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Projet de loi de finances pour 2019 : Sécurités (police nationale ; gendarmerie nationale)

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Sécurités (police nationale ; gendarmerie nationale) ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 28a

SÉCURITÉS

(PROGRAMMES 176 « POLICE NATIONALE » ET 152 « GENDARMERIE NATIONALE »)

Rapporteur spécial : M. Philippe DOMINATI

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Par rapport à ceux ouverts en 2018, les crédits de paiement (CP) demandés dans le cadre du PLF 2019 pour les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » sont en hausse de 1,62 %, tandis que l'augmentation des autorisations d'engagement atteint 3,41 %.

2. Les crédits de la mission « Sécurités » dépassent de 1,2 % la trajectoire fixée par le triennal. Cette trajectoire n'apparaissait pas crédible lors de l'adoption de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2018-2022.

3. Conformément aux annonces du Gouvernement, le présent projet de loi de finances s'inscrit dans la tendance d'augmentation des effectifs constatée depuis 2013. Cette hausse, plus importante que l'an dernier, devrait en outre être, selon les prévisions du gouvernement, la plus importante du quinquennat : + 2 378 ETP en 2019 pour les deux programmes.

4. Cette augmentation des effectifs entraine, cette année, une hausse préoccupante du ratio dépenses de personnel/ensemble des crédits. Alors qu'il avait connu une « stagnation » l'année précédence, ce ratio devrait connaître une augmentation en 2019 et atteindre 89,39 % pour la police nationale et 84,39 % pour la gendarmerie nationale.

5. Au regard de la programmation pluriannuelle, l'objectif de création de 10 000 emplois sur le quinquennat ne devrait pas permettre de faire diminuer ce ratio dans les trois années à venir, ce qui pourrait entrainer une dégradation des moyens, notamment en termes d'équipements et d'immobilier, des forces.

6. L'évolution positive du schéma d'emplois intervient alors même que les comparaisons internationales ne témoignent pas d'un sous-dimensionnement des forces de sécurité intérieure de notre pays.

7. Le parc automobile est marqué par une augmentation continue de l'âge moyen des véhicules et une dégradation de leur état. Le présent projet de loi de finances, qui prévoit 72 millions d'euros pour la police nationale et 61 millions d'euros pour la gendarmerie nationale, ne devrait pas inverser cette tendance. Au-delà des questions purement quantitatives (nombre de véhicules, vieillissement), le caractère inadapté des véhicules aux missions spécifiques des forces de l'ordre est prégnant. Un recours à l'externalisation partielle du parc automobile pourrait constituer une piste d'évolution pertinente.

8. Bien que dans un état inégal, le parc immobilier des forces de sécurité intérieure constitue une préoccupation majeure. Les crédits prévus ne devraient pas permettre une mise à niveau satisfaisante de son état.

9. Outre une augmentation de la part des dépenses d'investissement et de fonctionnement dans le total des crédits, l'amélioration des capacités opérationnelles de la police et de la gendarmerie nationales passe par un plus grand effort de modernisation et de mutualisation. La lutte contre les tâches indues, qui mobilisent annuellement l'équivalent de plus de 6 000 ETPT, doit constituer un axe majeur de cette modernisation.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 99 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. UNE ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE : LA DIMINUTION DE LA PART DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉQUIPEMENT DANS LE TOTAL DU BUDGET DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

A. UNE POURSUITE DE L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES

1. Une augmentation des crédits de 1,62 % en moyenne pour les deux programmes

Comparaison des crédits ouverts en 2018 et demandés en 2019

(en millions d'euros, en %)

 

 

Crédits ouverts en 2018

Crédits demandés en 2019

Évolution 2018-2019

Police

AE

10 841,90

10 942,50

0,93%

nationale

CP

10 555,80

10 727,50

1,63%

Gendarmerie

AE

8 880,70

9 495,66

6,92%

nationale

CP

8 625,00

8 805,44

2,09%

Total

AE

19 763,94

20 438,16

3,41%

CP

19 222,16

19 532,94

1,62%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Par rapport à ceux ouverts en 2018, les crédits de paiement (CP) demandés dans le cadre du projet de loi de finances déposé par le gouvernement sont en hausse de 1,62 %, tandis que l'augmentation des autorisations d'engagement (AE) atteint 3,41 %, notamment en raison de l'augmentation des AE demandées pour la gendarmerie nationale (conclusion de marchés pluriannuels). Pour mémoire, le budget adopté l'an dernier était en hausse de 2,36 % en AE et 1,34 % en CP.

Évolution des crédits de paiement et des autorisations d'engagement de la police et de la gendarmerie nationales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Par rapport aux crédits consommés au début du quinquennat précédent, les crédits demandés en 2018 progressent de 14,53 % en CP et de 20,16 % en AE.

Comparaison des crédits consommés en 2012 et demandés en 2019

(en millions d'euros, en %)

 

 

Crédits consommés en 2012

Crédits demandés en 2019

Évolution 2017-2018

Police

AE

9 127,70

10 942,50

19,88%

nationale

CP

9 205,30

10 727,50

16,54%

Gendarmerie

AE

7 881,90

9 495,66

20,47%

nationale

CP

7 849,30

8 805,44

12,18%

Total

AE

17 009,60

20 438,16

20,16%

CP

17 054,60

19 532,94

14,53%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Un dépassement prévisible de la programmation triennale

Les programmes « Gendarmerie nationale » et « Police nationale » concentrent en 2019 plus de 95 % des crédits de la mission « Sécurités ». L'évolution de la mission par rapport au triennal constitue donc un bon indicateur de la position des deux forces1(*).

Sur la trajectoire triennale fixée par la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, les crédits hors CAS « Pensions » de la mission « Sécurités » augmentent de 2,10 %, contre une augmentation en moyenne de 3 % pour les missions du budget général2(*). En prenant en compte les prévisions d'inflation, cette programmation prévoit une évolution négative des crédits, qui devraient diminuer de 0,4 %.

En réalité, les crédits de la mission « Sécurités » prévus par le projet de loi de finances pour 2019 dépassent de 1,2 % la trajectoire fixée par le triennal (alors que ceux du budget de l'État pris dans sa globalité dépassent cette trajectoire de 0,3 %).

Évolution des crédits de paiements de la mission « Sécurités » par rapport au triennal 2018-2020

(en milliards d'euros et en %)

 

PLF 2019 constant

Écart
LFI 2018

Écart
LFI 2018
en %

Écart LPFP

Écart
LPFP
en %

Mission « Sécurités »

13,638

+ 0,320

+ 2,4%

+ 0,160

+ 1,2%

Source : commission des finances du Sénat, à partir de la loi de programmation des finances publiques (2018-2022)

Le dépassement de la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques n'est pas surprenant. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, votre rapporteur spécial avait estimé que cette trajectoire n'était pas crédible3(*), alors que la sécurité nationale était toujours présentée comme une priorité et que le contexte sécuritaire demeurait particulièrement tendu. Cette trajectoire apparaissait en outre contradictoire avec l'annonce par le Président de la République de la création de 10 000 emplois au sein des forces de sécurité intérieure sur le quinquennat (cf. infra).


* 1 La mission étant également constituée des programmes « Sécurité et éducation routières » et « Sécurité civile ».

* 2 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 3 Rapport général n° 108 (2017-2018) de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017.