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Projet de loi de finances pour 2020 : Sécurités (Gendarmerie nationale ; Police nationale )

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Sécurités (Gendarmerie nationale ; Police nationale ) ( rapport général - première lecture )

B. UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

1. Une forte hausse des dépenses de personnel

Le présent projet de loi de finances prévoit une hausse importante des dépenses de personnel, de 3,6 % pour la police nationale et de 2,5 % pour la gendarmerie nationale à périmètre courant.

Évolution des dépenses de personnel de la police
et de la gendarmerie nationales1(*)

(en AE/CP, CAS « Pensions » compris)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette hausse s'explique principalement par le niveau important des recrutements et l'ampleur des mesures indemnitaires.

2. Une poursuite de la vague de recrutement prévue sur le quinquennat

L'année 2020 devrait, à nouveau, être marquée par une hausse importante des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales, conformément à la tendance constatée depuis 2013.

Pour la période 2013-2016, le total des créations d'emplois s'est élevé à 6 551 équivalents temps plein (ETP)2(*), auxquels se sont ajoutés 2 286 ETP de la loi de finances pour 2017, soit 8 837 sur cinq années, entre les 31 décembre 2013 et 2017. Ces créations d'emploi ont été faites dans le cadre des différents plans de renforcement dont ont bénéficié la police et la gendarmerie nationales (plan de lutte contre le terrorisme, plan de lutte contre l'immigration clandestine, pacte de sécurité).

Le rythme de recrutement s'accroît sur le quinquennat actuel, puisque le Président de la République s'est engagé à créer 10 000 emplois sur la période 2018/2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure. Dans ce cadre, la police nationale bénéficie de 7 500 ETP et la gendarmerie nationale de 2 500 ETP.

Au total, les forces de sécurité intérieure devraient bénéficier, en 2020, de plus de 1 800 créations de postes.

Le présent projet de loi de finances prévoit pour la police nationale une augmentation de 1 398 emplois à périmètre constant, après 1 735 en 2019.

Schéma d'emploi de la police nationale

(en ETP)

 

Sorties

Entrées prévues

Schéma d'emploi

 

Personnels administratifs cat A

167

414

247

Personnels administratifs cat B

110

210

100

Personnels administratifs cat C

487

531

44

Personnels techniques

211

352

141

Ouvriers d'État

27

4

-23

Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement (police nationale)

493

254

-239

Corps d'encadrement et d'application (police nationale)

2 225

4 128

1 903

Personnels scientifique (police nationale)

57

218

161

Adjoints de sécurité (police nationale)

3 549

2 613

-936

Total

7 326

8 724

1 398

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Pour la gendarmerie nationale, l'évolution des emplois devrait être de 490 ETP, contre 643 l'an dernier.

Schéma d'emploi de la gendarmerie nationale

(en ETP)

 

Sorties

Entrées prévues

Schéma d'emploi

 

Personnels administratifs cat A

74

77

3

Personnels administratifs cat B

92

209

117

Personnels administratifs cat C

201

177

-24

Personnels techniques

246

344

98

Ouvriers d'État

23

0

-23

Officiers de gendarmerie

517

259

-258

Officiers du corps technique et administratif de la gendarmerie nationale

34

39

5

Sous-officiers de gendarmerie

3 825

4 229

404

Sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale

377

546

169

Volontaires

5 764

5 763

-1

Total

11 153

11 643

490

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Au total, le coût des recrutements (2019 et 2020) en 2020 devrait s'élever à 47,45 millions d'euros pour la police nationale et 16,36 millions d'euros pour la gendarmerie nationale.

3. Des mesures catégorielles en faveur des gendarmes et des policiers non maîtrisées, entraînant un surcoût de près de 300 millions d'euros en 2020

L'année 2020 devrait également être marquée par le poids budgétaire des mesures catégorielles prises en faveur des policiers et des gendarmes, qui s'élèveront à 192,36 millions d'euros pour les premiers et 91,22 millions d'euros pour les seconds.

Les policiers et les gendarmes ont obtenu, en avril 2016, la signature de deux protocoles leur accordant d'importantes mesures de revalorisation des carrières et des rémunérations3(*). Les coûts supplémentaires liés à ces protocoles sont estimés par le ministère de l'intérieur à 470 millions d'euros en 2022, hors contribution au CAS « Pensions ». En outre, ainsi que le relevait la Cour des comptes4(*), l'ensemble de ces mesures catégorielles a un coût annuel élevé et mal maîtrisé, puisqu'elles prévoient également des avancements massifs par repyramidage des corps, augmentant mécaniquement la part des gradés les plus élevés, et les dépenses de personnel associées.

Ce dernier a été suivi d'un autre protocole, conclu le 19 décembre 20185(*) avec les syndicats de police nationale dans le contexte de la forte activité générée par le mouvement des « gilets jaunes ». Ce protocole été négocié à la suite de l'adoption d'un amendement du gouvernement par l'Assemblée nationale majorant de 33,3 millions d'euros les crédits de personnel de la mission « Sécurités », qui visait, aux termes de son objet, à « financer une prime exceptionnelle de 300 euros qui sera versée aux 111 000 policiers et militaires qui ont participé aux récentes opérations [de maintien de l'ordre] »6(*). En réalité, le protocole en question a prévu de nouvelles mesures de revalorisation indemnitaire pérennes7(*), dont le coût certain s'élève, pour l'exercice 2019, à 109,7 millions d'euros8(*), dont plus de 76,1 millions d'euros ne sont d'ailleurs pas financés.

Ce protocole d'accord du 19 décembre 2018 est budgété à hauteur de 147,35 millions pour la police nationale et 83,9 millions d'euros pour la gendarmerie nationale hors CAS « Pensions » par le présent projet de loi de finances.

Les mesures indemnitaires prévues par le protocole d'accord
du 19 décembre 2018

Dans la police nationale, le protocole d'accord du 19 décembre 2018 prévoit dans un premier temps, la revalorisation de l'allocation de maîtrise de 40 euros par mois à compter du 1er janvier 2019 et l'augmentation de l'indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP) de 0,5 point au 1er janvier 2019 sans préjudice de l'application du protocole du 11 avril 2016.

Suite à l'aboutissement des négociations sur l'organisation du temps de travail, les heures supplémentaires9(*) et la fidélisation fonctionnelle et territoriale des policiers, une nouvelle revalorisation de 30 euros par mois à compter du 1er juillet 2019 a été mise en oeuvre.

La dernière tranche de 30 euros par mois à compter du 1er janvier 2020, permettra aux agents du corps d'encadrement et d'application d'obtenir à terme une augmentation de 100 euros bruts mensuels de l'allocation de maîtrise.

Pour la gendarmerie nationale, ce protocole comporte une tranche ferme mise en oeuvre au 1er janvier 2019 et deux tranches conditionnelles, dont la première a été mise en oeuvre avec effet au 1er juillet 2019 et dont la seconde est applicable à compter au 1er janvier 2020.

La tranche ferme, déjà en oeuvre, porte sur :

- la revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) de 0,5 point pour les officiers de gendarmerie (OG) et les sous-officiers de gendarmerie (SOG), pour un coût de 9,2 millions d'euros hors CAS « Pensions » ;

- la revalorisation de l'allocation de mission judiciaire de la gendarmerie (AMJG) pour les SOG (+ 40 euros par mois, soit un montant mensuel de 116,22 euros), pour un coût de 32,6 millions d'euros hors CAS « Pensions » ;

- le financement d'une prime de résultats exceptionnels (PRE) à hauteur de 1,5 millions d'euros pour l'annuité 2019 uniquement.

Les tranches conditionnelles consistent en deux nouvelles revalorisations de l'AMJG pour les SOG :

- + 30 euros par mois, soit un montant mensuel de 146,22 euros, pour un coût de 24,6 millions d'euros hors CAS Pensions en année pleine, (mesure mise en oeuvre au 1er juillet 2019) ;

- + 30 euros par mois à compter du 1er janvier 2020, soit un montant mensuel de 176,22 euros, pour un coût de 24,6 millions d'euros hors CAS « Pensions ».

Source : commission des finances, d'après les informations transmises par la direction générale de la police nationale et la direction générale de la gendarmerie nationale

Au total, votre rapporteur spécial estime que l'évolution des dépenses de personnel des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » n'apparaît ni soutenable ni maîtrisée. Elle entraine, en outre, des difficultés sur le plan de l'exécution budgétaire qui devraient se reproduire en 2020 (cf. infra).

4. Une augmentation des dépenses de personnel n'empêchant pas la persistance d'un climat social dégradé dans la police nationale et de risques psycho-sociaux prégnants

L'année 2019 constitue une année particulièrement révélatrice des difficultés des forces de sécurité intérieure et du climat social dans lequel elles exercent leur activité. Dans ce cadre, à l'appel d'une intersyndicale inédite depuis près de vingt ans, plus de 20 000 policiers ont défilé mercredi 2 octobre 2019 à Paris pour une «marche de la colère».

La police nationale est également marquée par la prégnance des risques psycho-sociaux.

Ainsi, au 15 octobre 2019, le nombre de suicides au sein de la police nationale atteint le chiffre de 54, soit un nombre annuel supérieur à celui constaté au cours des dix dernières années, à l'exception de 2014. Si ce phénomène est multifactoriel et difficilement rattachable à la seule situation professionnelle de l'intéressé, votre rapporteur spécial rappelle que les travaux menés par la commission sénatoriale d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure ont montré se forte prévalence au sein des deux forces10(*) par rapport au reste de la population. Il constitue donc un révélateur, parmi d'autres, du climat de l'institution, même s'il ne peut servir de seul moyen d'analyse. Pour sa part, la gendarmerie nationale n'a connu que 15 suicides au 15 octobre 2019.

Dans la police nationale, le taux d'absentéisme (ratio entre la somme de jours d'absence et la somme des jours théoriquement travaillés) est également en hausse et s'établit à 7,7 % pour l'année 2018, après deux années consécutives de baisse (7,9 % en 2016 et 7,6 % en 2017), suite aux fortes sollicitations qui ont marqué la police nationale sur cette période (mouvements des gilets jaunes).

L'absentéisme provoqué par les accidents a augmenté en 2018 : il est de 1,7 % (1,5 % en 2016 et 1,4 % en 2017). Au sein de cette catégorie, le nombre d'agents absents en 2018 en raison de blessures en service est désormais de 14 938 (contre 13 720 en 2016 et 13 020 en 2017). En 2018, 12 % du corps d'encadrement et d'application (CEA) et 11 % des adjoints de sécurité (ADS) ont été absents pour cause de blessures en service.

En outre, l'absentéisme apparaît plus élevé que dans la fonction publique d'État, où ce taux s'établit autour de 4 %11(*). Il est également significativement plus élevé que le taux d'absentéisme des personnels militaires et civils de la gendarmerie nationale, qui s'est élevé à 3,1 % en 2018.

En tout état de cause, l'absentéisme reste anormalement élevé dans la police nationale (comme en témoigne l'écart avec la gendarmerie nationale) et peut être analysé comme un symptôme de l'importance des risques psycho-sociaux. Il est clair qu'au-delà de la seule question des cycles de travail, ces difficultés sont également liées aux conditions matérielles d'exercice du métier de policier (immobilier, équipement) particulièrement difficiles.

Ce climat général ne peut être imputé à la seule question budgétaire. Votre rapporteur spécial considère néanmoins que les orientations prises en la matière, consistant à poursuivre les vagues de recrutement et les mesures indemnitaires au détriment des dépenses de fonctionnement et d'investissement ne sont pas de nature à rétablir le « moral des forces », directement lié à leurs conditions de travail.


* 1 Les chiffres présentés sont à périmètre courant, et ne prennent pas en compte un transfert sortant de 221 millions d'euros pour la police nationale et de 14,6 millions d'euros pour la gendarmerie nationale.

* 2 Inspection générale des finances, Évolution des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales, février 2017.

* 3 Il s'agit, notamment, de la transposition pour la police et la gendarmerie nationale du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR).

* 4 Cour des comptes, référé au Premier ministre du 13 mars 2018 sur les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales.

* 5 Ce protocole fait suite à un amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, qui prévoyait de « de financer une prime exceptionnelle de 300 € qui sera versée aux 111 000 policiers et militaires qui ont participé aux récentes opérations [de maintien de l'ordre] »

* 6 Amendement à l'Assemblée nationale n° 1341 du 18 décembre 2018 sur le projet de loi de finances pour 2019.

* 7 Revalorisation de l'allocation de maîtrise (AM) pour la police nationale, de l'allocation de mission judiciaire (AMJ) pour la gendarmerie nationale, et de l'indemnité de sujétion spéciale police (ISSP).

* 8 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Sécurités ».

* 9 Voir infra

* 10 Rapport de M. François Grosdidier, fait au nom de la commission d'enquête n° 612 tome I (2017-2018) - 27 juin 2018.

* 11 INSEE, enquête Emploi - Traitement DGAFP - cité dans le rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations annexé au PLF pour 2020.