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Projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée

19 février 2020 : Parquet européen et justice pénale spécialisée ( rapport - première lecture )

N° 335

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 février 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation,
du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1)
sur le projet de loi relatif
au
Parquet européen et à la justice pénale spécialisée
(procédure accélérée),

Par M. Philippe BONNECARRÈRE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

283 et 336 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

Réunie le mercredi 19 février 2020 sous la présidence de Philippe Bas, la commission des lois a adopté, sur le rapport de Philippe Bonnecarrère (Union centriste - Tarn), le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée.

Ce projet de loi comporte trois types de mesures :

- son titre Ier modifie le code de procédure pénale afin de tirer les conséquences de la création du Parquet européen et de préciser dans quel cadre procédural travailleront les procureurs européens délégués ;

- le titre II étend les compétences des parquets nationaux spécialisés, propose de créer un pôle spécialisé dans le contentieux environnemental dans le ressort de chaque cour d'appel et fixe des règles destinées à régler les conflits de compétences entre juridictions ;

- le titre III comporte des dispositions diverses qui procèdent à des adaptations dans le code de procédure pénale afin de tenir compte de décisions rendues par le Conseil constitutionnel ou par la Cour de cassation ; il contient aussi deux mesures de fond : la création d'une peine complémentaire d'interdiction de paraître dans les réseaux de transport public et une demande d'habilitation pour définir par ordonnance les modalités de financement d'un fonds destiné à favoriser une présence équilibrée sur le territoire des notaires, des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires.

Lors de ses travaux, la commission a adopté seize amendements visant notamment à préciser les règles applicables aux procureurs européens délégués, à compléter les dispositions relatives à l'interdiction de paraître dans les transports publics pour rendre cette mesure opérationnelle et à supprimer une demande d'habilitation afin d'autoriser directement les ordres professionnels des commissaires de justice et des notaires à percevoir, auprès de leurs membres, des contributions destinées à financer des aides à l'installation ou au maintien des professionnels.

I. LA CRÉATION DU PROCUREUR EUROPÉEN DÉLÉGUÉ, RELAIS NATIONAL DU PARQUET EUROPÉEN

Le titre Ier insère dans le code de procédure pénale les dispositions nécessaires à la mise en place du Parquet européen, qui suppose la désignation, dans chaque État membre, de procureurs européens délégués.

Créé par le règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017, le Parquet européen est chargé de poursuivre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne. Ces infractions sont définies par la directive 2017/1371, dite directive « PIF », adoptée le 5 juillet 2017, qui a fait l'objet d'une transposition en droit français par l'ordonnance du 18 septembre 20191(*). L'article 13 du projet de loi propose la ratification de cette ordonnance.

La création du Parquet européen s'inscrit dans la perspective de la construction d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice. Pour respecter la souveraineté des États en matière judiciaire, son organisation est cependant décentralisée : les procureurs européens délégués, désignés dans chaque État membre, seront chargés de conduire les enquêtes et de représenter le ministère public devant les juridictions de jugement nationales.

A. UNE ORGANISATION COMPLEXE FRUIT D'UN COMPROMIS

Cette organisation décentralisée n'était pas celle initialement envisagée par la Commission européenne lorsqu'elle a présenté, en 2013, sa proposition de règlement portant création du Parquet européen. Comme l'ont expliqué nos collègues Jacques Bigot et Sophie Joissains dans leur rapport d'information de mai 20192(*), le projet de la Commission était, à l'origine, très intégré : un procureur unique aurait disposé d'une compétence exclusive pour mener des enquêtes dans toute l'Union européenne.

1. Une coopération renforcée

Ce projet s'est heurté à la ferme opposition de plusieurs États membres. Pour la première fois, quatorze parlements nationaux, dont le Sénat français, ont mis en oeuvre la procédure dite du « carton jaune », estimant que la proposition de la Commission européenne ne respectait pas le principe de subsidiarité.

Après quatre années de négociation, un compromis a été trouvé autour de quelques principes : une compétence partagée avec les autorités nationales ; une organisation collégiale ; et la désignation de délégués nationaux chargés de conduire les enquêtes dans chaque État membre.

Ce compromis n'a toutefois pas convaincu la totalité des États membres de l'Union européenne, ce qui a justifié de recourir à la procédure dite de coopération renforcée. Vingt-deux États y participent, à l'exclusion de l'Irlande et du Danemark, qui bénéficient d'une clause dite d'« opt-out » dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, ainsi que de la Hongrie, de la Pologne et de la Suède qui ont refusé de s'y joindre.

2. Une organisation décentralisée

Organe indépendant doté de la personnalité juridique, le Parquet européen est organisé en deux niveaux :

- un niveau centralisé, réunissant le chef du Parquet européen, ses deux adjoints, et un collège composé de vingt-deux procureurs européens, un par État membre ; le collège définit la politique générale du Parquet et supervise les enquêtes ;

- un niveau décentralisé, avec la présence d'au moins deux procureurs européens délégués par État membre, chargés de conduire, sur le plan opérationnel, les poursuites engagées contre les auteurs et les complices d'infractions aux intérêts financiers de l'Union européenne, dans le respect des orientations fixées par le collège.

En cas de conflit de compétences, il revient aux autorités nationales (procureur général ou chambre criminelle de la Cour de cassation) de décider si une affaire doit revenir au procureur européen délégué ou être traitée par un procureur de la République ou par un juge d'instruction français.

Cette organisation répond aux exigences formulées par le Sénat au cours des négociations européennes et présentées dans sa résolution du 28 octobre 20133(*).

Source : Commission européenne

3. Une action coordonnée avec celle d'autres institutions européennes

Afin d'assurer la protection la plus efficace des intérêts financiers de l'Union européenne, le Parquet européen a vocation à coopérer avec les autres acteurs européens compétents en matière de lutte contre la fraude et de coopération judiciaire, notamment l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), Europol et Eurojust.

Rattaché à la Commission européenne, l'OLAF mène des enquêtes en toute indépendance afin de lutter contre la fraude au budget européen. Il devra signaler au Parquet européen les comportements délictueux à l'égard desquels celui-ci pourrait exercer sa compétence. Il pourra apporter un appui aux enquêtes du Parquet européen en communiquant des informations et analyses ou en apportant un soutien opérationnel. Il devra s'abstenir d'ouvrir une enquête sur les dossiers faisant déjà l'objet d'investigations de la part du Parquet européen.

Plus connue sous le nom d'Europol, l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs constitue un instrument de coopération entre les services de police et de douanes des États membres. L'accord de travail conclu avec le Parquet européen stipule qu'Europol pourra être amené à fournir toute information pertinente au sujet des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et à apporter une aide à l'analyse dans le cadre d'une enquête.

Enfin, le Parquet européen aura la possibilité de solliciter Eurojust, organe de coopération judiciaire européen, pour faciliter les demandes d'entraide adressées à des États membres ne participant pas au Parquet européen ou à des États tiers et ils pourront partager des informations sur les enquêtes.


* 1 Ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne au moyen du droit pénal.

* 2 Cf. le rapport d'information n° 509 (2018-2019) « Coopération judiciaire en matière pénale et mise en oeuvre du Parquet européen », fait par Jacques Bigot et Sophie Joissains au nom de la commission des affaires européennes. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-509-notice.html

* 3 Résolution n° 26 (2013-2014) portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement portant création du Parquet européen (COM (2013) 534).