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Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

B. LE BACEA RETRACE LES DÉPENSES ET LES RECETTES DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L'AVIATION CIVILE, QUI ASSUME LES RESPONSABILITÉS DE L'ÉTAT DANS LE DOMAINE DE L'AVIATION CIVILE

1. Si les dépenses totales du BACEA seront stables en 2020, des mouvements de crédits significatifs entre programmes budgétaires sont prévus par le projet de loi de finances

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) rassemble trois programmes, qui regroupent pour 2020 un montant de 2 140,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

Il s'agit là d'un niveau supérieur de 18,9 millions d'euros (+ 0,9 %) à celui qui était prévu par la loi de finances pour 2019, lequel s'élevait à 2 122,0 millions d'euros.

En ajoutant les 29,2 millions d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits également prévus, le montant total des crédits de la mission devrait s'élever à 2 170,1 millions d'euros en 2020.

Ce niveau proche de celui de 2019 recouvre toutefois des mouvements de crédits entre programmes budgétaires.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS (AE=CP) DU BACEA EN 2019 ET 2020, ET EXÉCUTION 2018

(EN EUROS)

Programme

Exécution 2018

LFI 2019

PLF 2020

Évolution 2019-2020

(en %)

612 « Navigation aérienne »

606 826 190

572 233 059

595 355 992

+ 7,8 %

613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile »

1 517 373 616

1 507 437 897

1 501 049 201

- 3,0 %

614 « Transports aériens, surveillance et certification »

50 017 699

42 370 969

44 452 118

- 2,4 %

Total

2 174 217 505

2 122 031 925

2 140 857 311

-

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le programme 612 « Navigation aérienne » verra ses crédits augmenter de 23,2 millions d'euros en 2020 pour atteindre un montant de 595,4 millions d'euros (AE=CP), contre 572,2 millions d'euros en 2019.

Ces crédits sont destinés au financement des activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA), chargée de rendre les services de la navigation aérienne sur le territoire national et dans les espaces aériens confiés à la France par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) pour plus de 3,2 millions de vols par an11(*). La hausse de 4,1 % de ses crédits, qui fait suite à celle de 2019, témoigne de la montée en puissance des efforts consentis par la DSNA en matière d'investissements (voir infra).

En contrepartie, le programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile », qui regroupe les crédits de l'ensemble des fonctions supports de la DGAC (finances, systèmes d'information, ressources humaines, logistique), portera en 2020 1 501,0 millions d'euros (AE=CP), soit 6,4 millions d'euros de moins (- 0,4 %) qu'en 2019.

Ce programme retrace également la subvention pour charges de service public versée par la DGAC à l'école nationale de l'aviation civile (ENAC), établissement public administratif qui a pour mission d'assurer la formation initiale et continue des cadres de l'aviation civile.

Enfin, le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification » porte les crédits relatifs à l'exercice des compétences de la DGAC en matière de régulation économique, de développement durable et de respect par l'ensemble des acteurs des règles qui leur sont applicables, en particulier en matière de sécurité et de sûreté, soit 44,5 millions d'euros (AE=CP) prévus pour 2020, un montant supérieur de 2,1 millions d'euros par rapport à celui qui était prévu par la loi de finances initiale pour 2019.

2. Les recettes d'exploitation du BACEA bénéficieront d'une légère progression de 0,6 % en 2020

La loi de finances initiale pour 2019 prévoyait des recettes de 2 052,9 millions d'euros pour le BACEA en 2019.

Le présent projet de loi de finances prévoit qu'elles augmenteront de 12,6 millions d'euros (+ 0,6 %) en 2020 par rapport à 2019 pour atteindre 2 065,5 millions d'euros.

Cette légère hausse s'explique quasi-exclusivement par le dynamisme de la taxe de l'aviation civile (TAC), dont le produit augmentera de 29,3 millions d'euros l'an prochain, et, dans une moindre mesure, par la hausse des recettes des redevances pour services terminaux de la circulation aérienne (+ 6,0 millions d'euros).

Les recettes de redevance de route, qui constituent de loin la première ressource du BACEA, connaîtront en revanche pour la deuxième année consécutive une baisse de 23,0 millions d'euros qui peut paraître surprenante dans un contexte de forte croissance des survols du territoire français, mais s'explique par le reversement aux compagnies aériennes des trop-perçus au titre de l'année 2018 (voir infra).

Évolution des recettes d'exploitation du BACEA
entre la LFI 2019 et le PLF 2020, et exécution 2018

Recettes (M€)

Exécution 2018

LFI 2019

PLF 2020

Écart

%

Redevances de navigation aériennes

1 611,0

1 568

1 551

- 17

- 1,1 %

Redevances de surveillance et de certification

29,8

30,0

30,4

+ 0,4

+ 1,3 %

Taxe d'aviation civile

464,0

442,7

472,0

+ 29,3

+ 6,2 %

Taxe de solidarité

-

6

-

-

- 100 %

Autres recettes

72,6

10,7

12,2

+ 1,5

+ 14,0 %

Total recettes exploitation

2 204,0

2 052,9

2 065,5

+ 12,6

+ 0,6 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

a) Les recettes de redevances de navigation aérienne baisseront en 2020 en raison de la restitution aux compagnies aériennes des trop-perçus au titre de l'année 2018

Les redevances de navigation aérienne regroupent la redevance de route (RR), la redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA-M) et les redevances de navigation aérienne outre-mer, la redevance océanique (ROC) et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer (RSTCA-OM).

L'évolution de leurs recettes est déterminée par l'évolution des tarifs des taux unitaires inscrits en RP2 et pris en application des règlements Ciel unique II, ainsi que des prévisions de trafic (voir infra).

Le rendement global des redevances de navigation aérienne devrait être de 1 551 millions d'euros en 2020, contre une prévision de 1 568 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2019, soit une baisse de 17 millions d'euros (- 1,1 %).

Cette diminution est imputable à la forte baisse de 23 millions (- 1,8 %) d'euros des recettes de la redevance de route (RR), dont le montant devrait représenter 1 293 millions d'euros en 2020 contre 1 316 millions d'euros en 2019.

Cette baisse des recettes de la redevance de route, directement indexée sur le dynamisme du trafic aérien en survol, ne s'explique nullement pas l'anticipation d'un ralentissement de ce trafic. Bien au contraire, sa croissance devrait se poursuivre.

Mais les recettes de redevance de route seront en revanche impactées négativement en 2020 par l'application du mécanisme de calcul de ses taux unitaires prévu par les règlements Ciel unique II.

Ceux-ci prévoient en effet que lorsque le trafic d'une année N a été supérieur aux attentes, et que par conséquent le produit de la redevance de route a dépassé le montant prévu, alors le sur-recouvrement enregistré l'année N doit être intégralement compensé par un ajustement à la baisse du taux unitaire de l'année N+2.

La DGAC aura donc l'obligation de diminuer en 2020 de 2 euros le taux unitaire de sa redevance de route afin de restituer aux compagnies aérienne 42 millions d'euros de trop-perçu au titre de 2018 (voir infra).

La redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA-M), en revanche, devrait voir ses recettes augmenter de 3 millions d'euros par rapport à 2019, à 214 millions d'euros.

Les prévisions de recettes pour 2020 des redevances de navigation aérienne outre-mer, quant à elles, s'établissent à 44 millions d'euros, soit 3 millions d'euros de plus qu'en 2019.

b) Des redevances de surveillance et de certification dont le niveau sera supérieur de 1,3 % à celui de 2019

Les redevances de surveillance et de certification12(*) viennent financer en partie la surveillance des acteurs de l'aviation civile, la délivrance d'agréments et d'autorisations, de licences ou de certificats nécessaires aux opérateurs (constructeurs, ateliers d'entretien, compagnies aériennes, aéroports, personnels, organismes de sûreté, opérateurs de navigation aérienne). Ces différentes activités sont principalement prises en charge par la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC) au sein de la DGAC.

Leurs recettes s'élèveraient à 30,4 millions d'euros en 2020, soit un montant supérieur de 0,4 million d'euros (+1,3 %) aux 30,0 millions d'euros attendus en 2019.

c) Des recettes de la taxe de l'aviation civile, perçue intégralement par le budget annexe depuis le 1er janvier 2016, en forte hausse de 6,2 % en 2020

Le présent projet de loi de finances prévoit que le produit de la taxe de l'aviation civile s'élèvera à 472,0 millions d'euros en 2020, soit une forte hausse de 29,3 millions d'euros par rapport aux recettes prévues par la loi de finances initiale pour 2019.

Cette augmentation est la conséquence directe de la poursuite de la croissance du trafic aérien au départ et à destination de la France. Elle se base sur les prévisions d'augmentation du trafic passager suivantes : +3,0 % pour le trafic international hors UE ; 2,4 % pour le trafic UE ; 2,1 % pour le trafic intérieur ; 3,0 % pour le trafic métropole - outre-mer.

Sont incluses dans les recettes de la TAC pour la troisième année consécutive celles de la « taxe Bâle-Mulhouse » dont doivent désormais s'acquitter les passagers et le fret à l'arrivée et au départ de l'aéroport franco-suisse de Bâle-Mulhouse et destinées à couvrir le coût des missions d'intérêt général assurées sur la plateforme par la DGAC. Le montant de ces recettes est estimé à 6 millions d'euros pour 2020.

Les évolutions récentes du régime de la taxe de l'aviation civile (TAC)

À la suite des préconisations du rapport du groupe de travail présidé par notre ancien collègue député Bruno Le Roux sur « La compétitivité du transport aérien français », le régime de la TAC a été profondément modifié par l'article 92 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, dans le but d'améliorer l'attractivité des plateformes aéroportuaires parisiennes.

En vertu de cet article, les compagnies aériennes ont été exonérées du paiement de la TAC à 50 % pour les passagers en correspondance depuis le 1er avril 2015 et cette exonération a été portée à 100 % à compter du 1er janvier 2016. Elle concernera en 2016 12,6 millions de passagers et entraînera une diminution de recettes de 63,5 millions d'euros.

Afin de compenser la perte de recettes subie par le BACEA en raison de cette mesure, la quotité de TAC qui lui est affectée est passée de 80,91 % à 85,92 % au 1er avril 2015 puis à 93,67 % au 1er janvier 2016.

Le régime de la TAC a de nouveau été modifié par l'article 42 de la loi n° 2015-1786 de finances rectificative pour 2015, qui a supprimé la quotité de TAC revenant au budget général de l'État à compter du 1er janvier 2016. Depuis cette date, l'intégralité du produit de la TAC est donc affectée au BACEA.

Source : commission des finances du Sénat

d) La DGAC a décidé de construire son projet de budget sans tenir compte des excédents de la taxe de solidarité sur les billets d'avion qui lui avaient été affectés depuis le 1er janvier 2017

En 2020, le BACEA devrait recevoir 6,5 millions d'euros pour les frais de gestion des sommes recouvrées au titre de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS), de la taxe d'aéroport (TA) et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), soit un niveau analogue à celui qui est prévu pour 2019. Le prélèvement pour frais de gestion de la TS, de la TA et de la TNSA correspond à 0,5 % des produits de ces trois taxes depuis le 1er janvier 2013.

Les taxes perçues par la DGAC pour le compte de tiers

La DGAC est chargée de l'établissement de l'assiette, du recouvrement et du contrôle de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS), de la taxe d'aéroport (TA) et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), dont le produit est reversé à des tiers.

Celui de la TA est transféré aux aéroports au titre du financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animal, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Pour 2019, son produit est estimé à 1 028 millions d'euros.

Le produit de la TS participe au financement de l'aide au développement dans le domaine de la santé dans le cadre du programme UNITAID confié pour la France à l'Agence française pour le développement (AFD). Pour 2019, son produit est estimé à 218,0 millions d'euros.

Le produit de la TNSA est reversé aux exploitants d'aéroports en vue du financement des aides accordées aux riverains pour l'atténuation des nuisances sonores ou au remboursement à des personnes publiques des avances consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores. Pour 2019, son produit est estimé à 49 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances pour 2019 et tome 2 du Voies et moyens 2019 annexés au projet de loi de finances pour 2019

Le BACEA percevra également 5,6 millions d'euros de recettes diverses.

La DGAC n'a en revanche pas pris en compte dans la construction de son budget de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS), dont les excédents supérieurs au plafond de 210 millions d'euros prévu pour le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) lui étaient reversés depuis le 1er janvier 201713(*).

Les tarifs de la taxe de solidarité majorée dans le cadre de l' « écocontribution » prévue à l'article 20 du présent projet de loi de finances sont en effet censés être calculés au plus juste pour rapporter 210 millions d'euros au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) et 230 millions d'euros à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.

Le BACEA reste toutefois l'affectataire de tout éventuel excédent qui viendrait à dépasser le cumul des deux montants de taxe de solidarité affectés, soit 440 millions d'euros.

3. Un budget annexe dont les tarifs de redevance et les objectifs de performance sont étroitement encadrés par le droit européen, dans le cadre de la construction du ciel unique européen
a) La France, acteur central de la construction du Ciel unique européen au sein du FABEC

Depuis 2004, la France participe à la construction du Ciel unique européen, dont l'objectif est d'assurer par les services de la navigation aérienne une gestion de l'espace aérien européen plus intégrée, de sorte que les frontières nationales cessent de constituer des contraintes pour les acteurs du transport aérien.

Dans un contexte de forte croissance du trafic aérien à moyen et long terme, l'enjeu pour l'Union européenne est d'améliorer la sécurité, les capacités et l'efficacité économique des vols en Europe tout en réduisant leur empreinte environnementale.

Pour optimiser le trafic international, les pays européens sont regroupés au sein de huit blocs fonctionnels d'espace aérien (FABs) intégrés qui rassemblent les espaces supérieurs de pays mitoyens.

Depuis la signature le 2 décembre 2010 à Bruxelles du traité créant le FABEC (ce traité a été ratifié en 2012), la France fait partie du bloc fonctionnel d'espace aérien « Europe centrale » (FABEC) avec l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse. Le FABEC représente à lui seul 50 % du trafic aérien européen.

Le Ciel unique européen s'appuie également sur un important volet technologique et de R&D baptisé SESAR (Single european sky ATM research), qui doit permettre aux États européens de bénéficier d'une nouvelle génération de système de gestion du trafic pour pouvoir faire face aux futurs besoins en matière de capacité et de sécurité du trafic aérien à l'horizon 2020.

C'est dans le cadre de SESAR que la DGAC, et, en son sein, la direction des services de la navigation aérienne (DNSA), a cherché ces dernières années à moderniser ses outils de contrôle de la navigation aérienne, après avoir accumulé un important retard en la matière (voir infra).

b) Un prestataire de la navigation aérienne placé sous le contrôle étroit de la Commission européenne dans le cadre du plan de performance RP2 du FABEC

Le règlement européen n° 1070/2009 « Ciel unique 2 » a mis en place un système européen de régulation de la performance des services de navigation aérienne, piloté par la Commission européenne, qui fixe à chaque pays membre des objectifs ambitieux en termes de sécurité, de capacité (réduction des retards) et d'efficacité économique (coût unitaire des services) et environnementale (réduction des distances parcourues) des vols.

C'est au regard de ces objectifs qu'il convient d'analyser les performances pour le moins contrastées de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) de la DGAC, comme votre rapporteur spécial a cherché à le faire dans son rapport d'information « Retards du contrôle aérien : la France décroche en Europe » publié le 13 juin 201814(*).

(1) Un taux unitaire de redevance de route qui va continuer à baisser en 2020

Dans ce cadre, les taux unitaires des redevances aéronautiques des États européens sont construits sur des hypothèses de coûts et de trafics fixées pour plusieurs années.

2019 était la cinquième et dernière année de mise en oeuvre de la deuxième période de référence (RP2) de la régulation européenne des services de navigation aérienne15(*), qui prévoyait pour la France un coût unitaire en 201916(*) inférieur de - 11,5 % à la valeur inscrite pour 2014 dans le plan de performance 2012-2014.

La France apparaît plutôt compétitive pour le tarif de sa redevance de route, qui s'élève à 60,81 euros par unité de services (UDS) en 2019 contre 80,11 euros en Italie, 67,18 euros au Royaume-Uni, 69,67 euros en Espagne, 67,20 euros en Allemagne et 67,79 euros en Belgique et au Luxembourg, le record étant détenu par la Suisse avec 98,7 euros de redevance de route.

Le tarif de la redevance de route française va encore diminuer en 2020 pour atteindre 58,69 euros, afin de rendre aux compagnies aériennes les recettes excédentaires perçues en 2018, année pour laquelle le trafic aérien avait été sous-estimé (voir supra).

Taux unitaire de la redevance de route en France de 2015 à 2020

2015

2016

2017

2018

2019

2020

70,00€

67,54€

67,00€

63,48€

60,81€

58,69€

Source : direction générale de l'aviation civile (DGAC)

(2) Des retards qui restent problématiques, en raison d'outils obsolètes et d'une organisation du travail perfectible

L'indicateur de performance numéro un des services de la navigation aérienne du monde entier, auquel est naturellement très sensible la Commission européenne dans le contexte de RP2, est celui des minutes de retards générés par les régulations de trafic attribuables aux centres en route. L'objectif fixé par le plan de performance pour la France est de 0,42 minute par vol en 2018 et de 0,43 minute par vol pour 2019.

Objectifs de retard moyen en route fixés à la DSNA
et résultats sur la période 2015-2019

Retard moyen en route (minutes de retard par vol)

2015

2016

2017

2018

2019

Objectifs globaux

0,48

0,49

0,42

0,42

0,43

Objectif hors causes météorologiques et mouvements sociaux

0,37

0,38

0,33

0,33

0,34

Résultats globaux

0,70

1,07

1,15

2,12

1,67
(fin juillet 2019)

Résultats hors causes météorologiques et mouvements sociaux

0,48

0,67

0,76

1,40

1,24
(fin juillet 2019)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi que le montre le tableau ci-dessus, la DSNA est loin d'avoir atteint les objectifs qui lui étaient fixés ces dernières années avec 1,07 minute de retard par vol en 2016, et 1,15 minute de retard par vol en 2017 et 2,12 minutes de retard par vol en 2018.

Même si elle est moins catastrophique que celle constatée en 2018, la situation reste problématique au premier semestre de l'année 2019 avec 1,67 minute de retard par vol. Les résultats de la DSNA se sont clairement détériorés depuis 2015, en raison des difficultés à faire passer un trafic en forte croissance.

En outre, si l'on n'examine plus le nombre de minutes de retard par vol mais le nombre de minutes de retard total généré par le contrôle aérien français, on constate que celui-ci a représenté 6 253 135 minutes de retard en 2018, soit presque deux fois plus qu'en 2017. 29 % de ces minutes de retard sont dues à un manque de ressources humaines, 24 % à une limitation de capacité des secteurs de contrôle et 18 % à des mouvements sociaux, comme le montre le graphique ci-dessous.

Répartition des causes de retards liés aux régulations
du trafic aérien

Source : direction des services de la navigation aérienne (DSNA)

Ces résultats insuffisants s'expliquent essentiellement par trois causes auxquelles il est urgent de remédier :

- les effets délétères d'un nombre de mouvements sociaux excessif, puisqu'ils sont responsables à eux seuls de 25 % des minutes perdues en survol de notre pays selon Eurocontrol ;

- le déficit de capacités de la DSNA dû aux retards pris par ses programmes de modernisation ;

- la productivité insuffisante des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), qui doit être améliorée grâce à des adaptations de leurs horaires de travail pour mieux faire face à un trafic toujours plus saisonnier et concentré sur des jours de pointe.

Résoudre ces trois difficultés représente un enjeu essentiel pour que la DSNA parvienne à retrouver une réputation de services de la navigation aérienne d'excellence au niveau mondial, aujourd'hui passablement écornée.

Pour y parvenir et mobiliser les équipes de la DSNA autour d'un projet ambitieux, il pourrait être utile de prévoir la conclusion d'une forme de contrat, analogue aux contrats d'objectifs et de performance (COP) des établissements publics, qui viendrait formaliser des objectifs précis.

En tout état de cause, la DSNA devra se conformer à ceux qui seront déterminés dans le cadre de la troisième période de référence (RP3) 2020-2024 de la régulation européenne des services de navigation aérienne actuellement en cours de discussion.

Les premiers chiffres annoncés par la Commission européenne - une baisse de - 1,9 % par an des coûts unitaires pour la redevance de route en moyenne pour tous les États de l'Union, un retard moyen de 0,9 minute en 2020 et 2021 puis de 0,7 minute en 2022 et de 0,5 minute en 2023 et 2024 apparaissent extrêmement ambitieux, voire franchement irréalisables.

Si ces objectifs devraient faire l'objet de négociations et si la DSNA pourra faire valoir la nécessité pour elle de bénéficier de la souplesse nécessaire à sa modernisation, nul doute que la Commission cherchera - à juste titre - à mettre sous tension le contrôle aérien français afin d'améliorer ses résultats trop décevants ces dernières années.


* 11 La DSNA est responsable des services de contrôle « En-Route » rendus par les cinq centres En-Route de la navigation aérienne (CRNA) et des services d'approche et de contrôle d'aérodrome des 90 aéroports de métropole et d'outre-mer.

* 12 Ces redevances ont été instaurées par l'article 120 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 codifié à l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile.

* 13 Cette mesure résulte de l'article 65 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, adopté à l'initiative de nos collègues députés.

* 14 Retards du contrôle aérien, la France décroche en Europe, rapport d'information n° 568 (2017-2018) réalisé au nom de la commission des finances du Sénat par Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »,

* 15 Dans le cadre de la première période de régulation RP1 (2012-2014), les États ont réalisé une baisse de leurs coûts de navigation aérienne de -7 % pour un objectif de - 10 %.

* 16 En valeur 2009.