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Projet de loi de finances pour 2020 : Sécurités (Gendarmerie nationale ; Police nationale )

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Sécurités (Gendarmerie nationale ; Police nationale ) ( rapport général - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 28a

SÉCURITÉS

(Programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale »)

Rapporteur spécial : M. Philippe DOMINATI

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 2272, 2291, 2292, 2298, 2301 à 2306, 2365, 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. À périmètre courant, par rapport aux crédits ouverts en 2019, les crédits de paiement (CP) demandés dans le cadre du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sont en hausse de 1,91 %, tandis que l'augmentation des autorisations d'engagement (AE) atteint 1,84 %.

2. Les mesures de transfert affectant les deux programmes sont conséquentes. Au total, en considérant la loi de finances pour 2019 au format 2020, la hausse des crédits est particulièrement soutenue et s'élève à 4,22 % en AE et 5,35 % en CP pour le programme « Police nationale ». À périmètre constant, l'augmentation des crédits s'élève quant à elle à 3,51 % en AE et 2,35 % en CP pour le programme « Gendarmerie nationale ».

3. Le présent projet de loi de finances prévoit une hausse importante des dépenses de personnel, en augmentation de 3,6 % pour la police nationale et de 2,5 % pour la gendarmerie nationale à périmètre courant. Cette hausse s'explique principalement par le niveau important des recrutements et l'ampleur des mesures indemnitaires. Une augmentation de 1 398 emplois à périmètre constant est prévue pour la police nationale en 2020, contre 1 735 en 2019. Pour la gendarmerie nationale, l'évolution des emplois devrait être de 490 ETP, contre 643 l'an dernier.

4. Le coût des recrutements (2019 et 2020) en 2020 devrait s'élever à 47,45 millions d'euros pour la police nationale et 16,36 millions d'euros pour la gendarmerie nationale. L'année 2020 devrait également être marquée par le poids budgétaire des mesures catégorielles prises en faveur des policiers et des gendarmes (PPCR et primes « gilets jaunes »), qui s'élèveront à 192,36 millions d'euros pour les premiers et 91,22 millions d'euros pour les seconds.

5. Au total, l'évolution des dépenses de personnel des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » n'apparaît ni soutenable ni maîtrisée. La part des dépenses de personnel dans l'ensemble des dépenses des deux programmes devrait poursuivre en 2020 la hausse entamée en 2018 et dépasser les 90 % pour la police nationale. Cette trajectoire procède d'une commande purement politique, visant à réaliser les schémas d'emploi annoncés en début de quinquennat par pure opportunité plutôt que d'une réelle volonté d'améliorer la capacité opérationnelle des forces, qui ne peut être restaurée sans dépenses de fonctionnement et d'investissement suffisantes.

6. En 2020, la mission « Sécurités » dépassera à nouveau largement la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP), d'environ 500 millions d'euros, soit près de 4 % des CP exprimés en norme pilotable. La mission « Sécurités » fait ainsi partie des six missions présentant le plus important dépassement par rapport à la LPFP, en proportion de leurs crédits. Ce dépassement résulte quasi-intégralement de l'absence de maîtrise des dépenses de personnel.

7. Pour la gendarmerie nationale, à périmètre constant, les dépenses d'investissement et de fonctionnement seront quasi-stables en CP et connaîtront une hausse de plus de 6 % en AE. Pour la police nationale, les dépenses de fonctionnement et d'investissement sont en diminution, de 8,8 % en AE et de 0,8 % en CP par rapport aux crédits inscrits en LFI 2019. Ces dépenses ont atteint un niveau « plancher », traduisant l'absence totale de marge de manoeuvre résultant du dérapage des dépenses de personnel.

8. Les crédits affectés au renouvellement des véhicules apparaissent très insuffisants. 40 millions d'euros supplémentaires auraient été nécessaires pour empêcher le parc des deux forces de vieillir ou de voir son format réduit, alors même que son état est d'ores et déjà préoccupant, et que les véhicules constituent un des principaux outils des agents.

9. L'année 2019 est marquée par l'abandon de la vacation forte. Il est regrettable que les difficultés pourtant prévisibles liées à ce nouveau cycle de travail aient fait perdre trois années à l'institution policière, cristallisant de nombreuses crispations et générant des tensions entre les unités bénéficiant de ce dernier et les autres. Cette perte de temps apparaît d'autant plus regrettable que le caractère insoutenable, en raison de son coût en effectifs, condamnait la vacation forte avant même son expérimentation. En remplacement de ce dernier cycle de travail, la police nationale devrait généraliser un nouveau cycle (le 2/2/3/2/2/3), plus long, qui apparaît davantage adapté aux exigences opérationnelles, et dont l'expérimentation en cours doit confirmer la pertinence.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 97 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. DES DÉPENSES DE PERSONNEL MANIFESTEMENT INSOUTENABLES, MARQUÉES PAR LE DOUBLE DÉPASSEMENT DU TRIENNAL ET DU SEUIL SYMBOLIQUE DE 90 % DE LEUR PART DANS LE TOTAL DES DÉPENSES POUR LA POLICE NATIONALE

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS À PÉRIMÈTRES CONSTANT ET COURANT

1. Une augmentation des crédits des deux programmes...

Comparaison des crédits ouverts en 2019 et demandés en 2020
à périmètre courant

(en millions d'euros, en %)

 

 

Crédits ouverts en 2019

Crédits demandés en 2020

Évolution 2018-2019

Police

AE

10 958,9

11 069,8

1,01%

nationale

CP

10 743,9

10 967,8

2,08%

Gendarmerie

AE

9 502,1

9 766,8

2,79%

nationale

CP

8 811,9

8 962,4

1,71%

Total

AE

20 460,9

20 836,6

1,84%

CP

19 555,8

19 930,3

1,91%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Pour les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale », à périmètre courant, les crédits de paiement (CP) demandés sont en hausse de 1,91 %, par rapport à 2019 tandis que l'augmentation des autorisations d'engagement (AE) atteint 1,84 %. Pour mémoire, le budget adopté l'an dernier était en hausse de 1,62 % en CP et de 3,41 % en AE.

Comparaison des crédits ouverts en 2019 et demandés en 2020
pour la police nationale

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Comparaison des crédits ouverts en 2019 et demandés en 2020
pour la gendarmerie nationale

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Par rapport aux crédits consommés au début du quinquennat précédent, les crédits demandés en 2020 progressent de 16,86 % en CP et de 22,5 % en AE.

Comparaison des crédits consommés en 2012 et demandés en 2020

(en millions d'euros, en %)

 

 

Crédits consommés en 2012

Crédits demandés en 2020

Évolution

Police nationale

AE

9 127,70

11 069,80

21,28%

CP

9 205,30

10 967,80

19,15%

Gendarmerie nationale

AE

7 881,90

9 766,80

23,91%

CP

7 849,30

8 962,40

14,18%

Total

AE

17 009,60

20 836,60

22,50%

CP

17 054,60

19 930,30

16,86%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. ... particulièrement marquée une fois les mesures de transfert prises en compte

Les mesures de transfert affectant les programmes « Gendarmerie nationale » et « Police nationale » sont conséquentes.

En 2020, le budget de la police nationale connaît ainsi des transferts sortants importants, de 117 millions d'euros en AE et de 113 millions d'euros en CP hors titre 2 et de 221 millions d'euros de dépenses de personnel, soit plus de 300 millions d'euros en AE comme en CP. Ils concernent principalement les changements de périmètre des crédits relatifs aux systèmes d'information et de communication (SIC) et des crédits des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI).

En effet, une partie des crédits SIC est transférée vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » dans le cadre de la création de la direction du numérique au sein du ministère de l'intérieur (DNUM), à hauteur de - 101,4 millions d'euros en AE et - 96,8 millions d'euros en CP.

Intégrée au secrétariat général du ministère, DNUM aura vocation à définir la stratégie numérique du ministère et à piloter les moyens alloués.

La création de la direction du numérique du ministère de l'intérieur (DNUM)

La création de la DNUM s'accompagnera d'une nouvelle répartition des affectations budgétaires dans le domaine des systèmes d'information et de communication. Elle sera compétente en matière de réseaux (réseau téléphonie, câblage, INPT), projets informatiques (logiciels, fichiers de police), brevets et licences, plan de vidéo-protection pour Paris (PVPP). Les crédits afférents sont transférés des programmes de la police et de la gendarmerie nationales au programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

Restent à la charge du programme 176 les dépenses SIC relatives :

- au « sac à dos numérique » : postes de travail et consommables ;

- aux équipements spécifiques police, sous la responsabilité du service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure (tablettes et smartphones NEO, caméras mobiles, équipements radios, balises IP, drones, IMSI-catcher, murs d'images, etc.)

Source : commission des finances, d'après les réponses fournies par le ministère de l'intérieur

De plus, et toujours dans le cadre de la centralisation des fonctions supports sous l'égide du secrétariat général du ministère de l'intérieur, les crédits de fonctionnement des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) sont transférés vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (- 16 millions d'euros en AE et - 17 millions d'euros en CP).

Le transfert du financement des SGAMI au programme 216
« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »

Depuis 2014, les secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) assurent des missions de support de services territoriaux voire centraux du ministère de l'intérieur, tout en étant rattachés au programme 176. À compter du 1er janvier 2020, les SGAMI sont transférés. Le SGAMI de Paris ainsi que les services équivalents d'outre-mer ne sont pas concernés par cette réforme.

Les SGAMI conservent l'exécution des dépenses mutualisées de la police nationale. Les personnels administratifs, mais également les personnels techniques des ateliers automobiles et des armureries des SGAMI sont transférés au programme CPPI.

L'ensemble des frais de fonctionnement, les locaux et leur entretien, les ateliers automobiles et leur matériel, les armureries, les matériels de bureau, les véhicules appartenant à la structure administrative SGAMI et leur entretien font également l'objet d'un transfert.

Source : commission des finances, d'après les réponses fournies par le ministère de l'intérieur

Au total, en considérant la loi de finances pour 2019 au format 2020, la hausse des crédits du programme « Police nationale » est particulièrement soutenue et s'élève à 4,22 % en AE et 5,35 % en CP.

Comparaison des crédits ouverts en 2019 et demandés en 2020
pour la police nationale à périmètre constant

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La gendarmerie nationale est marquée, dans de moindres proportions néanmoins, par des transferts similaires au profit du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Ainsi, 50,3 millions d'euros en AE et 38,9 millions d'euros en CP sont transférés afin de financer la nouvelle DNUM. Au total, le solde des mesures de transfert sortants et entrants pour la gendarmerie nationale s'élève à - 66 millions d'euros en AE et - 55 millions d'euros en CP.

À périmètre constant, l'augmentation des crédits s'élève à 3,51 % en AE et 2,35 % en CP pour le programme « Gendarmerie nationale ».

Comparaison des crédits ouverts en 2019 et demandés en 2020
pour la gendarmerie nationale à périmètre constant

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)