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Projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée

19 février 2020 : Parquet européen et justice pénale spécialisée ( rapport - première lecture )

TITRE II
DISPOSITION RELATIVES À LA JUSTICE PÉNALE SPÉCIALISÉE

CHAPITRE IER
DISPOSITIONS COMMUNES

Article 4
(art. 43-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Droit de priorité des parquets spécialisés

Cet article prévoit que, lorsque le parquet près un tribunal judiciaire dispose d'une compétence spécialisée et concurrente qui s'étend au ressort d'autres tribunaux judiciaires, il puisse se saisir par priorité des affaires relevant de ce champ de compétence.

Il s'agit de faciliter le règlement des conflits de compétence entre parquets, au bénéfice de celui qui dispose de la compétence territoriale la plus vaste - et qui est aussi, généralement, spécialisé dans le traitement des affaires les plus complexes.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. Spécialisation des parquets et conflits de compétence

1. Juridictions et parquets spécialisés en matière pénale

Dans un souci de bonne administration de la justice, et pour permettre la mise en place d'équipes de magistrats et d'enquêteurs spécialisés dans des domaines exigeant une technicité particulière, le législateur a été conduit à attribuer à certains parquets, ainsi qu'aux juridictions près lesquelles ils sont placés, une ou plusieurs compétences en matière pénale qui s'étendent hors de leur ressort de droit commun14(*).

Ces parquets et juridictions exercent, dans certains cas, une compétence exclusive :

- dans le ressort de chaque cour d'appel, un seul tribunal judiciaire est compétent pour connaître des infractions militaires en temps de paix15(*) ;

- certaines cours d'assises voient leur ressort étendu à celui d'autres départements, voire au ressort entier d'une cour d'appel, pour le jugement des crimes en matière de trafic de stupéfiants16(*) ;

- le parquet national financier (PNF) et les juridictions d'instruction et de jugement de Paris ont seuls compétence pour la poursuite, l'instruction et le jugement des délits d'atteinte à la transparence des marchés financiers, ou abus de marché17(*) ;

- désormais, lorsqu'il existe plusieurs tribunaux judiciaires dans un département, l'un d'entre eux peut être désigné par décret pour connaître seul de certains délits et contraventions dont la liste est elle-même fixée par voie réglementaire18(*).

Toutefois, dans la plupart des cas, parquets et juridictions spécialisés exercent une compétence concurrente, qui s'ajoute à celle qui résulte des règles de compétence territoriale de droit commun, tout en étant généralement limitée par la loi aux affaires présentant un certain degré de complexité. Il en va ainsi :

 en matière économique et financière, où :

- la compétence de certains tribunaux judiciaires est étendue au ressort de la cour d'appel, voire de plusieurs cours d'appel, pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des nombreux délits à caractère économique et financier mentionnés à l'article 704 du code de procédure pénale, ainsi que des infractions connexes, « dans les affaires qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité »19(*). Lorsque la compétence de ces tribunaux s'étend au ressort de plusieurs cours d'appel, on parle de juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) ;

- le PNF, le juge d'instruction et le tribunal correctionnel de Paris sont compétents sur l'ensemble du territoire national pour connaître des délits mentionnés à l'article 705 du même code (atteintes à la probité et fraude fiscale notamment, cette compétence concurrente étant définie, pour la plupart des infractions visées, par référence à la « grande complexité » de l'affaire) ;

 en matière de criminalité et de délinquance organisées, où la compétence territoriale de certains tribunaux judiciaires et de certaines cours d'assises est étendue au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel dans les affaires « d'une grande complexité »20(*). En outre, depuis la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le tribunal judiciaire et la cour d'assises de Paris disposent d'une compétence concurrente sur l'ensemble du territoire national pour les affaires « d'une très grande complexité » ; on parle, informellement, de la juridiction nationale chargée de la lutte contre la criminalité organisée ou JUNALCO ;

 en matière de terrorisme, où le parquet national antiterroriste (PNAT), le pôle de l'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris exercent une compétence concurrente sur toute l'étendue du territoire national21(*) ;

 en matière sanitaire et environnementale, où :

- les tribunaux judiciaires de Paris et Marseille ont vu leur compétence étendue au ressort de plusieurs cours d'appel pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et, s'il s'agit de délits, le jugement d'infractions relatives à des produits de santé, des produits alimentaires ou des produits, substances, pratiques et prestations dangereuses, dans les affaires « d'une grande complexité »22(*) ;

- six tribunaux judiciaires ou de première instance (dont trois en métropole et trois outre-mer) sont compétents pour connaître des infractions en matière de pollution des eaux marines et d'atteinte aux biens culturels maritimes23(*) ;

- demain peut-être, en application de l'article 8 du projet de loi, un tribunal judiciaire pourrait voir sa compétence étendue au ressort de la cour d'appel pour connaître de la plupart des délits prévus par le code de l'environnement, « dans les affaires qui sont ou apparaîtraient complexes ».

2. Le règlement des conflits de compétence

Dès lors que plusieurs parquets ou juridictions disposent de compétences concurrentes pour connaître des mêmes infractions, des conflits de compétence peuvent survenir24(*).

Les conflits de compétence entre deux juridictions d'instruction ou de jugement sont réglés par la procédure dite de « règlement de juges », prévue aux articles 657 à 661 du code de procédure pénale : procédure assez lourde, puisque c'est en principe la chambre criminelle de la Cour de cassation qui est appelée à trancher - sauf en cas de conflit « positif » entre plusieurs juridictions relevant de la même cour d'appel, auquel cas c'est la chambre de l'instruction de la cour qui statue25(*).

Il en va différemment en cas de conflit de compétence entre deux parquets, dès lors que l'action publique n'a pas encore été mise en mouvement - aucune juridiction d'instruction ou de jugement n'étant donc saisie. Dans un tel cas :

dans le ressort d'une même cour d'appel, les procureurs de la République sont soumis à l'autorité hiérarchique du procureur général, qui dispose ainsi du pouvoir de trancher un conflit en donnant instruction à l'un de se dessaisir au profit de l'autre ;

- en revanche, si un conflit de compétence survient entre parquets ne relevant pas de la même cour d'appel, aucun mécanisme d'arbitrage n'est prévu par la loi et il faut en principe s'en remettre à un accord entre les deux parquets concernés, sous l'autorité des parquets généraux26(*).

Deux innovations ont cependant été introduites récemment, par voie de simple circulaire, en ce qui concerne les JIRS :

- en cas de conflit de compétence entre un parquet près une JIRS et un parquet près une juridiction non spécialisée et située dans le ressort d'une autre cour d'appel, la dépêche du 24 avril 2019 a prévu que, faute d'accord entre les deux procureurs généraux, il appartient au procureur général près la cour d'appel dont relève la JIRS de trancher ;

- de même, en matière de délinquance et de criminalité organisée, en cas de conflit de compétence entre le parquet de Paris (« parquet JUNALCO ») et le parquet près une autre JIRS, la circulaire du 17 décembre 2019 a prévu que le procureur général près la cour d'appel de Paris arbitrerait, après concertation avec le procureur général près la cour d'appel dont relève la JIRS concernée.

II. Une nouvelle règle légale de règlement des conflits de compétence entre parquets, conforme à la position constante de la commission des lois

L'article 4 du projet de loi prévoit que, lorsque le ministère public près le tribunal judiciaire dispose, en application du code de procédure pénale, d'une compétence spécialisée et concurrente qui s'étend aux ressorts d'autres tribunaux judiciaires, spécialisés ou non, cette compétence s'exerce de façon prioritaire tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement. Les parquets près ces autres tribunaux seraient alors tenus, le cas échéant, de se dessaisir « sans délai » à son profit.

Le Gouvernement se range ainsi à la position constante de la commission des lois du Sénat, selon laquelle des mécanismes légaux sont nécessaires pour régler les éventuels conflits de compétence entre parquets spécialisés et non spécialisés. Ainsi, lors de l'examen en 2013 du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, qui a créé le parquet national financier, la commission avait prévu qu'en cas de conflit de compétence avec un autre parquet, il appartiendrait au procureur général près la cour d'appel de Paris de désigner le parquet compétent - solution réitérée lors de l'examen du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique en 2016. Le Gouvernement s'y était à chaque fois opposé au motif qu'une telle disposition aurait eu pour effet de « transform[er] considérablement l'organisation du ministère public en érigeant le procureur général de Paris en procureur général à compétence nationale » 27(*).

Ce nouveau droit de priorité correspond aussi à une recommandation formulée en termes insistants par François Molins, procureur général près la Cour de cassation, dans son rapport remis en juin 2019 à la garde des sceaux sur le traitement de la criminalité organisée et de la délinquance économique et financière28(*). Comme le notait M. François Molins, le faible nombre de conflits de compétence non résolus par la voie de la concertation entre procureurs généraux ne doit pas faire illusion, car il peut s'expliquer par le fait que les parquets spécialisés ne sont pas systématiquement informés par les parquets locaux non plus que par les services de police ou de gendarmerie des affaires entrant dans leur champ de compétence, comme le prévoient pourtant plusieurs circulaires. Aussi appelait-il à reconnaître aux « parquets JIRS » ainsi que, pour l'exercice de leurs compétences nationales concurrentes, au parquet de Paris et au parquet national financier un « droit d'évocation » appelé à s'exercer en cas d'échec de la concertation.

Le dispositif prévu à l'article 4, qui répond à l'évidence à l'objectif d'une bonne administration de la justice, ne remet pas en cause le pouvoir hiérarchique des procureurs généraux, qui pourront ordonner à un procureur de la République spécialisé placé sous leur autorité de ne pas exercer son droit de priorité. Les conflits de compétence « positifs » devraient donc continuer à être réglés de préférence par concertation entre parquets généraux.

Le règlement des conflits de compétence positifs entre parquets :
l'exemple d'une affaire de criminalité organisée survenue à Saint-Brieuc ou à Cherbourg (ressort de la JIRS de Rennes)

Source : commission des lois du Sénat

Selon le droit en vigueur, les conflits de compétence « positifs » entre le parquet JIRS de Rennes et le parquet de Saint-Brieuc peuvent être résolus par l'exercice de l'autorité hiérarchique du parquet général de Rennes. En revanche, d'éventuels conflits de compétence entre le parquet JIRS de Rennes et le parquet de Cherbourg, ou encore entre le parquet JUNALCO de Paris et tout autre parquet (spécialisé ou non), ne peuvent être résolus que par la concertation entre parquets généraux. Le nouveau droit de priorité des parquets spécialisés permettra de régler ces conflits en cas d'échec de la concertation entre parquets généraux.

La commission a adopté cet article 4 sans modification.


* 14 En règle générale, le procureur de la République compétent pour conduire l'enquête sur des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale et pour engager des poursuites est celui du lieu de l'infraction, de la résidence de l'une des personnes soupçonnées d'y avoir participé ou du lieu d'arrestation d'une de ces personnes (article 43 du code de procédure pénale). Des règles semblables de compétence territoriale s'appliquent au juge d'instruction, au tribunal correctionnel et au tribunal de police (articles 52, 382 et 522 dudit code, respectivement). Quant à la cour d'assises, quoique son ressort corresponde en principe au territoire d'un département, elle est compétente pour juger les accusés renvoyés devant elle par une décision de mise en accusation devenue définitive, sans qu'elle ait à rechercher le lieu de l'infraction, celui de la résidence de l'accusé ou celui de son arrestation (Cass., crim., 2 août 1923).

* 15 Articles 697 et 697-1 du code de procédure pénale, issus du décret n° 82-1120 du 23 décembre 1982 fixant la liste et le ressort des juridictions compétentes pour connaître des infractions en matière militaire et de sûreté de l'État.

* 16 Articles 706-27 et D. 47-7 du code de procédure pénale.

* 17 Article 705-1 du code de procédure pénale.

* 18 Article L. 211-9-3 du code de l'organisation judiciaire, créé par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 19 La liste des tribunaux judiciaires concernés est fixée aux articles D. 47-2 et D. 47-3 du code de procédure pénale.

* 20 Articles 706-75 et D. 47-13 du même code. Les tribunaux judiciaires concernés sont les mêmes que ceux qui se sont vu reconnaître une compétence étendue au ressort de plusieurs cours d'appel en matière économique et financière. Il s'agit des JIRS de Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris, Rennes et Fort-de-France.

* 21 Article 706-17 du même code.

* 22 Articles 706-2 et D. 47-5 du même code.

* 23 Articles 706-107, 706-111-1, D. 47-13-1 et D. 47-13-2 du même code.

* 24 Il s'agit ici de conflits de compétence dits « positifs », liés au fait que plusieurs parquets ou juridictions décident d'exercer leur compétence pour les mêmes faits.

* 25 Un juge d'instruction peut aussi se dessaisir volontairement au profit d'un autre, sur requête du ministère public. Entre juridictions de jugement, il n'y a lieu de recourir à la procédure de règlement de juges qu'en cas de concours de deux décisions juridictionnelles définitives et contradictoires en ce qui concerne la compétence.

* 26 Le garde des sceaux, investi d'une autorité hiérarchique sur les magistrats du parquet, pouvait ordonner le dessaisissement d'un procureur au profit d'un autre, jusqu'à ce que la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique lui interdise d'adresser aucune instruction dans des affaires individuelles (article 30 du code de procédure pénale).

* 27 Voir l'exposé des motifs de l'amendement n° 641 présenté par le Gouvernement lors de l'examen au Sénat, en première lecture et en séance publique, du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/amendements/2015-2016/713/Amdt_641.html.

* 28 Ce rapport, qui n'a pas été rendu public, a été communiqué au rapporteur par le Gouvernement.