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Proposition de loi relative aux Français établis hors de France

4 mars 2020 : Français établis hors de France ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IER
DÉNOMINATION DES MEMBRES DES CONSEILS CONSULAIRES
(DIVISION ET INTITULÉ SUPPRIMÉS)

Article 1er (supprimé)
Changement de dénomination des conseillers consulaires

L'article 1er modifie la dénomination des conseillers consulaires, qui seraient désormais des « conseillers des Français de l'étranger ».

Comme l'avait souligné la sénatrice Claudine Lepage, « le qualificatif consulaire entretient une confusion : pour nombre de nos compatriotes, il évoque le consulat et les agents consulaires »19(*). Il s'agit donc d'éviter toute ambiguïté entre les conseillers consulaires (qui sont élus au suffrage universel direct par les Français établis hors de France) et les agents diplomatiques et consulaires (qui représentent l'État).

Cet objectif est toutefois satisfait par l'article 111 de la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 201920(*), adoptée quelques semaines après le dépôt de la proposition de loi. À compter du prochain renouvellement des conseils consulaires en mai 2020, ses membres élus seront dénommés « conseillers des Français de l'étranger ».

En conséquence, la commission a adopté l'amendement de suppression COM-1 de son rapporteur.

La commission a supprimé l'article 1er de la proposition de loi.

CHAPITRE II
AMÉLIORATION DU RÉGIME ÉLECTORAL

Section 1
Déclarations de candidature
Article 2
Modernisation de la procédure de déclaration de candidature

L'article 2 sécurise la procédure d'enregistrement des candidatures pour les élections consulaires et pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Il comprend trois mesures.

D'abord, l'administration consulaire aurait l'obligation de refuser la candidature d'une personne non inscrite sur la liste électorale consulaire et donc inéligible21(*). Cette disposition corrigerait une lacune de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013, qui avait conduit à l'annulation des élections consulaires du Paraguay en mai 201422(*).

Ensuite, l'administration bénéficierait de plus de temps pour effectuer ses contrôles : l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire disposerait désormais de six jours pour contrôler la recevabilité d'une candidature, contre quatre jours aujourd'hui. Son silence vaudrait toujours enregistrement de la candidature.

Il s'agit, là encore, de répondre à une difficulté pratique : lors des élections consulaires de 2014, une irrégularité n'a été décelée dans la circonscription du Québec qu'au bout de cinq jours, alors que la liste de candidats était déjà enregistrée.

Enfin, les candidats pourraient régulariser leur dossier dans un délai de trois jours, même après l'expiration du délai limite de dépôt des candidatures23(*). Ils pourraient donc corriger les irrégularités identifiées par l'administration consulaire (inéligibilité d'un candidat, oubli de justificatifs, etc.). Cette disposition s'inspire du droit applicable aux élections régionales et européennes.

La commission a adopté l'article 2 de la proposition de loi sans modification.

Section 2
Calendrier des opérations électorales
Article 3
Adaptation du calendrier et des opérations électorales pour l'élection des membres de l'AFE et des sénateurs représentant les Français de l'étranger

L'article 3 adapte, en premier lieu, le calendrier de l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Il poursuit deux objectifs :

- laisser suffisamment de temps à la commission centrale24(*) pour contrôler et diffuser la propagande électorale des candidats ;

- donner une semaine supplémentaire à l'administration consulaire pour acheminer les plis des électeurs25(*) jusqu'au bureau de vote « physique ».

Calendrier de l'élection des membres de l'AFE

Procédures

Délais actuels

Proposition de loi

Objectifs de la PPL

Articles concernés au sein de la PPL

Décret de convocation des électeurs

21 jours
avant le scrutin

(J-21)

30 jours
avant le scrutin

(J-30)

Avancer la convocation des électeurs et le dépôt des candidatures pour gagner en souplesse et faciliter les contrôles de l'administration

Article 3

Dépôt des déclarations de candidature

J-15
(délai de vérification de l'administration : 4 jours)

J-29
(délai de vérification de l'administration : 6 jours)

Article 3

Récépissé définitif d'enregistrement de la candidature

J-11

J-23

-

Article 2

Installation de la commission centrale de propagande

-

J-21

Créer une commission centrale pour contrôler la propagande électorale

Article 4

Diffusion de la propagande électorale

J-11

J-17

Laisser suffisamment de temps à la commission centrale pour effectuer ses contrôles

Article 3

Remise du pli à l'administration

J-9
(deuxième vendredi avant le scrutin)

J-16
(troisième vendredi avant le scrutin)

Laisser plus de temps à l'administration pour acheminer les plis jusqu'au bureau de vote

Article 3

Recours contre le refus d'enregistrement de la candidature

J-8

J-20

-

Aucun changement

Décision du tribunal administratif sur le refus d'enregistrement

J-5

J-17

-

Aucun changement

Scrutin

Un mois après les élections consulaires

Cinq semaines après les élections consulaires

-

Article 3

Proclamation des résultats

J+2

-

Aucun changement

Première réunion de l'AFE

Quatre mois après le scrutin

-

Aucun changement

Source : commission des lois du Sénat

En second lieu, l'administration disposerait d'une semaine supplémentaire pour acheminer les plis des électeurs aux élections sénatoriales26(*). Cet ajustement n'impliquerait aucune autre modification du calendrier des élections sénatoriales.

Enfin, l'article 3 tend à sécuriser les opérations électorales pour l'élection des membres de l'AFE et des sénateurs représentant les Français de l'étranger.

Pour répondre aux difficultés rencontrées lors du scrutin « AFE » de 2014 et éviter toute confusion, un créneau horaire serait réservé à l'introduction dans l'urne des plis remis à l'administration.

Il s'agit de dissocier plus clairement :

- l'introduction de ces plis, qui serait effectuée dès l'ouverture du bureau de vote ;

- puis, une fois cette opération terminée, le vote à l'urne des électeurs qui se déplacent jusqu'au bureau de vote. 

La commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-2 de son rapporteur.

La commission a adopté l'article 3 de la proposition de loi ainsi modifié.

Section 3
Propagande électorale
Article 4
Création d'une commission centrale de propagande

L'article 4 crée une commission centrale de propagande pour les élections consulaires et pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

La propagande électorale pour les Français de l'étranger

Contrairement aux autres scrutins, les documents de propagande des élections consulaires et de l'élection des membres de l'AFE sont dématérialisés.

Les professions de foi et les bulletins de vote sont accessibles depuis deux canaux :

- le site internet des ambassades et des consulats ;

- le téléchargement à partir d'un lien envoyé par l'administration sur l'adresse électronique communiquée par les électeurs.

Lorsqu'ils n'ont pas transmis d'adresse électronique27(*), les électeurs reçoivent, par voie postale, des informations générales sur le scrutin (date, liste de candidats, etc.) mais pas les professions de foi ni les bulletins de vote28(*).

Source : rapport n° 251 (2018-2019) fait par Jacky Deromedi
sur la proposition de loi n° 57 (2018-2019) de Christophe-André Frassa

Mise en place quelques semaines avant le scrutin29(*), la commission centrale de propagande serait chargée de contrôler et de diffuser les professions de foi et les bulletins de vote des candidats. Elle serait compétente pour l'ensemble des circonscriptions électorales30(*).

Il s'agit de répondre aux difficultés rencontrées lors des scrutins de 2014, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ayant constaté une « disparité d'appréciation des postes consulaires sur la conformité des circulaires et des bulletins de vote »31(*).

La composition et le fonctionnement de la commission centrale seraient fixés par décret. Les candidats seraient informés de ses travaux et pourraient transmettre leurs observations.

Cet article s'inspire du droit applicable aux élections organisées en métropole, pour lesquelles des commissions de propagande se réunissent dans chaque département.

La commission a adopté l'article 4 de la proposition de loi sans modification.

Section 4
Vote par procuration
(Division et intitulé supprimés)
Article 5 (supprimé)
Assouplissement du régime des procurations pour l'élection des membres de l'AFE

L'article 5 assouplit le régime des procurations pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Aujourd'hui, le mandant (qui donne procuration) doit choisir comme mandataire (qui reçoit procuration) un compatriote de sa circonscription consulaire.

Ce dispositif s'inspire du droit commun : en métropole, le mandataire doit être inscrit dans la même commune que le mandant32(*). L'administration peut ainsi s'assurer qu'un même mandataire ne dispose pas d'un nombre trop important de procurations33(*).

L'état du droit soulève toutefois des difficultés pour l'élection des membres de l'AFE, la circonscription électorale étant plus étendue que la circonscription consulaire. À titre d'exemple, un Français inscrit sur la liste électorale consulaire du Bénin peut donner procuration à un compatriote inscrit dans ce même pays mais pas au Burkina Faso, alors qu'ils votent tous dans la même circonscription (« Afrique occidentale »). Toute procuration est d'ailleurs impossible lorsque la circonscription consulaire ne comprend qu'un seul électeur au scrutin « AFE » (comme en Mauritanie ou en Angola par exemple).

Pour plus de souplesse, l'article 5 permet aux électeurs de donner procuration au mandataire de leur choix au sein de toute la circonscription « AFE », pas uniquement au sein de leur circonscription consulaire.

Cet objectif est toutefois satisfait par l'article 112 de la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 201934(*), adoptée quelques semaines après le dépôt de la proposition de loi.

À compter du 1er janvier 2022, le mandataire de la procuration n'aura plus l'obligation de voter dans la même circonscription que le mandant, en métropole comme à l'étranger. Cette mesure vise à simplifier la recherche d'un mandataire et donc l'exercice du droit de vote.

Les procurations seront centralisées dans le répertoire électoral unique (REU), opérationnel depuis le 1er janvier 2019, ce qui permettra à l'administration de contrôler le nombre de procurations reçues par un même électeur.

En conséquence, la commission a adopté l'amendement de suppression COM-3 de son rapporteur.

La commission a supprimé l'article 5 de la proposition de loi.

Section 5
Vote par internet
Article 6
Consultation de l'AFE lorsque le Gouvernement envisage de ne pas recourir au vote par internet

L'article 6 impose au Gouvernement de consulter l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) lorsqu'il envisage de ne pas recourir au vote par internet pour les élections consulaires.

Les modalités de vote pour les Français de l'étranger

Selon les scrutins, les Français établis hors de France peuvent s'exprimer de plusieurs manières. Le vote par internet est aujourd'hui réservé aux élections législatives et consulaires.

Source : commission des lois du Sénat

En raison des risques de piratage, le Gouvernement n'a toutefois pas mis en oeuvre le vote par internet pour les élections législatives de juin 201735(*). Cette décision a été particulièrement mal vécue par les Français de l'étranger, qui ont parfois dû parcourir des centaines de kilomètres pour se rendre dans un bureau de vote « physique ».

Reprenant une proposition du rapport « Réconcilier le vote et les nouvelles technologies »36(*), l'article 6 vise à recueillir l'avis de l'AFE lorsque le Gouvernement envisage de ne pas recourir au vote par internet pour les élections consulaires. Cet avis consultatif permettrait d'éclairer l'administration, qui garderait toute latitude pour décider de ne pas organiser de scrutin électronique en réponse aux risques de piratage.

De nature consultative, cet avis ne lierait pas l'administration dans l'appréciation des risques de piratage.

L'AFE se prononcerait lors de sa session annuelle de mars. En cas d'urgence, son bureau pourrait émettre un avis en amont de la session37(*).

Par cohérence, la commission a étendu cette obligation de consultation de l'AFE aux élections législatives (amendement COM-4 du rapporteur).

La commission a adopté l'article 6 de la proposition de loi ainsi modifié.

Section 6
Élections partielles
Article 7
Organisation d'une élection consulaire partielle
dans les circonscriptions où aucune candidature
n'a été régulièrement enregistrée

L'article 7 prévoit d'organiser, dans un délai de trois ans, une élection consulaire partielle dans les circonscriptions où aucune candidature n'a été régulièrement enregistrée lors du renouvellement général des conseillers des Français de l'étranger.

Il permettrait de répondre aux difficultés rencontrées en Ukraine. Cette circonscription ne compte pas d'élu depuis presque six ans, aucun candidat ne s'étant présenté aux élections consulaires de 2014. La situation paraît d'ailleurs ubuesque : l'instance représentative des Français de l'étranger - le conseil consulaire - se réunit aujourd'hui avec des représentants de l'administration mais sans élu.

Désormais, une élection partielle serait organisée dans un délai maximum de trois ans, sans attendre le prochain renouvellement général des conseillers des Français de l'étranger.

Ce délai permettrait de concilier la nécessité d'élire des conseillers pour représenter les Français de l'étranger, d'une part, et une approche pragmatique du contexte sécuritaire et géopolitique de la circonscription, d'autre part.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a précisé que cette élection partielle serait organisée sur décision du ministre des affaires étrangères (amendement COM-5).

La commission a adopté l'article 7 de la proposition de loi ainsi modifié.

Section 7
Remplacement des conseillers des Français de l'étranger et inscription sur les listes consulaires
Article 8
Conditions de remplacement des délégués consulaires

L'article 8 modifie les conditions de remplacement des délégués consulaires afin de réduire le risque d'élection partielle.

Il s'inspire d'un amendement que le Sénat avait adopté en 201938(*), à l'initiative d'Hélène Conway-Mouret et des membres du groupe socialiste et républicain.

Les délégués consulaires

Les délégués consulaires sont élus en même temps que les conseillers des Français de l'étranger, à raison d'un délégué consulaire pour 10 000 inscrits au registre des Français établis hors de France en sus de 10 000.

On dénombre aujourd'hui 68 délégués consulaires, qui remplissent deux fonctions :

- d'une part, ils peuvent remplacer les conseillers des Français de l'étranger dont le siège devient vacant ;

- d'autre part, ils participent à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Source : rapport n° 251 (2018-2019) fait par Jacky Deromedi
sur la proposition de loi n° 57 (2018-2019) de Christophe-André Frassa, p. 64-65.

L'organisation d'une élection partielle de délégués consulaires serait circonscrite à deux hypothèses :

- lorsqu'il est nécessaire de remplacer un conseiller des Français de l'étranger dont le poste est devenu vacant (comme aujourd'hui) ;

- lorsque, six mois avant les élections sénatoriales, il apparaît nécessaire de compléter le corps électoral pour l'élection des sénateurs. Désormais, ce type d'élections partielles ne serait plus organisé après le scrutin sénatorial.

La commission a adopté l'article 8 de la proposition de loi sans modification.

Article 9
Délai de mise en conformité pour les élus des Français de l'étranger qui s'inscrivent sur la liste électorale d'une commune française

L'article 9 permet à un conseiller des Français de l'étranger de s'inscrire sur la liste électorale d'une commune française afin d'y participer à une élection, dès lors qu'il se réinscrit sur la liste électorale consulaire dans un délai de trois mois.

Ce dispositif, qui s'appliquerait également aux membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), s'inspire d'un amendement que le Sénat avait adopté en 201939(*) à l'initiative de Jean-Yves Leconte.

L'éligibilité des élus des Français de l'étranger

Conformément aux articles 16 et 17 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 201340(*), les Français de l'étranger doivent figurer sur la liste électorale consulaire pour se présenter aux élections consulaires et à l'élection des membres de l'AFE.

Ils doivent y rester inscrits tout au long de leur mandat, sous peine d'être déclarés démissionnaires d'office par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Cette règle est plus stricte qu'en métropole, où rien n'empêche un élu local de changer de liste électorale en cours de mandat.

L'article 9 de la proposition de loi tend à assouplir ce dispositif en prévoyant un délai de régularisation pour les conseillers des Français de l'étranger et les membres de l'AFE. Ils pourraient voter aux élections municipales sans remettre en cause leur mandat, à condition de se réinscrire sur la liste électorale consulaire dans un délai de trois mois.

La commission a adopté l'article 9 de la proposition de loi sans modification.


* 19 Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 17 janvier 2019.

* 20 Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 21 Conformément à l'article 16 de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, sont éligibles à l'élection consulaire et à l'élection des membres de l'AFE « les électeurs inscrits sur l'une des listes électorales consulaires de la circonscription électorale dans laquelle ils se présentent ».

* 22 Conseil d'État, 17 février 2015, Élections consulaires dans la circonscription du Paraguay, affaire n° 381414.

* 23 En l'état du droit, une telle régularisation n'est pas autorisée après dépassement du délai limite.

* 24 Commission centrale de propagande qui serait créée par l'article 4 de la proposition de loi.

* 25 Pour l'élection des membres de l'AFE et les élections sénatoriales, les électeurs peuvent voter à l'urne ou remettre un pli à leur ambassade ou à leur consulat. L'administration est ensuite responsable de l'acheminement de ce pli jusqu'au bureau de vote. Voir le commentaire de l'article 6 pour plus de précisions sur les modalités de vote des Français de l'étranger.

* 26 Ces plis devant être remis à l'administration quinze jours avant le scrutin, contre huit aujourd'hui.

* 27 Lors des élections consulaires de 2014, près d'un quart des électeurs n'avaient pas communiqué d'adresse électronique à l'administration.

* 28 Article 21 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* 29 Soit 60 jours avant les élections consulaires et 21 jours avant l'élection des membres de l'AFE.

* 30 Soit 130 circonscriptions pour les élections consulaires et 15 circonscriptions pour l'élection des membres de l'AFE.

* 31 Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013, rapport n° 481 (2014-2015), p. 35.

* 32 Article L. 72 du code électoral.

* 33 En métropole, un même mandataire peut disposer de deux procurations maximum, dont une seule établie en France (article L. 73 du code électoral). Par dérogation, il peut détenir jusqu'à trois procurations pour les élections consulaires et l'élection des membres de l'AFE (article 14 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France).

* 34 Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 35 Arrêté du 17 mars 2017 relatif au vote par correspondance électronique pour l'élection de députés par les Français établis hors de France.

* 36 Rapport d'information n° 73 (2018-2019) fait par Yves Détraigne et Jacky Deromedi au nom de la commission des lois du Sénat.

* 37 En application de l'article 13 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* 38 Proposition de loi n° 57 (2016-2017) tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres.

* 39 Proposition de loi n° 57 (2016-2017) tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres.

* 40 Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.