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Projet de loi de finances pour 2020

18 décembre 2019 : Budget 2020 ( rapport - nouvelle lecture )

III. LES AUTRES MODIFICATIONS

L'Assemblée nationale a modifié 13 articles par rapport à la version issue de sa première lecture, et sans nécessairement que ces modifications ne présentent un lien avec celles apportées par le Sénat, et introduit 4 nouveaux articles.

A. PREMIÈRE PARTIE

En première partie, l'Assemblée nationale a ainsi modifié les articles suivants par rapport à la version issue de sa première lecture :

- article additionnel après l'article 2 (nouveau) : régime d'imposition des élus locaux.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié le régime d'imposition des indemnités de fonction perçues par les élus locaux, en adoptant un amendement que le Sénat avait rejeté en première lecture. En effet, cet article additionnel entendait tirer les conséquences du projet de loi « Engagement et Proximité », alors que celui-ci est encore en discussion devant le Parlement. Ce dernier prévoit de revaloriser les indemnités des maires des communes de moins de 3 500 habitants ;

- l'article 4 : mise sous condition de ressources du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021 (et remplacement par une prime pour les ménages modestes).

À l'initiative de Joël Giraud, au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a rétabli l'article 4 dans sa rédaction antérieure aux modifications apportées par le Sénat. Concrètement, cela signifie que le CITE ne sera pas élargi aux propriétaires bailleurs, ni aux ménages des deux derniers déciles lorsqu'ils conduisent des dépenses de rénovation globale. Le recentrage du CITE proposé par le présent article confirme ainsi son objectif de rendement budgétaire. Ces mesures incitatives présentaient pourtant un coût plutôt faible quant aux objectifs portés par le Gouvernement en matière de transition énergétique.

L'Assemblée nationale a également refusé, sur proposition de Joël Giraud, d'introduire dans les dépenses éligibles celles relatives à l'acquisition de chaudières à gaz très haute performance énergétique (amendement de votre commission et de notre collègue Jean-François Longeot) et d'augmenter le forfait de CITE pour les foyers fermés et inserts à bûches ou granulés (amendements identiques de MM. Longeot, Martin, Dantec, Bignon et Grémillet et de Mme Préville), ainsi que pour les pompes à chaleur géothermiques en logement collectif (amendements de MM. Martin, Dantec, Grémillet et de Mme Préville). L'Assemblée nationale n'a pas non plus codifié l'intégration dans la prime unifiée des chaudières à gaz à très haute performance énergétique (amendement de notre collègue Daniel Gremillet).

En plus d'un amendement rédactionnel du rapporteur général Joël Giraud, les députés ont également adopté un amendement de clarification du même auteur indiquant que le directeur général de l'Agence nationale de l'habitait (Anah) attribue la prime de transition énergétique, habilite les mandataires proposant un accès simplifiée aux bénéficiaires de cette prime et sanctionne les bénéficiaires de la prime ou les mandataires ayant contrevenu aux règles qui leur sont applicables dans des conditions définies par décret. Enfin, votre commission relève avec satisfaction que l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a harmonisé les plafonds de ressources ouvrant droit au CITE dans l'hexagone et dans les départements et régions d'outre-mer, tout en les rehaussant légèrement et en les alignant sur ceux qui seront applicables à certains bénéficiaires des subventions de l'Anah ;

- l'article 5 : suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales.

En adoptant plusieurs amendements du rapporteur général Joël Giraud, au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a supprimé les modifications introduites par le Sénat (cf. encadré ci-dessous) et adopté des amendements rédactionnels et de coordination. Elle a par ailleurs adopté, sur proposition du Gouvernement, un amendement visant à préciser les modalités par lesquelles il sera mis fin, à compter de 2021, aux versements des allocations compensatrices d'exonérations de taxe d'habitation sur les résidences principales perçues par les communes et établissements public de coopération intercommunale et de taxe foncière sur les propriétés bâties perçues par les départements. Elle a également adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement visant à exonérer, à compter de 2023, de taxe sur les résidences secondaires et sur les autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale certains établissements d'accueil des personnes âgées à but non lucratif. Votre commission regrette enfin que les députés aient également supprimé, à l'initiative du rapporteur général Joël Giraud, au nom de la commission des finances, un travail sur les différents indicateurs financiers utilisés pour l'éligibilité et le calcul des dotations de péréquation ; ce travail devait pourtant associer les délégations compétentes de nos deux assemblées.

L'article 5 du projet de loi de finances pour 2020 et la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales en 2023

Pour compenser les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de la perte de cette recette, un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales est également proposé à compter de 2021. Il consiste, notamment, à :

- attribuer la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) aux communes en corrigeant les différentiels de compensation, qui repose sur les bases 2020 et les taux 2017, par l'application d'un coefficient correcteur ;

- attribuer une fraction de TVA aux départements correspondant au montant des recettes de TFPB en 2020 ;

- attribuer une fraction de TVA aux établissements publics de coopération intercommunale, ainsi qu'à la Ville de Paris, équivalente au montant des recettes de taxe d'habitation en 2020 ;

- accorder une dotation budgétaire aux régions équivalente à la fraction des frais de gestion de la taxe d'habitation qui leur est transférée par l'État.

Considérant qu'un délai supplémentaire était nécessaire pour mieux apprécier les effets de cette réforme, d'une part, et prévoir les mesures adéquates concernant le calcul des indicateurs de péréquation, d'autre part, le Sénat avait adopté des amendements visant à décaler d'une année l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales, c'est-à-dire en 2022. Ce décalage dans le temps devait permettre la remise par le Gouvernement d'un rapport en 2020 puis en 2021 sur les conséquences financières de la mise en oeuvre de cette réforme et permettait de travailler sur l'ajustement des indicateurs de péréquation avant l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales. Ces amendements adoptés par le Sénat étaient sans incidence sur le contribuable puisqu'il n'était proposé de remettre en cause ni la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales en 2023 ni le dégrèvement total en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés en 2020. En outre, un amendement prévoyant un dégrèvement équivalent à un tiers de la cotisation des ménages faisant partie des 20 % les plus favorisés avait également été adopté pour l'année 2021. Cet allégement a été transformé en exonération à compter de 2022, comme le propose le Gouvernement.

Le Sénat avait également adopté des mesures visant à améliorer le dispositif proposé par le Gouvernement, dans l'intérêt des collectivités territoriales. Ainsi, plusieurs amendements avaient permis d'améliorer le dispositif prévu pour accompagner la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, d'une part, et le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales, d'autre part. Il s'agissait :

- de supprimer un mécanisme proposé par le Gouvernement de remise à la charge des communes et EPCI, pour 2020, des augmentations de taux de la taxe d'habitation depuis 2017 ;

- de prévoir que, lors de l'affectation transitoire du produit de la taxe d'habitation à l'État, ce dernier percevrait un montant déterminé en référence aux taux applicables en 2017, par symétrie avec le dispositif de compensation des communes et des EPCI ;

- de revenir sur la revalorisation des valeurs locatives limitée à + 0,9 % introduite à l'Assemblée nationale, au profit d'un retour au droit en vigueur qui devrait permettre une revalorisation autour de +1,2 % ;

- de prévoir une plus juste compensation des communes, des EPCI, des départements et des autres collectivités territoriales concernées par le dispositif en supprimant, d'une part, les effets « d'année blanche » qu'engendre le dispositif proposé et, d'autre part, en prévoyant une prise en compte plus dynamique des recettes tirées des rôles supplémentaires émis après l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement ;

- de prévoir un mécanisme de garantie relatif au montant des fractions de TVA affectées aux départements, aux EPCI et à la Ville de Paris plus protecteurs de ces derniers en cas de retournement conjoncturel, en indiquant que le montant versé ne peut être inférieur à celui de l'année précédente ;

- de prévoir une compensation intégrale des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties en matière de logement social.

- article additionnel après l'article 10 sexies : clarification du régime juridique de la taxe sur la valeur ajoutée portant sur certains produits destinés à l'alimentation humaine et animale.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel visant à reprendre dans la première partie du projet de loi de finances pour 2020 l'article 60 bis A, introduit par le Sénat à l'initiative de notre collègue Nathalie Goulet, afin que cette mesure de clarification juridique entre en vigueur dès le 1er janvier 2020 ;

- article additionnel après l'article 13 bis : définition du caractère professionnel de l'activité de loueur en meublé.

À l'initiative du rapporteur général Joël Giraud, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel visant à reprendre dans la première partie du projet de loi de finances les dispositions prévues à l'article 50 septies, estimant que cette mesure pourrait avoir un impact sur les recettes 2020. Cet article supprime la condition d'inscription d'un membre du foyer fiscal au registre du commerce et des sociétés pour caractériser l'exercice professionnel de l'activité de loueur en meublé ;

- article additionnel après l'article 16 : inclusion des véhicules bi-carburants équipés d'un moteur dual fuel de type 1 A dans le suramortissement des poids lourds.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel afin de reprendre en première partie du projet de loi de finances pour 2020 l'article 50 quater, modifié par un amendement rédactionnel de votre rapporteur général au nom de la commission des finances, afin de le faire entrer en vigueur dès l'année 2020 ;

- l'article 19 : diminution du remboursement de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) au secteur du transport routier de marchandises.

Le Sénat avait supprimé cet article, sur proposition de votre rapporteur général au nom de la commission des finances et de notre collègue Daniel Gremillet. Votre commission regrette donc que l'Assemblée nationale ait choisi de maintenir cet article, à l'exception de la mention sur la facture de transport de l'augmentation de la part de TICPE, en adoptant un amendement du rapporteur général Joël Giraud, au nom de la commission des finances, sous-amendé par le Gouvernement. Le secteur du transport routier de marchandises, très exposé à la concurrence internationale, est de surcroît principalement composé de très petites entreprises et de petites et moyennes entreprises aux faibles marges ;

- l'article 24 : dispositif d'accompagnement financier des régions au titre de la réforme de l'apprentissage.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli son texte adopté en première lecture, sous réserve de l'adoption de plusieurs mesures de coordination. Elle a également majoré de 50 millions d'euros le prélèvement sur recettes au profit des régions prévu par cet article afin de participer à la couverture de charges afférentes à la politique de l'apprentissage ainsi qu'aux reliquats de dépenses incombant aux régions au titre de la prime d'apprentissage ;

- l'article 26 : évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a repris cet article en supprimant les réévaluations introduites au Sénat et en tenant compte des modifications apportées par le Sénat à l'article 21 (cf. supra) et d'autres modifications intervenues à l'Assemblée nationale. Ces dernières comprennent la création d'un dispositif de compensation aux collectivités territoriales qui auront décidé de soutenir le petit commerce de proximité par le biais d'une exonération de cotisation foncière des entreprises, de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et de taxe foncière sur les propriétés bâties (cf. article 47), la modification du mode de financement des mesures issues du projet de loi « Engagement et proximité » (minoration du prélèvement sur recettes et abondement à due concurrence de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »), la majoration de la dotation particulière élu local d'un montant de 28 millions d'euros et un ajustement technique du montant du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) dans le cadre de la recentralisation du revenu de solidarité active en Guyane et à Mayotte ;

- l'article 36 : évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne.

Adopté conforme par l'Assemblée nationale et le Sénat en première lecture, les députés ont modifié cet article en nouvelle lecture, à l'initiative du Gouvernement. Cette modification majore le prélèvement opéré au profit de l'Union européenne de 143 millions d'euros pour atteindre 21,48 milliards d'euros ;

- l'article 37 (et État A annexé) : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à traduire, dans le tableau relatif à l'équilibre du budget de l'État et dans l'état A annexé, les modifications adoptées lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi.

Au total, le déficit budgétaire est estimé à 93,3 milliards d'euros, contre une prévision de 95,1 milliards d'euros dans le texte adopté par le Sénat.

· Les recettes nettes de l'État seraient supérieures de 1,9 milliards d'euros par rapport au texte adopté par le Sénat.

D'après l'amendement déposé par le Gouvernement et voté par l'Assemblée nationale, la suppression de la modification apportée par le Sénat aux règles du quotient familial permettrait un gain de 641 millions d'euros. La suppression de la réforme de l'impôt sur la fortune immobilière représenterait un gain de 25 millions d'euros et les modifications du régime du CITE représenteraient un gain pour les finances publiques de 68 millions d'euros.

Aussi, l'affectation d'une fraction de TVA à la sécurité sociale entraine une perte de recettes à hauteur de 91 millions d'euros. La suppression du dispositif de lutte contre les opérations d'arbitrage de dividendes introduit par le Sénat représenterait une perte d'un milliard d'euros.

L'analyse des encaissements à fin novembre conduit par ailleurs à reprendre en base plusieurs lignes de recettes, entrainant une révision à la hausse à hauteur de 1,1 milliards d'euros sur plusieurs impôts.

· Les prélèvements sur recettes diminuent de 656 millions d'euros, avec une baisse de 799 millions d'euros sur le prélèvement sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales et une hausse de 143 millions d'euros des prélèvements sur recettes au profit de l'Union Européenne ;

· Les dépenses du budget de l'État sont augmentées de 53 milliards d'euros par rapport au texte voté par le Sénat, certaines missions n'ayant pas été adoptées en première lecture ;

· Le reste des ouvertures provient de la hausse des crédits de la prime d'activité et de l'allocation aux adultes handicapés, respectivement de 450 et 300 millions d'euros, ainsi que de l'ouverture de 35 millions d'euros de crédits sur la mission « Économie » pour accompagner la transition dans le secteur automobile, ainsi que 10 millions d'euros destinés à soutenir les personnes les plus affectées par l'épisode de sécheresse réhydratation de 2018 (à hauteur de 10 millions d'euros).

· Enfin, le besoin de financement de l'État est majoré de 200 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances initialement présenté par le Gouvernement pour atteindre 230,7 milliards d'euros.