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Projet de loi de finances pour 2019 : Régimes sociaux et de retraite

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Régimes sociaux et de retraite ( rapport général - première lecture )

D. UNE CONTRIBUTION DE 6,284 MILLIARDS D'EUROS POUR FINANCER LES DEUX TIERS DES PRESTATIONS DE RETRAITE PRÉVUES EN 2019

1. Une subvention de l'État qui assure en moyenne plus de 67 % des ressources des régimes spéciaux

La participation de l'État continue d'assurer une part prépondérante de leurs ressources aux régimes spéciaux de la présente mission.

Au total, les subventions d'équilibre de l'État apporteront en moyenne 67 % des ressources des régimes spéciaux.

La masse totale des prestations versées y avoisine 9,2 milliards d'euros (0,4 point de PIB).

Le poids de la subvention de l'État diffère d'un régime à l'autre : il couvre quasiment la totalité des pensions versées par le régime de la SEITA qui ne compte plus aucun cotisant en 2019 (pour environ 7 875 pensionnés) et un peu plus de 60 % de celles versées par les caisses de retraite de la SNCF et de la RATP (61 %).

En ce qui concerne le régime minier, il est financé à 84 % par la mission. Les cotisations sociales ne comptent plus que pour une part infime des produits, ce qui n'a rien que de logique pour un régime fermé déjà ancien.

Caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines (2015-2019)

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Le régime spécial des marins devrait bénéficier en 2019 d'une subvention d'équilibre de 815,7 millions d'euros, en baisse de 8,6 millions d'euros par rapport à 2018 (- 1%). La subvention couvre près de 80 % des dépenses de pension (1 024 millions d'euros) à la charge de l'établissement national des invalides de la marine (ENIM).

Les cotisations et contributions perçues auprès des armateurs se limitent à 115 millions d'euros.

Établissement national de la marine (2015-2019)

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Les deux régimes des transports terrestres couverts par la mission bénéficient d'un taux de subvention identique, qui leur apporte 61 % de leurs ressources.

Régime de la SNCF (2015-2019)

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Régime de la RATP (2015-2019)

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

2. Une justification par l'état des équilibres démographiques des régimes spéciaux mais qui est loin d'épuiser les raisons des soutiens nécessaires à leur financement
a) Un rapport démographique dégradé

Le taux élevé de la contribution de l'État aux dépenses des régimes spéciaux peut se justifier par la situation démographique de ces régimes.

Cependant, une partie des subventions couvre des avantages particuliers en plus de ces déséquilibres démographiques auxquels les règles dérogatoires appliquées dans les régimes spéciaux ne sont évidemment pas étrangères.

Les régimes spéciaux financés par la présente mission connaissent une situation démographique incontestablement dégradée, qui se manifeste par un ratio entre cotisants et retraités plus faible que dans le régime général d'assurance vieillesse et dans celui de la fonction publique d'État et par une baisse du rapport démographique.

Parmi les régimes encore ouverts, le régime des marins compte seulement 0,27 cotisant pour un retraité, le régime de la SNCF 0,675(*) cotisant pour un pensionné et le régime de la RATP 0,86 cotisant pour un pensionné tandis que le rapport démographique est de l'ordre de 1,33 dans le régime général.

La dégradation du rapport démographique suit des évolutions propres à chaque régime.

Il paraît à peu près endigué pour la SNCF.

Éléments sur le nombre des cotisants et des pensionnés dans le régime de la SNCF

 

SNCF

année

2016

2017

2018

2019

nombre de cotisants (1)

145 958

142 943

prévisions

prévisions

141 367

139 686

nombre de pensionnés

263 981

261 033

260 166

255 497

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Mais, le nombre des cotisants avait considérablement baissé entre 2015 et 2016 (près de 4 000 cotisants en moins) et il faut tenir compte des effectifs en contrats d'apprentissage et de formation, qui renouvellent les profils des cotisants au régime. Pour 2019, les prévisions tablent sur une forte réduction du nombre des pensionnés (- 4 669), qui compenserait, par son ampleur, une nouvelle baisse du nombre des cotisants (- 1 681).

Pour la RATP, le nombre des cotisants s'est à peu près stabilisé (-119 depuis 2016), et le nombre des pensionnés après avoir connu une hausse spectaculaire en 2018, retrouverait un niveau plus étal.

Éléments sur le nombre des cotisants et des pensionnés dans le régime de la RATP

 

RATP

année

2016

2017

2018

2019

nombre de cotisants

42 420

42 301

prévisions

prévisions

42 574

42 301

nombre de pensionnés (1)

49 310

49 941

52 982

49 177

(1) Il s'agit ici des pensions du régime spécial et du régime de coordination. Ces chiffres sont donnés au 31 décembre de chaque année.

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Ces évolutions prolongent une tendance plus ancienne.

Évolution du rapport démographique*dans les principaux régimes de retraite

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances pour 2018, du rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017, du recueil statistique de la Caisse nationale d'assurance vieillesse et du rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2018)

b) Le poids des singularités des régimes spéciaux

En toute hypothèse, le besoin de financement de ces régimes ne s'explique pas uniquement par leur situation démographique.

Des facteurs institutionnels jouent encore un grand rôle dans les déséquilibres financiers que la solidarité nationale est appelée à combler.

Ce n'est qu'au terme de la montée en charge des réformes du système de retraite intervenues à partir de 2008 que la pression des particularités de ces régimes sur le budget de l'État s'atténuera (voir ci-dessous).

Le régime de financement de la caisse de retraite de la SNCF illustre partiellement le poids des singularités des régimes spéciaux.

Ainsi que le rappelle le conseil d'orientation des retraites (COR), la cotisation patronale de la SNCF est constituée de deux composantes T1 et T2 :

- la composante T1 représente le montant des cotisations qui seraient dues si les salariés de la SNCF relevaient du régime général et des régimes de retraite complémentaire des salariés. Plus précisément, elle vient compléter les cotisations salariales des agents de la SNCF, de façon à ce que le total des cotisations salariales et de la composante T1 soit égal au total des cotisations salariales et patronales qui seraient dues avec les régimes de droit commun ;

- la composante T2 est destinée à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial.

Ce dernier taux avait été fixé à 11,26 % en 2011. Devant évoluer comme le taux global des régimes de droit commun pour un salarié non cadre, il a été porté à 11,81 % pour 2016 puis à 13,85 % depuis le 1er mai 2017. Il serait de 13,99 % en 2019.

Si les réformes intervenues depuis 2003 ont tendu à faire converger les règles applicables à ces régimes avec celles du régime général et celui de la fonction publique (voir ci-après), des différences subsistent du fait des situations de départ, de l'exclusion des régimes fermés et du régime des marins du mouvement d'harmonisation entrepris, et du calendrier d'application des réformes aux régimes spéciaux.

Elle a été différée de quatre ans par rapport au rythme imprimé à la convergence entre les règles de la fonction publique et celles du régime général ce qui explique que ses effets sont encore largement à venir (voir ci-après).

Les principales règles dérogatoires applicables aux régimes spéciaux de retraite

Les trois principaux régimes de retraite « ouverts » subventionnés par la mission, à savoir les régimes des retraites des personnels de la SNCF, de la RATP et des marins se caractérisent par des règles plus avantageuses que celles du régime général en matière d'âge de départ à la retraite et de liquidation.

Parmi les règles dérogatoires applicables au régime des marins, on peut citer :

- l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite fixé à 55 ans (contre 62 ans pour le régime général) ;

- la liquidation de la pension de retraite sur la base des 3 dernières années (en fonction du salaire forfaitaire) ;

- l'absence de mécanisme de décote et de surcote.

Les régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP se distinguent, quant à eux, du régime général par :

- un âge légal d'ouverture des droits de 50 ans progressivement porté à 52 ans pour le personnel roulant des deux entreprises. L'âge légal d'ouverture des droits est de 55 ans pour les autres catégories de personnels de la SNCF, devant être porté progressivement à 57 ans et de 55 ans ou 60 ans respectivement (progressivement porté à 57 ans ou 62 ans) pour les personnels de la RATP appartenant à la catégorie A active ou aux autres catégories ;

- un mécanisme de bonifications (validations gratuites de trimestres) pour les personnels recrutés avant la réforme de 2008 ;

- une liquidation de la pension sur la base des six derniers mois de salaires.

Par conséquent, l'âge effectif de départ à la retraite des assurés des régimes spéciaux est sensiblement inférieur à celui observé dans le régime général.


* 5 Ratio pondéré des pensions de réversion ; 0, 55 hors réversion.