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Projet de loi de finances pour 2020 : Solidarité, insertion et égalité des chances

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

C. LA PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS : UN COÛT SIGNIFICATIF À ANTICIPER DANS LA PERSPECTIVE DU VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION

Les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération de leurs facultés mentales ou corporelles font l'objet de mesures de protections, prononcées par le juge des tutelles. Elles peuvent être confiées prioritairement à un membre de leur famille, ou alors à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM), c'est-à-dire à un service mandataire, à un mandataire individuel ou à un préposé d'établissement.

Le nombre de majeurs protégés s'élève, aujourd'hui, à 730 000 personnes. Ils bénéficient, d'ailleurs, depuis la loi de programmation 2018-2022 et de la réforme pour la justice du 25 mars 2019 de nouveaux droits, dont le droit de vote. Toutefois, avec le vieillissement de la population, le nombre de majeurs protégés pourrait exploser : deux millions de personnes pourraient être concernées à l'horizon 2040.18(*)

1. Des dépenses croissantes, une contribution des majeurs protégés en augmentation

Les crédits alloués à la protection juridique des majeurs (action 17) augmentent par rapport à 2019, en raison de l'augmentation continue du nombre de mesures (496 979 en 2020 contre 484 656 en 2019).

Décomposition des crédits finançant la protection juridique des majeurs

(en millions d'euros)

 

2019

2020

Services mandataires

572,9

591,3

Mandataires individuels

91,8

92,9

Soutien aux tuteurs familiaux

4,18

4,18

Total

668,3

688,4

Source : Commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Malgré cette hausse des crédits, vos rapporteurs tiennent à rappeler que le barème de participation financière des majeurs protégés a été révisé en 201819(*). Ils avaient regretté, dans leur rapport budgétaire des années précédentes, la mise en oeuvre de cette mesure « socialement injuste », puisque mettant à contribution une population déjà fragile, dont près de la moitié se situe en dessous du seuil de pauvreté20(*). L'économie générée pour l'État par ce nouveau barème s'élève à plus de 30 millions d'euros chaque année jusqu'en 2022.

Réforme du barème de participation
des personnes sous mesure de protection

Le décret n° 2018-767 du 31 août 2018 relatif au financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, fixe un nouveau barème (article R. 471-5-3), entré en vigueur au 1er septembre 2018, prévoyant :

- le maintien de l'exonération de participation financière des personnes ayant un niveau de ressources inférieur ou égal à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- la suppression de la franchise en vigueur pour les personnes ayant un niveau de ressources supérieur à l'AAH qui paieront une participation de 0,6 % sur la tranche de revenus 0 € - AAH ;

- un relèvement des taux de participation actuels du barème.

Source : DGCS

2. La définition d'un juste coût de la mesure de protection est nécessaire

Vos rapporteurs spéciaux réitèrent leurs observations, s'agissant de la nécessité de définir le juste coût de la mesure de protection, qui doit tenir compte du type de mesure mais également de la situation de la personne protégée.

Aujourd'hui le coût de la mesure ne reflétant pas la lourdeur de celle-ci, on assiste à une « spécialisation » de certains mandataires individuels dans la prise en charge des mesures les moins difficiles, laissant le soin aux services mandataires de prendre en charge les cas les plus difficiles. Vos rapporteurs seront ainsi attentifs aux résultats de la mission menée par l'IGAS sur le sujet, dont les conclusions devraient être rendues au premier semestre 2020.

La définition du coût de la mesure de protection : l'IGAS missionnée

La ministre des solidarités et de la santé et la secrétaire d'État chargée des personnes Handicapées ont confié une mission à l'Inspection Générale des Affaires Sociales, par lettre en date du 12 février 2018. Cette mission doit se dérouler en 3 phases (la première est en cours de finalisation. La seconde devrait débuter au cours du premier trimestre 2019) :

- la première vise à identifier et décrire les principales missions du MJPM pour chaque type de mesure et à élaborer, à partir d'un échantillon des trois catégories de mandataires, une méthode de mesure de la charge horaire de travail moyenne selon le type de prestation ;

- la seconde phase de l'évaluation, qui sera confiée à un prestataire, consiste à recueillir auprès de MJPM volontaires des trois modes d'exercice les données permettant de mesurer la charge de travail horaire moyenne selon le type de prestation et les données financières et budgétaires ;

- la troisième phase de l'évaluation consiste à analyser les résultats de l'enquête réalisée par le prestataire, et notamment déterminer les coûts des mesures de protection à partir des charges (personnels, sociales et fiscales, fonctionnement ...) de chaque catégorie de MJPM.

Source : DGCS

3. Rendre la priorité familiale effective

Le principe de priorité familiale avait été réaffirmé dans la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, qui prévoyait une aide et information des tuteurs familiaux à leur demande. Toutefois, actuellement, la part des nouvelles mesures confiées à un membre de la famille est non seulement minoritaire mais également en baisse (46 % des ouvertures de mesure en 2015 et 48 % en 2010 selon les estimations du ministère de la justice).

Afin de rendre effective cette priorité familiale et de favoriser la qualité de prise en charge, un groupe de travail et un soutien financier ont été mis en place par l'État, efforts que vos rapporteurs ne peuvent que soutenir et encourager. En 2020, le montant des crédits dédiés au développement dans les territoires des actions d'information et de soutien aux tuteurs familiaux est identique à celui de 2019, s'élevant à 4,18 millions d'euros.

L'information et le soutien des tuteurs familiaux : des actions à développer

Un groupe de travail a été mis en place en septembre 2016 rassemblant les fédérations du secteur, le ministère de la Justice et trois DRJSCS (Pays de la Loire, Hauts-de-France et Bretagne) afin d'harmoniser et de coordonner le développement du dispositif dans les territoires. À la suite de ces travaux, l'instruction N° DGCS/SD2A/2018/16 du 19 janvier 2018 relative au développement du dispositif d'information et de soutien aux tuteurs familiaux a été publiée, visant notamment à harmoniser les pratiques, améliorer la coordination des acteurs et renforcer le pilotage du dispositif. La mise en oeuvre de ce dispositif au niveau local, prend ainsi la forme :

- de prestations individualisées : permanences téléphoniques, physiques ou rendez-vous personnalisés. Ces permanences peuvent se faire soit dans les locaux du porteur de projet soit à l'extérieur notamment dans les tribunaux ou les maisons de la justice et du droit

- d'actions collectives : organisation de conférences, rencontres avec les familles...

d'outils d'information et de conseil : plaquettes d'information, supports techniques et modèles de documents.

Source : DGCS

4. Développer des mesures alternatives, comme les mesures d'accompagnement social spécialisées (MASP)

Les mesures d'accompagnement social spécialisées (MASP), présentées comme une alternative à la mesure judiciaire par le Gouvernement, ne suffisent malheureusement pas à enrayer l'augmentation des mesures de protection juridique. Leur nombre est estimé à 11 859 en 2015.

Une mission interministérielle sur l'évolution de la protection juridique des personnes - conduite par A. Caron-Déglise, avocate générale à la Cour de Cassation, dont le rapport a été rendu le 21 septembre 2018 - avait proposé de considérer l'outil MASP comme moyen de soutien pour les personnes percevant des prestations sociales et de l'étendre aux petits revenus. Une nouvelle étude portant spécifiquement sur les MASP a été lancée par le Gouvernement en mai 2019, dont les résultats seront publiés en mai 2020. Vos rapporteurs espèrent que, sur la base de ces travaux, des modifications pourront être apportées au dispositif afin de le rendre plus effectif.

5. Développer une vraie politique publique en la matière et mieux valoriser le métier de mandataires judiciaires

La question de la protection juridique des majeurs est à la croisée de plusieurs ministères (affaires sociales, justice, santé). Il semble que ce sujet fasse ainsi l'objet d'un manque de coordination et de pilotage. Anne Caron-Déglise, dans son rapport précité, avait appelé à la création d'un délégué interministériel à la protection juridique des majeurs. Il s'agit d'une proposition intéressante pour vos rapporteurs qui considèrent qu'elle pourrait être examinée par le Gouvernement.

Par ailleurs, l'absence de reconnaissance du statut des délégués mandataires, exposés à des risques psycho-sociaux croissants, a un impact non négligeable sur leur recrutement et la qualité de l'accompagnement des majeurs protégés. Il est ainsi nécessaire, pour vos rapporteurs, d'oeuvrer pour une meilleure reconnaissance de ces mandataires, qui pourrait passer par exemple par la création d'un diplôme dans le cadre du dispositif LMD.


* 18 Étude ANCREAI 2015

* 19 L'interfédération FNAT, UNAF et UNAPEI a engagé un recours contentieux devant le Conseil d'État, contre le décret prévoyant cette augmentation.

* 20 D'après une étude conjointe de la DGCS et l'Ancreai de mai 2016.