Projet de loi Second tour des municipales

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A
Cadre général du projet de loi

Inséré à l'initiative de Guillaume Vuilletet, rapporteur de l'Assemblée nationale, cet article, à visée « pédagogique », précise le cadre général du projet de loi mais illustre également ses contradictions .

D'une part, il confirme que le second tour des élections municipales et communautaires aura bien lieu en juin 2020 .

Cette précision paraît toutefois superfétatoire dans la mesure où :

- elle se borne à répéter les dispositions de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ;

- le Gouvernement a déjà publié le décret de convocation des électeurs ^{12 ( * )} .

D'autre part, l'article 1 ^er A dresse la liste des dispositions applicables dans l'hypothèse où le Gouvernement déciderait, par décret en conseil des ministres, d'annuler ce même second tour . Il s'agit, dans le texte de l'Assemblée nationale, des articles 1 ^er , 2 et 3 du projet de loi.

Outre ses ambiguïtés, ce dispositif pose des difficultés juridiques majeures : conformément à la jurisprudence constitutionnelle, le législateur ne peut pas renvoyer au Gouvernement le soin de fixer la date d'entrée en vigueur des dispositions qu'il édicte ^{13 ( * )} .

En conséquence, la commission des lois n'a conservé qu'une disposition de l'article 1 ^er A (amendement COM-17 du rapporteur) : celle prévoyant la remise d'un dernier rapport du comité de scientifiques , quinze jours avant le second tour, afin d'analyser les risques sanitaires attachés à la tenue du scrutin. Dans un souci de cohérence, la rédaction retenue s'inspire directement de la loi d'urgence du 23 mars dernier ^{14 ( * )} .

Pour mémoire, le comité de scientifiques a déjà rendu deux rapports sur ce sujet, le 18 mai puis le 8 juin 2020.

La commission a adopté l'article 1 ^er A ainsi modifié .

Article 1er (supprimé)
Annulation du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon et organisation d'un nouveau scrutin à deux tours

L'article 1 ^er du projet de loi prévoit, pour le cas où la situation sanitaire ne permettrait pas de tenir le second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon à la date prévue, l'annulation de ce second tour et l'organisation d'un nouveau scrutin à deux tours, à une date fixée par décret en conseil des ministres, au plus tard le 31 janvier 2021.

La commission des lois a supprimé cet article .

1. L'hypothèse d'une annulation du second tour et l'intervention du législateur

Le second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon doit en principe se tenir le dimanche 28 juin 202 0, comme l'a décidé le Gouvernement en application du I de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, aux termes duquel ce second tour doit avoir lieu « au plus tard en juin 2020 » ^{15 ( * )} .

Si les circonstances sanitaires exigeaient d'annuler l'organisation de ce second tour, l'intervention du législateur serait nécessaire à plusieurs égards :

- la législation en vigueur n'autorise pas le Gouvernement à convoquer les électeurs pour un second tour au-delà de cette date, ce qui se heurterait, en tout état de cause, à un obstacle constitutionnel en raison de l'éloignement des deux tours de scrutin et de l'atteinte qui serait ainsi portée à la sincérité du scrutin ainsi qu'à l'égalité devant le suffrage ^{16 ( * )} ; il faudrait donc qu'une nouvelle loi annule les résultats du premier tour lorsque ceux-ci n'ont pas été conclusifs et prévoie l'organisation d'une nouvelle élection à deux tours à une date ultérieure ;

- il serait également nécessaire de prolonger les mandats en cours ou de déterminer de toute autre façon les modalités d'administration provisoire des communes et groupements de communes concernés, ainsi que de la métropole de Lyon, jusqu'à la prochaine élection ;

- diverses conséquences de ces décisions devraient être tirées en matière électorale.

Tel est l'objet de l'article 1 ^er du projet de loi que le Gouvernement a choisi de soumettre dès aujourd'hui à l'examen du Parlement, à titre « conservatoire » . Dans l'esprit même du Gouvernement, cet article aurait vocation à être vidé de sa substance au terme de la navette parlementaire, dans le cas où le second tour des élections pourrait être maintenu le 28 juin prochain .

2. Les dispositions hypothétiques proposées par le Gouvernement

a) L'annulation du second tour et le sort des résultats du premier tour

L'article 1 ^er prévoit d' annuler le second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, initialement prévu le 22 mars 2020 et reporté, pour l'heure, au 28 juin.

Il ne s'agit pas de remettre en cause l'ensemble du processus électoral. Les élections acquises dès le premier tour le demeurent , ce qui concerne :

- les communes de 1 000 habitants et plus où une liste de candidats a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimées au premier tour et où tous les sièges aux conseils municipal et communautaire ont donc été répartis entre les listes, ainsi que les communes de moins de 1 000 habitants dont le conseil a été intégralement renouvelé au scrutin plurinominal majoritaire. Dans ces communes, les nouveaux élus sont entrés en fonction le 18 mars 2020 ^{17 ( * )} et les conseils municipaux ont été installés ^{18 ( * )} ;

- les communes de moins de 1 000 habitants où certains candidats seulement ont obtenu au premier tour la majorité des suffrages exprimés et, de ce fait, été élus au conseil municipal ^{19 ( * )} .

En revanche, dans les communes de 1 000 habitants et plus, les secteurs de Paris, Lyon et Marseille et les circonscriptions de la métropole de Lyon où le premier tour n'a pas été conclusif, l'article 1 ^er annule également les résultats de ce premier tour . Dans les communes de moins de 1 000 habitants où certains conseillers municipaux seulement ont déjà été élus, les résultats du premier tour deviendraient caducs en ce qui les concerne.

b) L'organisation d'un nouveau scrutin à deux tours, au plus tard en janvier 2021, et le nouveau report de l'entrée en fonction des conseillers municipaux et communautaires déjà élus dans les communes et arrondissements concernés

En conséquence de ce qui précède, un nouveau scrutin à deux tours serait organisé, à une date fixée par décret en conseil des ministres, « lorsque la situation sanitaire le permet[trait] » et au plus tard au mois de janvier 2021 . Ce décret, qui devrait être publié au plus tard six semaines avant l'élection, serait pris après avis du comité de scientifiques institué au titre de l'état d'urgence sanitaire, lequel serait réuni, le cas échéant, dans sa dernière composition précédant la fin de l'état d'urgence sanitaire. Le Gouvernement devrait également remettre au Parlement un rapport fondé sur cet avis, au plus tard cinq jours avant la publication du décret.

Ce nouveau scrutin à deux tours serait destiné à pourvoir :

- l'ensemble des sièges au conseil municipal dans les communes de 1 000 habitants et plus où les résultats du premier tour organisé le 15 mars 2020 auraient été annulés ;

- l'ensemble des sièges de conseillers d'arrondissement dans les secteurs de Paris, Lyon et Marseille où les résultats du premier tour auraient également été annulés ;

- l'ensemble des sièges impartis à ces communes et secteurs au sein des conseils communautaires ;

- l'ensemble des sièges au conseil métropolitain de Lyon ;

- les sièges vacants, pour quelque cause que ce soit, dans les communes de moins de 1 000 habitants. Le Gouvernement entend ainsi que ce nouveau scrutin soit l'occasion, non seulement de pourvoir les sièges non pourvus au premier tour, mais aussi de remplacer les conseillers municipaux élus dès le premier tour qui, quoique n'étant pas encore entrés en fonction, auraient cessé d'exercer leur mandat pour quelque cause que ce soit (décès, démission spontanée ou d'office, annulation de leur élection) ^{20 ( * )} .

Quant aux candidats élus dès le 15 mars 2020 dans les communes de moins de 1 000 habitants dont le conseil municipal n'a pas été intégralement renouvelé à cette date, ils entreraient en fonction le lendemain du tour de scrutin où l'élection serait acquise dans leur commune . De même, les nouveaux élus du VII ^e arrondissement de Paris entreraient en fonction en même temps que les autres conseillers d'arrondissement et conseillers de Paris. En ce qui concerne ces élus dont l'entrée en fonction est différée, l'article 1 ^er prévoit :

- que le régime des incompatibilités ne s'applique à eux qu'à compter de leur entrée en fonction, ce qui confirme le choix fait lors de l'adoption du 23 mars 2020 ;

- que le régime des inéligibilités est aménagé, de sorte qu'ils ne seront pas déclarés démissionnaires d'office si pour une cause survenue postérieurement à leur élection et antérieurement à leur prise de fonction, ils se trouvent dans l'un des cas d'inéligibilité fonctionnelle prévus à l'article L. 231 du code électoral . Il s'agit de permettre à des agents publics (magistrats, officiers, fonctionnaires de police...) qui avaient provisoirement cessé leurs fonctions pour être éligibles dans une commune de les reprendre, provisoirement aussi et jusqu'à leur entrée en fonction. En revanche, si un candidat élu était frappé, même avant sa prise de fonction, par l'une des causes d'inéligibilité prévues à l'article L. 230 du même code (privation des droits électoraux, placement sous tutelle ou sous curatelle), il serait déclaré démissionnaire d'office.

c) La clôture de la campagne électorale pour le scrutin dont le premier tour a eu lieu le 15 mars 2020

La loi du 23 mars 2020 a prévu de prolonger jusqu'au second tour la campagne électorale lato sensu , entamée en vue du scrutin dont le premier tour a eu lieu le 15 mars 2020 . Plus exactement, la campagne officielle doit être ouverte à compter du deuxième lundi précédant le second tour ; les diverses interdictions prévues par le code électoral au cours des six mois précédant le scrutin (affichage hors des emplacements dédiés, publicité commerciale, numéros d'appel gratuits) continuent de s'appliquer dans l'entre-deux-tours, et la période de comptabilisation des dépenses de campagne continue de courir, la date limite de dépôt des comptes étant fixée au 10 juillet 2020 pour les listes présentes au seul premier tour et au 10 septembre 2020 pour celles présentes au second tour ^{21 ( * )} . Afin de tenir compte de l'allongement de l'intervalle entre les deux tours, le législateur a également habilité le pouvoir réglementaire à relever les plafonds des dépenses de campagne ^{22 ( * )} . Quant aux dépenses de propagande stricto sensu ^{23 ( * )} , celles engagées en vue du second tour initialement prévu le 22 mars 2020 doivent être remboursées aux listes ayant obtenu au premier tour au moins 10 % des suffrages exprimés, ce qui correspond au seuil de présentation au second tour.

L'hypothèse d'une annulation du second tour conduit le Gouvernement à proposer de revoir l'ensemble de ces dispositions .

Ainsi, l'article 1 ^er du projet de loi prévoit que la « campagne électorale du scrutin dont le premier tour a eu lieu le 15 mars 2020 » est close à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.

Les dépenses de propagande engagées en vue du premier tour seraient remboursées aux listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, conformément au droit commun ; celles engagées en vue du second tour le seraient aux listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés, comme le prévoit déjà la loi du 23 mars 2020.

Dans les communes d'au moins 9 000 habitants, les secteurs de Paris, Lyon et Marseille et les circonscriptions de la métropole de Lyon où les résultats du premier tout seraient annulés :

- la date limite de dépôt des comptes de campagne pour le scrutin annulé serait fixée au 10 juillet 2020 ;

- le plafond de dépenses des listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour est fixé à la même hauteur que celui prévu par le droit commun pour les listes présentes au second tour - sur la recommandation du Conseil d'État et compte tenu des dépenses qui ont déjà pu être engagées, le Gouvernement a renoncé à abaisser ce plafond ;

- aucune dépense ne pourrait plus être engagée à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi ;

- les dépenses électorales des candidats tête de liste ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés seraient remboursées forfaitairement suivant les règles de droit commun, par référence au plafond applicable ^{24 ( * )} ;

- la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) serait appelée à exercer son contrôle sur les comptes de campagne dans des conditions habituelles ; elle ne serait plus soumise à l'obligation de saisir le juge de l'élection en cas de non-dépôt ou de rejet du compte ou en cas de dépassement du plafond de dépenses, cette saisine étant devenue sans objet du fait de l'annulation des élections, mais resterait tenue de transmettre le dossier au parquet en cas d'irrégularités susceptibles de constituer des infractions pénales.

Dans les communes de 9 000 habitants et plus où le premier tour a été conclusif , ainsi que dans le VII ^e arrondissement parisien, la date limite de dépôt des comptes de campagne resterait également fixée au 10 juillet 2020 .

d) Les règles applicables au prochain scrutin à deux tours

En ce qui concerne le prochain scrutin à deux tours, qui devrait avoir lieu au plus tard en janvier 2021, l'article 1 ^er prévoit tout d'abord de « geler » le chiffre de la population municipale au niveau authentifié avant le scrutin organisé le 15 mars 2020 et, par conséquent, le mode de scrutin. Il s'agit d'éviter que, dans des communes qui auraient franchi entre-temps le seuil de 1 000 habitants, le scrutin de liste s'applique à la prochaine élection alors même que des conseillers municipaux auraient déjà été élus au scrutin plurinominal majoritaire.

De même, la répartition des sièges entre communes (ou entre sections ou secteurs) au sein des conseils communautaires resterait identique à celle qui a été déterminée par arrêté préfectoral, au plus tard le 31 octobre 2019, en vue du renouvellement général de 2020. Cette précision est indispensable, puisque les conseillers communautaires de certaines communes (ou sections ou secteurs) ont déjà été élus ou désignés, en fonction de la répartition précédemment arrêtée.

Par ailleurs, les diverses interdictions relatives à la propagande électorale , normalement applicables pendant les six mois précédant le scrutin, s'appliqueraient à compter du 1 ^er juillet 2020 , de même que les règles relatives à l'établissement des comptes de campagne et aux dons aux candidats .

Enfin, l'ensemble des dispositions de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral, dont l'entrée en vigueur avait été initialement différée au 30 juin 2020, et dont la loi du 23 mars 2020 avait prévu qu'elles ne s'appliqueraient pas au second tour du renouvellement général, s'appliqueraient au prochain scrutin à deux tours et à la campagne qui le précéderait.

e) L'administration provisoire des communes et intercommunalités concernées, ainsi que de la métropole de Lyon

L'hypothèse d'une annulation du second tour et de l'organisation d'un nouveau scrutin à deux tours au cours des prochains mois impose de déterminer les modalités d'administration des collectivités territoriales, arrondissements et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre concernés pendant cet intervalle.

En ce qui concerne les communes , les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille ainsi que la métropole de Lyon , l'article 1 ^er prévoit de prolonger jusqu'à la prochaine élection les solutions aujourd'hui censées s'appliquer jusqu'au second tour , en vertu de la loi du 23 mars 2020. Les conseillers municipaux et d'arrondissement, les conseillers de Paris et les conseillers métropolitains de Lyon en exercice avant le scrutin du 15 mars 2020 conserveraient donc leur mandat jusqu'à ce que l'élection de leurs successeurs soit acquise (au premier ou au second tour du prochain scrutin). De ce seul fait, et sans qu'il soit besoin de le préciser, les maires et maires d'arrondissement en exercice, ainsi que le président de la métropole de Lyon, seraient maintenus dans leurs fonctions.

S'agissant des EPCI à fiscalité propre , le mandat des conseillers communautaires des communes où le premier tour de scrutin organisé le 15 mars 2020 n'a pas été conclusif, en exercice avant ce premier tour, serait également prorogé jusqu'à l'élection de leurs successeurs ^{25 ( * )} .

En revanche, l'article 1 ^er innove en ce qui concerne les exécutifs communautaires .

Pour mémoire, la loi du 23 mars 2020 a prévu que, dans les EPCI à fiscalité propre « hybrides » (où une partie seulement des conseillers communautaires ont été désignés dès le 15 mars 2020), le président, les vice-présidents et les autres membres du bureau conserveraient provisoirement leurs fonctions, même dans le cas où (étant issus d'une commune dont les conseillers ont été renouvelés) ils auraient perdu la qualité de conseiller communautaire. Ce choix a pu être contesté, mais le législateur l'a fait en pleine connaissance de cause, afin d'assurer la stabilité des exécutifs communautaires et d'éviter la succession de trois exécutifs distincts en quelques semaines.

Dans l'hypothèse où le second tour serait annulé et un nouveau scrutin organisé ultérieurement, le Gouvernement estime nécessaire de revoir cette règle, certes fortement dérogatoire. Il propose donc que, dans ces EPCI à fiscalité propre « hybrides », le conseil communautaire désigne en son sein, au plus tard trois semaines après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, les membres d'un bureau provisoire , qui devrait être renouvelé à l'issue du renouvellement du conseil - sauf si la composition de celui-ci n'avait pas évolué, auquel cas l'élection provisoire deviendrait définitive. Il appartiendrait au conseil communautaire de fixer les indemnités des membres du bureau provisoire dans le délai d'un mois suivant leur élection ^{26 ( * )} .

Une autre solution aurait consisté à maintenir temporairement en fonction les membres de l'exécutif « sortant », à la condition qu'ils aient conservé la qualité de conseiller communautaire, à défaut de quoi ils auraient été remplacés dans l'ordre des nominations (le président par le premier vice-président, celui-ci par le deuxième vice-président, etc. ). C'est la solution qu'avait préférée le Sénat lors de l'examen en première lecture du projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Le Gouvernement l'a écartée au motif que cela conduirait à « maintenir à la tête de l'EPCI un vice-président à la légitimité très contestable, compte tenu de la composition de l'organe délibérant mixte ^{27 ( * )} ».

f) Le maintien du droit en vigueur en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

Jugeant certain que les conditions sanitaires en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie permettront d'y tenir le second tour des élections municipales et communautaires le 28 juin 2020, le Gouvernement n'a pas souhaité y étendre l'application des dispositions de l'article 1 ^er du projet de loi, prévoyant au contraire d'abroger le paragraphe de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 qui rend cet article applicable sur l'ensemble du territoire de la République.

Le principe de spécialité législative s'appliquant, en la matière, sur ces deux territoires, il en résulte que le même article 19 y restera applicable dans sa rédaction actuelle. Même dans le cas où la nouvelle loi entrerait en vigueur avant le 28 juin 2020, l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ne serait donc pas privée de base légale, et les règles relatives à la campagne électorale demeureraient.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels ou de précision, l'Assemblée nationale, saisie en première lecture du projet de loi, a adopté, en commission, un amendement de son rapporteur prévoyant que le second tour du renouvellement général soit annulé, non plus directement par la loi, mais par décret en conseil des ministres pris après consultation du comité de scientifiques institué au titre de l'état d'urgence sanitaire et information du Parlement.

4. La position de la commission des lois : supprimer des dispositions purement hypothétiques

La méthode choisie par le Gouvernement ne manque pas de surprendre .

En l'état actuel des choses, rien ne laisse présager que le second tour des élections municipales et communautaires, prévu le 28 juin 2020, doive être annulé . La situation épidémique, quoique toujours préoccupante, est restée stable depuis que le Gouvernement a pris la décision de convoquer les électeurs pour ce second tour, comme en témoigne l'avis du comité de scientifiques publié le lundi 8 juin, à l'exception de la Guyane et de Mayotte ^{28 ( * )} . Comme il a été relevé dans l'exposé général, le ministre de l'intérieur, lors de la présentation de ce projet de loi devant l'Assemblée nationale, n'envisageait lui-même l'annulation du second tour que comme une hypothèse improbable.

Peut-on demander au Parlement de se prononcer sur une décision aussi grave, sans être en mesure d'apprécier, comme le Conseil d'État l'a noté, « si les conditions requises pour décider de l'annulation des résultats du premier tour dans les communes concernées seront remplies à la date d'adoption de la loi » ^{29 ( * )} ?

Si le projet de loi avait été adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat dans les termes proposés, le Président de la République se serait trouvé dans la situation inédite de devoir promulguer un texte qui serait, pour une large partie, inapplicable ou, à tout le moins, de devoir demander au Parlement une seconde délibération.

En prévoyant que le second tour du renouvellement général soit annulé, non plus directement par la loi, mais par décret en conseil des ministres, nos collègues députés ont fort bien souligné le caractère hypothétique de l'annulation générale du second tour . Bien que la rédaction retenue ne le précise pas, le décret d'annulation serait vraisemblablement soumis à une condition de fond, tenant aux risques sanitaires liés à l'organisation du second tour - dans l'esprit des députés, l'avis du comité de scientifiques est sans doute le même que celui prévu à l'article 1 ^er A, censé porter « sur l'état de l'épidémie de covid-19 et sur les risques sanitaires attachés à la tenue dudit scrutin ».

Toutefois, le texte ainsi modifié se heurte à plusieurs objections d'ordre constitutionnel .

L'article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi la fixation des règles concernant le régime électoral des assemblées locales . Il en résulte, selon le Conseil constitutionnel et conformément à une pratique républicaine constante, que le législateur est seul compétent pour déterminer la durée du mandat des élus composant ces assemblées , dans le respect des principes constitutionnels - notamment le principe d'égalité du suffrage, qui implique que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ^{30 ( * )} . Les rôles se répartissent donc de la manière suivante entre le législateur et le pouvoir réglementaire : la loi fixe la durée des mandats et détermine la période au cours de laquelle un scrutin doit être organisé pour les renouveler, le pouvoir réglementaire arrêtant la date effective du scrutin ^{31 ( * )} .

Si le premier tour du renouvellement général n'avait pas eu lieu et que la situation sanitaire l'exigeait absolument, le législateur aurait sans aucun doute la faculté d'allonger les mandats en cours et de fixer, avant leur expiration, une période au cours de laquelle un scrutin à deux tours devrait être organisé pour les renouveler. À l'extrême rigueur, et compte tenu des circonstances exceptionnelles qui motiveraient ce report, il n'est pas impossible que le juge constitutionnel admette que les mandats prolongés par la loi arrivent à échéance, non pas au terme fixé par la loi elle-même, mais à la date fixée par voie réglementaire - au cours d'une période légalement définie - pour l'organisation du renouvellement ^{32 ( * )} .

Le premier tour ayant déjà eu lieu, s'il était encore possible de reporter le second sans porter atteinte à la sincérité du scrutin, le législateur pourrait de même prolonger les mandats en cours et fixer un délai pour l'organisation du second tour.

Néanmoins, une difficulté supplémentaire se présente aujourd'hui, qui tient au fait que l'impossibilité d'organiser le second tour au mois de juin nécessiterait d'annuler les résultats du premier tour dans les communes concernées. Or l'annulation d'un scrutin politique porte une atteinte grave à l'expression du suffrage . Malgré l'absence de précédent et, partant, de jurisprudence, il est vraisemblable qu' une telle décision appartient au législateur , compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques . En d'autres termes, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale présente un risque d'inconstitutionnalité pour incompétence négative du législateur.

En outre - et cette observation vaut aussi bien à l'égard du texte initial du Gouvernement que du texte transmis par l'Assemblée nationale -, l'article 1 ^er laisse au pouvoir réglementaire une marge d'appréciation qui paraît excessive pour déterminer la date du prochain scrutin et, partant, la durée de la prolongation des mandats en cours , entre l'entrée en vigueur de la loi et le 31 janvier 2021. Dans un contexte certes différent, le Conseil constitutionnel a censuré, pour incompétence négative du législateur, les dispositions de la loi n° 88-26 du 8 janvier 1988 relative aux élections cantonales qui, en cas de vacance d'un siège au conseil général, portaient de trois à six mois le délai au cours duquel une élection cantonale partielle devait être organisée, au motif que le délai retenu par le législateur « ne doit pas ouvrir à l'autorité administrative une possibilité de choix telle qu'elle puisse engendrer l'arbitraire ^{33 ( * )} ».

En tout état de cause, il n'appartient pas au Parlement de se prononcer sur des dispositions purement hypothétiques . En cas de dégradation générale de la situation sanitaire, le Gouvernement aurait tout loisir de déposer un nouveau projet de loi annulant le second tour des élections, qui pourrait être adopté par les deux assemblées en quelques heures. Il appartiendrait alors au législateur de fixer la durée de la prolongation des mandats en cours et la période au cours de laquelle un nouveau scrutin devrait être organisé.

Aussi la commission a-t-elle fait le choix de supprimer cet article ( amendement COM-14 du rapporteur).

La commission a supprimé l'article 1 ^er .

Article 1er bis
Conditions d'organisation du second tour
des élections municipales et communautaires

L'article 1 ^er bis précise les conditions d'organisation du second tour des élections municipales et communautaires, dans l'hypothèse où il pourrait effectivement se tenir en juin 2020.

Il autorise chaque mandataire à disposer de deux procurations établies sur le territoire national, contre une seule en l'état du droit . Si cette limite n'est pas respectée, les procurations dressées les premières seraient les seules valables ; les autres seraient nulles de plein de droit.

Issu formellement de deux amendements identiques des députés Sacha Houlié (La République en Marche) et Frédéric Petit (Modem), cet article reprend la proposition de loi sénatoriale tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales et l'organisation du second tour des élections municipales de juin 2020.

Comme l'a rappelé François-Noël Buffet, rapporteur de ce texte au Sénat, « en juin prochain, les procurations seront indispensables pour les citoyens qui ne peuvent pas se rendre jusqu'au bureau de vote , soit parce qu'ils sont atteints du covid-19, soit parce qu'ils présentent une vulnérabilité physique » ^{34 ( * )} .

Le Gouvernement n'a toutefois pas engagé la procédure accélérée sur cette proposition de loi. Adoptée par le Sénat le 2 juin dernier, elle ne pourra pas être inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avant le scrutin ^{35 ( * )} . La majorité à l'Assemblée nationale a préféré introduire ses dispositions dans un autre véhicule législatif, le projet de loi du Gouvernement.

Le rapporteur regrette une telle méthode pour trois raisons .

D'une part, le projet de loi visait initialement à annuler le second tour des élections municipales et communautaires prévue en juin 2020 , comme le rappelle d'ailleurs son intitulé. Il peut donc paraître étonnant d'introduire en son sein des dispositions relatives à l'organisation de ce même scrutin.

D'autre part, ce projet de loi sera adopté trop tardivement pour mettre en oeuvre un véritable « service public des procurations », que le Sénat appelle de ses voeux.

Comme l'a déclaré le président de la commission des lois, « si d'aventure (le Gouvernement) parvient à faire aboutir (son) texte aux alentours 20 juin - c'est la meilleure hypothèse -, sans recours devant le Conseil constitutionnel, imaginez-vous que l'on puisse organiser un nouveau régime de procuration, et éventuellement de vote par correspondance, entre le 20 et le 28 juin ? Pour ma part, je ne trouve pas cela raisonnable » ^{36 ( * )} .

Enfin , l'article 1 ^er bis ne reprend pas plusieurs avancées majeures proposées par le Sénat :

- la possibilité d'établir une procuration en faveur d'un membre de sa famille proche ^{37 ( * )} , y compris lorsqu'il n'est pas inscrit dans la même commune que le mandant ;

- le droit, pour les électeurs les plus fragiles ou infectés par le covid-19, d'établir une procuration depuis leur domicile , sans fournir de justificatif préalable ;

- la meilleure information du mandataire et des communes pour l'établissement et le suivi des procurations ;

- la garantie, pour les électeurs et les personnes participant à l'organisation ou au déroulement du scrutin, de se voir proposer un masque à l'entrée du bureau de vote , ces masques étant pris en charge par l'État (et non par les communes) ;

- la possibilité, pour le président du bureau de vote, de fixer le nombre maximal de personnes autorisées à participer ou à assister au dépouillement , en présence d'au moins un représentant par candidat ou par liste de candidats.

En conséquence, la commission des lois a introduit l'ensemble de ces garanties dans le projet de loi (amendement COM-19 du rapporteur) .

Le Sénat s'était également prononcé en faveur de l'organisation d'un vote par correspondance « papier » pour le second tour du 28 juin prochain, dans des conditions respectant la sincérité et le secret du scrutin.

Le Gouvernement a toutefois rejeté cette proposition , estimant que, « dans un calendrier (électoral) aussi contraint, la faisabilité juridique et technique de la mise en place du vote par correspondance (...) paraît très délicate » ^{38 ( * )} . Il semble aujourd'hui trop tard pour organiser un vote par correspondance d'ici le 28 juin prochain ^{39 ( * )} , ce que le rapporteur regrette vivement.

La commission a adopté l'article 1 ^er bis ainsi modifié .

Article 2
Conséquences de l'annulation du second tour et de l'organisation
d'un nouveau scrutin sur les listes électorales et le contentieux électoral -
Suppression des élections départementales partielles

L'article 2 du projet de loi, dans sa rédaction transmise, prévoyait de tirer les conséquences de l'annulation générale du second tour des élections municipales et communautaires en ce qui concerne l'établissement des listes électorales, le dépôt et l'examen des comptes de campagne et les délais de jugement des recours contre les opérations électorales du premier tour.

La commission des lois y a substitué d'autres dispositions visant à rétablir des délais plus raisonnables que ceux actuellement prévus par ordonnance pour l'examen des recours contre l'élection des conseillers municipaux et communautaires élus dès le 15 mars 2020 et déjà entrés en fonction.

1. La fin du « gel » partiel du corps électoral

Le second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, initialement fixé au dimanche 22 mars 2020, ayant été reporté par le législateur jusqu'au mois de juin au plus tard, le Gouvernement a estimé nécessaire, afin de garantir la sincérité du scrutin, de « geler » partiellement le corps électoral entre les deux tours .

Ainsi, l'ordonnance n° 2020-390 du 1 ^er avril 2020 ^{40 ( * )} a prévu que les listes électorales arrêtées pour le premier tour seraient reprises pour le second, sous réserve des seuls ajustements prévus par le droit commun entre les deux tours d'une même élection (inscription d'office des personnes devenues majeures ou ayant acquis la nationalité française, inscriptions et radiations sur décision de justice). Hors ces cas, les radiations sont interdites et les autres inscriptions et radiations auxquelles procéderait le maire ou la commission de contrôle ne seraient pas prises en compte pour le second tour.

Dans l'hypothèse de l'annulation du second tour et de l'organisation ultérieure d'un nouveau scrutin à deux tours, le Gouvernement propose d'abroger ces dispositions, afin que le droit commun s'applique au nouveau scrutin . Les électeurs n'ayant pas pu s'inscrire sur les listes électorales pour le scrutin du 15 mars 2020 pourront le faire en vue du nouveau scrutin, au plus tard le sixième vendredi précédant celui-ci.

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

Par cohérence avec la suppression de l'article 1 ^er , la commission n'a pas repris ces dispositions dans sa réécriture de l'article 2 (voir ci-dessous).

2. Les conséquences en matière contentieuse de l'annulation du second tour

a) Les délais de recours et de jugement de droit commun

Selon le droit commun , les recours contentieux contre les opérations électorales liées aux élections municipales et communautaires doivent être formés au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit l'élection, soit le vendredi suivant le premier ou le second tour, selon le cas ^{41 ( * )} . Les listes d'émargement - pièces essentielles à l'appui d'un recours - sont communiquées à tout électeur pendant un délai de dix jours à compter de l'élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin ^{42 ( * )} . Le tribunal administratif dispose, pour statuer, d'un délai de deux mois suivant l'enregistrement de la réclamation au greffe, porté à trois mois en cas de renouvellement général. Toutefois, dans les communes de 9 000 habitants et plus, où les dépenses électorales sont plafonnées, le tribunal doit surseoir à statuer jusqu'à ce que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ait rendu sa décision sur l'ensemble des comptes de campagne des listes de candidats de la même commune. Dans ce cas, la CNCCFP, qui dispose normalement d'un délai de six mois pour se prononcer, doit statuer dans le délai de deux mois suivant la date limite de dépôt des comptes, elle-même fixée au dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin ^{43 ( * )} .

Le contentieux de l'élection des conseillers métropolitains de Lyon est soumis à des règles similaires ^{44 ( * )} .

LES DÉLAIS CONTENTIEUX DE DROIT COMMUN,
APPLIQUÉS AU SCRUTIN PRÉVU LES 15 ET 22 MARS 2020

Contentieux des résultats du premier tour

Contentieux des résultats du second tour

b) Le droit spécial en vigueur

Compte rendu du report du second tour, la loi du 23 mars 2020 et les ordonnances prises pour son application ont dérogé à l'ensemble de ces règles :

- le terme du délai de recours contre les opérations électorales du premier tour du renouvellement général des conseils municipaux et communautaires ainsi que du Conseil de Paris a été fixé au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour suivant la date de prise de fonction des conseillers élus dès ce tour, soit le samedi 23 mai 2020 là où les élus ont été installés ^{45 ( * )} ; le délai de droit commun est censé s'appliquer aux recours contre les opérations du second tour ;

- il a été prévu que les listes d'émargement seraient consultables, dans les communes où un second tour doit avoir lieu, entre la date du décret de convocation des électeurs et la date d'expiration du délai de recours contentieux (soit le vendredi suivant le second tour), et dans les autres communes, entre la date d'entrée en fonction des nouveaux élus et la date d'expiration du recours contentieux (soit le 23 mai 2020) ;

- dans les communes de 9 000 habitants et plus, la date limite de dépôt des comptes a été fixée au 10 juillet 2020 pour les listes présentes au seul premier tour et au 10 septembre 2020 pour celles présentes au second tour ;

- conformément au droit commun, la CNCCFP disposerait de six mois pour examiner ces comptes, à compter de la date limite de dépôt ; toutefois, en cas de saisine du juge de l'élection, elle disposerait de trois mois au lieu de deux pour se prononcer sur l'ensemble des comptes des listes de candidats dans les communes concernées, cet allongement ayant été justifié par le Gouvernement par les difficultés de recrutement anticipés par la Commission en période estivale ^{46 ( * )} ;

- le terme du délai imparti au juge de l'élection pour statuer sur les recours formés contre les opérations du premier ou du second tour a été fixé, en principe, au dernier jour du quatrième mois suivant ce second tour, soit
- la date de celui-ci ayant été fixée au 28 juin 2020 - le 31 octobre 2020 ; toutefois, dans les communes de 9 000 habitants et plus, le délai pour statuer reste de trois mois à compter de la réception des décisions de la CNCCFP.

Comme l'a déjà relevé la commission des lois du Sénat dans le cadre de ses travaux de suivi de l'état d'urgence sanitaire ^{47 ( * )} , cet ensemble de mesures aboutit à des délais contentieux excessivement longs pour les candidats élus dès le premier tour , qui voient ainsi planer une incertitude durable sur la poursuite de leur mandat.

LES DÉLAIS CONTENTIEUX SPÉCIAUX POUR LE SCRUTIN DES 15 MARS ET 28 JUIN 2020 (DROIT EN VIGUEUR)

Contentieux des résultats du premier tour ^{48 ( * )}

Contentieux des résultats du second tour

c) Les modifications proposées

L'hypothèse d'une annulation du second tour des élections conduit le Gouvernement à proposer de revoir l'ensemble de ces dispositions spéciales.

Les règles contentieuses de droit commun seraient applicables au nouveau scrutin à deux tours , organisé au plus tard en janvier 2021.

Il n'en va pas de même des opérations électorales du premier tour organisé le 15 mars 2020 :

- le projet de loi prévoit d' anticiper le terme du délai de recours contre l'élection des candidats élus dans les communes de moins de 1 000 habitants dont le conseil municipal n'a pas été intégralement renouvelé , ainsi que les candidats élus dans le VII ^e arrondissement de Paris : il courrait jusqu'à dix-huit heures le sixième jour suivant la date de publication de la nouvelle loi ^{49 ( * )} ;

- dans les mêmes communes et dans le VII ^e arrondissement de Paris, les listes d'émargement seraient consultables jusqu'à l'expiration du délai de recours contentieux ^{50 ( * )} ;

- la date limite de dépôt des comptes de campagne de toutes les listes présentes au premier tour serait fixée au 10 juillet 2020 ;

- la CNCCFP conserverait en principe un délai de six mois pour se prononcer et un délai dérogatoire de trois mois en cas de saisine du juge de l'élection ;

- le terme du délai imparti au juge pour statuer serait fixé, non plus par rapport à la date du second tour, mais à date fixe, soit le 31 octobre 2020 ; toutefois, dans les communes de 9 000 habitants et plus, le délai pour statuer resterait de trois mois à compter de la réception des décisions de la CNCCFP.

Le droit actuel resterait applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

d) La position de la commission : rétablir des délais de jugement plus raisonnables

La suppression de l'article 1 ^er aurait pu conduire la commission des lois à supprimer purement et simplement les dispositions de l'article 2 visant à en tirer les conséquences en matière contentieuse.

Toutefois, sur proposition de son rapporteur, la commission a voulu saisir l'occasion de cette discussion pour rétablir des délais plus raisonnables pour l'examen des requêtes contre les opérations électorales liées au renouvellement général , notamment en ce qui concerne les candidats élus dès le premier tour et d'ores et déjà entrés en fonction au mois de mai.

La situation actuelle de la juridiction administrative, qui a poursuivi son activité pendant le confinement, ne justifie pas des délais de jugement aussi longs que ceux qui ont été prévus par ordonnance. Quant à la CNCCFP, les « difficultés de recrutement liées à la période estivale » qui ont motivé l'allongement du délai d'examen des comptes de campagne ne se poseront, par hypothèse, que pour l'examen des comptes liés aux élections acquises dès le 15 mars 2020, qui devront être déposés le 10 juillet. Or les communes dont le conseil municipal est d'ores et déjà complet sont, dans leur immense majorité, des communes de moins de 9 000 habitants, où l'obligation d'établir des comptes de campagne ne s'applique pas. Là où il y aura un second tour, les listes présentes à ce second tour devront déposer leurs comptes le 10 septembre, date à laquelle commencera à courir le délai d'examen des comptes pour ces communes.

D'une manière générale, la décorrélation entre les deux tours de scrutin aura pour conséquence que la charge de travail des juridictions administratives et de la CNCCFP sera moins concentrée en 2020 qu'elle ne l'est habituellement, les années de renouvellement général .

Par l'adoption d'un amendement de réécriture globale de l'article 2, ( amendement COM-15 du rapporteur), la commission des lois a donc souhaité :

- anticiper d'un mois le terme du délai dont dispose le juge de l'élection pour statuer sur les recours contre les opérations du premier tour dans les communes de moins de 9 000 habitants, pour le fixer au 30 septembre 2019. Ce délai resterait plus long que le droit commun (un peu plus de quatre mois au lieu de trois) ;

- ramener à dix semaines le délai dont dispose la CNCCFP pour se prononcer sur les comptes en cas de recours devant le juge de l'élection ; de ce fait, le terme du délai imparti au juge pour statuer dans les communes de 9 000 habitants et plus serait également rapproché ;

- préciser la rédaction de l'ordonnance n° 2020-390 du 1 ^er avril 2020 , afin de lever toute ambiguïté sur le fait que, s'agissant des communes de 9 000 habitants où un second tour doit avoir lieu, le délai dont dispose la CNCCFP court à compter de la date limite de dépôt des comptes des listes présentes au second tour.

LES DÉLAIS CONTENTIEUX SPÉCIAUX POUR LE SCRUTIN DES 15 MARS ET 28 JUIN 2020 (TEXTE DE LA COMMISSION)

Contentieux des résultats du premier tour ^{51 ( * )}

Contentieux des résultats du second tour

3. La suppression des élections cantonales partielles jusqu'au prochain renouvellement général

L'ordonnance n° 2020-413 du 8 avril 2020 a prévu que, si le siège d'un conseiller départemental devient vacant pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire, sans qu'il soit possible de pourvoir à son remplacement (en appelant à siéger le remplaçant de même sexe élu en même temps que lui à cet effet), il est procédé à une élection partielle dans un délai de quatre mois , sauf si ce délai expire avant la date du second tour du renouvellement général des conseils municipaux, auquel cas l'élection partielle doit avoir lieu dans le mois suivant ce second tour. Dans un cas comme dans l'autre, la règle de droit commun selon laquelle il n'est procédé à aucune élection partielle au cours des six mois précédant le renouvellement général des conseils municipaux est écartée (le prochain renouvellement devant avoir lieu en mars 2021).

L'objectif initialement poursuivi par cette disposition était d'éviter la tenue d'élections départementales partielles pendant le confinement. La rédaction de l'ordonnance a été ultérieurement revue afin de tenir compte de la prolongation de l'état d'urgence sanitaire malgré la levée du confinement ^{52 ( * )} .

Aujourd'hui, le Gouvernement propose au contraire qu'il ne soit procédé à aucune élection cantonale partielle jusqu'au prochain renouvellement général . Cela revient à rétablir la dispense d'élections partielles au cours des mois précédant le renouvellement et à en allonger la durée d'application de six à neuf mois, en raison, selon l'étude d'impact, du caractère difficilement prévisible de l'évolution de l'épidémie au cours des prochains mois.

Toutefois, cette modification ne se justifierait vraiment que si la situation épidémique était telle qu'elle imposait également l'annulation du second tour des élections municipales et communautaires , prévu le 28 juin 2020. Par l'introduction de l'article 1 ^er A, l'Assemblée nationale a d'ailleurs subordonné l'entrée en vigueur de cette disposition - comme du reste de l'article 2 - à l'impossibilité de tenir ce second tour ^{53 ( * )} .

Sous cette réserve, nos collègues députés ont adopté cette disposition sans modification.

Par cohérence avec la suppression de l'article 1 ^er , la commission des lois n'a pas repris ces dispositions dans sa nouvelle rédaction de l'article 2.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis
Prolongation de règles dérogatoires relatives au quorum
et aux pouvoirs dans les assemblées délibérantes locales

Introduit par la commission par l'adoption de deux amendements identiques COM-6 rectifié et COM-44 , présentés respectivement par Jean-Marie Bockel et Nathalie Delattre et modifiés par le sous-amendement COM-53 du rapporteur , l'article 2 bis vise à prolonger jusqu'au 30 août 2020 , pour le cas où l'état d'urgence sanitaire ne serait pas prorogé jusque-là, l'application de règles dérogatoires prévues par la loi du 23 mars 2020 afin de faciliter le fonctionnement des assemblées délibérantes locales en temps de crise .

L'article 10 de cette loi, introduit à l'initiative de la commission des lois du Sénat et applicable pendant l'état d'urgence sanitaire, prévoyait dans sa rédaction initiale de ramener de la moitié au tiers des membres en exercice le quorum applicable au sein de ces assemblées, et d' autoriser chaque membre présent à détenir deux pouvoirs au lieu d'un . Toutefois, par une ordonnance du 1 ^er avril 2020, le Gouvernement est allé beaucoup plus loin en prévoyant que le quorum serait apprécié en fonction des membres présents, mais aussi représentés ^{54 ( * )} . Ce choix a été très critiqué par la mission de contrôle des mesures prises au titre de l'état d'urgence sanitaire, puisqu'il permet à un neuvième seulement des membres en exercice d'une assemblée de délibérer valablement au nom de celle-ci, ce qui porte une atteinte excessive au fonctionnement démocratique de nos collectivité s ^{55 ( * )} .

C'est pourquoi la commission, tout en acceptant la prolongation jusqu'au 30 août de l'abaissement du quorum et de l'augmentation du nombre de pouvoirs par membre présent, a souhaité rétablir, à compter du 11 juillet 2020 (soit le lendemain du terme aujourd'hui prévu de l'état d'urgence sanitaire), le principe selon lequel le quorum s'apprécie en fonction des seuls membres présents : c'est le sens du sous-amendement du rapporteur qu'elle a adopté.

La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .

Article 2 ter
Report de la date limite de la réunion d'installation
des comités syndicaux

Introduit par la commission par l'adoption d'un amendement COM-35 rectifié de Françoise Gatel, l'article 2 ter vise à accorder un délai supplémentaire aux syndicats mixtes « fermés » pour organiser la réunion d'installation de leur organe délibérant à la suite du second tour des élections municipales et communautaires.

En application de la législation en vigueur, le comité syndical doit se réunir au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant l'élection des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Le second tour des élections municipales ayant été reporté au 28 juin 2020, la réunion d'installation des organes délibérants des EPCI concernés (conseils communautaires et comités de syndicats de communes) et l'élection de leur président pourra avoir lieu jusqu'au vendredi 31 juillet. Dès lors, les comités de syndicats mixtes fermés seraient contraints de se réunir au mois d'août, et au plus tard le vendredi 28 août.

Il a paru raisonnable à la commission de leur accorder jusqu'au vendredi 25 septembre.

La commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé .

Article 2 quater
Précisions sur le calendrier des délibérations indemnitaires

Introduit par la commission par l'adoption d'un amendement COM-16 de son rapporteur, l'article 2 quater vise à préciser les délais impartis aux assemblées délibérantes du bloc communal pour fixer les indemnités de leurs membres .

Compte tenu du contexte sanitaire et de l'importance de limiter au strict nécessaire l'ordre du jour des premières réunions des conseils municipaux et communautaires intégralement renouvelés à l'issue du premier tour, l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 a prévu qu'ils pourraient délibérer à tout moment sur les indemnités de leurs membres, sans être tenus de le faire dans le délai habituel de trois mois suivant leur installation ^{56 ( * )} .

Assez étrangement, l'article 1 ^er du projet de loi prévoyait de faire disparaître ces dispositions pour les remplacer par une règle adaptée aux conseils communautaires « hybrides » (ceux qui n'ont été qu'en partie renouvelés à l'issue du premier tour et de l'installation des conseils municipaux complets), selon laquelle le délai légal de trois mois court à compter de leur première réunion suivant l'élection de l'ensemble de leurs membres (c'est-à-dire après le nouveau scrutin à deux tours, dans l'hypothèse prévue à l'article 1 ^er ). Le Gouvernement semble donc considérer que les dispositions de la loi du 23 mars 2020 sont devenues sans objet puisque les conseils municipaux et communautaires déjà complets ont été installés et ont pu prendre des délibérations indemnitaires. Pourtant, cette loi ayant levé tout délai pour ce faire, il est possible que certains conseils n'aient pas encore délibéré ; si le délai de droit commun s'appliquait à nouveau, il arriverait à échéance à la fin du mois d'août...

Afin de clarifier les choses, la commission a souhaité :

- fixer au 30 septembre 2020 la date limite jusqu'à laquelle les conseils municipaux et communautaires intégralement renouvelés à l'issue du premier tour pourront fixer les indemnités de leurs membres ;

- établir, à l'intention des conseils communautaires « hybrides », la règle selon laquelle le délai de trois mois qui leur est imparti court à compter de leur première réunion suivant le renouvellement de l'ensemble de leurs membres (renouvellement qui, suivant le texte de la commission, sera achevé soit à l'issue du second tour, soit à l'issue du nouveau scrutin qui serait organisé dans les quelques communes où le second tour serait annulé, dans les conditions prévues à l'article 5). La même règle s'appliquerait aux comités des syndicats mixtes fermés.

La commission a adopté l'article 2 quater ainsi rédigé .

Article 2 quinquies
Prolongation de règles dérogatoires relatives aux consultations préalables
et aux réunions dématérialisées des assemblées délibérantes locales

Introduit par la commission par l'adoption de deux amendements identiques COM-7 rectifié et COM-46 , présentés respectivement par Jean-Marie Bockel et Nathalie Delattre, l'article 2 quinquies vise à prolonger jusqu'au 30 août 2020 diverses dispositions dérogatoires applicables pendant l'état d'urgence sanitaire, qui allègent les formalités de consultation préalable imposées aux assemblées délibérantes locales et autorisent leur réunion par visioconférence ou audioconférence .

La commission a adopté l'article 2 quinquies ainsi rédigé .

Article 2 sexies
Délai de convocation des conseils communautaires renouvelés

Introduit par la commission par l'adoption de deux amendements identiques COM-2 rectifié et COM-40 , présentés respectivement par Jean-Marie Bockel et Nathalie Delattre, l'article 2 sexies vise à abréger de cinq à trois jours francs, à titre exceptionnel, le délai de convocation de la première réunion des conseils communautaires qui n'ont pas été intégralement renouvelés à l'issue du premier tour.

En règle générale, les maires des communes de 3 500 habitants et plus et les présidents d'EPCI à fiscalité propre comportant parmi leurs membres au moins une telle commune doivent convoquer les réunions de leur conseil au moins cinq jours francs à l'avance, ce qui permet à tous les conseillers de prendre suffisamment connaissance des questions inscrites à l'ordre du jour ^{57 ( * )} .

Après les élections municipales, la première réunion du conseil municipal devant avoir lieu entre le vendredi et le dimanche suivant, le délai de convocation est abrégé à trois jours francs ^{58 ( * )} . Le Conseil d'État a jugé que cette dérogation n'est pas applicable aux conseils communautaires, qui, en principe, après le renouvellement général des conseils municipaux, doivent tenir leur première réunion au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l'élection des maires. Le président sortant a donc tout le loisir de convoquer le conseil dans ce délai.

Toutefois, dans les circonstances actuelles, les conseils communautaires souhaitent se réunir au plus tôt, de préférence avant le 14 juillet. Or l'élection des maires des communes concernées par le second tour aura lieu entre le vendredi 3 et le dimanche 5 juin. Dans ces conditions, certains présidents d'intercommunalité souhaiteraient pouvoir convoquer le conseil communautaire renouvelé dans un délai plus bref qu'habituellement.

Il est apparu à la commission que cette dérogation pouvait se justifier dans les circonstances actuelles .

La commission a adopté l'article 2 sexies ainsi rédigé .

Article 2 septies
Réunion des assemblées locales en tout lieu

Introduit par la commission par l'adoption de deux amendements identiques COM-8 rectifié et COM-50 , présentés respectivement par Jean-Marie Bockel et Nathalie Delattre et modifiés par le sous-amendement COM-54 du rapporteur , l'article 2 septies vise à prolonger jusqu'au 30 août 2020 et à étendre à toutes les collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre la faculté dont dispose le maire, pendant l'état d'urgence sanitaire, de réunir son conseil municipal en tout lieu à condition que celui-ci ne contrevienne pas au principe de neutralité, qu'il présente des garanties d'accessibilité et de sécurité suffisantes et qu'il permette d'assurer la publicité des séances ^{59 ( * )} .

La commission a adopté l'article 2 septies ainsi rédigé .

Article 2 octies
Prolongation de règles dérogatoires relatives à la publicité
des réunions des assemblées délibérantes locales

Introduit par la commission par l'adoption de deux amendements identiques COM-9 rectifié et COM-51 , présentés respectivement par Jean-Marie Bockel et Nathalie Delattre et modifiés par le sous-amendement COM-55 du rapporteur , l'article 2 octies vise à prolonger jusqu'au 30 août 2020 les dérogations au principe de publicité des réunions des assemblées délibérantes locales prévues par ordonnance ^{60 ( * )} .

La commission a adopté l'article 2 octies ainsi rédigé .

Article 3 (supprimé)
Adaptation des règles de financement
de la campagne électorale pour les sénateurs de la série 2

L'article 3 tend à adapter les règles de financement de la campagne électorale pour l'élection des 178 sénateurs de la série 2.

Il couvre l'hypothèse où les élections sénatoriales prévues en septembre prochain seraient reportées d'un an , sur le fondement du projet de loi organique n° 473 (2019-2020) portant report des élections sénatoriales et des élections législatives partielles. Déposé le 27 mai dernier, ce texte est inscrit à l'ordre du jour du Sénat du mercredi 17 juin 2020.

1. Les règles de financement de la campagne électorale

Depuis les élections sénatoriales de 2014, les candidats sont soumis aux règles de financement des campagnes électorales, prévues aux articles L. 52-3-1 à L. 52-17 du code électoral ^{61 ( * )} .

La période de financement de la campagne débute à compter du sixième mois précédant le premier jour du mois de l'élection . Elle se termine à la date de dépôt du compte de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ^{62 ( * )} .

Pendant cette période, les candidats doivent :

- désigner un mandataire habilité à recueillir les fonds de la campagne et à régler les dépenses engagées ;

- ouvrir un compte bancaire spécifique et tenir un compte de campagne ;

- respecter le plafond des dépenses électorales , qui comprend une part forfaitaire ^{63 ( * )} et une part variable, calculée en fonction de la population du département ^{64 ( * )} .

Les spécificités du régime applicable aux sénateurs
représentant les Français établis hors de France

Pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger, le plafond des dépenses électorales est fixé à 10 000 euros, majorés de 0,007 euros par « habitant » , entendu comme personne inscrite au registre des Français de l'étranger.

Au 1 ^er janvier 2020, 1 775 875 personnes étaient inscrites à ce registre.

Le plafond des dépenses s'élève ainsi à 22 431 euros par liste de candidats ^{65 ( * )} . Ces dépenses donnent lieu à un remboursement forfaitaire de l'État, dans les conditions de droit commun.

En complément, les candidats peuvent bénéficier d'un remboursement spécifique pour leurs frais de transport , qui peut atteindre 52 600 euros par liste. Bien qu'intégrés au compte de campagne, ces frais sont exclus du plafond des dépenses électorales.

L'État rembourse une partie des dépenses électorales pour les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour des élections sénatoriales et dont le compte de campagne a été validé par la CNCCFP.

Ce remboursement peut atteindre jusqu'à 47,5 % du plafond des dépenses électorales, à condition d'être inférieur au montant des dépenses « réelles » du candidat et de son apport personnel.

2. L'article 3 du projet de loi : tirer les conséquences d'un éventuel report des élections sénatoriales

Élus en 2014, les 178 sénateurs de la série 2 doivent être renouvelés en septembre 2020.

En application de l'article L. 52-4 du code électoral, la période de financement de la campagne électorale a débuté depuis le 1 ^er mars dernier .

Depuis cette date, « les personnes souhaitant se porter candidates ont déjà pu déclarer un mandataire financier, faire ouvrir un compte bancaire, recueillir sur ce compte les fonds destinés au financement de la campagne et commencer à régler des dépenses de campagne » ^{66 ( * )} .

L'article 3 du projet de loi repose toutefois sur l'hypothèse que les élections sénatoriales ne pourront pas avoir lieu en septembre prochain . Il s'inscrit ainsi dans la même logique que le projet de loi organique n° 473 (2019-2020) portant report des élections sénatoriales et des élections législatives partielles.

En conséquence, le début de la période de financement de la campagne ne serait plus fixé au 1 ^er mars 2020 mais six mois avant la nouvelle date de scrutin .

Les dépenses électorales effectuées depuis le 1 ^er mars dernier ne seraient pas prises en compte : elles ne seraient inscrites sur aucun compte de campagne et ne feraient l'objet d' aucun remboursement de la part de l'État.

Comme l'indique le Gouvernement, le montant de ces dépenses reste limité : « Le report cette année du second tour des élections municipales au mois de juin, la période d'état d'urgence sanitaire et de confinement décrétée dès la mi-mars ont eu pour effet de retarder d'autant le début effectif de la campagne » ^{67 ( * )} .

Une fois la nouvelle date du scrutin connue, les candidats devraient élaborer un nouveau compte de campagne, couvrant la période de financement. Dans l'hypothèse où les élections sénatoriales auraient lieu en septembre 2021, cette période débuterait au 1 ^er mars 2021.

Les deux solutions alternatives au choix du Gouvernement

Deux autres solutions auraient pu être envisagées par le Gouvernement, dans l'hypothèse où les élections sénatoriales ne pourraient pas avoir lieu en septembre 2020.

D'une part, la période de financement de la campagne sénatoriale pourrait être étendue , dans l'attente du nouveau scrutin. Cette solution serait toutefois très contraignante pour les candidats : si les élections sénatoriales étaient organisées en septembre 2021, ils devraient tenir leur compte de campagne pendant plus de 18 mois.

D'autre part, la période de financement aurait pu être suspendue : les dépenses effectuées depuis le 1 ^er mars dernier auraient été intégrées au compte de campagne jusqu'à la publication de la présente loi. Le compte aurait ensuite été « gelé » en attendant la reprise de la période de financement, six mois avant la nouvelle date du scrutin.

3. Une disposition hypothétique

L'article 3 reste une disposition hypothétique , fondée sur le postulat que :

- le second tour des élections municipales ne pourra pas se tenir en juin 2020, ce qui nécessitera d'organiser un nouveau scrutin à deux tours dans 4 855 communes de métropole et d'outre-mer ^{68 ( * )} ;

- et que l'élection des 178 sénateurs de la série 2 ne pourra pas avoir lieu en septembre 2020 et sera reportée d'un an, ce que le Gouvernement propose dans son projet de loi organique n° 473 (2019-2020).

À ce stade de la discussion parlementaire, la commission des lois du Sénat peut difficilement statuer sur l'article 3 du projet de loi : la solution à retenir dépendra de l'examen du projet de loi organique.

Face à ces incertitudes, la commission a supprimé l'article 3 (amendement COM-21 du rapporteur) . Celui-ci devra toutefois être réintroduit si le législateur organique décide de prolonger le mandat de tout ou partie des sénateurs de la série 2 .

La commission a supprimé l'article 3.

Article 4
Report de l'élection des conseillers consulaires
et des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE)

En raison de la crise sanitaire, l'article 4 tend à reporter les élections consulaires des Français établis hors de France (initialement prévues les 16 et 17 mai 2020) à une date fixée par décret et, au plus tard, en mai 2021.

L'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (initialement prévue en juin 2020) serait également reportée, pour se tenir un mois après les élections consulaires.

Comme l'a relevé le Conseil d'État, cet article 4 « ne présente pas le caractère hypothétique qui s'attache au reste » du texte ^{69 ( * )} .

La représentation des Français de l'étranger

1,78 million de Français sont inscrits sur le registre consulaire . Cette statistique présente toutefois des limites : l'inscription à ce registre reste facultative, bien que fortement conseillée. En réalité, les expatriés « sont sans doute plus de 2,5 millions , et 25 millions de Français séjournent dans un pays étranger chaque année pour des séjours universitaires, des voyages professionnels ou du tourisme » ^{70 ( * )} .

La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{71 ( * )} fixe les grands principes de représentation des Français de l'étranger. Inscrits sur les listes électorales consulaires, ces derniers sont représentés par :

- 443 conseillers consulaires , élus au suffrage universel direct tous les six ans, dans 130 circonscriptions réparties à travers le monde. Ils siègent au sein des conseils consulaires, qui exercent un rôle consultatif auprès de chaque ambassade ou consulat. La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 ^{72 ( * )} prévoit de modifier leur dénomination : à compter du prochain renouvellement des conseils consulaires, leurs élus s'appelleront « conseillers des Français de l'étranger » ;

- 90 conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) , élus par et parmi les conseillers consulaires et dans 15 circonscriptions régionales. L'AFE se réunit au moins deux fois par an à Paris, généralement en mars et en octobre ^{73 ( * )} ;

- 11 députés et 12 sénateurs .

Enfin, 68 délégués consulaires sont élus en même temps que les conseillers consulaires. Ils remplissent deux fonctions : participer à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, d'une part, et remplacer les conseillers consulaires dont le siège est devenu vacant, d'autre part.

Représentation des Français établis hors de France

Source : rapport n° 364 (2019-2020) fait par Jacky Deromedi
sur la proposition de loi relative aux Français de l'étranger

1. Le report des élections consulaires et de l'élection des membres de l'AFE, un impératif sanitaire

a) Un premier report décidé en mars dernier

Initialement, les élections consulaires devaient se dérouler les 16 et 17 mai 2020 ^{74 ( * )} . Les déclarations de candidature étaient déjà enregistrées, le délai limite pour leur dépôt étant échu depuis le 8 mars 2020.

En raison de la crise sanitaire, la loi d'urgence du 23 mars 2020 ^{75 ( * )} a procédé à un premier report des élections consulaires jusqu'en juin 2020 , le mandat des élus « sortants » étant prolongé jusqu'à cette date. Cette décision a entraîné, de facto , le report de juin à juillet 2020 de l'élection des membres de l'AFE, élus par et parmi les conseillers consulaires.

Les modalités d'organisation des élections consulaires ont été précisées par l'ordonnance du 25 mars 2020 ^{76 ( * )} , qui prévoyait de raccourcir le processus électoral de 90 à 35 jours et de maintenir les déclarations de candidature déjà déposées, « sauf manifestation de volonté expresse des candidats » ^{77 ( * )} .

Au plus tard le 23 mai 2020, le comité de scientifiques devait remettre un rapport relatif à l'état de l'épidémie de covid-19, aux risques sanitaires dans le monde et aux conséquences à en tirer sur la tenue des élections consulaires et de la campagne les précédant.

b) Des conditions sanitaires toujours incertaines

Dès le 29 avril dernier, la mission de suivi de la loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 , mise en place par la commission des lois, a exprimé ses doutes quant à la tenue des élections consulaires en juin 2020, pour au moins trois raisons.

Extraits du deuxième rapport de la mission de suivi ^{78 ( * )}

D'une part, l'épidémie évolue de manière différenciée à travers le monde, certaines régions pouvant connaître des pics ou des « rebonds » d'ici juin prochain. Les déplacements vers les bureaux de vote s'annoncent également très difficiles, alors que les électeurs doivent parfois parcourir plusieurs centaines de kilomètres pour s'y rendre.

D'autre part, certains électeurs ont été rapatriés sur le territoire national et risquent d'avoir des difficultés à participer au scrutin . Cet élément reste toutefois difficile à objectiver : le Quai d'Orsay a rapatrié 160 000 Français, mais nombre d'entre eux étaient en voyage à l'étranger, sans y résider ^{79 ( * )} .

Enfin, la campagne électorale est réduite à sa plus simple expression , l'urgence étant de sécuriser la situation sanitaire des expatriés.

Le vote par internet , qui constitue l'une des deux modalités de participation aux élections consulaires avec le vote à l'urne, ne permet pas de résoudre toutes les difficultés . Lors des dernières élections consulaires, seuls 43 % des participants ont voté par internet ; on estime aujourd'hui que plus d'un quart des électeurs inscrits n'ont pas transmis leur adresse électronique à l'administration, empêchant toute connexion à la plateforme de vote.

Dans son avis du 18 mai dernier, le comité de scientifiques confirme qu'il « paraît opportun » de reporter les élections consulaires et donc l'élection des membres de l'AFE, « la situation épidémiologique en juin, voire au-delà, (étant) impossible à anticiper dans l'ensemble du monde » ^{80 ( * )} .

2. Le projet de loi : un report des élections des Français de l'étranger

a) Le report des élections consulaires

• La date du scrutin

En raison de la crise sanitaire, le projet de loi initial prévoyait que les élections consulaires soient reportées au mois de mai 2021 et que le mandat des élus « sortants » soit prolongé jusqu'à cette date.

L'Assemblée nationale a laissé davantage de souplesse au Gouvernement, en lui permettant d'organiser les élections consulaires à une date fixée par décret et, au plus tard, en mai 2021.

Cette marge de manoeuvre est difficilement conciliable avec l'article 34 de la Constitution , qui prévoit que la loi fixe les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France. La prolongation de mandats relève donc de la loi, non d'un décret.

Pour plus de clarté, la commission a souhaité en revenir au texte initial de Gouvernement : les élections consulaires auraient lieu en mai 2021, sauf modification ultérieure de la loi (amendements COM-24 du rapporteur et COM-32 de Jean-Yves Leconte) .

En amont du scrutin, l'article 4 du projet de loi prévoit :

- un avis préalable du comité de scientifiques , qui se prononcerait sur « l'état de l'épidémie de covid-19 dans le monde et sur les risques sanitaires » attachés à la tenue de l'élection ^{81 ( * )} ;

- la remise d'un rapport au Parlement , au plus tard cinq jours avant la publication du décret de convocation des électeurs.

Le décret de convocation des électeurs serait pris 90 jours avant le scrutin , soit le délai de droit commun prévu par la loi du 22 juillet 2013 précitée.

• Les conséquences matérielles du report des élections consulaires

Reporter de plusieurs mois les élections consulaires impose d' annuler les déclarations de candidature et les procurations enregistrées pour le scrutin initialement prévu les 16 et 17 mai 2020.

Ce report est en effet trop conséquent pour maintenir la cohérence des choix des candidats et des électeurs. Comme l'indique l'étude d'impact, « le législateur ne peut préjuger que les électeurs ayant établi une procuration pour mai 2020 seront, compte tenu du délai entre les deux élections, dans la même situation en 2021 » ^{82 ( * )} .

De manière opportune, le projet de loi prévoit que l'État rembourse les bulletins de vote et les affiches électorales pour les « candidats ou listes de candidats dont la candidature a été enregistrée pour l'élection consulaire initialement prévue en mai 2020 ».

Tous les candidats bénéficieraient de ce remboursement forfaitaire, habituellement réservé aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ^{83 ( * )} .

Aucune élection consulaire partielle ne pourrait être organisée jusqu'au prochain renouvellement des conseils consulaires .

Comme le souligne le Gouvernement, « si la situation sanitaire dans le monde ne justifie pas le renouvellement général des conseillers consulaires, rien ne justifie non plus d'organiser une élection partielle, d'autant que le droit commun (...) suspend déjà l'organisation d'élections partielles dans les six mois précédant le renouvellement général » ^{84 ( * )} .

• Les conséquences sur les mandats en cours et à venir

Le mandat des conseillers et des délégués consulaires « sortants » (élus en 2014) serait prorogé jusqu'aux nouvelles élections consulaires .

La prolongation du mandat des conseillers et des délégués consulaires :
rappel de la jurisprudence constitutionnelle

De jurisprudence ancienne, le Conseil constitutionnel considère que les électeurs doivent exercer leur droit de suffrage « selon une périodicité raisonnable » ^{85 ( * )} , en application de l'article 3 de la Constitution ^{86 ( * )} .

Le législateur peut toutefois prolonger la durée d'un mandat, y compris pour les instances représentatives des Français établis hors de France (dont le régime électoral relève de la loi en application de l'article 34 de la Constitution) ^{87 ( * )} .

Deux conditions doivent être réunies ^{88 ( * )} :

- cette prolongation doit être proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi ;

- elle doit rester « exceptionnelle et transitoire ».

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle restreint : « Il ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif » ^{89 ( * )} .

Le juge constitutionnel procède ainsi à une « pesée des avantages et des inconvénients qui a pour but de vérifier que le législateur a adopté non nécessairement la solution optimale (du point de vue des exigences constitutionnelles et de l'intérêt général), mais une solution non manifestement inappropriée aux objectifs légitimes qu'il poursuit » ^{90 ( * )} .

En l'espèce, la prolongation transitoire du mandat des conseillers et des délégués consulaires semble pleinement justifiée par la situation sanitaire et par la difficulté d'organiser un scrutin dans tous les pays du monde .

Le Conseil d'État considère d'ailleurs que « la marge d'appréciation des autorités est d'autant plus grande qu'il lui revient, pour ce qui concerne cette élection, d'apprécier le risque sanitaire au niveau mondial » ^{91 ( * )} .

Les conseillers consulaires nouvellement élus le seraient jusqu'en mai 2026, pour un mandat dont la durée serait inférieure à six ans . Le Gouvernement justifie ce choix par les retards pris à cause de la pandémie mais également par un « calendrier électoral d'ores et déjà chargé en 2027 (élections présidentielle et législatives) » ^{92 ( * )} .

Le raccourcissement des mandats :
rappel de la jurisprudence constitutionnelle

Le Conseil constitutionnel admet que la durée des mandats soit réduite pour un motif d'intérêt général.

Il a par exemple accepté l'interruption de mandats plusieurs mois avant leur terme, afin de « remédier, dans les plus brefs délais, à l'instabilité du fonctionnement des institutions de la Polynésie française » ^{93 ( * )} .

En l'espèce, il s'agit de réduire la durée de mandats « à venir ». Dans ce cas de figure, le juge constitutionnel procède « à une appréciation moins exigeante », « dans la mesure où il n'est pas porté atteinte à l'article 3 de la Constitution sur le suffrage » ^{94 ( * )} .

b) Le report de l'élection des membres de l'AFE

Conformément à l'article 14 de la loi du 22 juillet 2013 précitée, « les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger sont élus par les conseillers (consulaires) dans le mois suivant leur renouvellement général ».

Le report des élections consulaires entraîne donc celui de l'élection des membres de l'AFE, qui aurait lieu un mois plus tard . Le mandat des membres « sortants » de l'AFE serait prolongé jusqu'à cette date et les membres nouvellement élus le seraient jusqu'en juin 2026, pour une durée inférieure à six ans.

Comme pour les élections consulaires, il ne serait procédé à aucune élection partielle jusqu'au prochain renouvellement de l'AFE.

3. Des difficultés qui risquent de persister

Les élections consulaires resteront particulièrement complexes à organiser, même en mai 2021 .

Comme l'a indiqué la mission de suivi de la loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, il faut « trouver une date qui permette d'organiser cette nouvelle élection de manière sécurisée, alors que l'évolution de l'épidémie à travers le monde est difficile - voire impossible - à prévoir » ^{95 ( * )} .

Des questions d'ordre organisationnel se posent également : le contrat du prestataire chargé de développer la plateforme de vote par internet expirera en 2020, sauf prolongation. En outre, ce prestataire rencontre des difficultés financières, qui ont conduit à son placement en liquidation judiciaire et menacent donc la pérennité de son activité.

La difficulté pour les Français de l'étranger de se rendre jusqu'à leur bureau de vote ou de voter par internet incite à explorer d'autres pistes afin de garantir leur droit au suffrage.

La commission a donc permis aux électeurs de recourir au vote par correspondance « papier » pour les prochaines élections consulaires , s'inspirant du droit applicable à l'élection des députés représentant les Français de l'étranger (amendement COM-28 du rapporteur) .

De nombreuses garanties sont prévues pour s'assurer de la sécurité et de la sincérité du scrutin :

- fourniture de trois enveloppes (expédition, identification, vote) ;

- documents pour s'assurer de l'identité des votants (signature, copie de la pièce d'identité et justificatif de domicile) ;

- conservation et acheminement des plis sous la responsabilité de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire ;

- précautions pour suivre les plis et les conserver en cas de contentieux.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis (nouveau)
Modalités d'entrée en vigueur
de la réforme des conseils consulaires

L'article 4 bis permet une entrée en vigueur plus rapide de la réforme des conseils consulaires, prévue par la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 ^{96 ( * )} .

Il est issu de l'amendement COM-11 de Christophe-André Frassa, adopté avec l'avis favorable du rapporteur.

L'article 111 de la loi « Engagement et proximité » précitée améliore significativement le fonctionnement des conseils consulaires .

Les principales mesures de la loi « Engagement et proximité »

- Les conseillers consulaires seront désormais appelés les conseillers des Français de l'étranger , pour éviter toute confusion avec les agents des ambassades et des consulats ;

- La présidence des conseils consulaires sera assurée par un membre élu, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire devenant rapporteur général ;

- Dans un souci de transparence, l'administration devra annexer au procès-verbal des réunions ses « motivations (...) lorsque des décisions de refus en lien avec l'attribution d'un droit ont été prises contre l'avis du conseil consulaire » ;

- Les droits à la formation des élus représentant les Français de l'étranger seront renforcés. La loi leur garantit l'accès à des formations organisées par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, à distance ou lors des sessions de l'Assemblée des Français de l'étranger ;

- Les conseils consulaires pourront être consultés « sur les conditions d'exercice du mandat de conseiller des Français de l'étranger ».

Ce dispositif doit entrer en vigueur lors du prochain renouvellement des conseils consulaires, initialement prévu les 16 et 17 mai 2020. Sa mise en oeuvre est donc retardée par le report des élections consulaires à une date fixée par décret et, au plus tard, en mai 2021 ^{97 ( * )} .

Pour remédier à cette situation, l'article 4 bis prévoit que ces dispositions de la loi « Engagement et proximité » entrent en vigueur dès le 1 ^er octobre 2020 , y compris dans l'hypothèse où les élections consulaires ne pourraient pas se tenir d'ici cette date.

Comme l'indique Christophe-André Frassa, « il s'agit ainsi d'accorder plus rapidement de nouvelles garanties aux conseillers consulaires, qui s'engagent quotidiennement au service de nos compatriotes expatriés » ^{98 ( * )} .

La commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé .

Article 4 ter (nouveau)
Conditions d'exercice des mandats de conseiller consulaire
et de membre de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE)

L'article 4 ter vise à améliorer les conditions d'exercice des mandats des élus représentant les Français établis hors de France, c'est-à-dire :

- les 443 conseillers consulaires (futurs « conseillers des Français de l'étranger ») élus au suffrage universel direct ;

- et les 90 membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) , élus par et parmi les conseillers consulaires.

Il est issu de l'amendement COM-12 de Christophe-André Frassa, adopté avec l'avis favorable du rapporteur. Comme l'indique l'auteur de l'amendement, la prolongation du mandat de ces élus « conduit à s'interroger sur leurs conditions d'exercice » ^{99 ( * )} .

Cet article s'inspire de deux propositions de loi adoptées par le Sénat les 22 janvier 2019 ^{100 ( * )} et 19 mai 2020 ^{101 ( * )} , sur le rapport de Jacky Deromedi. Approuvés à une large majorité, ces textes n'ont toutefois jamais été inscrits à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Les mesures de l'article 4 ter

- Mieux reconnaître l'expérience acquise par les élus représentant les Français de l'étranger au cours de leur mandat et préciser que l'agenda des conseils consulaires doit tenir compte de leurs obligations professionnelles ;

- Permettre aux élus travaillant pour une entreprise française de bénéficier d' autorisations d'absence , à l'instar du droit applicable aux élus locaux, et interdire toute discrimination fondée sur leurs fonctions électives ;

- Assouplir la prise en charge des frais des élus, sans en modifier le montant, notamment pour qu'ils n'aient plus à avancer leurs frais de transport ;

- Garantir à ces élus un meilleur régime d'assurance pour les dommages qu'ils peuvent subir pendant l'exercice de leur mandat ;

- Préciser, par décret, leur place dans l'ordre protocolaire ;

- Demander au Gouvernement de présenter, au sein de son rapport annuel sur la situation des Français établis hors de France, les efforts mis en oeuvre pour améliorer le statut des conseillers consulaires et des membres de l'AFE.

La commission a adopté l'article 4 ter ainsi rédigé .

Article 4 quater (nouveau)
Modalités d'organisation des élections consulaires

L'article 4 quater vise à moderniser l'organisation des élections consulaires.

Issu de l'amendement COM-13 de Christophe-André Frassa, il concerne tant le prochain scrutin (reporté à une date fixée par décret et, au plus tard, en mai 2021) que les élections suivantes. Il modifie en ce sens la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

Cet article s'inspire de deux propositions de loi précitées, adoptées par le Sénat les 22 janvier 2019 ^{102 ( * )} et 19 mai 2020 ^{103 ( * )} , sur le rapport de Jacky Deromedi.

Il poursuit deux objectifs .

En premier lieu, il facilite et sécurise le dépôt des déclarations de candidature en :

- permettant aux candidats de déposer leur dossier dans tout poste consulaire de la circonscription et pas uniquement dans le poste du chef-lieu ;

- obligeant l'administration à refuser la candidature d'une personne inéligible ^{104 ( * )} , tout en lui donnant deux jours de plus pour réaliser ses contrôles ;

- autorisant les candidats à régulariser leur liste après un refus d'enregistrement, sur le modèle du droit applicable aux élections régionales.

En second lieu, l'article 4 quater oblige le Gouvernement à consulter l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) ou, dans l'intervalle des sessions, son bureau, lorsqu'il envisage de ne pas autoriser le vote par internet .

Il reprend ainsi une recommandation du rapport d'information n° 73 (2018-2019), « Réconcilier le vote et les nouvelles technologies », de Jacky Deromedi et Yves Détraigne, publié en octobre 2018 au nom de la commission des lois.

Déjà essentiel, le vote par internet devient encore plus nécessaire dans le contexte de la crise sanitaire .

Or, comme le souligne Christophe-André Frassa, « les difficultés financières rencontrées par le prestataire (de la plateforme de vote en ligne) inquiètent tout particulièrement les Français de l'étranger, qui ont déjà subi l'annulation du vote par internet lors des élections législatives de 2017 » ^{105 ( * )} .

La commission a adopté l'article 4 quater ainsi rédigé .

Article 5
Annulation partielle du second tour et organisation d'un nouveau scrutin à deux tours dans les communes ou collectivités territoriales concernées

L'article 5 prévoit que le second tour des élections municipales et communautaires puisse être annulé, par décret en conseil des ministres, dans certaines communes seulement, sans que leur nombre puisse excéder 5 % du nombre de communes où ce second tour doit avoir lieu.

Malgré ses réserves, et compte tenu des circonstances sanitaires exceptionnelles, la commission des lois a adopté cet article tout en y apportant plusieurs modifications, visant notamment à limiter l'empiètement du pouvoir réglementaire sur les compétences du législateur.

1. L'hypothèse d'une annulation partielle du second tour en fonction de la situation sanitaire locale

Alors que l'article 1 ^er du projet de loi prévoit l'annulation pure et simple du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon et l'organisation ultérieure d'un nouveau scrutin à deux tours sur tous les territoires concernés, l'article 5, introduit en séance publique par l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, se place dans une hypothèse différente.

Il s'agirait, dans le cas où le second tour prévu le 28 juin 2020 pourrait être maintenu sur la majeure partie du territoire , d' autoriser néanmoins le Gouvernement à l'annuler ici ou là, si la situation sanitaire locale l'exige . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le Gouvernement s'inquiète en particulier de la situation à Mayotte et en Guyane où l'épidémie de covid-19 semble rester particulièrement virulente, mais d'autres territoires où existent des clusters pourraient être concernés.

a) Une procédure sujette à caution

L'annulation du second tour serait prononcée par décret en conseil des ministres jusqu'à la veille du scrutin. Elle emporterait, sauf lorsque des élections ont déjà été acquises, l'annulation du premier tour et l'organisation ultérieure d'un nouveau scrutin à deux tours (voir ci-après).

Pour les raisons déjà exposées, ce choix procédural suscite de fortes réserves, car une telle décision semble relever de la compétence exclusive du législateur ^{106 ( * )} .

Toutefois, l'exercice du pouvoir réglementaire serait, en l'espèce, soumis à des règles de fond et de procédure relativement contraignantes .

Quant au fond, le second tour ne pourrait être annulé que « dans les communes où l'évolution de la situation sanitaire locale ne permet pas sa tenue » , le juge administratif étant appelé à vérifier l'existence de ces circonstances locales. En outre, cette annulation ne pourrait concerner plus de 5 % des communes pour lesquelles un second tour est nécessaire, ce qui limite la portée du pouvoir dévolu au Gouvernement et le risque de choix d'opportunité . « Au-delà », lit-on dans l'objet de l'amendement, « il conviendra de considérer que le second tour des élections doit être annulé sur l'ensemble du territoire » ^{107 ( * )} .

Quant à la procédure, ce décret devrait être pris en conseil des ministres et après avis circonstancié et public du comité de scientifiques « sur l'état de l'épidémie de covid-19 dans les communes concernées et sur les risques sanitaires attachés à la tenue du scrutin dans ces communes ». L'Assemblée nationale et le Sénat devraient avoir été préalablement informés ^{108 ( * )} .

b) L'annulation du second tour, l'organisation d'un nouveau scrutin à deux tours et leurs conséquences

L'article 5 tire de l'annulation partielle du second tour, dans les communes concernées, les mêmes conséquences que l'article 1 ^er tirait d'une annulation générale .

Un nouveau scrutin à deux tours serait organisé dans les communes concernées dans un délai de quatre mois , soit au plus tard fin octobre, les électeurs devant être convoqués par arrêté du représentant de l'État territorialement compétent au moins six semaines avant l'élection. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les résultats du premier tour organisé le 15 mars 2020 seraient annulés et le nouveau scrutin serait destiné à pourvoir l'ensemble des sièges de conseiller municipal ou communautaire. Dans les communes de moins de 1 000 habitants où une partie des conseillers municipaux ont été élus au premier tour, ce nouveau scrutin à deux tours servirait à pourvoir les sièges vacants pour quelque cause que ce soit. Les interdictions relatives à la propagande électorale s'appliqueraient à compter du 1 ^er juillet 2020, de même que les règles relatives à l'établissement des comptes de campagne et aux dons aux candidats. L'ordonnance n° 2020-390 du 1 ^er avril 2020, qui fixe diverses règles d'organisation du second tour, ne serait pas applicable dans ces communes ^{109 ( * )} .

Moyennant quelques ajustements, l'article 5 dispose que l'ensemble des règles transitoires ou dérogatoires dont l'article 1 ^er prévoit l'application dans toutes les communes où le premier tour n'a pas été conclusif, ainsi que dans les EPCI à fiscalité propre qui comportent parmi leurs membres de telles communes, s'appliqueraient dans les seules communes concernées par l'annulation et dans les groupements auxquels elles appartiennent :

- la campagne électorale en vue du scrutin dont le premier tour a eu lieu le 15 mars 2020 serait close à compter de la publication du décret annulant le second tour ; les dépenses de propagande seraient remboursées aux candidats suivant des modalités semblables à celles prévues à l'article 1 ^er ; dans les communes de 9 000 habitants et plus, les comptes de campagne devraient être déposés avant le 10 juillet 2020 et le remboursement des dépenses de campagne serait soumis aux mêmes conditions que celles prévues à l'article 1 ^er ;

- les listes d'émargement seraient communiquées à tout électeur requérant jusqu'au sixième jour suivant la publication du décret annulant le second tour ; étrangement, l'article 5 ne distingue pas à cet égard entre les communes de moins de 1 000 habitants où des candidats ont été élus au premier tour et les autres communes, où la consultation des listes d'émargement n'aurait plus d'objet ;

- le délai de recours contre les résultats du premier tour expirerait à dix-huit heures le sixième jour suivant la publication du décret annulant le second tour ; celui imparti au tribunal administratif pour statuer expirerait le 31 octobre 2020 ou, dans les communes de 9 000 habitants et plus, trois mois après réception des décisions de la CNCCFP, qui disposerait elle-même, en cas de saisine du juge de l'élection, de trois mois au lieu de deux selon le droit commun ;

- dans les communes de moins de 1 000 habitants où une partie seulement des conseillers municipaux ont été élus au premier tour, ceux-ci verraient leur entrée en fonction une nouvelle fois différée ; ils bénéficieraient dans l'intervalle des mêmes droits d'information qu'actuellement, ainsi que de l'inapplicabilité provisoire des règles d'incompatibilité et de certaines règles d'inéligibilité ;

- dans toutes les communes concernées, les mandats de conseiller municipal ou communautaire en cours à la date du 15 mars 2020 seraient prorogés jusqu'à l'issue du nouveau scrutin, sans qu'il y ait lieu de procéder à aucune élection partielle en cas de vacance ;

- les EPCI à fiscalité propres auxquelles appartiennent les communes où le second tour serait annulé seraient administrés par un conseil communautaire « hybride », composé d'élus anciens ou nouveaux ^{110 ( * )} ; un exécutif provisoire serait élu et pourrait être indemnisé ; les règles spécifiques aux EPCI à fiscalité propre issus d'une fusion au cours de la semaine précédant le 15 mars 2020, prévues par le droit en vigueur, seraient maintenues pour le cas où ils seraient concernés ;

- le mandat des représentants des communes, EPCI et syndicats mixtes fermés concernés au sein d'organismes de droit public ou privé, en exercice à la date du 15 mars 2020, serait une nouvelle fois prorogé jusqu'à la désignation de leurs remplaçants par l'organe délibérant.

c) L'hypothèse d'une annulation du second tour des élections métropolitaines de Lyon

L'article 5 prévoit également que, dans le cas où le second tour des élections municipales devrait être annulé dans au moins une commune située sur le territoire de la métropole de Lyon, les élections métropolitaines seraient elles-mêmes annulées . L'ensemble des règles susmentionnées, prévues pour les communes où le second tour serait annulé, s'appliqueraient à la métropole de Lyon, à l'exception :

- de celles relatives aux candidats élus dès le premier tour et au contentieux des élections du premier tour, sans objet ;

- de celle qui écarte toute élection partielle pour remplacer un élu sortant dont le mandat est prolongé, superflue puisque le code électoral prévoit déjà qu'aucune élection métropolitaine partielle n'a lieu dans les six mois précédant le renouvellement du conseil métropolitain ;

- des règles relatives aux EPCI à fiscalité propre.

Contrairement à ce qui est prévu pour les communes (même celles qui ne comptent aucun élu à l'issue du premier tour), les listes d'émargement des élections métropolitaines ne seraient plus consultables à compter de la publication du décret d'annulation.

d) La suppression des élections partielles dans les cantons concernés

Enfin, l'article 5 prévoit de ne procéder à aucune élection partielle, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils départementaux, si une vacance survenait dans un canton composé d'au moins une commune où le second tour serait annulé .

2. La position de votre commission

a) Le rétablissement d'une procédure plus conforme à nos principes constitutionnels

Le rapporteur s'est longuement interrogé sur le bien-fondé de cet article introduit tardivement à l'initiative du Gouvernement.

Dans l'état d'incertitude où nous sommes sur l'évolution de l'épidémie de covid-19, il est effectivement envisageable que, dans certaines communes françaises, notamment en Guyane et à Mayotte, le second tour des élections municipales ne puisse avoir lieu comme prévu le 28 juin prochain . Le Gouvernement souhaite se laisser la possibilité de l'annuler jusqu'à la veille du scrutin, pour des raisons que l'on peut entendre, et cela rendrait effectivement très difficile l'adoption d'une loi en temps utile, non seulement pour régulariser cette décision, mais pour prolonger les mandats en cours et fixer le cadre d'un prochain scrutin.

Laisser le Gouvernement décider de l'annulation du second tour, tout en attachant comme conséquence à une telle décision l'annulation des résultats du premier tour, soulève indéniablement des difficultés d'ordre constitutionnel qui ont été exposées. Le rapporteur a néanmoins relevé que cette faculté était mieux encadrée qu'à l'article 1 ^er du projet de loi, par des règles de fond et de procédure ^{111 ( * )} . Le délai envisagé pour l'organisation d'un nouveau scrutin dans les communes concernées est aussi plus raisonnable et limite le risque d'arbitraire pointé par la jurisprudence constitutionnelle.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a donc choisi de ne pas écarter entièrement ces dispositions .

En revanche, en supposant que le second tour soit annulé dans certaines communes, il convient d'en tirer les conséquences en se conformant à la répartition constitutionnelle des pouvoirs . En particulier, il paraît inconcevable que la durée de la prolongation des mandats en cours, qu'impliquerait cette annulation, résulte de la date choisie pour l'organisation du nouveau scrutin par simple arrêté préfectoral.

Par l'adoption d'un amendement COM-18 du rapporteur, la commission a décidé :

- de fixer par la loi, au 31 octobre 2020, le terme des mandats qui seraient ainsi prolongés ;

- d'assigner au pouvoir réglementaire l'obligation d'organiser le nouveau scrutin dès que la situation sanitaire locale le permettrait ; quelle que soit la date de leur élection, les nouveaux élus entreraient en fonction le 1 ^er novembre 2020 ;

- d'imposer que la décision de convocation des électeurs soit prise par décret en conseil des ministres , et non par arrêté préfectoral. Cette dernière modification pourrait paraître superflue en raison de la fixation par la loi du terme des mandats prolongés. Néanmoins, la commission a observé que les préfets seuls ne disposent pas de toutes les informations nécessaires pour apprécier si un nouveau scrutin pourra avoir lieu à une date donnée
- c'est d'ailleurs auprès du Gouvernement qu'est placé le comité de scientifiques appelé à se prononcer sur l'annulation partielle ^{112 ( * )} .

b) Divers ajustements complémentaires

D'autres modifications, de moindre importance, ont été apportées à l'article 5.

S'agissant tout d'abord des suites du premier tour de scrutin organisé le 15 mars 2020, la commission a décidé, comme à l'article 2 pour l'ensemble des communes de 9 000 habitants et plus, que la CNCCFP disposerait de dix semaines au lieu de trois mois, à compter de la date de limite de dépôt des comptes de campagne, pour examiner ceux-ci en cas de recours devant le juge de l'élection. Le même amendement COM-23 a prévu que les listes d'émargement du 15 mars ne seront consultables que dans les communes et secteurs où des candidats ont été élus lors de ce premier tour ; dans les autres communes concernées par l'annulation du second tour, une telle consultation n'aurait pas de sens puisque le premier tour serait également annulé ou sans effet ^{113 ( * )} .

En ce qui concerne l'éventuel prochain scrutin à deux tours , qui pourrait être organisé avant que les conditions sanitaires soient pleinement revenues à la normale, la commission a souhaité que l'ensemble des facilités et garanties prévues à l'article 1 ^er bis pour le second tour - qui serait ailleurs organisé le 28 juin - lui soient applicables ( amendement COM-25 du rapporteur).

L'article 5 prévoyant à juste titre que l'organisation éventuelle d'un nouveau scrutin doit être l'occasion de pourvoir l'ensemble des sièges vacants au conseil municipal - y compris ceux qui seraient devenus vacants par décès ou démission d'un candidat élu avant son entrée en fonction -, il a paru nécessaire de préciser, contrairement à ce que prévoit le texte transmis, que les démissions régulièrement adressées et reçues prennent effet dès la date du décret de convocation du scrutin ( amendement COM-27 du rapporteur).

Un amendement COM-22 du rapporteur a été adopté afin de préciser la composition provisoire de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre qui compteraient parmi leurs membres une ou plusieurs communes où le second tour serait annulé. Le conseil communautaire serait composé de trois catégories d'élus : les élus du premier tour, ceux du second tour et les conseillers « sortants » des communes où le second tour serait annulé, temporairement maintenus en fonction.

La commission a également précisé, par l'adoption de l' amendement COM-26 du rapporteur, que les délibérations indemnitaires prises par les conseils communautaires concernés pourront avoir un caractère rétroactif, non seulement pour les membres du bureau désignés dans le mois précédent, mais aussi, le cas échéant, pour d'autres élus devenus conseillers communautaires depuis le 15 mars 2020 ^{114 ( * )} .

Elle a adopté les amendements de coordination COM-20 rectifié du rapporteur et COM-36 de Françoise Gatel.

Enfin, la commission a apporté diverses retouches rédactionnelles aux dispositions relatives à la métropole de Lyon ( amendement COM-29 rectifié du rapporteur).

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
Désignation, pour les élections sénatoriales, des délégués
des conseils municipaux et de leurs suppléants
dans certaines communes associées de Polynésie française

L'article 6 vise à adapter le calendrier pour la désignation des grands électeurs dans les communes associées de Polynésie française situées dans plusieurs îles, en vue des élections sénatoriales de septembre 2020.

Il résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement.

1. La désignation des délégués des conseils municipaux et de leurs suppléants

Conformément à l'article L. 283 du code électoral, les délégués des conseils municipaux et leurs suppléants sont désignés au moins six semaines avant les élections sénatoriales .

Le nombre de délégués sénatoriaux et de suppléants

Le code électoral prévoit trois seuils pour la désignation des délégués des conseils municipaux :

a) Dans les communes de moins de 9 000 habitants , les conseils municipaux élisent leurs délégués parmi leurs membres, en fonction de leur population. À titre d'exemple, un commune de 3 500 habitants compte 27 conseillers municipaux, qui doivent élire 15 délégués sénatoriaux ;

b) Dans les communes de 9 000 à 30 000 habitants , tous les membres du conseil municipal participent, de droit, aux élections sénatoriales ;

c) Dans les communes de plus de 30 000 habitants , les conseils municipaux élisent, en plus de leurs membres, des délégués supplémentaires « à raison de 1 pour 800 habitants en sus de 30 000 ».

Le nombre de suppléants est de trois dans les communes où le nombre de délégués sénatoriaux est égal ou inférieur à cinq. Il est ensuite augmenté « de un par cinq titulaires ou fraction de cinq ».

Le décret convoquant les électeurs sénatoriaux précise la date à laquelle les conseils municipaux doivent désigner les délégués et leurs suppléants .

Cette date présente un « caractère impératif » : « S'ils refusent de réunir leur conseil municipal, (les maires) s'exposent à des sanctions pour refus d'exécuter une fonction qui leur est dévolue par la loi (suspension ou révocation) » ^{115 ( * )} . Ce n'est qu'en l'absence de quorum que le conseil municipal peut se réunir à nouveau, dans un délai de trois jours.

Dans l'exemple des élections sénatoriales de 2017 (série 1), les conseils municipaux ont été convoqués le vendredi 30 juin 2017 pour élire les délégués et leurs suppléants ^{116 ( * )} .

Dans l'hypothèse où le second tour des élections municipales pourrait avoir lieu le 28 juin prochain, la réunion d'installation des conseils municipaux se déroulerait « au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin » ^{117 ( * )} , soit entre le 3 et le 5 juillet 2020.

Les conseils municipaux devront ensuite élire les délégués et leurs suppléants pour les élections sénatoriales de la série 2 , prévues en septembre 2020.

Comme l'indique le Gouvernement, « les départements et collectivités concernés (...) devront procéder dans la foulée, une fois les nouvelles assemblées municipales installées, à la désignation (de leurs délégués). En raison des congés estivaux, cette désignation, dont la date exacte sera fixée par le décret de convocation des électeurs sénatoriaux, devrait intervenir au début du mois de juillet » ^{118 ( * )} .

L'élection des délégués et de leurs suppléants

Les délégués sénatoriaux et leurs suppléants sont élus « sans débat, au scrutin secret » ^{119 ( * )} .

Un conseiller municipal empêché peut donner procuration à un autre conseiller municipal pour voter en son nom. Un même conseiller ne peut être porteur que d'un seul pouvoir, qui est toujours révocable ^{120 ( * )} .

Dans les communes de moins de 1 000 habitants , les délégués et leurs suppléants sont élus au scrutin majoritaire à deux tours avec possibilité de panachage, les candidats pouvant se présenter seuls ou sur une liste. Il est procédé en deux temps : l'élection des délégués précède celle des suppléants.

Dans les communes de 1 000 habitants et plus , les délégués et leurs suppléants sont élus simultanément, sur une même liste et suivant le système de représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

2. Le cas particulier des communes associées de Polynésie française

Sur les 48 communes de la Polynésie française concernées par le scrutin, 30 sont composées de communes associées (pour un total de 98 communes associées ).

Comme l'a souligné le rapport d'information de la commission des lois en 2017, « plusieurs communes associées ne sont reliées que par des liaisons maritimes, que ce soit la commune associée de Makatea à 110 kilomètres de Rangiroa, le chef-lieu communal, ou la commune associée de Hereheretue à 430 kilomètres de Hao, également chef-lieu » ^{121 ( * )} .

Un second tour doit être organisé dans dix communes dont les communes associées sont situées sur plusieurs îles : Rangiroa, Anaa, Fakarava, Arutua, Manihi, Nukutavake, Reao, Takaroa, Fangatau. La situation sanitaire de la Polynésie française devrait permettre l'organisation de ce scrutin, comme l'a confirmé le comité de scientifiques.

Ces communes bénéficient de certaines souplesses dans leur fonctionnement : en application de l'article L. 2573-5 du code général des collectivités territoriales, leur réunion d'installation peut se dérouler « au plus tard le troisième dimanche suivant le tour du scrutin à l'issue duquel le conseil (municipal) a été élu au complet ». Ce délai est donc plus long que sur le reste du territoire national ^{122 ( * )} .

Les communes polynésiennes dont les communes associées sont situées sur plusieurs îles pourraient donc installer leur conseil municipal le dimanche 19 juillet 2020, au plus tard.

On constate ainsi un décalage calendaire entre la Polynésie française et le reste de la France : les délégués sénatoriaux et les suppléants de certaines communes polynésiennes seraient désignés pendant la semaine du 20 juillet 2020, alors qu'ils le seront au début du mois de juillet dans les autres communes françaises .

Or, « la lettre de l'article L. 283 (du code électoral) ne prévoit qu'un seul jour de convocation, semblant fermer la porte à la possibilité de prévoir des dates différenciées pour la désignation des délégués des conseils municipaux » ^{123 ( * )} .

Pour plus de souplesse, l'article 6 du projet de loi permet au pouvoir règlementaire de fixer une date différente pour la désignation des délégués sénatoriaux et de leurs suppléants . Il distingue ainsi :

- les communes de Polynésie française composées de communes associées situées sur plusieurs îles, d'une part ;

- et le reste du territoire national, d'autre part (y compris les autres communes de Polynésie française).

Pour éviter toute confusion et pour plus de simplicité, la commission a prévu une seule date pour la désignation des grands électeurs sénatoriaux de la Polynésie française ( amendement COM-30 du rapporteur ). Cette date serait fixée par décret (sans doute pendant la semaine du 20 juillet).

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Intitulé du projet de loi

Par cohérence, la commission des lois a modifié l'intitulé du projet de loi (amendement COM-31 du rapporteur) .

Le texte s'intitule désormais : « Projet de loi tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires ».

Compte tenu de la convocation, par le Gouvernement, des électeurs pour le second tour des élections municipales le 28 juin prochain, l'objectif du projet de loi n'est pas d'annuler ce même scrutin mais de le sécuriser, en étendant notamment le recours aux procurations .

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié .

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* ¹² Décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs.

* ¹³ Conseil constitutionnel, 29 décembre 1986, Loi de finances rectificative pour 1986 , décision n° 86-223 DC.

* ¹⁴ Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ¹⁵ Décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs.

* ¹⁶ Voir l'avis du Conseil d'État n° 399873 du 18 mars 2020 sur le projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ¹⁷ Décret n° 2020-571 du 14 mai 2020 définissant la date d'entrée en fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dans les communes dont le conseil municipal a été entièrement renouvelé dès le premier tour des élections municipales et communautaires organisé le 15 mars 2020.

* ¹⁸ Demeurerait également acquise l'élection des conseillers d'arrondissement, conseillers de Paris et conseillers métropolitains élus dans le VII ^e arrondissement de Paris, seul parmi les secteurs de Paris, Lyon et Marseille où le premier tour ait été conclusif. Toutefois, l'entrée en fonction des nouveaux élus a été différée jusqu'au renouvellement complet du Conseil de Paris.

* ¹⁹ Pour mémoire, l'entrée en fonction de ces candidats élus a été différée jusqu'au lendemain du second tour, tandis que (comme dans les communes de 1 000 habitants et plus où le premier tour n'a pas été conclusif) tous les conseillers municipaux « sortants » sont provisoirement maintenus en fonction.

* ²⁰ Dans toutes les communes où le premier tour n'a pas été conclusif, l'article 1 ^er prévoit également de prolonger jusqu'au prochain scrutin l'interdiction des élections partielles, prévue par la loi du 23 mars 2020 jusqu'au second tour.

* ²¹ Pour mémoire, les dispositions relatives au financement, au plafonnement et au remboursement des dépenses électorales ainsi qu'à l'établissement et au contrôle des comptes de campagne, prévues au chapitre V bis du titre I ^er du livre I ^er du code électoral, ne sont pas applicables à l'élection des conseillers municipaux des communes de moins de 9 000 habitants.

* ²² Article 7 du décret n° 2020-643 du 27 mai 2020 relatif au report du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon de 2020 et à l'adaptation du décret du 9 juillet 1990 à l'état d'urgence sanitaire.

* ²³ Articles L. 224-24 et L. 242 du code électoral. Il s'agit des frais d'impression des bulletins de vote, circulaires et affiches et des frais d'affichage pendant la campagne officielle, remboursés par l'État aux candidats aux élections municipales dans toutes les communes d'au moins 1 000 habitants, ainsi qu'aux candidats aux élections métropolitaines de Lyon.

* ²⁴ Le remboursement forfaitaire serait donc plus élevé pour les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés, traitées comme si elles avaient été présentes au second tour.

* ²⁵ Il en irait de même de tous les conseillers métropolitains issus des secteurs de Paris, Lyon et Marseille, y compris du VII ^e arrondissement de Paris où le premier tour a été conclusif, conformément au choix fait lors de l'adoption de la loi du 23 mars 2020.

* ²⁶ En cas de nouvelle élection des membres du bureau après le renouvellement intégral du conseil, l'article 1 ^er précise que le délai de trois mois suivant l'installation du conseil communautaire, normalement imparti à celui-ci pour fixer les indemnités de ses membres, courrait à compter de la première réunion suivant son renouvellement.

* ²⁷ Étude d'impact du projet de loi, p. 12.

* ²⁸ La situation de ces territoires pourra être prise en compte grâce aux dispositions de l'article 5 du projet de loi (voir ci-après).

* ²⁹ Avis n° 400229 du 26 mai 2020 sur le projet de loi.

* ³⁰ Décisions du Conseil constitutionnel n ^os 87-233 DC du 5 janvier 1988, 90-280 DC du 6 décembre 1990, 93-331 DC du 13 janvier 1994, 2010-603 DC du 11 février 2010.

* ³¹ En ce qui concerne les élections municipales, l'article L. 227 du code électoral dispose que leur renouvellement général a lieu au mois de mars, à une date fixée au moins trois mois auparavant par décret pris en conseil des ministres.

* ³² Mutatis mutandis , c'est ainsi que le législateur a procédé lors de l'adoption de la loi du 23 mars 2020 : les mandats en cours ont été prolongés jusqu'au second tour, organisé à une date fixée par voie réglementaire au cours d'un délai d'un peu plus de trois mois (jusque fin juin 2020).

* ³³ Décision du Conseil constitutionnel n° 87-233 DC du 5 janvier 1988 précitée.

* ³⁴ Rapport n° 467 (2019-2020) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales et l'organisation du second tour des élections municipales de juin 2020.

* ³⁵ En l'absence de procédure accélérée, la discussion d'un texte dans la seconde assemblée saisie ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission (article 42 de la Constitution).

* ³⁶ Compte rendu intégral de la séance publique du Sénat du 2 juin 2020.

* ³⁷ Conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, ascendant, descendant, frère ou soeur.

* ³⁸ Compte rendu intégral de la séance publique du Sénat du 2 juin 2020.

* ³⁹ Notamment parce que les électeurs auraient dû recevoir leur matériel de vote par correspondance dès le 18 juin 2020.

* ⁴⁰ Ordonnance n° 2020-390 du 1 ^er avril 2020 relative au report du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers de la métropole de Lyon de 2020 et à l'établissement de l'aide publique pour 2021.

* ⁴¹ Article R. 119 du code électoral. Toutefois, le délai du déféré préfectoral est de quinze jours à compter de la réception du procès-verbal.

* ⁴² Article L. 68 du même code.

* ⁴³ Articles L. 118-2 et R. 120 dudit code. Le contentieux de l'élection des conseillers métropolitains de Lyon est soumis à des règles similaires (article R. 117-1-10 même code).

* ⁴⁴ Articles L. 224-31 et R. 117-1-10 du même code, qui renvoient au régime contentieux des élections départementales, similaire à celui des élections municipales et communautaires.

* ⁴⁵ En ce qui concerne les conseillers municipaux élus dès le premier tour dans les communes de moins de 1 000 habitants dont le conseil municipal n'a pas été élu au complet, ainsi que les conseillers de Paris et conseillers d'arrondissement élus dans le VII ^e arrondissement, ce délai court à compter de leur entrée en fonctions au lendemain du second tour.

* ⁴⁶ Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-390 du 1er avril 2020.

* ⁴⁷ « 10 premier jours d'état d'urgence sanitaire : premiers constats », rapport d'étape de la mission de contrôle de la commission des lois du Sénat sur les mesures liées à l'épidémie de covid-10 du 2 avril 2020, consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/lois/MI_Covid19/Mission_suivi_urgence_Covid-19_Premiers_constats.pdf .

* ⁴⁸ Par souci de simplicité, ce schéma ne tient pas compte du contentieux de l'élection des candidats élus au premier tour qui ne sont pas encore entrés en fonction (communes de moins de 1 000 habitants et VII ^e arrondissement de Paris).

* ⁴⁹ Rappelons que le délai de recours contre l'élection des conseillers municipaux et communautaires élus dès le premier tour, dans les communes dont le conseil municipal a été intégralement renouvelé, est d'ores et déjà échu. Dans tous les autres cas, aucun recours ne pourrait être formé contre les opérations du premier tour, dont les résultats auraient été annulés (dans les communes de 1 000 habitants et plus) ou seraient devenus sans objet (dans les communes de moins de 1 000 habitants).

* ⁵⁰ La rédaction prévue à l'article 2 vise toutes les communes et secteurs où des candidats ont été élus dès le premier tour, mais le délai de recours est déjà échu dans les communes dont l'intégralité du conseil municipal a été renouvelé.

* ⁵¹ Par souci de simplicité, ce schéma ne tient pas compte du contentieux de l'élection des candidats élus au premier tour qui ne sont pas encore entrés en fonction (communes de moins de 1 000 habitants et VII ^e arrondissement de Paris).

* ⁵² Ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 visant à adapter le fonctionnement des institutions locales et l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire dans le cadre de l'épidémie de covid-19.

* ⁵³ Le Gouvernement en convient également, puisqu'il a limité le champ territorial d'application de la dispense d'élections départementales partielles également prévue à l'article 5 aux seuls cantons composés d'au moins une commune où le second tour serait annulé (voir le commentaire de l'article 5 ci-après).

* ⁵⁴ Ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19.

* ⁵⁵ « 10 premier jours d'état d'urgence sanitaire : premiers constats », rapport précité.

* ⁵⁶ Articles L. 2123-20-1 et L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵⁷ Articles L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵⁸ Article L. 2121-7 du même code.

* ⁵⁹ Article 9 de l'ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 précitée.

* ⁶⁰ Article 10 de l'ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 précitée.

* ⁶¹ En application de la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, aujourd'hui codifiée à l'article L. 308-1 du code électoral.

* ⁶² Article L. 52-4 du code électoral.

* ⁶³ Cette part fixe s'élève à 10 000 euros par candidat ou liste de candidats.

* ⁶⁴ Cette part variable s'élève à 0,05 euros par habitant pour les départements élisant un ou deux sénateurs et à 0,02 euros pour les départements élisant trois sénateurs ou plus.

* ⁶⁵ Soit la part fixe (10 000 euros), à laquelle il faut ajouter la part variable (0,007 euros x 1 775 875).

* ⁶⁶ Étude d'impact du projet de loi, p. 25.

* ⁶⁷ Étude d'impact du projet de loi, p. 26.

* ⁶⁸ Hors la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, collectivités dans lesquelles les conditions sanitaires semblent moins dégradées qu'en métropole.

* ⁶⁹ Avis n° 400229 du 26 mai 2020 sur le projet de loi.

* ⁷⁰ Rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France, année 2019 .

* ⁷¹ Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ⁷² Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* ⁷³ La session de l'AFE prévue en mars 2020 a toutefois été annulée, en raison de la crise sanitaire .

* ⁷⁴ Décret n° 2020-83 du 4 février 2020 portant convocation des électeurs pour l'élection des conseillers des Français de l'étranger et des délégués consulaires.

* ⁷⁵ Loi n° 2020-290 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ⁷⁶ Ordonnance n° 2020-307 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des mandats des conseillers consulaires et des délégués consulaires et aux modalités d'organisation du scrutin.

* ⁷⁷ De manière complémentaire, la loi d'urgence du 23 mars 2020 prévoyait de maintenir les procurations déjà enregistrées.

* ⁷⁸ Source : Covid-19 : deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire , 29 avril 2020, p. 118-119. Ce rapport est disponible à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/lois/MI_Covid19/Mission_suivi_urgence_Covid-19_Deuxieme_rapport_etape.pdf .

* ⁷⁹ À titre de comparaison, 1,3 million de Français de l'étranger sont inscrits sur les listes électorales consulaires.

* ⁸⁰ Modalités sanitaires du processus électoral à la sortie du confinement , avis du 18 mai 2020, p. 11.

* ⁸¹ Si l'état d'urgence sanitaire n'est plus applicable à cette date, le comité de scientifiques se réunirait dans « la dernière composition qui était la sienne » avant l'interruption de ses réunions.

* ⁸² Étude d'impact du projet de loi, p. 28.

* ⁸³ Article 21 de la loi du 22 juillet 2013 précitée.

* ⁸⁴ Étude d'impact du projet de loi, p. 29.

* ⁸⁵ Conseil constitutionnel, 6 décembre 1990, Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux , décision n° 90-280 DC.

* ⁸⁶ L'article 3 de la Constitution disposant, notamment, que le suffrage « est toujours universel, égal et secret ».

* ⁸⁷ Conseil constitutionnel, 6 juin 2013, Loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger , décision n° 2013-671 DC.

* ⁸⁸ Conseil constitutionnel, 6 février 1996, Loi organique relative à la date du renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française , décision n° 96-372 DC.

* ⁸⁹ Conseil constitutionnel, 16 mai 2013, Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral , décision n° 2013-667 DC.

* ⁹⁰ Commentaire de la décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005, Loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat .

* ⁹¹ Avis n° 400229 du 26 mai 2020 sur le projet de loi.

* ⁹² Étude d'impact du projet de loi, p. 28.

* ⁹³ Conseil constitutionnel, 6 décembre 2007, Loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française , décision n° 2007-559 DC.

* ⁹⁴ Commentaire de la décision n° 2010-603 DC du 11 février 2010, Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux .

* ⁹⁵ Covid-19 : deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire , 29 avril 2020, p. 119.

* ⁹⁶ Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* ⁹⁷ Voir le commentaire de l'article 4 du projet de loi pour plus de précisions.

* ⁹⁸ Source : objet de l'amendement adopté par la commission des lois.

* ⁹⁹ Source : objet de l'amendement adopté par la commission des lois.

* ¹⁰⁰ Proposition de loi n° 57 (2018-2019) de Christophe-André Frassa tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres.

* ¹⁰¹ Proposition de loi n° 179 (2019-2020) de Bruno Retailleau relative aux Français établis hors de France.

* ¹⁰² Proposition de loi n° 57 (2018-2019) de Christophe-André Frassa tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres.

* ¹⁰³ Proposition de loi n° 179 (2019-2020) de Bruno Retailleau relative aux Français établis hors de France.

* ¹⁰⁴ Cette disposition permettrait de corriger une lacune de la loi du 22 juillet 2013, qui avait conduit à l'annulation des élections consulaires du Paraguay en mai 2014. En l'espèce, le consulat avait accepté la candidature d'une personne inéligible car n'étant pas inscrite sur la liste électorale (Conseil d'État, 17 février 2015, Élections consulaires dans la circonscription du Paraguay , affaire n° 381414).

* ¹⁰⁵ Source : objet de l'amendement adopté par la commission des lois.

* ¹⁰⁶ Voir le commentaire de l'article 1 ^er .

* ¹⁰⁷ L'annulation du second tour dans plus de 5 % des communes, par son incidence sur le corps électoral sénatorial, pourrait en outre imposer le report du renouvellement partiel du Sénat prévu en septembre 2020.

* ¹⁰⁸ Il n'est pas certain, toutefois, que cette obligation d'information des assemblées parlementaires préalable à une décision administrative soit conforme au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

* ¹⁰⁹ L'article 2 prévoit au contraire de réécrire largement cette ordonnance, dans l'hypothèse où le second tour serait partout annulé.

* ¹¹⁰ La rédaction de l'article 5 omet malencontreusement les conseillers communautaires issus du second tour dans les communes où celui-ci aurait été maintenu (élus au suffrage universel direct dans les communes de 1 000 habitants et plus, désignés dans l'ordre du tableau établi lors de la première réunion du conseil municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants).

* ¹¹¹ Voir ci-avant. La limitation à 5 % du nombre de communes éventuellement concernées limite, en outre, l'incidence que cette annulation pourrait avoir sur le collège électoral sénatorial et, par conséquent, sur l'organisation du renouvellement partiel du Sénat en septembre prochain.

* ¹¹² D'autres décisions d'espèce relatives à des conseils municipaux pris isolément sont prises par décret en conseil des ministres (il en va ainsi notamment de la dissolution d'un conseil municipal ou de la révocation d'un maire).

* ¹¹³ L'amendement reproduit en cela la solution proposée par le Gouvernement à l'article 1 ^er pour le cas d'une annulation générale du second tour.

* ¹¹⁴ Cette précision est conforme à la doctrine administrative (voir la note de la Direction générale des collectivités locales datées du 18 mai 2020, « Les effets de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 sur les indemnités de fonction des élus municipaux et communautaires »).

* ¹¹⁵ Circulaire du 12 juin 2017 relative à la désignation des délégués des conseils municipaux et de leurs suppléants et à l'établissement du tableau des électeurs sénatoriaux.

* ¹¹⁶ Article 4 du décret n° 2017-1091 du 2 juin 2017 portant convocation des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs.

* ¹¹⁷ Article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁸ Source : objet de l'amendement présenté par le Gouvernement lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale.

* ¹¹⁹ Article R. 133 du code électoral.

* ¹²⁰ Articles L. 288 et L. 289 du code électoral.

* ¹²¹ La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité , rapport d'information n° 165 (2017-2018) fait par Catherine Troendlé et Mathieu Darnaud.

* ¹²² Sur le reste du territoire national, le conseil municipal doit se réunir entre le vendredi et le dimanche suivant le scrutin (voir supra ).

* ¹²³ Source : objet de l'amendement précité du Gouvernement.