292(*).

Sont exclues du plafonnement les charges financières supportées à raison de trois types de contrats spécifiques :

- certains contrats de commande publique293(*), s'ils ont été signés à la date de promulgation de la loi de finances pour 2013, soit le 29 décembre 2013 ;

- les contrats de financement des stocks de produits dont le cycle de rotation est supérieur à trois ans, lorsqu'est prévue une obligation réglementaire de conservation - essentiellement les entreprises de champagne ;

- les contrats d'approvisionnement à long terme d'électricité signés ou à signer à compter du 29 décembre 2014.

3. Quatre mécanismes anti-abus spécifiques

La procédure générale de l'abus de droit, prévue à l'article L. 64 du livre des procédures fiscales (LPF), permet à l'administration fiscale d'écarter tout montage fiscal ayant pour motif exclusif d'échapper à l'impôt par une application littérale des textes qui va à l'encontre de l'intention du législateur.

La difficile mise en évidence du caractère exclusivement fiscal d'un choix de financement explique toutefois son application « circonscrite »294(*) aux schémas d'endettement artificiel.

C'est pourquoi le législateur est intervenu afin d'introduire des mécanismes anti-abus spécifiques aux schémas d'optimisation fiscale recourant aux charges financières.

a) L'encadrement de la déductibilité des intérêts versés aux associés ou aux sociétés liées

Le droit fiscal a longtemps envisagé la question de la déductibilité des charges financières uniquement au travers de l'encadrement des comptes courants d'associés ou des entreprises liées.

Il s'agit d'éviter qu'une société ne sur-rémunère un emprunt au profit d'un associé, allant à l'encontre de son intérêt social.

Le 1 de l'article 39 du CGI précise ainsi que les intérêts versés par l'entreprise en rémunération d'un prêt consenti par un associé ne sont déductibles que dans la limite d'un taux d'intérêt plafond, correspondant au taux de marché295(*). Cet encadrement s'applique à toutes les entreprises, qu'elles relèvent de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

Un dispositif similaire assorti d'une condition supplémentaire est prévu au I de l'article 212 du CGI pour les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés s'agissant des intérêts versés directement ou indirectement par la société emprunteuse à une société liée.

Pour que les intérêts puissent être déduits par l'entreprise, deux critères s'appliquent :

- à l'instar du mécanisme appliqué aux intérêts versés aux associés, les intérêts ne sont déductibles que dans la limite d'un taux d'intérêt plafond, correspondant au taux de marché ;

- la société percevant les intérêts doit être assujettie, à raison de ces intérêts, à un impôt sur les bénéfices dont le montant correspond au moins à 25 % de l'impôt sur les sociétés.

Ce second critère résulte de la loi de finances pour 2014296(*), qui a complété le I de l'article 212 du CGI afin d'adapter la mesure au recours aux produits hybrides.

Selon la définition de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), il s'agit « des instruments dont le régime fiscal est différent dans les pays concernés, étant le plus souvent considérés comme titres de dette dans un pays et comme titres de participation dans un autre »297(*). Cette qualification différente peut entraîner une situation de double non-imposition, par exemple lorsque les intérêts versés par l'emprunteur sont traités comme des dividendes exonérés dans le pays du prêteur.

b) La lutte contre la sous-capitalisation des sociétés

La sous-capitalisation désigne la situation d'une entreprise dont les fonds propres sont considérés comme insuffisants au regard des dettes qu'elle a contractées. Si cette situation fragilise l'entreprise, elle présente aussi un avantage fiscal compte tenu de la déductibilité des intérêts d'emprunt.

Ce risque d'optimisation prévaut particulièrement pour les groupes d'entreprises internationales. Le schéma-type met en jeu deux entreprises liées, situées dans deux pays où la pression fiscale diffère sensiblement. Il vise à localiser les dettes dans le pays à fiscalité élevée, et les profits dans le pays à faible fiscalité. Ce type de montage répond à une logique analogue à celle des prix de transfert, entraînant un déplacement de la base fiscale pour échapper à l'impôt.

Le mécanisme de lutte contre les produits hybrides permet de lutter contre de tels schémas lorsque la société percevant les intérêts est établie dans un pays à fiscalité très faible. Il ne trouve toutefois pas à s'appliquer lorsque la société prêteuse est établie dans une juridiction fiscale appliquant un taux d'impôt sur les sociétés égal ou supérieur à 25 % du taux français.

Dans cette hypothèse, le II de l'article 212 du CGI prévoit un dispositif spécifique de lutte contre la sous-capitalisation des sociétés, limitant la déductibilité par une société des intérêts servis à des sociétés liées dans l'hypothèse d'une sous-capitalisation de la première, sous réserve de l'application d'une clause de sauvegarde écartant l'application du dispositif spécifique.

La situation de sous-capitalisation est présumée lorsque le montant de ces intérêts excède simultanément trois ratios :

un ratio d'endettement, apprécié à partir de la relation entre les capitaux propres de la société servant les intérêts et le montant moyen des sommes avancées par les entreprises qui lui sont liées ;

un ratio de couverture d'intérêts, fixé à 25 % du résultat courant avant impôt de la société majoré du montant des intérêts déductibles, des dotations aux amortissements prises en compte pour la détermination du résultat courant avant impôt et de la quote-part du loyer annuel correspondant au remboursement du capital du bien pris en crédit-bail ;

un ratio d'intérêts servis par des entreprises liées, dépassé si le montant des intérêts que sert la société à celles qui lui sont liées excède le montant des intérêts qu'elle perçoit de la part de celles-ci.

Si au moins l'un de ces trois ratios n'est pas dépassé, alors la situation de sous-capitalisation n'est pas présumée et la société pourra déduire les intérêts déductibles dans les conditions de droit commun.

Dans le cas inverse, lorsque les trois ratios sont dépassés, la société est présumée sous-capitalisée et la fraction des intérêts excédant la limite la plus élevée de ces trois ratios n'est pas déductible, à moins d'être inférieure à 150 000 euros. Un mécanisme de report en avant de la fraction des intérêts non déductible trouve toutefois à s'appliquer, sous certaines conditions.

La clause de sauvegarde permettant d'écarter l'application du dispositif dérogatoire d'encadrement est prévue au III de l'article 212 du CGI. Permettant de renverser la présomption de sous-capitalisation, cette clause est activée lorsque l'entreprise démontre que le ratio d'endettement du groupe d'entreprises298(*) auquel elle appartient est égal ou supérieur à son propre ratio d'endettement.

Ce dispositif d'encadrement, ainsi que la clause de sauvegarde, sont reproduits à l'article 223 B du CGI s'agissant des groupes fiscalement intégrés.

c) La lutte contre les « achats à soi-même » ou « amendement Charasse »

Introduit par notre ancien collègue Michel Charasse, alors ministre du budget, ce mécanisme vise à lutter contre les « achats à soi-même » réalisés dans le cadre du régime de l'intégration fiscale299(*).

Il s'agit concrètement, pour un actionnaire de tête, de vendre une société A à une société B dont il détient également le contrôle et qui appartient en pratique au même groupe. Cette opération300(*) permet à l'actionnaire de ne pas perdre le contrôle de la société A et de minorer le résultat d'ensemble du groupe par déduction des charges financières de la société B endettée.

L'article 223 B du CGI (7e alinéa et suivants) exclut des charges déductibles les charges financières présumées liées à l'acquisition de la société A. Faute d'en connaître précisément le montant, la réintégration des charges financières déductibles obéit à un calcul forfaitaire pendant les neuf exercices suivant l'acquisition.

La réintégration s'applique au titre de l'exercice ou des exercices couvrant une période de douze mois suivant la date d'acquisition des titres et des exercices clos jusqu'au terme de la huitième année suivant celle de l'acquisition.

d) La lutte contre l'acquisition de titres de participation par endettement artificiel ou « amendement Carrez »

Introduit à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, un dernier dispositif vise à lutter contre le recours par une entreprise étrangère à une société en France, faisant office de « coquille juridique » en France à seule fin de l'endetter pour acheter une autre entreprise et ainsi bénéficier de la déductibilité des intérêts d'emprunt.

Comme l'indiquait Gilles Carrez, le mécanisme mis en place contre cette pratique permet à l'administration de « lutter plus efficacement contre les abus de droit de certaines entreprises qui utilisent le droit fiscal français pour réaliser des opérations d'acquisition à l'étranger »301(*).

La mesure, régie par le IX de l'article 209 du CGI302(*), interdit la déductibilité des charges financières afférentes à l'acquisition de titres de participation lorsque la société qui acquiert ces titres ne peut pas démontrer :

- que la gestion effective des titres est assurée par elle ou par une société qui lui est liée et établie en France, dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un État partie à l'Espace économie européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en matière fiscale ;

- qu'elle, ou une société liée répondant aux conditions précédentes, exerce un contrôle ou une influence sur la société dont les titres ont été acquis.

Le dispositif instaure ainsi un renversement de la charge de la preuve de la réalité du contrôle exercée sur l'entreprise liée, et donc de la réalité du rattachement des charges financières à une entreprise située en France ou dans une société européenne. L'assimilation des sociétés européennes aux sociétés établies en France résulte de la loi de finances pour 2018303(*), afin d'assurer la conformité du mécanisme avec le droit de l'Union européenne.

En pratique, lorsque la société ne peut effectuer la démonstration du contrôle ou de l'influence effectifs, la réintégration des charges financières au résultat imposable porte sur une quote-part forfaitaire de ses charges financières correspondant au rapport du prix d'acquisition des titres au montant moyen de sa dette au cours de l'exercice.

Comme pour le dispositif « Charasse », la réintégration s'applique au titre de l'exercice ou des exercices couvrant une période de douze mois suivant la date d'acquisition des titres et des exercices clos jusqu'au terme de la huitième année suivant celle de l'acquisition.

Trois exceptions sont prévues :

- lorsque la valeur totale des titres de participation détenus par la société cessionnaire est inférieure