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Projet de loi de finances pour 2021 : Enseignement scolaire

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 12 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, sur la mission « Enseignement scolaire ».

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Enseignement scolaire » doivent être examinés dans le contexte de la crise sanitaire. En termes budgétaires, celui-ci n'est pas particulièrement marquant pour cette mission, même si les événements nous ont amenés à réfléchir sur certaines formes d'enseignement. 76 milliards d'euros sont demandés pour 2021. En dehors du compte d'affectation spéciale « Pensions », nous arrivons à 55 milliards d'euros. Il s'agit de la première mission du budget général. En 2021, les dépenses de cette mission devraient augmenter, si l'on suit le Gouvernement, de 2,6 % en crédits de paiement, ce qui n'est pas négligeable. L'essentiel de ce budget est consacré aux dépenses de rémunération.

Sur les 800 millions d'euros d'augmentation, nous pouvons considérer que la moitié est voulue par le ministre - ce qui est plutôt rassurant et constitue une politique volontariste - quand l'autre moitié est subie, en raison de tendances de long terme sur lesquelles il a peu de moyens d'intervention. Je pense essentiellement à l'achèvement du PPCR - parcours professionnels, carrières et rémunération - qui avait été décidé sous François Hollande, et au glissement vieillesse-technicité (GVT).

Les éléments positifs figurent dans l'agenda social du ministre et dans la politique d'accompagnement de certaines orientations. Nous y voyons les contreparties à l'augmentation du budget consacré aux salaires. C'est particulièrement vrai pour le soutien à l'éducation prioritaire. Un professeur stagiaire qui est nommé en zone d'éducation prioritaire bénéficiera, grâce à ce volontarisme, d'environ 1 000 euros bruts supplémentaires par an par rapport à un enseignant recruté en 2016. J'observe aussi une politique de soutien au travers des dépenses d'informatique, directes et indirectes, puisqu'une prime d'informatique va permettre aux enseignants de compléter leur équipement. Volontarisme, aussi, en ce qui concerne les accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH). La demande est très forte ; la décision ne relève pas du ministère, mais des commissions départementales ; son coût est toutefois pris en charge par le ministère. Autre traduction du volontarisme ministériel : la généralisation de la scolarisation à partir de trois ans dans les écoles maternelles, pour un coût de 100 millions d'euros qui devrait transiter par les collectivités locales.

Ce budget a le mérite de poursuivre un réajustement en faveur de l'enseignement primaire. C'est un rééquilibrage dont nous savons qu'il est l'une des conditions du succès de l'enseignement scolaire en général. Ce qui n'est pas su dans le primaire est rarement rattrapé ensuite.

Nous avons une dépense moyenne par élève à peu près convenable par rapport aux moyennes de l'OCDE, mais qui s'accompagne d'une faiblesse affirmée en ce qui concerne les dépenses par élève dans le premier degré et, en contrepartie, de dépenses significativement plus importantes par élève dans le secondaire. Ce budget poursuit un effort de rééquilibrage. 1 300 enseignants supplémentaires pour le premier degré seront recrutés en 2021 sans augmenter les effectifs globaux, puisqu'une compensation s'opère par la baisse de 900 emplois dans le secondaire public, 300 dans le secondaire privé, et le solde dans les fonctions de soutien. L'affectation dans le primaire aux classes les plus difficiles, c'est-à-dire le dédoublement, qui a été mis en place en 2017 en classe préparatoire et en cours élémentaire de première année dans les réseaux d'éducation prioritaire renforcés (REP+), est également un élément positif.

Ce système fonctionne-t-il ? Oui, puisque, selon les évaluations annuelles, la proportion d'élèves en très grande difficulté en français et en mathématiques a diminué en CP et en CE1 dans le réseau REP+. Cela réduit l'écart entre ces élèves et les élèves du système général. Toutefois, le niveau moyen en français reste médiocre dans le primaire, j'y reviendrai.

Une autre orientation est la reconquête de l'année scolaire, qui ne faisait que diminuer comme peau de chagrin. Le temps passé à l'école augmente, et c'est une bonne chose. Dans les collèges et les établissements qui n'accueillent pas l'organisation du baccalauréat, on a regagné de quinze jours à trois semaines. La présence des enfants en dehors des heures des classes augmente avec le dispositif « Devoirs faits », qui fonctionne. En dehors des jours de classe, les « vacances apprenantes » font reprendre le chemin de l'école à des enfants, sur la base du volontariat, avec une satisfaction des parents sans doute, qui trouvent là un soutien, mais aussi des élèves et de leurs enseignants, qui voient des élèves plus motivés et qui ont plus de facilité à reprendre les cours après ces périodes de vacances.

S'agissant des évaluations internationales, en fin de CM2, plus d'un tiers des élèves n'a pas le niveau minimum requis concernant la maîtrise de la langue française. Plus grave encore, six élèves sur dix ont un niveau insuffisant en mathématiques, et ce résultat est en baisse constante depuis quarante ans. Un effort qualitatif est donc à produire. En aurons-nous les moyens ? C'est la question majeure que j'évoquerai en conclusion.

Permettez-moi de signaler l'injustice subie par l'enseignement agricole. Celui-ci fonctionne plutôt bien, en dépit de la baisse des actifs agricoles. Le monde rural s'appuie sur ce réseau de collèges et surtout de lycées agricoles. Pourtant, en quatre ans, 230 postes ont été supprimés, soit 1,5 % des effectifs. Cette baisse intervient alors même que le nombre d'élèves est en hausse dans les collèges, pour une forme d'enseignement qui, sur le plan pratique, très souvent, associe les formations initiale, permanente et par alternance.

Le sujet essentiel, à l'avenir, concernera la diminution du nombre de naissances. Entre 2000 et 2019, nous sommes passés de 810 000 à 750 000 naissances par an, soit une perte de 7 à 8 % qui va évidemment se ressentir dans les effectifs du primaire, puis du secondaire. Le taux de natalité, qui était encore de 13,3 pour 1 000 il y a vingt ans, s'élève désormais à 11,2 pour 1 000, et nous n'avons aucune raison de penser, en dépit des amendements adoptés sur le quotient familial et des péripéties concernant les lois Bioéthiques, que se profile une augmentation significative.

Comment le ministère va-t-il gérer cette diminution des effectifs ? À partir de 2024, nous connaîtrons une diminution dans le secondaire, et nous subissons déjà une diminution dans le primaire. Nous pouvons tout d'abord améliorer le taux d'encadrement qui, s'agissant de l'enseignement primaire en France, n'est pas satisfaisant au regard des normes internationales. Lorsque le ministre annonce un plafond de 24 élèves et son intention de revenir à une moyenne de 19 élèves par classe pour le premier degré, il reviendrait dans les normes européennes, ce qui est une bonne chose.

La question se pose quant à la manière de gérer les effectifs de professeurs recrutés pour une carrière entière, c'est-à-dire plus de quarante-deux ans de cotisations, dont le coût unitaire ne correspondra pas à celui des normes des pays développés. L'une des formules est évidemment de chercher la souplesse. Cette administration, tout en diminuant les effectifs, a augmenté l'offre scolaire par le jeu des heures supplémentaires. Ce système n'a pas que des inconvénients : il permet de moduler en fonction des besoins et permettra à l'avenir, en réduisant les heures supplémentaires et en gardant les enseignants, d'adapter le volume de notre offre scolaire à la réalité de la demande.

Nous aurons également la possibilité d'imaginer des carrières plus courtes, avec des départs d'enseignants vers d'autres métiers et, inversement, des recrutements d'enseignants contractuels pour une sorte de deuxième carrière ; c'est déjà une réalité, par le biais du troisième concours d'enseignement. Le ministre doit nous apporter des réponses. Je consacrerai l'essentiel de mon intervention orale en séance publique à la gestion de cette évolution.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Après la présentation de Gérard Longuet deux sujets me paraissent particulièrement importants. En premier lieu, j'évoquerai l'effort nécessaire consacré à l'école primaire, qui doit être le lieu où la République donne des chances égales à tous les enfants de France, ce qui malheureusement est encore assez loin d'être le cas. Nous éprouvons des difficultés à trouver les bons mécanismes, avec une surabondance d'intervenants, entre les organisations des écoles, les regroupements dans les territoires, les périmètres des écoles primaires, les sectorisations de collèges et de lycées, et ce en omettant de placer le temps de l'enfant à l'école au coeur du dispositif. Comment peut-on mieux partager ces données avec l'Éducation nationale ? Nous pouvons certainement aller plus loin ; cela montrerait que les moyens humains et financiers consacrés par l'État à l'instruction des jeunes générations sont utilement mis en oeuvre.

En second lieu, j'évoquerai la question de la démographie. Si le rapporteur spécial pouvait nous éclairer et nous apporter des idées pour faire bouger l'Éducation nationale... Nous n'arrivons pas à établir des projections pour mieux organiser les écoles dans nos départements. Faisons confiance à l'intelligence des élus et à leur capacité à voir les décalages. Je me souviens, il y a quelque temps, d'un déplacement à Aurillac où les élus nous disaient : « Une des difficultés provient du fait que les jeunes, en dépit de leurs compétences, ont du mal à se projeter dans les études supérieures. »

Une question pour conclure : la crise sanitaire que nous traversons aujourd'hui a-t-elle une incidence sur le budget de l'enseignement scolaire ? Si tel est le cas, les moyens ont-ils été alloués ?

M. Philippe Dallier. - Dans les réseaux d'éducation prioritaire (REP) et le réseau renforcé (REP+), le dédoublement des classes donne des résultats, ce dont je ne doutais pas. Nous pouvons aller plus loin encore, sachant qu'il faudrait, à mon sens, pouvoir aller jusqu'au CM2. Je mets cela en parallèle avec la baisse de la démographie scolaire et un potentiel d'enseignants qui va rester relativement important ; sur ce sujet, les problèmes de mobilité des enseignants doivent être réglés.

Dans ces quartiers les plus difficiles, au-delà du nombre d'enseignants et de la qualité des locaux à la charge des collectivités, un autre élément compte beaucoup, sur lequel je n'ai aucune visibilité : la capacité de ces collectivités à doter les établissements en outils numériques. Les communes sont-elles en capacité de fournir des tableaux numériques dans toutes les classes ? À cela s'ajoute la nécessité de doter les enseignants, les lycéens et les collégiens d'outils informatiques leur permettant de suivre les cours à distance, notamment en période de confinement. Des données plus précises existent-elles ? Je crains de grandes disparités entre les territoires...

M. Marc Laménie. - Merci à Gérard Longuet pour la présentation pédagogique de son rapport.

En équivalents temps plein (ETP), les effectifs s'élèvent à un peu plus de 1 million. Concernant la répartition des moyens humains, a-t-on une idée du nombre de postes dans les rectorats, les inspections d'académie, c'est-à-dire les personnels non enseignants ?

Nous nous sommes aperçus, au fil des années, que les effectifs de la médecine scolaire ont sérieusement baissé. Qu'en est-il aujourd'hui, alors que nous sommes en pleine crise sanitaire ?

Mme Christine Lavarde. - Je veux revenir sur les propos très intéressants concernant la démographie des enseignants. La possibilité de carrières courtes a été évoquée, ainsi que les deuxièmes carrières avec le recours aux contractuels. Le dispositif existe déjà, notamment afin de pourvoir les emplois dans différentes filières où nous n'avons pas d'enseignants formés. On arrive parfois à des aberrations : des personnes recrutées comme professeurs de mathématiques, dont les compétences initiales en mathématiques ne sont pas celles que l'on attendrait d'un enseignant dans le secondaire.

Se pose aujourd'hui la question de la formation du monde enseignant qui, naturellement, a des répercussions sur le niveau des élèves. N'est pas pédagogue qui veut ; nous l'avons bien vu quand nous avons dû faire école à la maison...

M. Michel Canévet. - Les propos du rapporteur spécial m'ont rassuré quant à l'efficience de notre système éducatif, même s'il reste encore des points d'amélioration, notamment pour ce qui concerne la capacité des élèves sortant du primaire à maîtriser les fondamentaux.

Je voudrais exprimer mes inquiétudes concernant l'évolution de l'enseignement agricole, avec un budget en augmentation de 0,46 % quand le reste du budget de l'éducation nationale augmente de 2,56 %. C'est, à mon avis, un sujet de préoccupation, car l'enseignement agricole irrigue les territoires d'acteurs professionnels qui permettent de maintenir la population dans ces territoires ruraux.

Il faudra sans doute déposer un amendement tendant à répartir différemment les crédits, afin de doter à nouveau l'enseignement agricole. Si un tiers des établissements se trouve en situation déficitaire, cela veut dire qu'à terme une bonne partie de ce réseau d'enseignement sera condamnée. Or, nous voyons bien comment ces établissements contribuent à la réinsertion d'un public en situation difficile - je pense aux élèves qui retrouvent, par l'alternance, le goût d'apprendre un métier.

Le rapporteur spécial a-t-il une idée de la ligne budgétaire sur laquelle nous pourrions débloquer des crédits pour mieux doter l'enseignement agricole ?

M. Éric Bocquet. - J'ai deux questions à soumettre au rapporteur spécial. La première concerne le bilan du confinement du printemps dernier. On a pu constater que certains élèves avaient décroché, étaient sortis des écrans radars pour diverses raisons liées à des situations familiales complexes, aux conditions de logement, à l'accessibilité au matériel informatique. Cette période a-t-elle aggravé les inégalités au niveau scolaire ? Philippe Dallier a parlé de disparités territoriales ; cela me paraît incontestable, mais très souvent elles recoupent des disparités sociales. J'ai l'impression que l'on a moins décroché à Neuilly qu'à Saint-Denis... Dispose-t-on d'une analyse chiffrée du ministère sur ce sujet ?

Ma seconde question est relative au recrutement des nouveaux enseignants. Nous constatons une désaffection profonde par rapport à ce métier, une chute brutale du nombre de candidats. Un seul chiffre pour illustrer cela : en 2019, au certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (CAPES) externe, on comptait 33 490 candidats, contre 30 797 en 2020, soit pratiquement 10 % de moins. On connaît certaines causes de cette désaffection : les salaires évidemment, les conditions d'exercice du métier... Le ministère a-t-il des propositions à formuler pour réenclencher une dynamique positive en matière de recrutement ?

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial. - En réponse à Philippe Dallier, oui, il faut prolonger le dédoublement dans les secteurs géographiques où la structure familiale n'est pas aussi solide que dans les communautés où des valeurs sont partagées, reposant sur la solidité du couple hétérosexuel, éduquant les enfants dans l'idée que l'après-vente de la naissance est très long et qu'il dure parfois bien au-delà de la majorité. On ne peut pas dire à la fois que les valeurs familiales n'ont aucun intérêt et s'étonner ensuite d'avoir une multiplication de structures où se dilue cette solidarité pour soutenir l'éducation des enfants qui ont été mis au monde, non pas par l'Immaculée Conception, mais par la réalité de la vie - c'est une conviction personnelle, que je n'impose à personne.

Le dédoublement est donc une bonne solution, d'autant plus avec des familles peut-être très solides, mais nouvellement venues dans notre pays et n'ayant pas tous les codes de la culture ni la maîtrise du langage. Les études sur la connaissance des mots, en cours préparatoire par exemple, montrent des différences vertigineuses. L'école doit s'efforcer de les combler, mais le soutien des familles et des collectivités locales - je vais y revenir - peut être utile.

Pour répondre à Philippe Dallier, la crise sanitaire a montré aux parents et aux enseignants que l'outil numérique était utilisable. Cela ne marche pas toujours, on hésite, on progresse, mais on finit par s'adapter !

Le ministère défend le concept d'établissement, et ce de façon extrêmement concrète. Pour le secondaire, cela se traduit par la création d'un Conseil d'évaluation de l'école, qui a vocation à évaluer la performance de chaque établissement. C'est une révolution qui ne suscite pas l'enthousiasme universel, mais elle a le mérite de rappeler aux enseignants qu'ils appartiennent à une communauté éducative structurée autour de l'établissement. Les élus auront en face d'eux des responsables qui mèneront une politique d'établissement. C'est exactement l'esprit des lycées agricoles et des maisons familiales rurales (MFR) : si ces établissements fonctionnent bien, c'est parce que les enseignants et les élus sont au diapason et qu'ils participent ensemble au développement de l'établissement.

De même, la revalorisation de la rémunération pour les directeurs d'école primaire est une mesure positive. Ces directeurs étaient jusqu'à présent considérés comme une interface administrative ; le ministère veut en faire de véritables patrons, ce qui est là encore une révolution culturelle. Chaque enseignant est le chef dans sa classe, mais il faut travailler avec les autres professeurs, ne serait-ce que pour suivre les matières et les élèves. Le numérique est un excellent facteur de fédération à l'intérieur d'un établissement, car, s'agissant des outils numériques, nous sommes à peu près tous des débutants, avec plus ou moins d'ancienneté ! Les collectivités locales, qui s'étaient fortement impliquées dans les bâtiments - dont elles sont heureusement chargées -, se mobilisent tout autant dans l'équipement numérique, afin de donner leur chance aux élèves vivant dans des territoires en difficulté.

Marc Laménie m'a interrogé sur la différence entre les effectifs globaux et le nombre d'enseignants. À l'intérieur d'un établissement, des personnels qui ne sont pas des enseignants participent pleinement à la réussite scolaire : je pense aux documentalistes, aux assistants d'éducation (AED), aux AESH. L'encadrement est de 1 pour 10 : les personnels administratifs sont au nombre d'environ 100 000. Je n'ai pas suffisamment d'information pour juger si ce nombre est excessif. S'agissant des enseignants mis à disposition ou en disponibilité personnelle, leur nombre a été considérablement réduit. Cette catégorie a été la première touchée par la politique de diminution des effectifs lors du mandat présidentiel 2007-2012.

Sur la médecine scolaire, les obstacles sont au nombre de deux. Tout d'abord, tous les postes ouverts ne sont pas pourvus. Le fait que ces emplois soient considérés comme insuffisamment attractifs sur le plan financier n'est pas la seule explication. Dans les établissements, les infirmiers jouent un rôle considérable de proximité et d'interface entre les élèves et la hiérarchie. Mais la coopération entre médecins et infirmiers ne fonctionne pas. Le ministère essaie d'améliorer la situation, avec difficulté. La démographie médicale explique aussi qu'il soit difficile de trouver des médecins pour pourvoir les postes ouverts.

Christine Lavarde a évoqué, à raison, les contractuels dont la formation est aléatoire. Cette situation se rencontre surtout dans certains départements de l'académie de Versailles et dans celle de Créteil. Le recours aux contractuels est plus fréquent dans ces académies que dans d'autres. Par ailleurs, le vivier de recrutement peut être assez modeste. Par exemple, le nombre d'étudiants en master de mathématiques - le niveau de recrutement des professeurs de mathématiques - est actuellement de 4 000. Or il faut chaque année 1 600 professeurs de mathématiques ! Cela signifie qu'un tiers des élèves de master devrait se tourner vers l'éducation nationale, ce qui est illusoire. La plupart d'entre eux deviendront ingénieurs, feront de la recherche ou iront vers les métiers de l'informatique...

Une politique d'établissement pourrait corriger le tir. On ne peut pas changer l'académie de Créteil du jour au lendemain, mais on peut faire d'un établissement, privé ou public, volontaire et motivé une réussite dans tous les territoires.

Concernant les qualités pédagogiques, c'est un autre problème. Nous avons suffisamment de candidats littéraires aux postes d'enseignant. Mais être littéraire ne signifie pas être pédagogue : il faut, à la fois, une patience et une résistance physique et morale à toute épreuve qui n'accompagnent pas nécessairement le goût pour la littérature classique française ou internationale.

Pour répondre à Michel Canevet, le drame de l'enseignement agricole, c'est qu'il dépend du ministère de l'agriculture. Le ministère de l'éducation nationale le regarde avec un éloignement prudent... La commission des affaires culturelles présentera un amendement, et je suggérerai à nos collègues de le soutenir. Cet enseignement est une réussite parce qu'il est plastique et diversifié : il mérite d'être soutenu et pris en considération.

Je confirme à Éric Bocquet qu'il y a bien eu des décrochages pendant la crise sanitaire. Néanmoins, selon le directeur général de l'enseignement scolaire, Édouard Geffray, les effets péjoratifs de la crise ont été en grande partie amortis. À la rentrée de 2020, 72 % des élèves de CE1 avaient une maîtrise satisfaisante de l'écriture contre 77 % en 2019 ; de la même façon, on assiste à un petit repli en mathématiques en CP.

Selon la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du ministère, il n'y a pas « d'effet confinement », ce qui n'est d'ailleurs pas forcément bon signe : elle constate que les difficultés des années précédentes se sont poursuivies en 2020. Les résultats ne sont pas satisfaisants : c'est une tragédie qui pèse sur tous, et tous doivent prendre une part de la solution. C'est la raison pour laquelle je crois beaucoup à la politique d'établissement, avec des établissements intégrés à la vie locale et soutenus par les élus, lesquels, subissant la pression directe des familles, auront à coeur de donner à leurs établissements des moyens plus adaptés. Il n'est pas nécessaire d'apporter beaucoup d'argent public supplémentaire à Neuilly, puisqu'il y a de l'argent privé. En revanche, dans les secteurs où il n'y a pas d'argent privé, les élus auront certainement une attitude plus offensive dans leurs relations avec les établissements.

J'en viens à la question de la désaffection des nouveaux enseignants. La crise sanitaire a conduit à introduire le numérique dans le quotidien de nombreuses personnes. Nous allons sans doute voir évoluer la pédagogie et, là encore, ce sont les établissements, plus que le ministère, qui peuvent porter cette évolution. Éric Bocquet est plutôt marxiste, il m'arrive de l'être aussi : la technologie commande en grande partie les rapports sociaux. Le numérique peut modifier la productivité des systèmes sociaux et la situation des uns par rapport aux autres.

Le professeur du secondaire, qui est la clé de voûte et de la réussite de notre enseignement traditionnel - davantage que les hussards noirs de la République qui ont hélas disparu -, enseigne d'une façon doctorale et réplique au lycée ou au collège un enseignement universitaire, ce qui n'est évidemment pas la bonne formule. Le numérique scolaire investit un monde auquel les jeunes sont très familiarisés, ce qui permet d'introduire de nouvelles formes d'apprentissage, de contrôle ou de suivi. C'est la raison pour laquelle je suis très favorable à apporter un soutien aux enseignants par le biais de ces nouvelles technologies évoquées par Philippe Dallier, à condition qu'elles soient gérées collectivement. Dans une entreprise de production, le système informatique est collectivement géré pour que techniciens, commerciaux, administratifs, financiers et ressources humaines travaillent ensemble. Il y a eu une multitude de plans numériques pour l'école ; on voit maintenant se décanter les formules, car la crise sanitaire nous a obligés à quitter un numérique d'aventure pour un numérique d'usage absolu, nécessaire et de survie.

Voilà mes observations sur le budget de ce ministère passionnant. Je ne suis pas un soutien fervent du Gouvernement, mais, quand on a la chance d'avoir un ministre qui s'y connaît et qui travaille, il ne faut pas se plaindre.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Article 54 decies (nouveau)

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial. - L'article 54 decies a été introduit par le Gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale. Il répond à un problème pratique : l'enseignement agricole privé comprend 1 300 enseignants contractuels, ce qui n'est pas négligeable, dont la rémunération doit être calculée en référence à celle d'un corps équivalent de la fonction publique, celui des adjoints d'enseignement. Or l'enseignement agricole privé souhaite revaloriser la rémunération de ces contractuels, et donc supprimer la référence aux adjoints d'enseignement. Je suis favorable à l'adoption de cette modification se bornant à rendre opérante une disposition introduite dans la loi de finances pour 2020 par le Parlement.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 54 decies sans modification.

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et de l'article 54 decies.