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Projet de loi de finances pour 2019 : Sécurités (police nationale ; gendarmerie nationale)

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Sécurités (police nationale ; gendarmerie nationale) ( rapport général - première lecture )

B. UNE IMPORTANTE VAGUE DE RECRUTEMENT, ENTRAINANT UNE HAUSSE DU RATIO DÉPENSES DE PERSONNEL / BUDGET TOTAL

1. La plus importante vague de recrutement du quinquennat : + 2 378 ETP en 2019 pour les deux programmes

Comme l'a montré le rapport de l'inspection générale des finances dédié aux effectifs de la police et de la gendarmerie nationales4(*), pour la période 2013-2016, le total des créations d'emplois est de 6 551 équivalents temps plein (ETP), auxquels se sont ajoutés 2 286 ETP de la loi de finances pour 2017, soit 8 837 sur cinq années, entre les 31 décembre 2013 et 2017. Ces créations d'emploi ont été faites dans le cadre des différents plans de renforcement dont ont bénéficié la police et la gendarmerie nationales (plan de lutte contre le terrorisme, plan de lutte contre l'immigration clandestine, pacte de sécurité). En 2017, le schéma d'emploi de la police nationale a été réalisé à hauteur des 2 031 créations d'emplois prévues à périmètre constant.

Le rythme de recrutement devrait sensiblement s'accroître sur le quinquennat actuel, puisque le Président de la République s'est engagé à créer 10 000 emplois sur la période 2018/2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure. Dans ce cadre, la Police nationale bénéficie de 7 500 ETP et la Gendarmerie nationale de 2 500 ETP.

Le présent projet de loi de finances prévoit pour la police nationale, en 2019, une augmentation de 1 735 emplois à périmètre constant. L'effectif-cible au 31 décembre 2019 s'établit donc à 151 440 ETP.

Effectifs de la police nationale prévus pour 2019

(en ETP)

 

 

 

ETP

Effectif ETPE prévu au 31 décembre 2018

149 883

Part PN du plan 10 000

1735

Cible ETP proposée au PLF 2019

151 618

Retrait du solde des transferts

-178

Cible ETP 2019 avec transferts

151 440

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Pour la police nationale, cette augmentation des effectifs concerne principalement le corps d'encadrement et d'application de la police nationale (création de 1 479 ETP).

Répartition du schéma d'emplois par catégorie en 2019

(en ETP)

 

Police nationale

Personnels administratifs

177

Personnels techniques

360

Ouvriers d'État

- 28

Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement

- 399

Corps d'encadrement et d'application

1 479

Personnels scientifique

200

Adjoints de sécurité

-54

Total

1735

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Pour la gendarmerie nationale, le projet de loi de finances pour 2019 prévoit un schéma d'emplois positif de 643 ETP :

- + 625 ETP au titre des créations d'emplois du plan présidentiel (2annuité de la création de 2 500 emplois sur la période 2018-2022) ;

- - 33 ETP au titre des suppressions d'emplois en administration centrale ;

- + 54 ETP au titre de l'augmentation des effectifs du renseignement territorial ;

- - 3 ETP au titre du redéploiement d'effectifs pour la création de l'agence du numérique de la sécurité civile (ANSC).

Évolution prévisionnelle créations suppressions des effectifs de la gendarmerie nationale jusqu'en 2022

(en ETP)

 

2019

2020

2021

2022

Total

Créations de postes dédiés aux missions de sécurité

625

625

375

375

2 500

Suppression de postes en administration centrale

-33

-33

-33

-33

-165

Renseignements territorial

54

27

27

27

135

Agence numérique de la sécurité civile

-3

 

 

 

-3

TOTAL

643

619

369

369

2 459

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette hausse devrait concerner très majoritairement le corps des sous-officiers.

Répartition du schéma d'emplois par catégorie en 2019

(en ETP)

 

Gendarmerie nationale

Personnels administratifs

84

Personnels techniques

77

Ouvriers d'État

- 21

Officiers (gendarmes)

- 346

Sous-officiers (gendarmes)

850

Volontaires (gendarmes)

- 1

Total

643

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Conformément aux annonces du gouvernement, le présent projet de loi de finances s'inscrit dans la tendance d'augmentation des effectifs constatée depuis 2013. Cette hausse, plus importante que l'an dernier, devrait en outre être, selon les prévisions du gouvernement, la plus importante du quinquennat.

Effectifs de la police nationale et de la gendarmerie nationale depuis 2012

(en ETP réalisés jusqu'en 2017 et prévus ensuite)

*Prévisions effectuée d'après les schémas d'emploi de la LFI 2018 et du PLF 2019

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette augmentation des effectifs entraine, cette année, une dégradation préoccupante du ratio dépenses de personnel/ensemble des crédits.

2. Une dégradation du ratio dépenses de personnel/ensemble des crédits

Alors qu'il avait connu une « stagnation » l'année précédence, ce ratio devrait connaître une augmentation en 2019 et atteindre 89,39 % pour la police nationale et 84,39 % pour la gendarmerie nationale. La différence entre les deux forces s'explique notamment par le fait que les loyers des gendarmes hébergés ne sont pas inclus dans les dépenses de personnel5(*).

Part des dépenses de personnel dans le total des crédits

(en millions d'euros)

 

 

2015

2016

2017

2018

2019

Évolution 2018-2019

 

Police nationale

Titre 2

8 692,72

8 837,90

9 187,97

9 369,52

9 589,63

2,35%

Total

9 702,57

9 957,80

10 359,61

10 555,80

10 727,50

1,63%

Titre 2 / Total

89,59%

88,75%

88,69%

88,76%

89,39%

 

Gendarmerie nationale

Titre 2

6 908,62

6 998,10

7 270,99

7 306,50

7 474,87

2,30%

Total

8 147,32

8 308,30

8 608,77

8 657,74

8 805,45

1,71%

Titre 2 / Total

84,80%

84,23%

84,46%

84,39%

84,89%

 

Total pour les deux programmes

Titre 2

15 601,34

15 836,00

16 458,96

16 676,02

17 064,50

2,33%

Total

17 849,89

18 266,10

18 968,38

19 213,54

19 532,95

1,66%

Titre 2 / Total

87,40%

86,70%

86,77%

86,79%

87,36%

 

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Part des dépenses de personnel dans le total des crédits

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ce ratio avait connu une diminution à partir de 2014 à la faveur, notamment, des différents plans de renforcement ; il est regrettable que les efforts entamés ne soient pas poursuivis en début de quinquennat.

L'amélioration du ratio à partir de 2014 doit en outre être nuancée par le fait que la part des dépenses de personnel dans le total des dépenses demeure encore à un niveau significativement plus élevé qu'en 2006. En réalité, entre l'exécution de l'année 2006 et le projet de loi de finances pour 2019, les dépenses de personnel ont augmenté de plus 34,53 %, tandis que les autres dépenses ont connu une baisse de 6,53 %.

Évolution comparée des dépenses de personnel et des autres dépenses depuis 2006

(en millions d'euros)

 

2006

2019

Évolution 2006 / 2019

Titre 2

12 685,00

17 064,50

34,53%

Hors titre 2

2 641,00

2 468,44

-6,53%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Évolution de la part des dépenses de personnel dans le total des crédits

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Au regard de la programmation pluriannuelle, l'objectif de création de 10 000 emplois sur le quinquennat ne devrait pas permettre de faire diminuer ce ratio dans les trois années à venir, ce qui pourrait entrainer une dégradation des moyens, notamment en termes d'équipements et d'immobilier, des forces.

Outre les plans massifs de recrutement, l'augmentation des dépenses de personnel s'explique par les mesures de revalorisation générales (point d'indice) et catégorielles. Les policiers et les gendarmes ont obtenu, en avril 2016, la signature de deux protocoles leur accordant d'importantes mesures de revalorisation des carrières et des rémunérations. Les coûts supplémentaires liés à ces protocoles, limités sur l'année 2016, seront particulièrement élevés sur les années 2017 à 2019 et s'échelonneront jusqu'en 2022.

Comme l'a relevé la Cour des comptes dans un récent référé6(*), l'ensemble des mesures catégorielles a un coût annuel élevé et mal maîtrisé. Leur coût supplémentaire en 2017 par rapport au montant des dépenses exécutées en 2016, hors contribution au CAS « Pensions » est ainsi estimé à plus de 200 millions d'euros en 2017 et à 492,8 millions en 2019.

Ces observations doivent inciter les deux forces à mener une réflexion d'ensemble sur les moyens permettant de mieux maîtriser leur masse salariale en ajustant, au besoin, la rapidité de l'avancement et les modalités de déroulement des carrières.

3. Des comparaisons internationales qui ne témoignent pas d'une sous-dotation de la France en effectifs policiers

L'évolution positive du schéma d'emploi intervient alors même que les comparaisons internationales ne témoignent pas d'une sous-dotation des forces de sécurité intérieure de notre pays, bien au contraire.

Les difficultés liées aux comparaisons internationales en la matière sont bien connues. Les organisations administratives sont différentes d'un pays à l'autre. Une majorité d'États européens étant de nature fédérale, les coûts sont supportés par différentes strates administratives (fédéral, régional, voire municipal). Ensuite, la répartition des missions entre les fonctionnaires des différentes directions n'est pas la même d'un pays à l'autre et le degré d'externalisation peut varier selon les choix étatiques.

Ces difficultés sont accrues par l'absence d'un service pleinement dédié à la réalisation de ces comparaisons au sein du ministère de l'intérieur. La Cour des comptes, dans la récente enquête sur les moyens d'équipement qu'elle a réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat a d'ailleurs indiqué s'être heurtée à ces difficultés, qui l'ont empêchée d'étayer son étude de comparaisons internationales7(*).

Les éléments de comparaison disponibles convergent toutefois pour écarter la thèse d'une sous-dotation de la France en effectifs de police et de gendarmerie nationales.

Le ratio police/population de la France apparaît comme se situant dans la moyenne des pays européens, alors même que les effectifs français ne tiennent pas compte des 7 0008(*) militaires mobilisés dans le cadre de l'opération « Sentinelle » depuis les attentats de janvier 2015 pour assurer des missions de sécurité intérieure, ni de ceux des polices municipales.

Ratio police/population en Europe

Pays

Population (millions)

Effectif total des services de police

Ratio police / population

 

Pays

Population (millions)

Effectif total des services de police

Ratio police / population

Allemagne

82.1

300 000

1/273

 

Lettonie

1.9

6.000

1/316

 

Autriche

8.7

26.000

1/334

 

Lituanie

2.8

8 450

1/331

 

Belgique

10,7

48 000

1/222

 

Luxembourg

0.503

2 020

1/249

 
 

Malte

0.408

2170

1/188

Bulgarie

7.1

27.000

1/262

 
 

Pays-Bas

17

66 800

1/254

Chypre

0.85

5 429

1/157

 
 

Pologne

38.1

121 000

1/314

Croatie

4.2

20.000

1/210

 
 

Portugal

10.3

46 214

1/223

Danemark

5.7

11.000

1/518

 
 

République Tchèque

10.6

40 500

1/261

Espagne

46,6

159 400

1/292

 
 

Roumanie

19.9

90 000

1/221

Estonie

1.3

5.000

1/260

 
 

Royaume-Uni

64.6

151 195

1/427

Finlande

5.5

10 000

1/550

 
 

Slovaquie

5.4

23.000

1/234

France

67.2

240.000

1/281

 
 

Slovénie

2.0

8.517

1/234

Grèce

10.7

48.000

1/223

 
 

Hongrie

9.7

38.000

1/255

 

Suède

9.9

28.689

1/345

 

Irlande

4.7

15 000

1/313

         
         

Italie

61

276500

1/220

         
         

Source : commission des finances, d'après les données transmises par la direction de la coopération internationale

La comparaison de la structure des dépenses avec le Royaume-Uni ou l'Allemagne confirme par ailleurs le caractère trop élevé de la part des dépenses de personnel dans le budget total des forces de sécurité intérieure.

La structure des dépenses des forces de sécurité intérieure en Espagne et au Royaume-Uni

En ce qui concerne l'Espagne, le budget 2016 du ministère de l'intérieur espagnol prévoyait d'atteindre la somme de 8,012 milliards d'euros. Cela représentait alors 3,2 % du budget de l'État. Le sous-secrétariat d'État à la Sécurité représentait 85 % du budget de l'ensemble du ministère.

En termes de structure des dépenses, pour l'ensemble du ministère, le personnel représentait 78 % du budget (86 % pour la Police et la Garde civile qui sont des unités à très fort effectif).

En ce qui concerne le Royaume-Uni, les éléments recueillis datent de 2017. Les forces de police (Angleterre et Pays de Galles) regroupent environ 200 000 personnes, principalement des personnels de terrain (constables, sergeants mais aussi des réservistes ou volontaires), des personnels d'encadrement (inspectors, chief inspectors), de commandement/direction (superintendents et rangs plus élevés) mais aussi des personnels administratifs et de soutien (police staff)9(*).

Les budgets alloués aux forces de sécurité (Angleterre, Pays de Galles, Irlande du Nord, Ecosse, Agence de Police Nationale) sont de 14 milliards de livres sterling par an (hors lutte contre le terrorisme). Les forces bénéficient d'un financement local et national (Home Office). Des économies ont été réalisées ces dernières années par le gel des salaires les plus élevés et des réductions d'effectifs. Au total, 80 % du budget est consacré aux rémunérations et pensions.

Source : direction de la coopération internationale du ministère de l'intérieur

Au total, les comparaisons internationales relativisent la nécessité de procéder à des recrutements massifs pour permettre à la France d'atteindre un standard international. Plus gravement encore, votre rapporteur spécial estime que l'augmentation des dépenses de personnel est de nature à obérer la capacité opérationnelle des forces, ces créations de postes étant réalisées au détriment des dépenses d'investissement et de fonctionnement (cf. infra).

Lors de ses auditions, votre rapporteur spécial a par ailleurs pu constater que le supposé « manque d'effectifs » ne constituait pas la préoccupation principale des organisations syndicales10(*). Par ailleurs, les traductions de ces recrutements n'est, selon les agents, pas toujours « palpable sur le terrain ». Ceci s'explique, par le fait que les recrutements abondent notamment des services spécialisés (renseignement intérieur) et non les services de sécurité publique.

Surtout, l'insuffisance des moyens et l'organisation déficiente (cycles horaires, tâches indues, etc.) neutralisent l'impact de ces recrutements.


* 4 Inspection générale des finances, Évolution des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales, février 2017.

* 5 Même si cet avantage ne peut être juridiquement regardé comme un avantage en nature, en raison des sujétions particulières auxquelles sont soumis les gendarmes.

* 6 Cour des comptes, référé au Premier ministre du 13 mars 2018 sur les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales.

* 7 Rapport d'information n° 717 (2017-2018) de M. Philippe Dominati sur l'enquête de la Cour des comptes sur les équipements de la police et de la gendarmerie (acquisition et utilisation), fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 septembre 2018.

* 8 Le format de l'opération « Sentinelle » est variable, et oscille entre 4 000 et 10 000 militaires selon les périodes.

* 9 Ces chiffres n'incluent cependant pas les personnels affectés à des missions de sécurité dans d'autres champs d'activité (immigration par exemple, gérée par un corps indépendant du ministère de l'intérieur, la Border Force).

* 10 Un représentant du corps des officiers de police nationale a d'ailleurs affirmé qu'il n'y avait pas besoin d'effectifs supplémentaires.