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Projet de loi de finances pour 2019 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Philippe ADNOT et Jean-François RAPIN

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission
« Recherche et enseignement supérieur » en 2019

1. La mission « Recherche et enseignement supérieur » voit ses crédits progresser par rapport à 2018 de 372 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 1,4 %) et de 504 millions d'euros en crédits de paiement (+ 1,8 %). Ils atteignent ainsi 27,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 28,1 milliards d'euros en crédits de paiement, représentant plus de 6 % des crédits du budget général.

2. Ces augmentations doivent être mises en regard des annulations de crédits prévues par la loi de finances rectificative pour 2018 examinée dans le même temps par votre commission qui prévoit sur ces deux programmes plus de 224 millions d'euros d'annulations.

3. L'enseignement supérieur (+ 1,1 % en crédits de paiement) comme la recherche (+ 2 % des crédits de paiement) bénéficient de cette augmentation des crédits.

4. Le montant des quinze dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission demeure stable à 7,6 milliards d'euros, soit l'équivalent de 27 % de la mission. Le crédit d'impôt en faveur de la recherche (6,2 milliards d'euros), deuxième dépense fiscale la plus coûteuse, représente près de 90 % du montant des dépenses fiscales de la mission.

5. Le nombre d'emplois de l'État (titre 2) et d'emplois de la mission relevant du titre 3 (opérateurs) est quasiment stable (respectivement 11 855 et 259 387 équivalents temps-plein travaillés).

6. La mission « Investissements d'avenir » qui récapitule les crédits inscrits au titre du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) prévoit 645 millions d'euros en crédits de paiement au bénéfice de l'enseignement supérieur et de la recherche.

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1. Le budget de l'enseignement supérieur s'inscrit cette année dans la trajectoire dessinée par la loi de finances pour 2018. Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » connaissent une légère augmentation de 0,60 % en autorisations d'engagement et de 1,07 % en crédits de paiement, soit respectivement environ 100 millions et 173 millions d'euros.

2. Votre rapporteur estime ce budget globalement satisfaisant dans le contexte budgétaire actuel et compte tenu des crédits consacrés par ailleurs par le « Grand plan d'Investissement » à l'enseignement supérieur. Il partage en outre les principales orientations de la politique qui sous-tend ce budget et en particulier l'importance accordée à l'orientation des étudiants.

3. Concernant le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », 13,6 milliards d'euros sont inscrits pour 2019 en crédits de paiement, soit une croissance de 0,6 %, soit 166 millions d'euros de mesures nouvelles, dont 123 millions devraient être consacrés au plan « Étudiants ».

4. Pour l'année 2019, les prévisions d'emplois rémunérés par les opérateurs sont quasiment stables et s'élèvent au total à 192 017 ETPT, dont 164 838 ETPT sous-plafond et 27 179 ETPT décomptés hors plafond (dont 215 contrats aidés). On observe cependant un décalage persistant entre les plafonds d'emplois du programme et le nombre réel d'emplois rémunérés. Ainsi une enquête déclarative conduite par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche pour la période 2013-2016, montre que seulement 76 % des emplois notifiés aux établissements ont effectivement été mis au recrutement. De fait, l'emploi a souvent servi ces dernières années de variable d'ajustement pour couvrir des dépenses salariales, notamment un glissement-vieillesse-technicité (GVT) non budgété.

5. Compte tenu de la part des dépenses de masse salariale au sein du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » - près de 87 % des crédits de paiement -, les diverses mesures en faveur des personnels influencent fortement l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur. À ce titre, les crédits inscrits pour le dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et la hausse de la contribution sociale généralisée (CSG) représenteront d'après les informations recueillies un coût de plus de 80 millions d'euros.

6. De même, votre rapporteur constate que la couverture du glissement-vieillesse-technicité (GVT) des établissements n'est toujours pas budgétée. En 2019, à ce stade ce budget semble présenter une impasse de plus de 50 millions d'euros pour financer le GVT. Votre rapporteur regrette que de telles charges pour les établissements, qui découlent de décisions prises par l'État et du statut de la fonction publique, ne soient pas explicitement et intégralement compensées et prises en compte dans la dotation de base des établissements.

7. Dans ces conditions, la hausse des crédits du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de 166 millions d'euros doit être nuancée. On peut estimer que les deux tiers de cette progression sont destinés à couvrir la progression naturelle et contrainte des dépenses de masse salariale. Il convient toutefois de l'apprécier à sa juste mesure dans le contexte budgétaire actuel.

8. L'année 2019 sera marquée par la mise en oeuvre du « Plan étudiant ». Visant à répondre aux défis auxquels notre système d'enseignement supérieur est confronté, au premier rang desquels l'afflux d'étudiants, ce plan s'articule autour de trois axes principaux : la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière, une offre de formation post-baccalauréat rénovée et une amélioration des conditions de vie étudiante. Votre rapporteur en partage les orientations.

9. À cet effet, des moyens financiers importants devraient accompagner la mise en oeuvre du « Plan étudiant ». Un milliard d'euros devrait ainsi être ouvert sur le quinquennat, dont 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement et 500 millions d'euros de crédits budgétaires. Il s'agira en particulier d'ouvrir des places et de créer des postes dans les filières en tension. En 2018, 35 millions d'euros y avaient été consacrés. En 2019, ce sont 123 millions d'euros qui devraient être dégagés sous réserve que ces moyens ne soient pas absorbés par la progression naturelle et contrainte des dépenses de masse salariale.

10. Les subventions pour charges de service public notifiées aux universités sont aujourd'hui encore presque intégralement déterminées à partir du montant de la notification de l'année précédente à laquelle sont appliqués divers ajustements très marginaux qui n'excèdent pas 5%. Votre rapporteur souhaite que le ministère s'oriente vers un pilotage plus fin des opérateurs. Ce pilotage doit mieux prendre en compte la stratégie et les enjeux propres à chacun d'eux et notamment le taux de placement des étudiants à la sortie de leur formation. De ce point de vue, l'expérimentation sur la mise en place d'un dialogue stratégique menée conjointement par le ministère et les autorités académiques doit être généralisée.

11. Les ressources propres des universités ne représentent, par ailleurs, en moyenne que 16% de leurs dépenses et doivent êtres accrues y compris par le biais d'une augmentation des frais d'inscription. Le niveau moyen de ces frais a diminué de 3 à 7 % selon les niveaux par rapport à 2015. Aujourd'hui les étudiants en licence s'acquittent de moins de 2 % du coût réel de leurs études. Une augmentation raisonnée des droits d'inscription des étudiants français et étrangers doit être mise à contribution pour permettre à ces établissements d'investir dans la qualité des enseignements et des campus et ainsi accroître leur attractivité au niveau national, européen et international. C'est pourquoi votre rapporteur se félicite que dans le cadre de la stratégie d'accueil et d'attractivité annoncée par le Premier Ministre le 19 novembre dernier les étudiants internationaux qui ne sont pas ressortissants d'un pays de l'Espace économique européen ou de la Suisse et qui s'inscrivent pour la première fois dans un cycle supérieur de formation en France soient amenés à acquitter des frais d'inscription différenciés, qui apporteront plus d'équité. Il souhaite que les nouvelles ressources perçues par les établissements d'enseignement supérieur soient exclusivement consacrées à la mise en place de véritables politiques d'attractivité et de rayonnement dans le monde entier, d'améliorer fortement les conditions d'accueil des étudiants internationaux.

12. À la suite de la réflexion engagée par le précédent Gouvernement, de nouvelles expérimentations de la dévolution immobilière seront conduites. Votre rapporteur estime que ces expérimentations doivent s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier.

13. Le soutien à l'enseignement privé progresse de 2,5 % par rapport à 2018 alors que les établissements avaient connu plusieurs années de baisse consécutives. Cette augmentation ne permet cependant pas de compenser le différentiel avec la dynamique des subventions au secteur public. Entre 2012 et 2018, alors que les crédits de ce dernier ont progressé de plus de 7 %, ceux consacrés à l'enseignement privé ont été réduits de plus de 10 %. La part de la dotation aux établissements d'enseignement privés dans les crédits du programme 150 (0,6 %) contraste avec les effectifs des étudiants qu'ils accueillent (3,5 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur). De fait, le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant a diminué de 45 % entre 2008 et 2018. Cette diminution est d'autant plus préjudiciable que les établissements d'enseignement supérieur privés font face à un effet de ciseau dès lors que les aides de certaines collectivités territoriales, elles-mêmes confrontées à une diminution de leurs ressources, reculent.

14. C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements de 14 millions d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement. Cette majoration permettrait de relever le montant moyen de la subvention de l'État, hors formation préparant aux métiers de l'enseignement, autour de 730 euros par étudiant. Cette augmentation de 14 millions d'euros renouvelés en 2020 et 2021 permettrait de revenir en trois ans à un niveau de 1 000 euros par étudiant, soit le niveau de 2012. Cette augmentation devra également contribuer à réduire les écarts entre les dotations attribuées aux établissements privés qui sont d'après le « jaune budgétaire » relatif aux subventions aux associations1(*) très inégalement réparties.

15. Les crédits consacrés à la recherche universitaire portés par le programme 150 sont stables en 2019 (+ 0,34 %) ; ils s'élèvent à 3,9 milliards d'euros. Il importe de concentrer l'action sur le transfert des résultats de la recherche pour une meilleure valorisation des efforts en la matière. Dans cette perspective, le rôle des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), créées en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), afin de répondre à certaines des lacunes du système de valorisation français doit être conforté.

16. Les crédits du programme 231 « Vie étudiante » pour 2019 sont quasiment stables par rapport à 2018. Si les crédits de l'action 01 « Aides directes » en constituent une part prépondérante (84 %), ils progressent moins fortement en 2019 que ces dernières années (+ 0,26 % contre + 8 % en 2017). En outre, votre rapporteur observe que sur les crédits pour 2018, le Gouvernement a, lors du dépôt de la loi de finances rectificatives pour 2018, prévu une annulation de crédit de paiement de 56 millions d'euros pour l'essentiel sur les aides directes.

17. Dans son alinéa 25, l'article 29 du projet de loi de finances pour 2019 introduit la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) dans la liste des taxes affectées et plafonne son produit à 95 millions d'euros, sur la base d'un taux de recouvrement d'environ 70 %. Dans la mesure où la collecte 2018 semble d'ores et déjà s'établir autour de 120 millions d'euros, plus d'une vingtaine de millions collectés sur les revenus des étudiants pourraient ainsi abonder le budget de l'État et participer à l'équilibre des finances publiques. Votre rapporteur estime que l'argent ainsi collecté doit être intégralement affecté à la vie étudiante. Il estime nécessaire que le plafond de cette taxe affectée soit donc réévalué et amendé par le Gouvernement dès le projet de loi de finances pour 2019.

18. À la suite du « Plan 40 000 » initié lors du précédent quinquennat, un plan de construction de 60 000 nouveaux logements a été annoncé par le Gouvernement. Son financement est prévu dans le Grand plan d'investissement ; quelque 20 000 places auraient déjà été identifiées et devraient pouvoir être livrées entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2020. Votre rapporteur souligne le caractère essentiel de la question du logement pour favoriser la mobilité étudiante.

III. Les programmes « Recherche » (Jean-François Rapin)

1. La somme des budgets des sept programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) consacrés à la recherche devrait atteindre 11,75 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 11,86 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2019, ce qui représente une hausse substantielle de 274 millions d'euros en AE (+ 2,4 %) et de 330 millions d'euros en CP (+ 2,9 %) par rapport à 2018. Les crédits consacrés à la recherche représenteront ainsi près de 3 % des dépenses du budget général de l'État en 2019.

2. Le budget 2019 s'inscrit ainsi dans la trajectoire dessinée pour 2018, avec une forte progression des crédits alloués aux programmes « Recherche » sur deux ans, de l'ordre 817 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 3,7 %) et 440 millions d'euros en crédits de paiement (+ 1,9 %). En dépit d'un contexte budgétaire contraint, ces hausses de crédits significatives traduisent la priorité accordée par le Gouvernement à la politique publique de recherche.

3. L'intégralité de cette hausse de crédits est captée par les programmes qui dépendent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, c'est-à-dire les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale ». En 2019, le montant total des crédits alloué à ces programmes s'établira à 8 861,1 millions d'euros en AE et 8 761,1 millions d'euros en CP, soit une hausse de 322,4 millions d'euros en AE (+ 3,9 %) et 376,4 millions d'euros en CP (+ 4,5 %) par rapport à 2018.

4. Le budget alloué à la recherche spatiale française absorbe les deux tiers de la progression des crédits de la mission « Recherche », avec une augmentation de 205 millions d'euros des crédits du programme 193, pour atteindre 1 823 millions d'euros (AE=CP). Cette évolution, qui s'inscrit dans la continuité de la trajectoire pluriannuelle du Gouvernement, résulte entièrement de l'augmentation de la contribution française à l'Agence spatiale européenne (European Space Agency, ESA), passée de 963 millions d'euros en 2018 à 1 175 millions d'euros en 2019. La substantielle revalorisation de cette enveloppe est destinée à financer les engagements de la France sur le programme Ariane 6, tout en poursuivant l'apurement de la dette française auprès de l'ESA afin de permettre sa résorption totale à horizon 2020.

5. Les augmentations des crédits du programme 172 concerneront en particulier l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui verra son budget augmenter de 32,7 millions d'euros en AE et 86,3 millions d'euros en CP. L'ANR recevra ainsi 768,8 millions d'euros en AE et 859,5 millions d'euros en CP, soit un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2010. Cette forte hausse devrait lui permettre de renouer avec un taux de succès acceptable pour les appels à projets, c'est-à-dire supérieur à 15 %.

6. L'action 01 « Pilotage et animation » du programme 172 bénéficiera également de 31 millions d'euros supplémentaires en CP, afin de financer les plans « SI Labo » (4,5 millions d'euros) et « Intelligence artificielle » (17 millions d'euros), mais aussi la poursuite des mesures voulues par le président de la République dans le cadre de l'initiative « Make Our Planet Great Again » (0,750 million d'euros) et l'augmentation du nombre de conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE, 8 millions d'euros).

7. Au sein du programme 172, les crédits dédiés aux infrastructures de recherche et aux organisations internationales augmenteront de 20,8 millions d'euros en AE et 19,8 millions d'euros en CP. Cette hausse conséquente correspond à 7,6 % de la progression des autorisations d'engagement et 5,8 % des crédits de paiement de la mission « Recherche » en 2019. Elle se décompose en 6,8 millions d'euros pour les infrastructures de recherche relevant de l'action 13, et 18,1 millions d'euros en AE pour les organisations internationales des actions 15 « Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie et de la santé », 17 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie » et 18 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'environnement ».

8. Les programmes de la mission qui ne dépendent pas du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche verront pour la plupart leurs moyens stagner, voire diminuer en 2018. Leur budget total s'élèvera à 3 088,1 millions d'euros en AE et 3 103,2 millions d'euros en CP, soit une baisse significative de 48 millions d'euros en AE (- 1,5 %) et 47 millions d'euros en CP
(- 1,5 %)
.

9. Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » vont diminuer de 60 millions d'euros en AE (- 8,1 %) et 45 millions d'euros en CP (- 5,8 %), en raison de la mise en extinction de plusieurs dispositifs et du regroupement des crédits destinés au financement des pôles de compétitivité au sein du programme d'investissements d'avenir (PIA).

10. Le programme 190 sera confronté à une baisse de 7,2 millions d'euros en CP, tandis qu'il bénéficiera d'une hausse de 5,8 millions d'euros en AE. Cette évolution s'explique notamment par une forte diminution de la dotation globale de l'IFP- Énergies nouvelles (- 4,2 millions d'euros), ainsi que par l'extinction progressive d'une partie des conventions de recherche (- 3 millions d'euros en CP).

11. Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » verra ses crédits diminuer de 1,1 % en AE et 1,7 % en CP en 2019. Cette évolution reflète celle de la dotation en fonds propres de l'opérateur Universcience (Palais de la découverte et Cité de la science et de l'industrie), qui baisse de 2 millions d'euros au titre de la contribution de l'établissement à la trajectoire de redressement des finances publiques.

12. En 2019, la faible hausse (+ 0,53 %) des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs sera destinée à compenser le coût des mesures statutaires. Au cours des trois dernières années, la masse salariale des organismes de recherche a augmenté dans des proportions considérables en raison de la relance de la politique salariale. Pour absorber cette hausse et rester à l'équilibre, les organismes de recherche n'ont d'autre choix que de réduire leurs effectifs, ce qui se traduit par une sous-exécution croissante des plafonds d'emplois.

13. Plusieurs situations d'impasse budgétaire à moyen et long terme ont été signalées à votre rapporteur spécial, appelant à une gestion plus prospective des crédits dédiés aux organismes de recherche. Ainsi, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) se trouvera confronté à un surcoût de plusieurs centaines de millions d'euros dans le cadre de la construction du Réacteur Jules Horowitz, tandis que les plans Santé commandés par le Gouvernement à l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ne bénéficieraient pas des financements adéquats. À plus long terme, l'Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER) devra faire face à des besoins de financement de l'ordre de 500 millions d'euros pour le renouvellement de la flotte océanographique, sans qu'aucun plan d'investissement à moyen terme n'ait été élaboré à ce jour. Cependant, lors du Comité interministériel de la Mer du 15 novembre, le Premier ministre a annoncé le lancement d'« une réflexion pour le maintien de la capacité opérationnelle de la flotte scientifique et la modernisation de ses équipements ».

14. Le crédit d'impôt recherche - dont le coût est évalué à 6,2 milliards d'euros pour 2019, soit 200 millions d'euros de plus qu'en 2018 - constitue, de très loin, la principale dépense fiscale de la MIRES. Ce dispositif, dont le coût régulièrement sous-évalué augmente chaque année, a été sanctuarisé par le Gouvernement pour stabiliser l'effort de recherche des entreprises. En dépit des nombreuses études dont il a fait l'objet, ses effets demeurent encore mal appréhendés.

15. L'épuisement progressif des crédits en provenance des programmes d'investissement d'avenir (PIA), qui représentent une fraction non négligeable du budget des organismes de recherche, se traduit par des difficultés financières certaines pour certains opérateurs. Ces versements ponctuels ayant pris la place de lignes budgétaires classiques qui auraient dû être créées de manière pérenne, le tarissement de cette source de financement devra faire l'objet d'une attention particulière.

16. Alors que les financements européens consacrés à la recherche augmentent, les participations françaises dans les projets sélectionnés poursuivent leur diminution tendancielle. Face à ce constat, le Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a été chargé de produire un plan d'action pour renforcer la participation française au sein des programmes de recherche européen. Il conviendra de suivre avec attention la mise en oeuvre de ce plan d'action.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 73,77 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».


* 1 Projet de loi de finances 2019 - Rapport sur l'effort financier de l'État en faveur des associations