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Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

B. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DE LA DGAC VONT AUGMENTER DE 6,1 % EN 2020 POUR TENTER D'ACCÉLÉRER LA RÉALISATION DES GRANDS PROGRAMMES DE MODERNISATION DE LA NAVIGATION AÉRIENNE, DONT LA RÉUSSITE N'EST TOUJOURS PAS ACQUISE

Entre 2008 et 2013, la DGAC, confrontée à la chute de ses recettes provoquée par la crise du transport aérien, avait décidé de sacrifier ses investissements et de s'endetter pour éviter d'augmenter ses redevances, ce qui aurait encore davantage mis en difficulté les compagnies aériennes.

C'est ce qui explique que ses investissements aient atteint un niveau plancher de 150 millions d'euros en 2010, notoirement insuffisant pour préparer l'avenir, avant de lentement remonter dans les trois années qui ont suivi.

Le transport aérien bénéficiant d'une conjoncture plus favorable, la DGAC a cherché à rattraper le temps perdu en investissant 205,9 millions d'euros en 2017 et 230,8 millions d'euros en 2017.

La poursuite des grands programmes de modernisation de la navigation aérienne avait conduit la DGAC à augmenter très significativement le montant de ses investissements en loi de finances initiale pour 2019, puisque les crédits prévus à ce titre avaient atteint 297,5 millions d'euros.

Le mouvement se poursuivra en 2020, 315,6 millions d'euros d'investissements étant prévus par le projet de loi de finances pour le BACEA, soit une hausse de 18,1 millions d'euros (+ 6,1 %).

Les dépenses d'investissement de la DGAC depuis 2013
(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

1. La DSNA, qui a revu le pilotage de ses grands programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne doit rapidement les mener à bien sans nouveaux surcoûts

Le programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe porte à lui seul 89,9 % de la dotation d'investissement du BACEA, avec 283,6 millions d'euros (AE=CP), un montant en hausse de 16,1 millions d'euros (+ 6,0 %) par rapport aux 267,5 millions d'euros prévus en 2019.

À cette somme viendront s'ajouter 16,5 millions d'euros de fonds de concours et 22 millions d'euros correspondant à des frais de location de liaisons réseau, ce qui permettra ce consacrer 317,0 millions d'euros aux investissements en faveur du contrôle aérien.

Sur cette somme, 127,6 millions d'euros seront consacrés en 2019 aux grands programmes de modernisation des outils de contrôle de la navigation aérienne présentés dans le détail infra et 189,4 millions d'euros serviront au maintien en condition opérationnelle des systèmes actuels, qui coûte de plus en plus cher.

En augmentant son effort d'investissement, la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) souhaite remettre à niveau ses équipements afin de pouvoir absorber les fortes hausses du trafic aérien prévues dans les prochaines années.

Ce faisant, il s'agit d'apporter rapidement des réponses aux problèmes relevés par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information du 13 juin 2018 « Retards du contrôle aérien : la France décroche en Europe », à savoir :

l'augmentation des retards provoquée par le manque de capacités du contrôle aérien français, qui coûte 300 millions d'euros par an aux compagnies aériennes;

l'obsolescence des systèmes de la DSNA, qui tend à faire d'eux un « facteur bloquant » pour la modernisation technologique du ciel unique européen prévue dans le cadre du programme européen de R&D SESAR.

Le programme de R&D SESAR
(Single european sky ATM research)

Fondé par la Commission européenne et Eurocontrol, il a pour objet de développer pour les 30 prochaines années une nouvelle génération du système de gestion du trafic aérien européen sûre et performante, moins coûteuse et respectant les conditions d'un développement durable.

SESAR est un enjeu majeur car il constitue le cadre européen où seront développés et validés les futurs concepts opérationnels et techniques pour la navigation aérienne et permettra de synchroniser les mises en service opérationnelles de systèmes techniques ou de procédures.

À l'issue d'une première phase de travaux de R&D et démonstrations menées entre 2008 et 2014, le déploiement des fonctionnalités validées se fera progressivement entre 2015 et 2025. En parallèle, les travaux de R&D se poursuivront dans le cadre de SESAR 2020 depuis 2016 ; des démonstrations à grande échelle seront organisées pour préparer le déploiement opérationnel. La DGAC y participera afin de profiter des financements et des synergies européennes.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Pour répondre à cette double urgence, la DSNA porte actuellement plusieurs grands programmes techniques destinés à modifier en profondeur le travail des contrôleurs aériens, tant dans les centres en-route que dans les centres d'approche et dans les tours de contrôle des aérodromes.

Le coût de ces programmes techniques est considérable - un peu plus de 2 100 millions d'euros au total, la moitié ayant déjà été dépensée effectivement -, tout comme la durée de conception de la plupart d'entre eux, souvent largement supérieure à dix ans.

Coût des programmes techniques de modernisation
du contrôle de la navigation aérienne

(en millions d'euros)

Programme

Durée du programme

Coût total fin 2019

Coût 2020

Coût total programme après 2020

Coût total programme

4-Flight

2011-2027

545,1

51,2

253,7

850,0

Coflight

2003-2027

292,4

15,0

95,7

403,1

Sysat

2012-2032

50,4

29,5

350,1

430,0

Data Link

2006-2022

29,7

1,3

2,4

33,4

Erato

2002-2015

127,2

-

-

127,2

Autres programmes

-

98,5

30,6

168,1

297,2

Total

-

1 143,3

127,6

870,0

2 140,9

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial, actualisation septembre 2019

Alors qu'un seul d'entre eux a pour l'heure été livré (le programme Erato), ces programmes, dont certains ont été lancés au début des années 2000, ont pris un retard considérable, qui tend à devenir réellement problématique.

Ainsi, 4-Flight, nouveau système de contrôle complet conçu par l'industriel Thalès et principal programme porté par la DSNA, était censé être livré en 2015. Or, la DSNA prévoit désormais de ne le mettre en service qu'à l'hiver 2021-2022, soit 6 à 7 ans après l'échéance initialement prévue.

Ces programmes ont également généré d'importants surcoûts. Le coût estimé de 4-Flight est ainsi passé en quelques années de 583,0 millions d'euros à 850 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial s'était vivement inquiété de ces retards et de ces surcoûts dans son rapport précité. Il s'était également interrogé sur la qualité de la programmation financière de la DSNA et sur la conduite globale de la modernisation de ses systèmes, menée par sa direction de la technique et de l'innovation (DTI).

Son analyse ayant été confortée par un rapport d'inspection commandé par la ministre en charge des transports au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), la DSNA a entrepris de réformer en profondeur la gestion de ses grands programmes.

Elle a tout d'abord finalisé en novembre 2018 pour un coût de 121 millions d'euros TTC la signature d'un avenant avec Thalès sur 4-Flight portant sur le complément de développement, le partage des surcoûts et les premières mises en services opérationnelles.

Il a ensuite été décidé de renforcer la gouvernance de ce programme sensible en mettant en place des revues générales techniques périodiques placées sous la supervision d'un Comité de surveillance externe constitué de deux membres du CGEDD, d'une ingénieure générale de l'armement de la direction générale de l'armement (DGA) et du directeur exécutif du SESAR Deployment manager, en charge des innovations technologiques en matière de navigation aérienne au niveau de l'Union européenne.

Autre signe du caractère prioritaire accordé désormais à la modernisation des systèmes, la création d'une fonction de délégué aux grands programmes, chargé de leur supervision et de leur pilotage, placée directement auprès du directeur de la DSNA et confiée à son adjoint.

Enfin, un nouveau directeur a été nommé au mois de mars dernier à la tête de la Direction de la technique et de l'innovation (DTI) après un recrutement interministériel, alors qu'il était habituellement choisi en interne.

En ce qui concerne les données fournies au Parlement sur ces programmes, votre rapporteur spécial constate que le projet annuel de performance du budget annexe « Contrôle et exploitation aérien » met pour la première fois en oeuvre la recommandation n° 5 de son rapport précité, laquelle préconisait de « fournir au législateur des informations beaucoup plus détaillées sur les programmes de modernisation de la navigation aérienne dans le cadre des projets de loi de finances ».

Sont ainsi présentés un tableau synthétique des coûts de ces programmes et, pour chacun d'entre eux, les fonctionnalités et bénéfices attendus, les coûts détaillés du projet par année, un point d'avancement au 1er septembre 2019 ainsi qu'une évaluation de l'évolution du coût et de la durée du projet entre son lancement et aujourd'hui.

Pour les trois principaux programmes de modernisation, ces informations peuvent être synthétisées dans le tableau ci-dessous.

Programme

 

Au lancement

Actualisation

Écarts

4-Flight

Coût total (en million d'euros)

582,90

850,0

+ 45,8 %

 

Durée totale (en mois)

180

216

+ 20,0 %

Cofligt

Coût total (en million d'euros)

175,1

403,1

+ 130,2 %

 

Durée totale (en mois)

156

276

+ 76,9

Sysat

Coût total (en million d'euros)

500,0

430,0

- 14,0 %

 

Durée totale (en mois)

228

202

- 11,4 %

Par rapport aux informations dont il disposait jusqu'ici, votre rapporteur spécial note que le coût de Coflight, système de traitement automatique des plans de vol s'appuyant sur une modélisation des vols en quatre dimensions, réalisé par un consortium franco-italien Thalès-Leonardo, estimé l'an dernier à 382,0 millions d'euros est désormais évalué à 403,1 millions d'euros, soit une nouvelle hausse de 21,1 millions d'euros (+ 5,5 %).

Si le coût de Sysat, qui oeuvre à la modernisation des systèmes des tours de contrôle et centres d'approche, a été revu à la baisse par rapport aux chiffres annoncés en 2018, la raison en est la remise à plat en cours du programme pour les 70 aéroports du groupe 2 (c'est-à-dire l'ensemble des aéroports français hors aéroports parisiens). La réflexion sur ce sujet n'étant pas encore aboutie, le chiffre de 430,0 millions d'euros annoncé par la DSNA pour le coût complet du programme doit être accueilli avec circonspection à ce stade.

Il note enfin que par rapport aux prévisions fournies en 2018, la fin du programme 4-Flight a été décalée de 2026 à 2027, celle de Coflight de 2025 à 2027 et celle de Sysat de 2028 à 2032, ce qui le laisse quelque peu sceptique quant aux respect des délais annoncés..

2. Les autres investissements de la DGAC bénéficieront en 2020 d'un niveau de crédits en légère hausse par rapport à 2019

Les dépenses d'investissement des programmes 613 et 614 bénéficieront en 2020 de montants de crédits en légère hausse par rapport à ceux de 2019 avec respectivement 18,0 millions d'euros et 14,0 millions d'euros, contre 17,5 millions d'euros et 12,5 millions d'euros l'année précédente.

Les investissements du programme 614 porteront sur les domaines de la sûreté et de la sécurité de l'aviation civile, avec le développement du laboratoire de détection des explosifs artisanaux liquides sur le site du service technique de l'aviation civile à Biscarosse (opérationnel depuis 2018), les évolutions de l'application de gestion des habilitations et titres d'accès aux zones réservées des aéroports baptisée « STITCH » mise en service en 2019 et la mise en oeuvre du Passenger name record (données des dossiers passagers - PNR) en partenariat avec d'autres ministères20(*).

Les investissements du programme 613, pour leur part, concernent le soutien général à l'aviation civile : investissements informatiques, avec notamment le développement de nouveaux systèmes d'information financière et des ressources humaines, maintien en conditions opérationnelles des systèmes actuels et investissements immobiliers, la DGAC étant implantée sur plus de trente sites en métropole et en outre-mer.


* 20 Il s'agit des ministères des finances et des comptes publics, de l'intérieur et de la défense.