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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020

27 novembre 2019 : Financement de la sécurité sociale pour 2020 ( rapport - nouvelle lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2018

Article 1er
Approbation des tableaux d'équilibre, de l'Ondam
et des éléments relatifs au FRR, au FSV et à la Cades

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2018, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article comporte des dispositions figurant obligatoirement dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ; [...] »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des trois tableaux d'équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) ;

- le tableau d'équilibre, par branche, du régime général ;

- le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, cette catégorie ne comportant que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ces tableaux comportent le résultat, le montant total des produits et le montant total des charges en droits constatés.

Cet article établit également les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), le montant des recettes affectées au Fonds de réserve des retraites (lesquelles sont nulles), le montant des recettes mises en réserve par le FSV (lesquelles sont également nulles) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence
des tableaux d'équilibre pour 2018

Dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement définie à l'article 47-1 de la Constitution, en application du 2° du VIII de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.

Sur la base des vérifications effectuées et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués, la Cour, dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale « estime que les tableaux d'équilibre précités fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en découle. Elle formule néanmoins les trois observations suivantes :

« 1. À la date de ses constats, la Cour n'a pas été rendue destinataire du projet d'annexe 4 au projet de loi de financement qui contient des informations intéressant les tableaux d'équilibre (modalités d'établissement, détail des recettes et des dépenses, analyse des évolutions par rapport à 2017 et par rapport aux prévisions 2018) ;

« 2. Les tableaux d'équilibre sont établis en procédant à des contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes sociaux ;

« 3. Les réserves formulées par la Cour dans le rapport de certification des comptes de 2018 du régime général de sécurité sociale et les opinions émises par les commissaires aux comptes soulignent les limites qui continuent d'affecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d'équilibre pour l'exercice 2018, sous l'effet, notamment, de faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne et de difficultés comptables. »

· L'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Le déficit global des régimes de base est de 1,4 milliard d'euros en 2018, en diminution de 3,4 milliards d'euros par rapport à 2017.

Tableau d'équilibre 2018 de l'ensemble des régimes obligatoires
de base et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

212,3

213,1

- 0,8

AT-MP

14,1

13,4

0,7

Vieillesse

236,4

236,5

- 0,1

Famille

50,4

49,9

0,5

Total

499,7

499,3

0,3

FSV

17,2

19,0

- 1,8

Total avec FSV

498,4

499,8

- 1,4

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020

Par rapport à 2017, les charges ont progressé de 2,3 % et les recettes de 3 %.

Soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base
pour les années 2016 à 2018

(en milliards d'euros)

 

Résultats 2016

Résultats 2017

Résultats 2018

Maladie

- 4,7

- 4,9

- 0,8

Vieillesse

1,6

2,0

- 0,1

Famille

- 1

- 0,2

0,5

AT-MP

0,8

1,2

0,7

Total

- 3,4

- 1,9

- 1,9

Source : LFSS et PLFSS 2020

L'évolution de la situation des branches par rapport à 2017 est contrastée :

- la branche maladie, bien que restant dans le rouge, a enregistré une très nette amélioration de son solde en 2018, son déficit s'établissant à 0,8 milliard d'euros (contre 4,9 milliards l'année précédente) ;

- la branche famille a renoué avec les excédents (+ 0,5 milliard d'euros) à 0,2 milliard d'euros, son solde s'est amélioré de 800 millions d'euros ;

- la branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre également un excédent, pour la sixième année consécutive, son solde positif étant légèrement en retrait par rapport à 2017 ;

- la branche vieillesse est légèrement retombée dans le rouge, enregistrant un résultat en net retrait par rapport à l'année précédente.

La loi de financement pour 2018 prévoyait un déficit de 2,2 milliards d'euros à l'issue de l'exercice. C'est essentiellement le FSV, dont le déficit s'est élevé à « seulement » 1,8 milliard d'euros (au lieu des 3,5 milliards d'euros initialement prévus) qui explique ce résultat meilleur qu'escompté.

L'ensemble des régimes de base présente en revanche un solde relativement proche de la prévision rectifiée par la LFSS pour 2019, le résultat du FSV étant cependant une nouvelle fois sous-estimé.

Comparaison du solde effectif 2018 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2018

(en milliards d'euros)

 

LFSS 2018

Solde prévisionnel 2018

LFSS 2019

Solde prévisionnel
2018

PLFSS 2020

Solde effectif 2018

Écart LFSS/solde effectif

ROBSS

1,3

0,7

0,3

- 1,0

ROBSS + FSV

- 2,2

- 1,4

- 1,4

+ 0,8

Source : LFSS et PLFSS 2020

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2018, par branche, du régime général de sécurité sociale

Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est élevé à 1,2 milliard d'euros en 2018, en réduction de 3,9 milliards d'euros par rapport à 2017.

Ce tableau ne comporte que de faibles écarts avec celui des régimes obligatoires de base précédemment exposé. En effet, les régimes de base de vieillesse autres que celui du régime général, traditionnellement sources des principaux écarts, affichent un solde global relativement proche de l'équilibre.

Tableau d'équilibre 2018 du régime général
et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

210,8

211,5

- 0,7

AT-MP

12,7

12,0

0,7

Vieillesse

133,8

133,6

0,2

Famille

50,4

49,9

0,5

Total

394,6

394,1

0,5

FSV

17,2

19,0

- 1,8

Total avec FSV

394,6

395,8

- 1,2

Source : PLFSS 2020

Comparaison du solde effectif 2018 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des branches du régime général pour 2018

(en milliards d'euros)

 

LFSS 2018

LFSS 2019

PLFSS 2020

Écart LFSS/
solde effectif

Maladie

- 0,7

- 0,9

- 0,7

0

AT-MP

0,4

0,8

0,7

0,3

Vieillesse

0,2

0,8

0,2

0

Famille

1,3

0,4

0,5

- 0,8

Total

1,2

1,1

0,5

- 0,7

FSV

- 3,5

- 2,1

- 1,8

1,7

Total avec FSV

- 2,2

- 1,0

- 1,2

- 1,0

Source : LFSS et PLFSS 2020

Par rapport aux prévisions de la loi de financement initiale, le solde s'est amélioré de 1 milliard d'euros. En revanche, il est légèrement dégradé par rapport à la prévision rectifiée.

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2018 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau ne concerne qu'un seul organisme, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement d'avantages vieillesse à caractère non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.

Organismes concourant au financement
des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

Résultat 2015

Résultat 2016

Résultat 2017

Résultat 2018

FSV

- 3,9

- 3,6

- 2,9

- 1,8

Source : LFSS et PLFSS 2020

La loi de financement pour 2018 avait prévu pour le FSV un solde de - 3,5 milliards d'euros en 2018.

Le déficit constaté, - 1,8 milliard d'euros, est meilleur que la prévision initiale ainsi que de la prévision rectifiée par la LFSS pour 2019 (- 2,1 milliards d'euros).

· L'approbation des dépenses constatées en 2018 relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

Pour 2018, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) de l'ensemble des régimes obligatoires de base était fixé par la loi de financement initiale à 195,2 milliards d'euros. Il représentait, par rapport aux dépenses alors estimées pour 2017, une progression de 2,35 %.

Ce taux de progression a été révisé par la loi de financement pour 2019 à 2,4 %, l'objectif en valeur étant porté à 195,4 milliards d'euros.

La construction de l'Ondam 2018 reposait sur une hypothèse d'évolution moyenne « spontanée » des dépenses de 4,5 %, à laquelle devaient s'appliquer 4,17 milliards d'économies répartis sur l'ensemble des sous-objectifs.

Avec des dépenses constatées de 195,2 milliards d'euros, exactement au niveau de l'objectif initial voté par le Parlement (et en sous-exécution de 0,2 milliard d'euros par rapport à la rectification), celui-ci est respecté pour la neuvième année consécutive, tant en volume, qu'en taux d'évolution révisé.

Comme les années précédentes, le respect de l'Ondam s'accompagne cependant d'une croissance des dépenses d'assurance maladie nettement supérieure à celle de la richesse nationale.

Dépenses relevant de l'Ondam constatées entre 2012 et 2018

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Ondam voté

171,1

175,4

178,3

181,9

185,2

190,7

195,2

Ondam exécuté

170,1

173,7

177,9

181,8

185,2

190,7

195,2

Augmentation des dépenses

+ 3,8

+ 3,7

+ 4,2

+ 3,9

+ 3,4

+ 5,5

+ 4,5

Source : LFSS

   

L'exécution de l'Ondam 2018 est marquée par une surexécution des dépenses de soins de ville, qui n'a pas empêché un respect global de l'Ondam grâce, essentiellement, à une activité hospitalière inférieure aux prévisions.

Par sous-objectifs, les dépenses constatées sont les suivantes :

Sous-objectifs
(en milliards d'euros)

Objectif LFSS 2018

Rectif.
LFSS 2019

Exécution 2018

Variation/2017

Dépenses de soins de ville

88,9

89,5

89,3

2,4 %

Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l'activité

80,7

80,5

80,4

2,0 %

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

9,3

9,2

9,2

2,0 %

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements pour personnes handicapées

11,2

11,1

11,1

1,8 %

Fonds d'intervention régional

3,4

3,3

3,3

3,1 %

Autres prises en charge

1,8

1,7

1,8

4,9 %

Total

195,2

195,4

195,2

2,2 %

Les quelques corrections auxquelles la Cour des comptes procède dans son rapport 2019 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale l'amène à estimer que le taux de progression de l'Ondam en 2018 est de 2,3 %, soit une correction peu significative par rapport au montant figurant dans le présent PLFSS.

· L'approbation des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites

Conformément aux dispositions de la loi du 9 novembre 2010, le Fonds de réserve pour les retraites a été mis en extinction. Depuis 2011, il ne perçoit plus aucune recette, ses produits (1,3 point de prélèvement sur les revenus du capital) ayant été transférés à la Cades.

Le fonds a pour objet :

- de participer au financement des déficits des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018 en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Sur ce fondement, à compter du 1er janvier 2011 et jusqu'en 2024, le fonds verse chaque année 2,1 milliards d'euros à la Cades. À la fin de l'année 2017, il avait ainsi versé 14,7 milliards d'euros ;

- de gérer à l'horizon 2020, pour le compte de la Cnav, la part de la soulte (40 %) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg) en contrepartie de son adossement au régime général, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ;

- de mobiliser ses actifs, sur recommandation du comité de suivi des retraites, en application de la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, en cas de dérapage des déficits de la branche vieillesse.

Au 31 décembre 2018, la valeur de marché des actifs du fonds de réserve des retraites, dont la soulte IEG valorisée à 4,9 milliards d'euros, était de 32,6 milliards d'euros. Le résultat financier de l'exercice était de 1 milliard d'euros et le résultat net de 945 millions d'euros.

· L'approbation du montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose l'approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2018, soit 15,4 milliards d'euros. Ce montant est légèrement supérieur à l'objectif d'amortissement défini en loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 (15,2 milliards d'euros) et égal à l'objectif révisé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

L'amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées (soit le produit de la CRDS, de 0,6 point de CSG et du versement annuel effectué par le FRR à la Cades) et le montant de ses frais financiers nets.

Les recettes de la caisse se sont élevées à 17,7 milliards d'euros pour l'année 2018.

Nature des ressources

Montant
(en milliards d'euros)

CRDS

7,4

CSG

8,2

Versement du FRR

2,1

Source : CCSS

Aucun transfert de dette n'ayant été opéré en 2017, le montant des dettes transférées à la Cades s'élevait à 260,5 milliards d'euros à la fin 2018, tout comme l'année précédente.

La dette amortie s'élevait à 155,1 milliards d'euros et la dette restant à amortir à 105,3 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture et en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Par définition, le présent article invite le législateur à porter un regard sur l'exercice écoulé. Il s'agit donc avant tout d'un exercice « notarial » consistant à acter des constats.

Pour un regard plus approfondi sur l'exercice 2018, le lecteur pourra se référer au rapport d'information3(*) rédigé par le rapporteur général au nom de la mission d'évaluation des comptes de la sécurité sociale (Mecss) en juillet dernier.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Approbation du rapport annexé sur les excédents
ou déficits de l'exercice 2018 et du tableau patrimonial (annexe A)

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement retraçant la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2018 ainsi que les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture de déficits constatés en 2018, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

L'annexe A comporte deux parties distinctes décrivant, d'une part, la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2018 et d'autre part, les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés.

· La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2018

Le tableau patrimonial consolide l'ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son périmètre, qui comprend le régime général et quinze autres régimes (n'y figurent pas les régimes qui n'ont pas de bilan ou dont le bilan est inférieur à 200 millions d'euros, dont le montant agrégé est inférieur à 0,1 milliard d'euros après neutralisation des effets des relations financières entre eux), les organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites, FRR).

En 2018, le résultat d'ensemble de la sécurité sociale s'est amélioré une nouvelle fois. Le tableau patrimonial présente un résultat net d'ensemble positif de 14,9 milliards d'euros, en amélioration de 2,3 milliards d'euros par rapport à 2017.

Ce solde positif est dû au résultat excédentaire de la Cades et du FRR (respectivement de 15,4 milliards et 1 milliard d'euros). Par ailleurs, le régime général a renoué avec un résultat excédentaire (+ 0,5 milliard d'euros), les autres régimes enregistrant en revanche un léger déficit
(- 0,2 milliard d'euros), de même que le FSV (- 1,8 milliard d'euros). L'amélioration de ce résultat d'ensemble traduit donc essentiellement la réduction des déficits. Hors Cades et FRR, le solde des régimes de base et du FSV s'est établi en 2018 à - 1,4 milliard d'euros contre - 4,8 milliards d'euros en 2017.

Le report à nouveau, qui reflète les déficits des années passées se réduit de 6,6 milliards d'euros pour s'établir à - 136,9 milliards d'euros.

Le financement du passif est assuré par l'endettement financier, l'endettement financier net, différence entre le passif et l'actif financier, s'élevant à 86,8 milliards d'euros au 31 décembre 2018, en nette diminution par rapport à 2017. Sur ce total, l'endettement financier net du régime général s'élevait à 27,9 milliards d'euros, dont 23,1 milliards d'euros portés par l'Acoss.

Les actifs financiers sont principalement ceux du Fonds de réserve des retraites (31,8 milliards d'euros).

En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour des comptes a émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence
du tableau patrimonial au 31 décembre 2018

La Cour estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à l'approbation du Parlement à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2018.

Elle formule néanmoins l'observation suivante :

- les réserves formulées par la Cour dans le rapport de certification des comptes de 2018 du régime général de sécurité sociale et les opinions émises par les commissaires aux comptes de certains des autres régimes soulignent les limites qui continuent d'affecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial, sous l'effet, notamment des faiblesses des dispositifs de contrôle interne et de la persistance de difficultés comptables.

· La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2018

L'annexe A rappelle les soldes des différentes branches du régime général et du FSV pour 2018.

Elle rappelle que l'article 26 de la loi de financement pour 2016 a saturé le plafond de 62 milliards d'euros de transfert à la Cades prévu par la loi de financement pour 2011 en organisant un transfert de 23,6 milliards d'euros couvrant la totalité des déficits 2013 et 2014 de la branche famille et de la branche maladie et des déficits 2015 de la branche vieillesse et du FSV et une partie du déficit 2015 de la branche maladie.

À fin 2016, le plafond de transfert de dette étant saturé, les déficits de l'année 2018 restent portés en trésorerie par l'Acoss.

(en milliards d'euros)

Solde

Modalités de couverture

Maladie

- 0,8

Acoss

Famille

0,5

Trésorerie Acoss

Vieillesse

- 0,1

Acoss

FSV

- 1,8

Acoss

AT-MP

+ 0,7

Trésorerie Acoss

L'annexe A précise que le résultat cumulé des régimes de base autres que le régime général est déficitaire de 0,2 milliard d'euros à fin 2018. La plupart de ces régimes sont équilibrés :

- par une intégration financière au régime général (régimes maladie dans le cadre de la Puma, branche vieillesse des salariés agricoles, RSI) ;

- par une subvention d'équilibre de l'État (SNCF, RATP, régime des mines et des marins) ;

- par la « cotisation » employeur (Fonction publique de l'État, IEG).

Il est rappelé que le déficit cumulé (0,7 milliard d'euros) de la branche maladie du régime des mines a été transféré à la Cnam en 2016.

L'annexe A indique que le résultat de la Caisse national de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), encore excédentaire en 2017, ressort en déficit de 0,6 milliard d'euros en 2018.

L'annexe A indique que la branche retraite du régime des exploitants agricoles a enregistré un résultat positif de 0,01 milliard d'euros en 2018, mais a toujours un déficit cumulé de 3,7 milliards d'euros dont l'Acoss assure le financement en trésorerie.

L'annexe A souligne enfin que l'excédent du régime de retraite des professions libérales (0,1 milliard d'euros en 2018) ; ceux de la branche vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,09 milliard d'euros en 2018) et du régime de base de la caisse nationale des barreaux français (0,06 milliard d'euros en 2018) sont restés globalement stables. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture et en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 3 Rapport d `information Sénat n° 661 (2018-2019).