Projet de loi de finances pour 2020 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

AVANT-PROPOS

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance divers dispositifs, dont les volets territoriaux des contrats de plan État-région (CPER), la prime d'aménagement du territoire (PAT), ou encore les crédits de paiement visant à apurer les autorisations d'engagements antérieures à 2019 sur les contrats de ruralité et le pacte État-métropoles.

À compter du 1 ^er janvier 2020, l'Agence nationale de la cohésion des territoires remplacera le commissariat général à l'égalité des territoires et fera l'objet d'une subvention à hauteur de près de 50 millions d'euros .

Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) est une enveloppe budgétaire dont les crédits proviennent de différents ministères, mise à la disposition des préfets afin de répondre rapidement à des difficultés spécifiques rencontrées par certains territoires .

Il assure actuellement le financement de plans gouvernementaux interministériels, correspondant à quatre actions distinctes, à savoir une action relative à la qualité de l'eau en Bretagne , le programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse , le plan gouvernemental pour le Marais poitevin - qui ne prévoit plus de nouveaux engagements à partir de 2019 - et le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ainsi que l'action « Plan littoral 21 », inscrite sur ce programme depuis 2018.

Deux nouvelles actions sont créées en 2020 . La première concerne la création d'un fonds interministériel pour la transformation de la Guyane , l'action n° 10, centralisant les crédits engagés depuis plusieurs programmes en faveur du développement de ce territoire. L'action n° 11 concerne le Pays de la Loire , et en particulier la qualité de l'eau dans ce territoire.

Ces deux programmes interviennent souvent en complément des dotations de l'État en faveur des collectivités territoriales , au premier rang desquelles la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement public local (DSIL). Ils présentent donc une certaine proximité avec les crédits du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Cette proximité peut nuire à la lisibilité de certains choix budgétaires , notamment lors de l'arrêt du financement de nouveaux contrats de ruralité sur le programme 112, transféré sur le programme 119, acté en 2018.

I. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

Le programme 112 retrace les crédits affectés par l'État à sa politique d'aménagement du territoire, principalement dans son rôle de coordination et d'accompagnement des collectivités locales . Ainsi, les crédits inscrits au sein du programme sont le plus souvent utilisés pour faciliter des démarches faisant intervenir plusieurs échelons : communes, intercommunalités, départements, régions. Les différents outils contractuels et les crédits qui y sont dédiés sont en effet indispensables à la coordination entre les différents niveaux de collectivités .

En 2020, la maquette de présentation du programme 112 a évolué, rendant plus difficile l'évaluation à périmètre constant des crédits affectés à chacune des actions du programme . De façon générale, les modifications de périmètre sont récurrentes, avec par exemple la sortie des contrats de ruralité en 2018. Ces modifications renouvelées nuisent gravement à la lisibilité budgétaire des actions qui sont retracées sur le programme.

Désormais, le programme se divise en quatre actions :

- l'action 11 , soit le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) - section locale. Elle retrace principalement les crédits des contrats de projet et de plan État-région, les pactes de développement territorial et les contrats de convergence et de transformation ;

- l'action 12 , soit le FNADT - section générale, qui retrace les crédits dédiés aux maisons France services, les mesures d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires, les restes à payer du programme de revitalisation des centres-bourgs, les soutiens aux associations ;

- l'action 13 recouvre le soutien aux opérateurs, soit les subventions accordées à l'ANCT et à Business France ;

- l'action 14 est une action ad hoc , dédiée à la prime d'aménagement du territoire et aux deux dispositifs en extinction sur le programme, soit les contrats de ruralité et les pactes État-métropoles.

Évolution des crédits du programme 112

(en milliers d'euros)

	Exécution 2018		LFI 2019		PLF 2020		Variation 2020/2019
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 11 - FNADT section locale	121 032	108 472	128 454	111 821	123 660	111 161	- 3,7 %	- 0,6 %
Action 12 - FNADT section générale	19 371	31 424	24 072	35 580	24 933	32 573	3,6 %	- 8,5 %
Action 13 - soutien aux opérateurs	36 816	36 972	36 873	36 873	54 486	54 486	47,8 %	47,8 %
Action 14 - PAT, contrats de ruralité et Pacte État-métropoles	14 594	63 542	10 000	56 540	6 000	46 926	- 40,0 %	- 17,0 %
Total	191 812	240 411	199 399	240 814	209 079	245 146	4,9 %	1,8 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits du programme 112 augmentent donc pour 2020, soit une hausse d'environ 5 % en AE (pour atteindre 209 millions d'euros) et de près de 2 % en CP (atteignant 245 millions d'euros). Cette hausse résulte des crédits reversés au programme 112, en faveur de l'ANCT.

Répartition par action des crédits du programme 112

Source : commission des finances

Les différences constatées entre la part des AE et celle des CP témoignent de la dynamique spécifique à chacune des actions.

En effet, si les subventions aux opérateurs de l'action n° 13 servent à couvrir des dépenses de fonctionnement (AE = CP), les crédits de paiement de l'action n° 14 sont nettement supérieurs aux autorisations d'engagement, ce qui témoigne de la disparition progressive des dispositifs qui y ont été placés .

Au sein de la section locale du FNADT (action n° 11), la forte consommation de CP relève de l'exécution des contrats de plan État-région mais ne doit pas pour autant masquer l'importance des autorisations d'engagement dédiées aux pactes de développement territorial , nouvel outil contractuel permettant de développer des projets de territoires dans les zones les plus fragiles.

Enfin, les crédits de la section générale du FNADT (action n° 12) sont également sur une dynamique de baisse, compte tenu de l'arrivée à échéance d'un certain nombre de dispositifs (accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires, revitalisation centres-bourgs)

Évolution des crédits du programme 112
entre le PLF 2019 et la LFI 2020

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Les principaux dispositifs du programme 112

Dispositifs		2018		2019	2020	Évolution 2020/2018	Évolution 2020/2019
		Prévision LFI	Réalisa-tion	Prévision LFI	PLF
PAT	AE	15 000	14 583	10 000	6 000	- 59 %	- 40 %
	CP	20 665	19 133	19 329	18 065	- 6 %	- 7 %
CPER/ Pactes de développement territorial	AE	121 011	121 032	128 454	123 660	2 %	- 4 %
	CP	102 147	108 472	111 821	111 161	2 %	- 1 %
Contrats de ruralité	AE		1			- 100 %
	CP	44 156	41 501	33 395	26 618	- 36 %	- 20 %
Pacte État-métropoles	AE		10			- 100 %
	CP	15 191	2 909	3 816	2 242	- 23 %	- 41 %
ANCT programmes	AE				10 000
	CP				10 000
Pôles de compétitivité	AE	2 600	2 106	2 600	0	- 100 %	- 100 %
	CP	2 600	2 066	2 600	0	- 100 %	- 100 %
FNADT hors CPER	AE	17 941	22 328	21 472	24 239	+ 9 %	+ 13 %
	CP	30 708	34 421	32 980	31 879	- 7 %	- 3 %
Restructuration sites de défense	AE	3 908	1 565	2 877	2 877	84 %	0 %
	CP	8 778	5 356	8 355	6 250	17 %	- 25 %
Maisons de santé	AE
	CP	926	539			- 100 %
Maisons de services au public	AE	11 533	17 433	16 533	19 300	+ 11 %	+ 17 %
	CP	12 160	17 938	16 533	19 666	+ 10 %	+ 19 %
Centres bourgs	AE
	CP	2 841	1 635	1 786	861	- 47 %	- 52 %
Section générale du FNADT	AE	2 500	3 330	2 062	2 062	- 38 %
	CP	6 003	8 952	6 306	5 102	- 43 %	- 19 %
Pôles d'excellence rurale	AE		- 5 063			- 100 %
	CP		- 5 063			- 100 %
Soutien CGET	AE	5 952	5 113	5 730	14 624	+ 186 %	+ 155 %
	CP	5 952	5 203	5 730	14 624	+ 181 %	+ 155 %
Immobilier Pleyel	AE	200	141			- 100 %
	CP	200	154			- 100 %
Réseaux et partenaires*	AE	5 742	5 726	5 442	5 442	- 5 %	0 %
	CP	5 742	5 780	5 442	5 442	- 6 %	0 %
Business France	AE	5 768	5 672	5 768	4 800	- 15 %	- 17 %
	CP	5 768	5 672	5 768	4 800	- 15 %	- 17 %
Masse salariale	AE	20 103	20 163	19 933	20 314	+ 1 %	+ 2 %
	CP	20 103	20 163	19 933	20 314	+ 1 %	+ 2 %
TOTAL	AE	194 317	191 812	199 399	209 079	+ 9 %	+ 5 %
	CP	253 232	240 411	240 814	245 146	+ 2 %	+ 2 %
dont SCSP de l'ANCT *	AE				49 686
	CP				49 686

Votre rapporteur spécial regrette cependant que les mesures annoncées dans le cadre de l'agenda rural par le Premier ministre ne fassent pas l'objet d'une réelle traduction au sein du projet de loi de finances pour 2020.

Dans le présent budget, on ne retrouve en effet ni la prorogation des communes sortantes au 1 ^er juillet 2020 du classement en zones de revitalisation rurale, ni les crédits affectés au programme « petites villes de demain » en faveur des petites centralités .

La principale mesure de l'agenda rural reprise par le projet de loi de finances concerne les exonérations de fiscalité locale, qui dans la version initiale du texte ne se traduisent par aucune compensation de la part de l'État. Autant dire que les promesses restent pour l'instant symboliques ...

A. UN PROGRAMME MARQUÉ PAR LA CRÉATION DE L'AGENCE NATIONALE DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES

L'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) s'est vue fixer pour objectif d'améliorer la coordination de l'action territoriale de l'État et de ses établissements publics nationaux au profit des collectivités territoriales .

Si la date officielle de création de l'agence sera fixée par un décret en Conseil d'État qui déterminera par ailleurs son organisation, le transfert opérationnel des droits, obligations et personnels vers l'ANCT aura bien lieu le 1 ^er janvier 2020.

L'ANCT a donc vocation à réunir l'activité de l'actuel commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'agence du numérique et l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

D'après l'article 7 de la loi du 22 juillet 2019, l'ANCT doit également conclure des conventions avec l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU), l'agence nationale de l'habitat (l'ANAH), l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (l'ADEME), le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (le Cerema) et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

La subvention pour charges de service public à l'ANCT est prévue sur le programme 112, pour un montant de 49,7 millions d'euros . Les moyens de l'agence reposeront également sur les recettes liées à l'activité commerciale exercée par l'actuel EPARECA et aux remboursements européens attendus dans le cadre de la ré-internalisation du système d'information Synergie.

En outre, les dotations budgétaires de la direction générale des collectivités locales (DGCL), ont été adaptées et une nouvelle sous-direction chargée des relations avec l'ANCT est en cours de préfiguration .

Origine des crédits de l'ANCT

(en milliers d'euros, en ETP)

		Crédits transférés	Transferts en ETP
Programme 112 Action 04 « instruments de pilotage et d'étude » (montant 2019 hors FDC)	CGET	29 057	238
Programme 134 « Développement des entreprises et régulations »	Agence du numérique	1 975	28
	EPARECA	5 837	43 + 4 hors plafond
Programme 147 « Politique de la ville »	Fonctions support	2 400
Programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »	Transfert depuis le ministère de la cohésion des territoires	109	2
Programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local »	Création de l'agence comptable	151	2
Programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières »	Coûts périphériques - Agence du numérique	157
Agence des services et de paiements	SI synergie		14
Ouverture de crédits	Ingénierie territoriale	10 000
Subvention et emplois de l'ANCT		49 686	327 + 4 hors plafond

Source : commission des finances du Sénat

Une part des crédits du CGET est transférée à la direction générale des collectivités locales (DGCL) pour financer les activités menées par cette direction et les secrétariats généraux des préfectures régionales en lien avec l'ANCT. L'effectif, qui devrait dès début 2020 être fixé à 331 ETP, devrait à moyen terme être de l'ordre de 350 ETP .

La répartition de ces emplois évoluera dans les mois à venir, notamment du fait de la mutualisation de fonction support des entités fusionnées. Surtout, l'ANCT devrait se voir dotée de compétence renforcée en matière d'appui aux projets de territoires.

Agence nationale de la cohésion des territoires : les apports du Sénat

L'examen de la proposition de loi déposée par le Président Jean-Claude Requier et les membres du groupe RDSE ^{1 ( * )} en première lecture au Sénat a permis de conforter la future ANCT dans son rôle de mise en oeuvre de la politique de l'État en matière d'aménagement du territoire et d'orienter son action dans le sens d'une meilleure prise en compte des fragilités des territoires ruraux .

Le Sénat a apporté plusieurs évolutions au texte initial afin de :

- renforcer le poids des élus locaux dans la gouvernance de l'agence , en instaurant la parité au sein de son conseil d'administration, entre les représentants de l'État et de ses établissements publics d'une part, et les représentants des élus locaux et nationaux ainsi que des agents de l'établissement, d'autre part (article 3) ;

- créer un comité local de la cohésion territoriale (article 4) visant à renforcer l'information et l'association des élus locaux aux actions de l'agence dans les territoires, en particulier à l'échelle départementale ;

- prévoir que les conventions pluriannuelles conclues par l'agence avec d'autres établissements publics de l'État seront transmises au Parlement , pour lui permettre d'exercer sa mission constitutionnelle de contrôle et d'évaluation de l'action du Gouvernement (article 7) ;

- garantir la prise en compte des territoires les plus fragiles dans les champs d'intervention de l'agence , en incluant notamment des précisions portant sur la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs ou encore le maintien des services publics (article 2);

Par ailleurs, afin de compléter la proposition de loi définissant les missions, le cadre et les modalités d'intervention de l'ANCT, les présidents Hervé Maurey et Jean-Claude Requier ont souhaité déposer une proposition de loi organique pour prévoir l'audition du directeur général de l'agence par les commissions compétentes de chaque assemblée en amont de sa nomination en application de l'article 13 de la Constitution ^{2 ( * )} . Cette procédure a été mise en oeuvre pour la nomination du futur directeur de l'Agence, Yves le Breton.

Source : commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat

L'ANCT et son réseau territorial devront permettre de mieux accompagner les collectivités et de leur offrir un soutien indispensable en ingénierie . De ce point de vue, votre rapporteur spécial se réjouit de l'ouverture de 10 millions d'euros de crédits , fléchés vers l'ingénierie territoriale au sein de la subvention à l'ANCT.

Ces crédits dédiés devront permettre d'accompagner les projets des collectivités en leur offrant une expertise technique dont elles ne disposent pas toujours en interne . Pour être véritablement efficaces, les moyens d'ingénierie devront se concentrer sur les territoires les plus fragiles.

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, la directrice générale des capacités des territoires du CGET a évoqué la possibilité pour l'ANCT de développer sa compétence en matière de maîtrise d'ouvrage.

En effet, certains agents de l'EPARECA disposent de cette formation et accompagnent déjà la mutation de zones commerciales . Cette mission sera poursuivie au sein de l'ANCT mais devrait pouvoir être étendue au-delà des seuls chantiers de restructuration d'espaces commerciaux pour accompagner les restructurations de différents types d'espaces (centres villes, aires touristiques, lieux de vie...) dans les territoires .

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* ¹ Texte n° 2 (2018-2019), déposé au Sénat le 2 octobre 2018.

* ² Loi organique n° 2019-790 du 26 juillet 2019 relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires.