Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée

19 février 2020 : Parquet européen et justice pénale spécialisée ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AU PARQUET EUROPÉEN

CHAPITRE IER
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE
DE PROCÉDURE PÉNALE

Article 1er
(art. 696-108 à 696-138 nouveaux du code de procédure pénale)
Adaptation du code de procédure pénale à la création du Parquet européen

Cet article insère dans le code de procédure pénale un nouveau titre X bis relatif au Parquet européen.

Ce nouveau titre définit les attributions et les compétences des procureurs européens délégués qui seront chargés de mettre en oeuvre, sur le territoire national, les poursuites contre les auteurs et les complices d'infractions aux intérêts financiers de l'Union européenne dans le respect des orientations fixées par le Parquet européen. Il précise les conditions de saisine du Parquet européen et l'articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l'autorité judiciaire française.

La commission a adopté cet article en y apportant quelques modifications destinées à renforcer les garanties entourant la procédure.

I. La création des procureurs européens délégués : tirer les conséquences en droit interne de la création du Parquet européen

Le nouveau titre X bis comporte vingt-neuf articles (696-108 à 696-137) répartis dans trois chapitres. Le chapitre 1er, qui comprend trois articles, définit le champ de compétence et les attributions des procureurs européens délégués.

L'article 609-108 précise le champ de compétence des procureurs européens délégués : ils sont compétents sur l'ensemble du territoire national pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne commises après le 20 novembre 2017, date d'entrée en vigueur du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017, mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.

L'organisation du Parquet européen

Le Parquet européen est une institution dont l'organisation est décentralisée.

Au niveau central, il est composé du chef du Parquet européen et des procureurs européens, un par État membre.

Le chef du Parquet et les procureurs forment un collège chargé du suivi général des activités et de la définition de la politique pénale, sans prendre de décisions opérationnelles sur des dossiers particuliers. Cette dernière responsabilité incombe aux chambres permanentes, composées de trois procureurs européens ; elles ont pour mission de superviser et diriger les enquêtes en décidant notamment des classements sans suite, des procédures de poursuite simplifiées ou du renvoi d'une affaire devant les juridictions nationales.

Au sein de chaque État membre, des procureurs européens délégués sont chargés du suivi opérationnel des enquêtes et des poursuites. Ils agissent au nom du Parquet européen dans leurs États membres respectifs à partir des orientations et des instructions de la chambre permanente chargée de l'affaire et de celles du procureur européen chargé de sa supervision.

Le règlement (UE) n° 2017/1939 prévoit que chaque État membre de l'Union européenne participant au Parquet européen désigne, au minimum, deux procureurs européens délégués. Ils sont désignés par leurs États respectifs puis nommés par le collège du Parquet européen, pour un mandat de cinq ans renouvelable.

Le collège peut refuser de nommer la personne désignée si elle ne remplit pas les conditions requises par le règlement : il doit s'agir d'un membre actif du ministère public ou du corps judiciaire, offrant toutes les garanties d'indépendance, disposant des qualifications requises et de l'expérience pratique pertinente. Le collège peut la révoquer si elle cesse de remplir ces conditions, n'est plus en mesure d'assumer ses fonctions ou si elle a commis une faute grave.

Les articles 4, 22, 23 et 25 du règlement précisent quelles sont les infractions pénales visées et délimitent le champ de compétence du Parquet européen.

En ce qui concerne la définition des infractions, le règlement renvoie à la directive (UE) 2017/1371 du 5 juillet 2017, relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal, dite « directive PIF ». Par intérêts financiers de l'Union, elle vise l'ensemble des recettes perçues, des dépenses exposées et des avoirs qui relèvent du budget de l'Union, des budgets des institutions et organismes institués par les traités ou des budgets contrôlés directement ou indirectement par eux.

En droit pénal français, les infractions entrant dans le champ de compétence du parquet européen, dès lors que les intérêts financiers de l'Union sont visés, sont la corruption passive ou active, le détournement ou la soustraction de biens ou de fonds publics, l'abus de confiance, l'escroquerie, le blanchiment de ces infractions, ainsi que diverses infractions douanières.

Le Parquet européen a vocation à connaître des affaires d'une certaine importance : en principe, il ne se saisit pas lorsque le préjudice aux intérêts financiers de l'Union est inférieur à 10 000 euros. Concernant la fraude à la TVA, le seuil est plus élevé : l'infraction doit être en lien avec le territoire d'au moins deux États membres et entraîner un préjudice d'au moins 10 millions d'euros. Les infractions qui se situent en-deçà de ces seuils ont vocation à être traitées par les juridictions nationales.

L'affaire doit en outre présenter un lien avec le territoire de l'Union européenne ou concerner un de ses ressortissants : le Parquet européen est compétent si l'infraction a été commise en totalité ou en partie sur le territoire d'un ou plusieurs États membres ; il l'est également si l'infraction a été commise en-dehors du territoire de l'Union par un ressortissant d'un État membre, à condition qu'un État membre soit compétent à l'égard de ces infractions lorsqu'elles sont commises en-dehors de son territoire. Enfin, il est compétent si l'infraction a été commise par une personne qui était soumise au statut des fonctionnaires ou au régime applicable aux autres agents de l'Union européenne pour autant qu'un État membre soit compétent à l'égard de ces infractions lorsqu'elles sont commises en-dehors de son territoire.

Outre les infractions purement financières, le Parquet européen peut également s'intéresser aux infractions relatives à la participation à une organisation criminelle, si les activités de l'organisation consistent essentiellement à commettre une infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, ainsi qu'à toute autre infraction pénale indissociablement liée à une infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne.

Le règlement instaure un principe de prépondérance pour déterminer dans quelles conditions le Parquet européen doit s'abstenir d'exercer sa compétence au profit des autorités nationales. Lorsqu'une infraction connexe a été commise en lien avec l'infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union (dite infraction « PIF » dans le jargon communautaire), une comparaison entre les peines encourues pour les deux infractions doit être opérée : le Parquet européen peut exercer sa compétence lorsque la peine encourue pour l'infraction « PIF » est plus importante ou lorsque l'infraction connexe indissociablement liée à l'infraction « PIF » aura servi à commettre cette dernière infraction. De plus, le Parquet européen doit s'abstenir d'exercer sa compétence lorsque le préjudice d'une autre victime est plus important que celui de l'Union.

L'article 696-109 indique que les procureurs européens délégués exercent, pour les infractions relevant de leur compétence, les attributions du procureur de la République et celles du procureur général près la cour d'appel, y compris pour l'exercice des voies de recours. Ils ont la responsabilité de diriger les enquêtes menées par la police judiciaire (articles 12 et 12-1 du code de procédure pénale) et peuvent saisir la chambre de l'instruction pour qu'elle contrôle l'activité des officiers et agents de police judiciaire (articles 225 et 229-1 du même code).

Certains articles du code de procédure pénale ne leur sont toutefois pas applicables :

- l'article 30, qui dispose que le ministre de la justice adresse aux procureurs des instructions générales de politique pénale, et l'article 39-1 qui prévoit que le procureur de la République met en oeuvre ces orientations, éventuellement adaptées par le procureur général ;

- la première phrase de l'article 33, les quatre premiers alinéas de l'article 35, les articles 36 et 37, qui prévoient que le procureur de la République applique les instructions qui lui sont données par le procureur général et qui donnent aux procureurs généraux la responsabilité d'animer l'action des procureurs de la République dans le ressort de la cour d'appel ;

- l'article 40-3, sur la possibilité de former un recours devant le procureur général contre une décision de classement sans suite.

Ces exceptions s'expliquent par le fait que le procureur européen délégué met en oeuvre les orientations définies par les chambres permanentes du Parquet européen, et non celles fixées par les autorités nationales. Il pourra ainsi exercer sa mission en toute indépendance vis-à-vis desdites autorités nationales.

Le procureur européen délégué est dispensé de contribuer à la prévention de la délinquance, comme le prévoit l'article 39-2 du même code, et il n'a pas autorité sur les officiers du ministère public près les tribunaux de police (article 44), ce qui est une conséquence logique de sa spécialisation.

Il n'est pas non plus concerné par le troisième alinéa de l'article 41, relatif à la possibilité pour un procureur de la République de demander que soient effectués des actes d'enquête dans un autre ressort que celui où il est territorialement compétent. Le procureur européen délégué dispose en effet d'une compétence à l'échelle nationale.

L'article 696-110 précise que les procédures dont sont saisis les procureurs européens délégués relèvent de la compétence des juridictions de jugement de Paris, tant en première instance (tribunal judiciaire) qu'en appel (cour d'appel). Les juridictions parisiennes exerceront donc en la matière une compétence nationale.

Afin de ne pas empiéter sur les compétences reconnues par la loi au procureur européen délégué, la chambre de l'instruction ne pourra pas évoquer ces procédures, c'est-à-dire procéder elle-même à des actes d'instruction lorsqu'elle est saisie d'une affaire.

Le chapitre II, composé de vingt-et-un articles, définit la procédure applicable aux investigations conduites par le procureur européen délégué.

La section 1 est relative à la saisine du Parquet européen.

L'article 24 du règlement (UE) 2017/1939 prévoit que les institutions, organes et organismes de l'Union et les autorités nationales informent le Parquet européen de tout comportement délictueux à l'égard duquel celui-ci pourrait exercer sa compétence. Les autorités judiciaires nationales doivent également informer le Parquet européen des enquêtes ouvertes susceptibles de le concerner, y compris lorsque l'enquête pourrait à première vue ne pas relever de la compétence dudit Parquet en vertu du principe de prépondérance.

Pour l'application de ces dispositions en droit français, l'article 696-111 précise que les signalements au Parquet européen sont effectués par le procureur de la République compétent. Ce dernier est lui-même informé selon les modalités classiques prévues par le code de procédure pénale : obligation pour les officiers de police judiciaire (OPJ) de l'informer des crimes, délits et contraventions dont ils ont connaissance (article 19) ; information par un fonctionnaire ou par un officier public sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 40 ; information par le juge d'instruction des faits portés à sa connaissance (article 80).

L'article 696-112 dispose ensuite que, lorsque le Parquet européen décide d'exercer sa compétence sur une infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, le procureur de la République ou le juge d'instruction saisi d'une enquête préliminaire ou d'une information judiciaire portant sur cette infraction se dessaisit au profit du Parquet européen.

La section 2 précise ensuite dans quels cadres procéduraux opère le procureur européen délégué. La principale originalité du dispositif réside dans le fait que le procureur européen délégué pourra recourir, afin de ne pas perdre la conduite de la procédure, à des actes qui relèvent habituellement, en droit français, de la compétence d'un juge d'instruction.

L'article 696-113 prévoit que le procureur européen délégué conduit ses investigations conformément aux dispositions applicables à l'enquête de flagrance6(*) ou à l'enquête préliminaire7(*) et à celles du code des douanes.

Puis l'article 696-114 dispose que le procureur européen délégué peut, lorsqu'il l'estime nécessaire, conduire les investigations conformément aux dispositions applicables à l'instruction8(*), sous réserve des dispositions de la section 3 présentées dans la suite de ce rapport.

Aucun acte de procédure ne matérialise, en tant que tel, le passage à l'instruction. C'est l'accomplissement d'un acte qui ne peut être pris que dans le cadre d'une instruction, une mise en examen par exemple, qui permet de savoir que ce sont désormais les règles propres à l'instruction qui vont s'appliquer.

La personne poursuivie sera toutefois pleinement informée des faits qui lui sont reprochés et des droits qui lui sont reconnus dans le cadre de l'instruction dès l'interrogatoire de première comparution, qui intervient au début de la procédure (article 80-2 du code de procédure pénale). Dès le début de l'instruction, la victime sera également informée de l'ouverture de la procédure, de son droit de se constituer partie et des modalités d'exercice de ce droit, en application de l'article 80-3 du même code.

L'article 696-115 précise que, lorsque le procureur de la République se dessaisit au profit du Parquet européen, les investigations se poursuivent dans le cadre défini à l'article 696-113 ou, le cas échéant, à l'article 696-114 ; en revanche, quand le juge d'instruction se dessaisit, les investigations se poursuivent nécessairement dans le cadre défini à l'article 696-114.

La section 3, qui compte dix-sept articles répartis dans trois sous-sections, est entièrement consacrée aux dispositions spécifiques applicables à la procédure prévue par l'article 696-114.

L'article 696-116 précise tout d'abord que les dispositions relatives au réquisitoire introductif et au réquisitoire supplétif, ainsi que les autres dispositions du code de procédure pénal prévoyant que le ministère public adresse des réquisitions ou des avis au juge d'instruction, ne sont pas applicables. Cette précision est opportune puisque c'est la même personne qui assume, dans le cadre de l'article 696-114, les attributions habituellement dévolues au ministère public et au juge d'instruction.

L'article 696-117 indique que les actes et décisions sont pris soit par le procureur européen délégué, soit par le juge des libertés et de la détention, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

La sous-section 1 définit quels actes et décisions peuvent être pris dans le cadre de la procédure prévue à l'article 696-114.

L'article 696-118 donne au procureur européen délégué la possibilité d'accomplir des actes et de prendre des décisions qui relèvent habituellement de la compétence du juge d'instruction. Il se voit ainsi reconnaître la faculté de procéder à des mises en examen, à des interrogatoires et confrontations, à l'audition de témoins (y compris sous le statut de témoin assisté) ; il peut se prononcer sur la recevabilité de la constitution de partie civile et sur l'audition de ladite partie civile ; il peut décider d'un transport, ordonner une commission rogatoire, demander une expertise, émettre un mandat de recherche, de comparution ou d'amener. Il dispose ainsi d'une large palette d'actes d'enquête pour mener des investigations approfondies.

Les mesures restrictives de liberté sont décidées par le juge de la liberté et de la détention (JLD) sur réquisition du procureur européen délégué, sauf le placement sous contrôle judiciaire, qui peut être décidé par le procureur européen délégué sous le contrôle du JLD.

L'article 696-119 donne en effet au procureur européen délégué la possibilité de placer la personne mise en cause sous contrôle judiciaire, soit dans le cadre de la procédure d'instruction de l'article 696-114, soit dans le cadre d'une convocation par procès-verbal9(*) ou d'une comparution à délai différé10(*).

La décision de placement sous contrôle judiciaire peut immédiatement être contestée devant le JDL, qui dispose d'un délai maximum de 72 heures pour statuer à l'issue d'un débat contradictoire. S'il confirme la décision de placement sous contrôle judiciaire, la personne mise en cause peut faire appel de sa décision devant la chambre de l'instruction.

Concernant l'assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE), qui est possible dans le cadre d'une instruction, l'article 696-120 prévoit qu'elle est prononcée par le JLD sur réquisition écrite et motivée du procureur européen délégué. Conformément à l'article 142-6 du code de procédure pénale, elle est décidée après un débat contradictoire ou au vu des réquisitions écrites du procureur et après avoir entendu les observations de la personne mise en examen et de son avocat.

De même, concernant la détention provisoire, l'article 696-121 prévoit que les décisions sont prises par le JLD sur réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué. Conformément à l'article 145 du code de procédure pénale, elles sont prises à l'issue d'un débat contradictoire.

En vertu de l'article 696-122, le procureur européen délégué peut prendre d'office, ou à la demande de la personne mise en examen, des mesures favorables à cette dernière : supprimer des obligations comprises dans l'ARSE, modifier les horaires de présence au domicile ou ordonner la main levée de l'ARSE ; ordonner la mise en liberté d'une personne placée en détention provisoire.

S'il ne répond pas favorablement à la demande de la personne mise en examen dans un délai de cinq jours, le procureur européen délégué transmet le dossier, accompagné de son avis motivé, au JLD, qui dispose d'un délai de trois jours ouvrables pour statuer.

L'article 696-123 donne également compétence au procureur européen délégué pour prendre les décisions relatives aux modalités d'exécution d'une détention provisoire ou à l'exercice de ses droits par une personne placée en détention provisoire, par exemple en ce qui concerne le droit de visite, les communications ou encore le droit de sortie sous escorte. Ces décisions relèvent habituellement de la compétence du juge d'instruction.

En ce qui concerne la décision de décerner un mandat d'arrêt, elle relèverait, en application de l'article 696-124, du JLD, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué. Il appartiendrait ensuite (article 696-125) au procureur européen délégué de mettre à exécution le mandat d'arrêt, qui prend la forme d'un mandat d'arrêt européen. Un mandat d'arrêt européen émis par une autorité judiciaire d'un État membre de l'Union européenne est valable sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne, ce qui constitue un avantage dans des affaires qui présentent souvent une dimension transnationale.

En ce qui concerne les perquisitions, les visites domiciliaires et les saisies, l'article 696-126 prévoit qu'elles sont effectuées, en l'absence de flagrance ou d'assentiment exprès de la personne, sur l'autorisation du JLD, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

S'agissant des interceptions de correspondance émises par la voie des télécommunications, de la géolocalisation, de l'enquête sous pseudonyme ou de techniques spéciales d'enquête11(*), l'article 696-127 prévoit, de façon logique concernant des mesures attentatoires à la vie privée, qu'elles sont décidées par le JLD, sur réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué. Par exception, elles peuvent être ordonnées par le procureur européen délégué dans des conditions d'utilisation et de durée permettant à un procureur de la République d'y recourir dans le cadre d'une enquête de flagrance ou préliminaire.

De même, l'article 696-128 dispose que les saisies spéciales (saisies de patrimoine, saisies immobilières), qui obéissent à des règles particulières prévues par le titre XXIX du code de procédure pénale, sont ordonnées par le JLD sur réquisitions écrites du procureur européen délégué. Par exception, le procureur européen délégué peut exercer les pouvoirs propres reconnus au procureur de la République en matière de saisie d'une somme sur un compte bancaire.

La sous-section 2 définit les droits des parties dans trois articles 696-129 à 696-131.

L'article 696-129 prévoit que lorsque le procureur européen délégué conduit les investigations conformément aux dispositions applicables à l'instruction, les personnes mises en examen, ou placées sous le statut de témoin assisté, et les parties civiles exercent l'intégralité des droits qui leur sont reconnus par le code de procédure pénale au cours de l'instruction. Elles peuvent notamment formuler une demande d'acte auprès du procureur européen délégué, présenter une requête en annulation ou former un recours devant la chambre de l'instruction.

L'article 696-130 s'applique lorsqu'une personne a été mise en examen, placée sous le statut de témoin assisté ou lorsque le JLD a autorisé la délivrance d'un mandat d'arrêt ou le recours à l'une des techniques d'enquête visées à l'article 696-127.

Dans ces hypothèses, en application de l'article 105 du code de procédure pénale, les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d'avoir participé aux faits ne peuvent être entendues comme témoins. Le procureur européen délégué doit en outre aviser la victime de son droit de se constituer partie civile12(*) et l'informer des modalités d'exercice de ce droit.

L'article 696-131 précise que la victime ne peut se porter partie civile que s'il a été procédé à l'un des actes décrits à l'article 696-130. La partie civile dispose des droits prévus à l'article 89-1 du code de procédure pénale : possibilité de demander des actes ou de présenter une requête en annulation.

La sous-section 3 comporte un article relatif à la clôture de la procédure.

De même que l'article 175 du code de procédure pénale organise la clôture de l'information judiciaire par le juge d'instruction, l'article 696-132 organise la clôture de l'instruction qui peut être menée par le procureur européen délégué en application de l'article 696-114.

Le procureur européen délégué doit d'abord, conformément au I de l'article 175 précité, informer les parties et leurs avocats que la procédure lui paraît terminée. Une fois avisées, les parties ont un délai de quinze jours, conformément au III du même article, pour faire savoir qu'elles vont exercer leur droit de présenter des observations ou de formuler des demandes ou requêtes. Elles disposent ensuite d'un délai d'un mois, si une personne mise en examen est détenue, ou de trois mois dans les autres cas, pour adresser ces observations ou formuler ces demandes ou requêtes. Les parties peuvent ainsi demander à être entendues ou demander l'audition d'un témoin, demander une expertise, demander que soit constatée la prescription de l'action publique ou encore saisir la chambre d'instruction si elles estiment qu'une nullité a été commise.

Le procureur européen peut ensuite procéder au règlement du dossier au vu des observations éventuelles des parties. Il rend son ordonnance conformément aux articles 176 à 184 du code de procédure pénale. Il peut ainsi rendre une ordonnance de non-lieu, ou renvoyer l'affaire devant le tribunal correctionnel ou la cour d'assises. C'est le JLD qui se prononce, sur réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, sur le maintien de la personne sous assignation à résidence avec surveillance électronique ou en détention provisoire.

Le code de procédure pénale doit être lu en lien avec la chambre permanente qui décide, sur le rapport du procureur européen délégué, de renvoyer l'affaire en jugement, de prononcer un non-lieu ou de recourir à une procédure simplifiée.

Si les conditions prévues par le code de procédure pénale sont réunies, le procureur européen délégué peut en effet prononcer par ordonnance la mise en oeuvre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). Cette procédure de « plaider-coupable » permet d'éviter un procès à une personne qui reconnaît les faits qui lui sont reprochés. Elle est autorisée pour certains délits et peut conduire à exécuter une peine d'amende ou une peine d'emprisonnement dont la durée ne peut excéder trois ans ni la moitié de la peine encourue.

Le procureur européen délégué peut aussi proposer, si les conditions sont réunies, la conclusion d'une convention judiciaire d'intérêt public (CJIP). La CJIP peut être proposée à une personne morale mise en cause dans une affaire de corruption, de fraude fiscale ou de blanchiment. Elle permet d'éviter un procès en contrepartie du paiement d'une amende d'intérêt public, de la mise en oeuvre d'un programme de conformité et de la réparation du préjudice causé à la victime.

Les personnes placées sous le statut de témoin assisté sont également informées de la clôture de la procédure et ont la possibilité, dans les mêmes conditions, de présenter des observations ou de formuler des demandes ou requêtes.

Le chapitre III traite de l'articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l'autorité judiciaire française. Il vise notamment à régler les conflits de compétences qui peuvent surgir entre le Parquet européen et les autorités nationales.

L'article 696-133 envisage tout d'abord une hypothèse, mentionnée au paragraphe 4 de l'article 28 du règlement (UE) n° 2017/1939, qui a vocation à rester exceptionnelle : celle où le procureur européen conduit personnellement une enquête.

Le règlement permet en effet à la chambre permanente compétente d'autoriser le procureur européen chargé de la surveillance d'une affaire à conduire lui-même l'enquête si cela s'avère indispensable pour en assurer l'efficacité. Plusieurs critères peuvent être pris en compte pour justifier cette décision : la gravité de l'infraction ; le fait que l'enquête concerne des fonctionnaires ou agents de l'Union ; l'incapacité du procureur européen délégué à conduire l'enquête de façon satisfaisante et l'impossibilité de l'attribuer à l'un de ses collègues.

Le règlement dispose que les États membres doivent alors « veiller à ce que le procureur européen ait le droit d'ordonner des mesures d'enquête et d'autres mesures et à ce qu'il ait tous les pouvoirs, responsabilités et obligations qui incombent à un procureur européen délégué ».

C'est ce que prévoit l'article 696-133 en indiquant que le procureur européen, lorsqu'il conduit personnellement l'enquête, exerce les attributions du procureur européen délégué.

L'article 696-134 envisage ensuite l'hypothèse dans laquelle le Parquet européen décide de ne pas exercer sa compétence : le procureur de la République saisi de l'enquête ou le juge d'instruction saisi de l'information judiciaire demeurent alors compétents. Cette règle s'applique même si les autorités nationales sont en désaccord avec le Parquet européen sur ce problème d'attribution de compétences.

Tant que le Parquet européen n'a pas statué sur l'exercice de sa compétence, il n'y a pas lieu d'examiner la recevabilité d'une plainte avec constitution de partie civile déposée devant le juge d'instruction pour des faits susceptibles de constituer une infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l'union européenne. La prescription de l'action publique est suspendue dans l'attente de la réponse du parquet européen.

Les articles 696-135 et 696-136 définissent la procédure applicable lorsque le Parquet européen et les autorités nationales s'estiment tous deux compétents pour traiter d'une affaire. L'article 25, paragraphe 6, du règlement (UE) n° 2017/1939 prévoit qu'il revient dans ce cas aux autorités nationales compétentes pour statuer sur la répartition des compétences en cas de poursuites à l'échelle nationale de déterminer à qui va revenir le dossier.

En conséquence, l'article 696-135 prévoit que si un procureur de la République refuse de se dessaisir au profit du Parquet européen, il revient au procureur général, compétent en droit interne pour statuer sur la répartition des affaires entre procureurs de la République, de désigner le magistrat compétent pour poursuivre les investigations.

Si l'affaire a été confiée à un juge d'instruction et que ce dernier refuse de se dessaisir au profit du Parquet européen, l'article 696-136 organise une procédure plus complexe pour arbitrer le conflit de compétences.

Les parties à l'affaire ont d'abord un délai de cinq jours pour faire connaître leurs observations au juge d'instruction. À l'issue de ce délai, le juge d'instruction rend une ordonnance de refus de dessaisissement, notifiée au procureur de la République et aux parties.

Dans les cinq jours suivant la notification, l'ordonnance peut être déférée, à la requête du Parquet européen, du procureur de la République ou des parties, à la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Celle-ci dispose alors d'un délai de huit jours pour désigner le magistrat compétent pour poursuivre les investigations. Son arrêt est porté à la connaissance du Parquet européen, du juge d'instruction, qui demeure saisi tant qu'il ne lui pas été notifié, et des parties.

L'article 696-137 définit enfin la procédure applicable lorsque le Parquet européen décide de se dessaisir d'une affaire.

Cette possibilité de dessaisissement est prévue à l'article 34 du règlement (UE) n° 2017/1939 lorsque l'enquête révèle que les faits mis au jour ne relèvent pas du champ de compétences du Parquet européen ou que la gravité de l'affaire ne justifie pas une enquête au niveau européen. Le Parquet européen doit alors renvoyer l'affaire aux autorités nationales.

Le procureur européen délégué en informe le procureur de la République compétent, ou le procureur général dans le cas où il envisage un classement sans suite. Le procureur général est en effet compétent pour examiner les recours dirigés contre les décisions de classement sans suite.

À réception de l'information, le procureur de la République dispose d'un délai de trente jours pour indiquer s'il accepte ou non de se charger de l'affaire. Si l'enquête est poursuivie par les autorités nationales, elle prend la forme, selon les cas d'une enquête préliminaire ou d'une information judiciaire.

II. Une institution originale qui répond aux exigences du droit communautaire et qui garantit les droits des parties

L'article 1er du projet de loi répond aux exigences du droit européen en créant, en droit français, une institution nouvelle, le procureur européen délégué, chargé de mettre en oeuvre les enquêtes décidées par le Parquet européen. Cette organisation est conforme aux principes posés par le règlement européen : le Parquet européen est une institution décentralisée qui s'appuie sur des magistrats nationaux pour enquêter dans chaque État membre.

Les procureurs européens délégués ne sont pas subordonnés au garde des sceaux ni au procureur général mais placés sous la supervision du Parquet européen, ce qui est conforme aux dispositions du règlement et cohérent au regard de l'architecture du Parquet européen.

Ils constituent, pour reprendre les mots du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, « un modèle inédit de ministère public », combinant les prérogatives du parquet et du juge d'instruction. Ce schéma permet d'éviter que le procureur européen délégué ne soit obligé de se dessaisir de certains dossiers au profit d'un juge d'instruction qui ne ferait pas partie du Parquet européen. La commission des lois partage l'analyse du Conseil d'État qui a considéré que ce modèle ne se heurtait à aucune exigence constitutionnelle.

Certaines personnes entendues par le rapporteur ont exprimé la crainte que l'institution du procureur européen délégué ne soit le prélude à une réforme de plus grande ampleur, tendant à supprimer le juge d'instruction pour confier au parquet la totalité des enquêtes. La plupart ont cependant admis que la construction originale proposée par le texte résultait des exigences du droit européen et qu'il n'y avait aucune raison qu'elle entraîne des bouleversements de notre procédure pénale.

Le nombre de dossiers confiés aux procureurs européens délégués devrait d'ailleurs rester modeste : la Chancellerie a identifié une soixantaine de dossiers qui pourraient actuellement leur revenir et a estimé qu'ils pourraient traiter, en régime de croisière, une centaine de dossiers par an. En conséquence, le ministère envisage la désignation de deux procureurs européens délégués, soit le minimum prévu par le règlement, qui se consacreraient à plein temps à cette activité.

Les procureurs européens délégués seront sélectionnés au terme d'un appel à candidatures. Les profils recherchés pourraient correspondre à des magistrats du parquet, en poste au parquet national financier (PNF) par exemple, mais aussi à des magistrats du siège, tel un juge d'instruction spécialisé sur les dossiers financiers Les candidats retenus seront détachés auprès du Parquet européen, comme le permet l'article 72 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. La mise en position de détachement est prononcée par décret du Président de la République, sur proposition du garde des sceaux, après avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Le choix de cette position administrative permet de placer les procureurs européens délégués sous l'autorité du collège du Parquet européen, sans créer un corps de magistrats européens, ce qui est conforme à l'équilibre retenu par le règlement européen. À l'audience, ils bénéficieront des garanties prévues par l'ordonnance de 1958 précitée, notamment la liberté de parole reconnue aux magistrats du parquet.

Les prérogatives du procureur européen délégué sont entourées de garanties : les mesures restrictives de liberté telles que l'assignation à résidence sous surveillance électronique ou la détention provisoire ne peuvent être prises qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention (JLD). Les actes d'instruction que le procureur européen peut être amené à prendre sont soumis au contrôle de la chambre de l'instruction. Le projet de loi garantit en outre les droits des parties de la même façon que lors d'une instruction.

La commission a cependant souhaité renforcer encore ces garanties en précisant tout d'abord, par un amendement COM-9 du rapporteur, dans quelles circonstances le procureur européen délégué peut exercer les pouvoirs d'un juge d'instruction : cette prérogative devrait être justifiée par la nécessité de mettre la personne en examen ou de la placer sous le statut de témoin assisté ou par la nécessité de recourir à des actes d'investigation qui ne peuvent être ordonnés qu'au cours d'une instruction.

Sur proposition du rapporteur, la commission a également adopté un amendement COM-10 afin de souligner que les personnes mises en cause ont le droit d'être assistées d'un avocat et d'avoir accès à l'intégralité du dossier pendant le cours de l'instruction.

La commission des lois a adopté cet article ainsi modifié.


* 6 Encadrée par les articles 53 et suivants du code de procédure pénale, l'enquête de flagrance porte sur les crimes et délits flagrants, c'est-à-dire qui se commettent actuellement ou qui viennent de se commettre.

* 7 En-dehors des hypothèses de flagrance, le procureur de la République ouvre une enquête préliminaire, qui est le cadre procédural le plus fréquemment employé pour conduire des investigations.

* 8 L'instruction, ou information judiciaire, est ouverte en cas de crime ou pour des délits complexes nécessitant des investigations approfondies. Elle est confiée à un juge d'instruction.

* 9 Procédure mise en oeuvre par le procureur de la République pour convoquer à l'audience l'auteur d'un délit dans des affaires simples.

* 10 Cette procédure est mise en oeuvre dans des affaires simples pour lesquelles un délai est nécessaire pour obtenir les résultats de certaines expertises.

* 11 Recueil de données de connexion électronique, sonorisation et fixation d'images de certains lieux ou véhicules, captation de données informatiques.

* 12 La constitution de partie civile permet à la victime de demander réparation de son préjudice.