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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020

27 novembre 2019 : Financement de la sécurité sociale pour 2020 ( rapport - nouvelle lecture )

N° 153

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 novembre 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, pour 2020,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,

Rapporteur général,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Michelle Gréaume, Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, MM. Jean Sol, Dominique Théophile, Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe.

Voir les numéros :

Première lecture : 2296, 2314, 2340 et T.A. 345

Commission mixte paritaire : 2426

Nouvelle lecture : 2416, 2436 et T.A. 353

Première lecture : 98, 103, 104, 109 et T.A. 26 (2019-2020)

Commission mixte paritaire : 132 et 133 (2019-2020)

Nouvelle lecture : 151 (2019-2020)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat a rejeté, en première lecture, la troisième partie puis l'ensemble du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) lors de sa séance du jeudi 14 novembre. Notre assemblée avait alors considéré ne pas être en mesure d'exprimer un avis éclairé sur ce texte en l'absence d'éléments chiffrés sur le « plan hôpital » que le Gouvernement devait annoncer la semaine suivante.

De même, la commission mixte paritaire, réunie le mardi 19 novembre, a vite constaté son incapacité à établir un texte commun : d'une part, en raison de l'écart trop important entre les positions des deux assemblées ; d'autre part, parce qu'en tout état de cause, les annonces du Gouvernement auraient remis en cause dès le lendemain l'équilibre du texte que la CMP aurait pu élaborer, ce qui vidait en grande partie l'exercice de son sens.

Du fait de ces circonstances exceptionnelles, la nouvelle lecture du présent PLFSS est la première lors de laquelle le Sénat pourra se prononcer en toute connaissance de cause.

En effet, l'impact du plan hôpital sur les comptes de la sécurité sociale est désormais connu : l'augmentation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), concentrée sur les sous-objectifs relatifs aux établissements de santé ou médico-sociaux, est évaluée à 300 millions d'euros dès 2020, puis 500 millions d'euros en 2021 et 700 millions d'euros en 2022, soit un total de 1,5 milliard d'euros sur les trois prochaines années.

En outre, ces éléments importants, intégrés par l'Assemblée nationale lors de la nouvelle lecture, n'ont été accompagnés ni de nouvelles recettes ni de diminutions de dépenses.

En l'état, l'équilibre de la sécurité sociale se trouve donc dégradé de manière significative pour plusieurs années.

Dans ces conditions, l'objectif déjà très optimiste1(*) d'un retour à un timide équilibre en 2023 qui figure dans le rapport constituant l'annexe B du PLFSS, ne semble plus envisageable. Et le respect de l'objectif de valeur organique de l'extinction de la dette sociale en 2024 apparaît tout aussi illusoire.

C'est pourquoi le rapporteur général considère qu'il est essentiel que le Sénat puisse débattre du présent PLFSS en nouvelle lecture afin d'affirmer explicitement sa vision des finances de la sécurité sociale à un moment de la navette :

- en premier lieu, sur les articles sur lesquels il ne s'est pas prononcé formellement lors de la première lecture du fait des circonstances, notamment sur le niveau de l'Ondam ;

- mais également sur les articles qu'il avait alors examinés, tant les mesures introduites en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale renforcent plusieurs des analyses du Sénat, en particulier sur la nécessité de renoncer au principe de non-compensation, principe que le Gouvernement semble pourtant désormais vouloir faire prévaloir de manière systématique.

En effet, on ne saurait demander à la sécurité sociale de financer toujours plus de dépenses de nature assurantielle tout en la privant de ressources au nom de politiques gouvernementales d'augmentation du pouvoir d'achat. Et, au sein même de la sécurité sociale, il ne paraît plus du tout raisonnable de faire coexister des excédents récurrents au sein de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) et un cumul de déficits toujours plus lourds au sein de la branche maladie, sauf à perdre le sens même de ce qu'est une assurance sociale.

Une telle affirmation des positions du Sénat aura bien sûr une valeur institutionnelle propre. Mais il faut également rappeler qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, seuls des amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture peuvent être déposés à l'Assemblée nationale lors de la lecture définitive. Il importe donc également de donner aux députés, qui n'ont disposé que de très peu de temps pour se prononcer après l'annonce du « plan hôpital », une ultime possibilité de faire évoluer leur vote sur les articles qui resteront en discussion.

Dans ce contexte, le présent rapport reprend très largement l'analyse des articles qui figurait dans le rapport sénatorial publié à l'occasion de la première lecture2(*), tout en précisant, le cas échéant, la teneur des amendements adoptés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. De même, l'appréciation de la commission est délibérément succincte et limitée aux termes des débats de la nouvelle lecture. Pour une analyse plus exhaustive, chacun pourra se référer au rapport de première lecture.


* 1 Cf. tome I du rapport de première lecture de la commission sur ce PLFSS, rapport Sénat n° 104 (2019-2020).

* 2 Rapport Sénat n° 104 (2019-2020), Tome II.