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Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

BUDGET ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

La direction générale de l'aviation civile (DGAC), administration centrale de l'État, joue un triple rôle de prestataire de service, de prescripteur de règles et de régulateur du transport aérien en France :

- elle assure les services de la circulation aérienne auprès des compagnies aériennes, au moyen de ses centres de contrôle en route et de ses tours de contrôle ;

- elle veille au maintien de la sécurité et de la sûreté du transport aérien en assurant la surveillance des industriels, des opérateurs et des personnels navigants ;

- elle est le régulateur économique et social du secteur aérien (compagnies aériennes, aéroports, industries aéronautiques) ;

- elle lutte contre les nuisances, en particulier sonores et atmosphériques, générées par le transport aérien ;

- elle élabore et défend les positions de la France dans les instances internationales qui traitent de l'aviation civile ;

- elle favorise le développement de l'aviation légère.

C'est la mission « Contrôle et exploitation aériens » qui retrace, dans le cadre du présent budget annexe, dit « BACEA », les activités de production de biens et de prestation de services de la DGAC.

Cette mission et la mission « Publications officielles et information administrative » constituent les deux seuls exemples de budgets annexes du budget de l'État.

Elle est régie par les dispositions de l'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services. [...].

I. L'AUGMENTATION TENDANCIELLE DES RECETTES DU BUDGET ANNEXE REFLÈTE LA FORTE CROISSANCE DU TRANSPORT AÉRIEN À L'oeUVRE PARTOUT EN EUROPE

Tant les recettes que les dépenses du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » dépendent étroitement du dynamisme du transport aérien au départ et à l'arrivée des aéroports français mais également de celui du trafic qui survole notre territoire.

A. SI LE TRAFIC AÉRIEN EST EN FORTE CROISSANCE, LA COMPÉTITIVITÉ ÉCONOMIQUE DES COMPAGNIES FRANÇAISES RESTE FRAGILE, CE QUI REND D'AUTANT PLUS PROBLÉMATIQUE LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT DE TAXER DAVANTAGE LE SECTEUR

1. Le trafic aérien français connaît actuellement une dynamique soutenue qui devrait se poursuivre en 2020

Le trafic aérien français s'est élevé à 167,3 millions de passagers en 2018, en forte croissance de + 5,2 % par rapport à 2017 (159,0 millions de passagers).

Évolution du trafic des passagers aériens en France
entre 2008 et 2018

Source : direction générale de l'aviation civile (DGAC)

La croissance du trafic en 2019 s'annonce un peu moins forte qu'en 2018 mais néanmoins très dynamique puisque la progression enregistrée sur les neuf premiers mois de l'année par rapport à la même période de 2018 a été de + 4,8 %, soit 6,4 millions de voyageurs supplémentaires. Ces bons résultats s'expliquent par le maintien d'une conjoncture économique favorable, en dépit de nouvelles hausse du prix du carburant.

Cela fait ainsi 37 mois consécutifs d'évolutions annuelles positives, la dernière baisse de trafic sur un an remontant au mois d'août 2016.

La croissance observée de janvier à septembre 2019 est majoritairement due au trafic international. L'Espace économique européen (EEE) contribue pour 2,2 points à la croissance du trafic, l'international hors EEE pour 2,0 points, le trafic métropole pour 0,5 point et le trafic au départ et à destination de l'outre-mer pour 0,1 point.

Les dix plus grands aéroports français progressent de manière contrastée par rapport aux neuf premiers mois de 2018. La croissance est de 17,7 % à Nantes, de 12,6 % à Bordeaux mais elle est en baisse de - 2,3 % à Orly et de - 0,6 % à Toulouse. La progression est de 5,1 % à Nice et de 7,9 % à Marseille.

La croissance du trafic français en 2019 pourrait, selon les dernières estimations de la DGAC, être comprise entre + 3,7 % et + 4,4 %, la tendance la plus probable étant une hausse de + 4,1 %. Le trafic de la métropole serait alors compris entre 173,6 millions de passagers et 174,6 millions de passagers.

2. Dans un contexte marqué par les faillites d'XL Airways et d'Aigle Azur, la part du pavillon français continue à se réduire

Le trafic aérien touchant la France a connu une forte croissance annuelle de + 3,0 % entre 2006 et 2018, qui s'explique principalement par l'expansion du trafic international, mais a trop peu profité aux transporteurs français qui ont perdu d'importantes parts de marché tout au long de cette période.

La part du pavillon français est ainsi passée de 54,3 % en 2003 à 40,0 % en 2018, soit une baisse de - 0,9 % par an en nombre de passagers.

Pour la seule année 2018, cette part de marché a baissé de - 1,0 % point en raison du dynamisme commercial des compagnies étrangères et de la relative atonie des compagnies françaises. Sur les neuf premiers mois de 2019, la baisse observée est de - 0,7 %.

À noter que l'érosion du pavillon français touche davantage le réseau intérieur (- 2,1 %) que les liaisons internationales (- 0,6 %).

Part du pavillon français dans le trafic total

Source : direction générale de l'aviation civile (DGAC)

Les difficultés rencontrées par les compagnies françaises s'expliquent avant tout par la très forte concurrence qu'elles subissent de la part :

- des compagnies à bas coût (Easy Jet, Ryanair) sur le segment du court et du moyen-courrier en France et en Europe. Ces compagnies ont transporté sur les neuf premiers mois de 2019 36,7 % des passagers au départ ou à l'arrivée de la France, un chiffre en hausse de 1,5 % par rapport en 2018, contre seulement 10 % des passagers en 2005 ;

- des compagnies du Golfe persique (Etihad, Qatar Airways, Emirates) sur le long courrier, en particulier à destination de l'Asie. Le trafic de ces compagnies au départ de la France a connu une croissance fulgurante de 87 % entre 2010 et 2014.

Face à ces acteurs très agressifs d'un point de vue commercial, les compagnies françaises souffrent, en dépit d'efforts de productivité importants consentis ces dernières années, d'un grave déficit de compétitivité, en raison d'une structure de coûts très défavorable.

Si ce constat est bien connu, la fragilité des compagnies françaises est apparue clairement cette année avec la liquidation judiciaire ces dernières semaines d'Aigle Azur et de XL Airways, qui représentaient à elles deux quelque 1 700 emplois.

Les difficultés de ces compagnies peuvent s'expliquer par de nombreuses raisons : capitalisation trop faible, structures actionnariales vulnérables, taille critique insuffisante, positionnement stratégique sur des marchés de niche, intensité sans cesse croissante de la concurrence mentionnée supra, etc.

Mais elles doivent également conduire les pouvoirs publics à s'interroger également sur le poids de la fiscalité qui pèse sur les transporteurs aériens français.

3. La mise en place de l' « écocontribution » sur le transport aérien va à rebours des conclusions des Assises nationales du transport aérien

Les Assises nationales du transport aérien, qui se sont terminées en mars 2019, avaient permis de dégager un consensus très net en faveur d'un allègement, ou à tout le moins d'une modération, de la charge fiscale et sociale pesant sur les compagnies aériennes françaises, dont plusieurs rapports récents avaient rappelé qu'elle était élevée.

Toutefois, seules quelques mesures concrètes avaient été annoncées, sachant que certaines d'entre elles avait déjà été adoptées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019 sous la pression des parlementaires.

Il s'agissait en particulier de la prise en charge par Aéroports de Paris de 6 % de ses dépenses de sûreté, allégeant d'autant la charge de la taxe d'aéroport pesant sur les compagnies qui utilisent ses plateformes, mais également du relèvement à 65 % du plafond de l'abattement de la taxe d'aéroport pour le trafic en correspondance.

Le contexte de ces derniers mois est venu tout remettre en cause.

Le transport aérien a été en particulier l'objet d'attaques très vives sur le plan environnemental (il représente entre 2 % et 3 % des émissions de CO2 au niveau mondial), dans le sillage du mouvement suédois de « flyskam » (honte de prendre l'avion).

Il a également été pris à partie sur le plan social et stigmatisé comme le mode de transport des riches lors de la crise des « gilets jaunes » qui a conduit à la remise en cause de la taxe carbone à l'automne 2018.

Dans les deux cas, le transport aérien s'est vu reprocher les exonérations de taxe intérieure à la consommation sur le kérosène prévues au niveau international par la convention de Chicago de 1944.

Sous forte pression, mais surtout désireux de boucler le financement du plan d'investissements de l'AFITF annoncé dans le cadre de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilités (LOM), le Gouvernement a fait volte-face et a annoncé le 9 juillet dernier la création d'une nouvelle « écocontribution » sur le transport aérien.

Dans les faits, cette nouvelle taxe prévue à l'article 20 du projet de loi de finances pour 2020 s'est transformée en une simple augmentation des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion qui représentera 1,50 euro par passager à destination de la France ou de l'Europe et 3 euros pour le reste du monde (9 euros et 18 euros en classe affaires).

Cette hausse de la taxe, censée rapporter 230 millions d'euros à l'AFITF dans une pure logique de rendement, doit lui permettre de financer des modes de transports peu émetteurs de CO2 tels que le ferroviaire ou le fluvial, mais également la régénération des routes nationales, un objectif éminemment louable en termes d'aménagement du territoire mais plus contestable sur le plan environnemental.

Imposer une nouvelle taxe au transport aérien n'est clairement pas la meilleure manière de contribuer à la réduction des émissions de CO2 du secteur, sauf à vouloir réduire le trafic dans une logique de décroissance et de réduction de l'activité économique.

La mesure la plus efficace consiste à favoriser l'achat par les compagnies aériennes de nouveaux appareils qui consomment moins de kérosène. Pour mémoire, les nouveaux aéronefs consomment entre 15 % et 25 % de carburant de moins que ceux de la génération précédente.

Air France, dont l'âge moyen des avions est de 15 ans, a tout particulièrement besoin d'investir pour renouveler sa flotte. Or, les 60 millions d'euros d'écocontribution dont la compagnie devra s'acquitter en 2020 représentent le prix de deux avions moyen-courriers A220 neufs.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur spécial soutient l'amendement de votre commission des finances qui crée un mécanisme de suramortissement pour l'acquisition d'aéronefs plus propres.

Autre façon de contribuer à la baisse des émissions de CO2 du transport aérien : le soutien à la recherche aéronautique pour développer des moteurs moins polluants, pour encourager l'incorporation de biocarburants ou bien encore, à plus long terme, pour concevoir des avions électriques ou à hydrogène.

Malheureusement, votre rapporteur spécial, compte tenu des règles relatives à la recevabilité financière des initiatives parlementaires, n'est pas en mesure de flécher une partie du produit de l'écocontribution vers ce soutien à la recherche aéronautique.

Mais il considère que le Gouvernement devrait être plus attentif aux propositions formulées par l'industrie à cet égard.