B. MALGRÉ LA CRISE, LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DE LA DGAC RESTERONT À UN NIVEAU ÉLEVÉ EN 2021 POUR TENTER D'ACCÉLÉRER LA RÉALISATION DES GRANDS PROGRAMMES DE MODERNISATION DE LA NAVIGATION AÉRIENNE, DONT LA RÉUSSITE N'EST TOUJOURS PAS ACQUISE
Entre 2008 et 2013, la DGAC, confrontée à la chute de ses recettes provoquée par la crise du transport aérien, avait décidé de sacrifier ses investissements et de s'endetter pour éviter d'augmenter ses redevances , ce qui aurait encore davantage mis en difficulté les compagnies aériennes.
C'est ce qui explique que ses investissements aient atteint un niveau plancher de 150 millions d'euros en 2010, notoirement insuffisant pour préparer l'avenir , avant de lentement remonter dans les trois années qui ont suivi .
Le transport aérien bénéficiant d'une conjoncture plus favorable, la DGAC a cherché à rattraper le temps perdu en investissant 205,9 millions d'euros en 2017 et 230,8 millions d'euros en 2018.
La poursuite des grands programmes de modernisation de la navigation aérienne a conduit la DGAC à augmenter très significativement le montant de ses investissements en loi de finances initiale pour 2019 et pour 2020, puisque les crédits prévus à ce titre ont atteint respectivement 297,5 millions d'euros et 315,6 millions d'euros .
En dépit de la crise du transport aérien provoquée par la pandémie de Covid-19, la DGAC maintiendra ses investissements à 315,8 millions d'euros en 2021, soit un niveau quasiment identique à celui de 2020.
Les dépenses d'investissement de la DGAC depuis
2013
(en millions d'euros)
Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial
1. La DSNA, qui a revu le pilotage de ses grands programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne doit rapidement les mener à bien sans nouveaux surcoûts
Le programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe porte à lui seul 85,8 % de la dotation d'investissement du BACEA, avec 341 millions d'euros en AE et 271 millions d'euros en CP en 2021.
Si la présence d'une programmation en autorisations d'engagement (AE) constitue une nouveauté de nature à sécuriser les investissements de la navigation aérienne qui s'inscrivent dans une logique pluriannuelle , il convient toutefois de noter que les crédits prévus en CP pour 2021 sont en baisse de 12,6 millions d'euros ( -4,6 % ) par rapport aux 283,6 millions d'euros qui avaient étaient prévus en loi de finances initiale pour 2020.
À cette somme viendront s'ajouter 11,0 millions d'euros de fonds de concours et attributions de produits, ce qui permettra ce consacrer 282,0 millions d'euros aux investissements en faveur du contrôle aérien.
En augmentant son effort d'investissement, la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) souhaite remettre à niveau ses équipements afin de pouvoir absorber les fortes hausses du trafic aérien prévues dans les prochaines années.
Ce faisant, il s'agit d'apporter rapidement des réponses aux problèmes relevés par le rapporteur spécial dans son rapport d'information du 13 juin 2018 « Retards du contrôle aérien : la France décroche en Europe », à savoir :
- l'augmentation des retards provoquée par le manque de capacités du contrôle aérien français, qui coûtait, avant la pandémie de Covid-19, 300 millions d'euros par an aux compagnies aériennes;
- l'obsolescence des systèmes de la DSNA, qui tend à faire d'eux un « facteur bloquant » pour la modernisation technologique du ciel unique européen prévue dans le cadre du programme européen de R&D SESAR .
|
Le programme de R&D SESAR
Fondé par la Commission européenne et Eurocontrol, il a pour objet de développer pour les 30 prochaines années une nouvelle génération du système de gestion du trafic aérien européen sûre et performante, moins coûteuse et respectant les conditions d'un développement durable. SESAR est un enjeu majeur car il constitue le cadre européen où seront développés et validés les futurs concepts opérationnels et techniques pour la navigation aérienne et permettra de synchroniser les mises en service opérationnelles de systèmes techniques ou de procédures. À l'issue d'une première phase de travaux de R&D et démonstrations menées entre 2008 et 2014, le déploiement des fonctionnalités validées se fera progressivement entre 2015 et 2025. En parallèle, les travaux de R&D se poursuivront dans le cadre de SESAR 2020 depuis 2016 ; des démonstrations à grande échelle seront organisées pour préparer le déploiement opérationnel. La DGAC y participera afin de profiter des financements et des synergies européennes. Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial |
a) Des grands programmes dont le coût représente plus de 2,1 milliards d'euros pour les finances publiques
Pour répondre à cette double urgence, la DSNA porte actuellement plusieurs grands programmes techniques destinés à modifier en profondeur le travail des contrôleurs aériens , tant dans les centres en-route que dans les centres d'approche et dans les tours de contrôle des aérodromes.
Le coût de ces programmes techniques est considérable - un peu plus de 2 100 millions d'euros au total, la moitié ayant déjà été dépensée effectivement -, tout comme la durée de conception de la plupart d'entre eux, souvent largement supérieure à dix ans .
Coût des programmes techniques de
modernisation
du contrôle de la navigation aérienne
(en millions d'euros)
|
Programme |
Durée du programme |
Coût total fin 2019 |
Coût 2020 |
Coût total programme après 2020 |
Coût total programme |
|
4-Flight |
2011-2027 |
545,1 |
51,2 |
253,7 |
850,0 |
|
Coflight |
2003-2027 |
292,4 |
15,0 |
95,7 |
403,1 |
|
Sysat |
2012-2032 |
50,4 |
29,5 |
350,1 |
430,0 |
|
Data Link |
2006-2022 |
29,7 |
1,3 |
2,4 |
33,4 |
|
Erato |
2002-2015 |
127,2 |
- |
- |
127,2 |
|
Autres programmes |
- |
98,5 |
30,6 |
168,1 |
297,2 |
|
Total |
- |
1 143,3 |
127,6 |
870,0 |
2 140,9 |
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial, actualisation septembre 2019
Alors qu'un seul d'entre eux a pour l'heure été livré (le programme Erato), ces programmes, dont certains ont été lancés au début des années 2000, ont pris un retard considérable , qui tend à devenir réellement problématique .
Ainsi, 4-Flight, nouveau système de contrôle complet conçu par l'industriel Thalès et principal programme porté par la DSNA, était censé être livré en 2015 . Or, au moment de la parution du rapport sénatorial précité, la DSNA n'envisageait plus de le mettre en service qu'à l'hiver 2021-2022 , soit 6 à 7 ans après l'échéance initialement prévue .
Ces programmes ont également généré d'importants surcoûts . Le coût estimé de 4-Flight est ainsi passé en quelques années de 583,0 millions d'euros à 850 millions d'euros .
b) Une réforme de la gouvernance des programmes pour lutter contre une dérive des coûts et des délais de mise en service
Le rapporteur spécial s'était vivement inquiété de ces retards et de ces surcoûts dans son rapport précité. Il s'était également interrogé sur la qualité de la programmation financière de la DSNA et sur la conduite globale de la modernisation de ses systèmes , menée par sa direction de la technique et de l'innovation (DTI).
Son analyse ayant été confortée par un rapport d'inspection commandé par la ministre en charge des transports au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) , la DSNA a entrepris de réformer en profondeur la gestion de ses grands programmes.
Elle a tout d'abord décidé de renforcer la gouvernance de ce programme sensible en mettant en place des revues générales techniques périodiques placées sous la supervision d'un Comité de surveillance externe constitué de deux membres du CGEDD, d'une ingénieure générale de l'armement de la direction générale de l'armement (DGA) et du directeur exécutif du SESAR Deployment manager , en charge des innovations technologiques en matière de navigation aérienne au niveau de l'Union européenne.
Autre signe du caractère prioritaire accordé désormais à la modernisation des systèmes, la création d'une fonction de délégué aux grands programmes , chargé de leur supervision et de leur pilotage, placée directement auprès du directeur de la DSNA et confiée à son adjoint.
Enfin, un nouveau directeur a été nommé au mois de mars 2019 à la tête de la direction de la technique et de l'innovation (DTI) après un recrutement interministériel, alors qu'il était habituellement choisi en interne.
c) Les difficultés de 4-Fligt persistent, si bien qu'un nouveau retard du programme, en partie imputé à la crise sanitaire, est désormais acté
À la suite de la parution du rapport sénatorial, la DSNA avait finalisé en novembre 2018 pour un coût de 121 millions d'euros TTC la signature d'un avenant avec Thalès sur 4-Flight portant sur le complément de développement, le partage des surcoûts et les premières mises en services opérationnelles. Cet avenant était supposé enfin garantir l'achèvement du projet dans les délais prévus.
Toutefois, selon la DSNA, Thalès lui a reporté à la fin du mois de janvier 2020 qu'une revue approfondie du programme avait mis en évidence des difficultés importantes en termes d'assurance logicielle .
Toujours selon la DSNA, un groupe de travail commun a été mis en place en février et mars 2020 pour résoudre lesdits problèmes mais, comme le précise le projet annuel de performances du programme 212 « l'émergence de la crise Covid-19 a conduit à prendre des dispositions d'organisation qui ont très sensiblement retardé les activités en cours sur le programme tant à la DSNA que chez Thalès ».
Sans grande surprise, « les travaux d'analyse menés ont conduit la DSNA à prendre acte du fait que la mise en oeuvre du plan de récupération de Thalès cumulé aux effets de la crise Covid-19 affectait les objectifs calendaires de la feuille de route du programme découlant de novembre 2018 ».
En conséquence, la mise en service du système est désormais prévue au deuxième trimestre 2022 seulement dans le centre de contrôle en-route de Reims, au troisième trimestre 2022 dans celui d'Aix-en-Provence et avant la fin 2023 dans celui d'Athis-Mons, alors que la DSNA s'était précédemment engagée sur une mise en service à l'hiver 2021-2022
d) Une plus grande transparence sur les coûts et les délais des programmes de modernisation de la navigation aérienne à l'attention du Parlement
En ce qui concerne les données fournies au Parlement sur ces programmes, le rapporteur spécial constate que le projet annuel de performance du budget annexe « Contrôle et exploitation aérien » met pour la deuxième fois en oeuvre la recommandation n° 5 de son rapport précité, laquelle préconisait de « fournir au législateur des informations beaucoup plus détaillées sur les programmes de modernisation de la navigation aérienne dans le cadre des projets de loi de finances ».
Sont ainsi présentés un tableau synthétique des coûts de ces programmes et, pour chacun d'entre eux, les fonctionnalités et bénéfices attendus , les coûts détaillés du projet par année , un point d'avancement au 1 er septembre 2020 ainsi qu'une évaluation de l'évolution du coût et de la durée du projet entre son lancement et aujourd'hui.
Pour les trois principaux programmes de modernisation, ces informations peuvent être synthétisées dans le tableau ci-dessous.
Coût et durée des trois principaux programmes de la DSNA
|
Programme |
Au lancement |
Actualisation |
Écarts |
|
|
4-Flight |
Coût total (en million d'euros) |
582,90 |
850,0 |
+ 45,8 % |
|
Durée totale (en mois) |
180 |
216 |
+ 20,0 % |
|
|
Cofligt |
Coût total (en million d'euros) |
175,1 |
403,1 |
+ 130,2 % |
|
Durée totale (en mois) |
156 |
276 |
+ 76,9 |
|
|
Sysat |
Coût total (en million d'euros) |
500,0 |
430,0 |
- 14,0 % |
|
Durée totale (en mois) |
228 |
202 |
- 11,4 % |
Source : projet annuel de performances pour 2021
Le rapporteur spécial note toutefois que l'allongement de la durée de réalisation de 4-Flight , pourtant explicitement évoqué dans les extraits du projet annuel de performance précité, n'a pas été indiqué dans ce tableau .
Le coût de Coflight, système de traitement automatique des plans de vol s'appuyant sur une modélisation des vols en quatre dimensions, réalisé par un consortium franco-italien Thalès-Leonardo, qui avait été réévalué à 403,1 millions d'euros l'an passé, n'a pas été revu cette année.
Si le coût de Sysat, qui oeuvre à la modernisation des systèmes des tours de contrôle et centres d'approche, a été revu à la baisse par rapport aux chiffres annoncés en 2018, la raison en est la remise à plat en cours du programme pour les 70 aéroports du groupe 2 (c'est-à-dire l'ensemble des aéroports français hors aéroports parisiens).
La réflexion sur ce sujet n'étant pas encore aboutie, le chiffre de 430,0 millions d'euros annoncé par la DSNA pour le coût complet du programme doit être accueilli avec circonspection à ce stade.
2. Les autres investissements de la DGAC bénéficieront en 2021 d'un niveau de crédits en nette hausse par rapport à 2020
Les dépenses d'investissement des programmes 613 et 614 bénéficieront en 2021 de montants de crédits en hausse par rapport à ceux de 2020 avec respectivement 30,0 millions d'euros et 14,8 millions d'euros, contre 18,0 millions d'euros et 14,0 millions d'euros l'année précédente.
Les investissements du programme 614 porteront sur les domaines de la sûreté et de la sécurité de l'aviation civile , avec le développement du laboratoire de détection des explosifs artisanaux liquides sur le site du service technique de l'aviation civile à Biscarosse (opérationnel depuis 2018), les évolutions de l'application de gestion des habilitations et titres d'accès aux zones réservées des aéroports baptisée « STITCH » mise en service en 2019 et la mise en oeuvre du Passenger name record (données des dossiers passagers - PNR) en partenariat avec d'autres ministères 21 ( * ) .
Les investissements du programme 613, pour leur part, concernent le soutien général à l'aviation civile : investissements informatiques, avec notamment le développement de nouveaux systèmes d'information financière et des ressources humaines, maintien en conditions opérationnelles des systèmes actuels et investissements immobiliers, la DGAC étant implantée sur plus de trente sites en métropole et en outre-mer.
* 21 Il s'agit des ministères des finances et des comptes publics, de l'intérieur et de la défense.